Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C, veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: GLORIA INÉS BETANCURT BOTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Tema: Tutela contra providencia judicial – nulidad y restablecimiento del derecho reliquidación pensional DAS.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la señora Gloria Inés Betancurt contra la providencia de 19 de junio de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la señora Gloria Inés Betancurt Botero contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión.».

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 26 de mayo de 2025, mediante apoderado, la señora Gloria Inés Betancurt interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, así como a los principios de confianza legítima y a la seguridad social.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Con fundamento en los hechos narrados y los fundamentos de derecho expuestos, solicito muy respetuosamente al Honorable Juez de Tutela que, previo el trámite preferente y sumario que ordena el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, se sirva: 1. TUTELAR los derechos fundamentales de GLORIA INÉS BETANCURT BOTERO, identificada con C.C. No. 42.065.356, al Debido Proceso (Art. 29 C.P.), al Acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 C.P.), a la Seguridad Jurídica y al Principio de Confianza Legítima (Art. 83 C.P.), a la Seguridad Social en Pensiones (Art. 48 C.P.), y al Mínimo Vital y Móvil (Art. 53 C.P.), los cuales fueron vulnerados por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda. 2.

En consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia proferida el cinco (05) de diciembre de 2024 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 66001-33-33-004-2021-00016-01, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia No. 179/2022 del 23 de septiembre de 2022 (proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira) y se declararon nulas las Resoluciones SUB92494 del 15 de abril de 2019 y SUB130530 del 27 de mayo de 2019, que reconocieron y reliquidaron la pensión de vejez de la Accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Igualmente, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS el auto proferido el treinta y uno (31) de marzo de 2025 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se negó la solicitud de aclaración de la referida sentencia de segunda instancia. 4.

Como restablecimiento de los derechos vulnerados, ORDENAR a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que, en el término perentorio e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, o el que su Despacho considere apropiado, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, proceda a dictar una nueva sentencia de segunda instancia dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 66001-33-33-004- 2021-00016-01, en la cual: a. Se respeten los derechos fundamentales de la Accionante y se subsanen los defectos sustantivos, procedimentales y de desconocimiento del precedente que configuran la vía de hecho alegada. b. Se valore y decida sobre la excepción de caducidad de la acción de lesividad interpuesta por Colpensiones, conforme a los términos del artículo 164 numeral 2 literal d) del CPACA y la jurisprudencia aplicable. c. Se reconozcan los efectos de la Sentencia C-030 de 2009 y de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira (Rad. 2009-01058) del 21 de octubre de 2009, que amparó el traslado de régimen pensional de la Accionante. d. Se protejan los principios de confianza legítima y buena fe, así como los derechos adquiridos o, en su defecto, las situaciones jurídicas consolidadas de la Accionante respecto de su pensión de vejez. e. En consecuencia de lo anterior, se confirme la sentencia de primera instancia No. 179/2022 del 23 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda de lesividad presentada por Colpensiones. 5.

De manera SUBSIDIARIA a la petición anterior (numeral 4, literal e), y solo en el evento en que su Despacho no considere viable la confirmación de la sentencia de primera instancia, se sirva ORDENAR a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que, en la nueva sentencia de segunda instancia que profiera, si bien analiza la legalidad de los actos administrativos de reconocimiento pensional, disponga que cualquier eventual reliquidación de la pensión de vejez de la señora GLORIA INÉS BETANCURT BOTERO por parte de Colpensiones: a. Se realice aplicando el régimen especial de alto riesgo al que tenía derecho en virtud de su labor en el DAS y el traslado de régimen amparado judicialmente, o, en su defecto, aplicando el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas pensionales. b. En todo caso, se establezcan directrices claras y precisas para que dicha reliquidación NO implique una disminución de la mesada pensional que la Accionante venía percibiendo, garantizando así la protección de su mínimo vital y el principio de progresividad de los derechos sociales. c. Se ordene a Colpensiones motivar de forma clara, completa y suficiente el nuevo acto administrativo de liquidación, especificando las normas aplicadas y los factores tenidos en cuenta. 6.

Como MEDIDA PROVISIONAL, y con el fin de evitar un perjuicio irremediable y garantizar la continuidad de la protección de mis derechos fundamentales mientras se tramita la presente acción, solicito respetuosamente a su Despacho, con base en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, ORDENAR LA SUSPENSIÓN INMEDIATA de los efectos de la sentencia proferida el cinco (05) de diciembre de 2024 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, hasta tanto se emita un fallo definitivo en esta acción de tutela.

Lo anterior, para asegurar la estabilidad de mi situación pensional y evitar la materialización de los efectos de una decisión que considero vulneró mis derechos. 7. ORDENAR a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que, una vez proferida la nueva sentencia de segunda instancia en cumplimiento de este fallo de tutela, remita copia de la misma a este Despacho para verificar su cumplimiento.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

8. COMPULSAR COPIAS de esta acción de tutela y de las piezas procesales pertinentes a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, para su conocimiento, en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso.». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Gloria Inés Betancurt Botero nació el 23 de octubre de 1961 y se vinculó al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) el 1º de septiembre de 1994; por Resolución 1464 de 27 de junio de 2014, fue incorporada a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en el empleo de auxiliar administrativo, código 4044, grado 15, del cual le fue aceptada la renuncia a partir del 1° de junio de 2019.

La actora afirmó que, inicialmente, se encontraba afiliada al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) en el fondo de pensiones Horizonte, hoy Porvenir S.A., no obstante, con ocasión a la sentencia C-030 de 2009 de la Corte Constitucional, que facilitó el traslado de régimen pensional a los funcionarios del DAS en actividades de alto riesgo para acceder al régimen especial, solicitó traslado del RAIS al Régimen de Prima Media (RPM), época en que era administrado por el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), hoy Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).

Mediante fallo de tutela del 21 de octubre de 2009, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira ordenó al ISS a trasladar a la señora del RAIS al Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Orden que se cumplió el ente previsional el 1° de diciembre de 2009. Mediante Resolución SUB-92194 del 15 de abril de 2019, Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor de la señora Betancurt Botero, bajo el régimen especial de alto riesgo y condicionó el pago al retiro definitivo del servicio.

La anterior prestación fue reliquidada por medio de la Resolución SUB-130530 del 27 de mayo de 2019, en la cual se ordenó su ingreso en nómina de pensionados con efectos fiscales a partir del 1° de junio de 2019. La señora Betancurt Botero, nuevamente, solicitó ante Colpensiones la reliquidación de la pensión de vejez, y en atención a dicha solicitud, Colpensiones encontró una inconsistencia en la afiliación de la demandante, porque no había acreditado el requisito de 750 semanas (15 años de servicio) antes del 1° de abril de 1994, para efecto de ser beneficiaria del traslado del régimen de ahorro individual -RAIS- al de prima media con prestación definida, en los términos señalados en la sentencia C- 1024 de 2004 de la Corte Constitucional, motivo por el cual, indicó que quien era competente para el reconocimiento y pago de la pensión era la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. Con la Resolución APSUB 1939 del 15 de octubre de 2020, Colpensiones solicitó a la beneficiaria autorización para revocar los actos administrativos mediante los que le reconoció y reliquidó la pensión de vejez.

No obstante, la señora Betancurt Botero no se pronunció respecto a la solicitud. En razón de lo anterior, Colpensiones presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad contra los actos Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos que reconocieron y reliquidaron la prestación de la señora Betancurt Botero.

El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, que, en sentencia del 23 de septiembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda al considerar que, de conformidad con las pruebas documentales, la beneficiaria de la pensión había realizado su traslado de régimen pensional dentro de los 3 meses otorgados a los funcionarios del extinto DAS que desempeñaban actividades de alto riesgo, conforme con la sentencia C-030 de 2009 de la Corte Constitucional.

Contra la anterior decisión, Colpensiones presentó recurso de apelación basado en que los actos administrativos acusados contrariaban el ordenamiento jurídico, ya que carecían de los fundamentos fácticos y jurídicos que determinaran el reconocimiento pensional, pues no fueron estudiados en observancia de los requisitos que exige la Ley 797 de 2003 y el Decreto 692 de 1994 y, en esa medida, omitió que no era la entidad competente para asumir el reconocimiento de la prestación, pues no fueron acreditados los requisitos y en razón a ello se generó un detrimento a las arcas del Estado y un enriquecimiento sin justa causa, lo cual hacía necesario que se declarara la nulidad de los actos acusados.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 5 de diciembre de 2024, revocó el fallo de primera instancia y ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de la señora Betancurt Botero con base en las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 de 2003, además, precisó que mientras se efectuaba la reliquidación debía continuar pagándole la mesada pensional, toda vez que, tenía causado el derecho a la pensión al contar con 1.649 semanas cotizadas y más de 57 años de edad.

Consideró que, el traslado de régimen de la actora se presentó dentro del plazo señalado en la sentencia C-030 de 2009, no era posible efectuar el reconocimiento de la pensión como beneficiaria del régimen especial de alto riesgo, pues, no acreditó las 500 semanas de cotización al 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, que estableció dicho requisito para tener derecho a la aplicación del Decreto 1835 de 1994, que regulaba la pensión de régimen especial.

Conforme con lo anterior, concluyó que la señora Betancurt Botero si tenía causado el derecho pensional (al contar con 1.649 semanas cotizadas y más de 57 años) y que no se encontraba en discusión su cambio de régimen del privado al público, sin embargo, no era beneficiaria del régimen especial que permitiera el estudio del régimen de transición, y en ese sentido, lo que correspondía era la anulación de los actos administrativos demandados, razón por la que ordenó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pero, bajo el régimen general de pensiones, esto es, con sustento en las Ley 100 de 2003, la Ley 797 de 1993 y la Ley 812 de 2003.

Dicha decisión fue objeto de solicitud de aclaración por parte de la señora Betancurt Botero, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 31 de marzo de 2025, la negó al considerar que no fueron satisfechos los presupuestos normativos para que procediera. 3. Argumentos de la acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandante alegó que el Tribunal demandado vulneró los derechos fundamentales invocados al dejar sin efecto los actos que reconocieron su pensión en condiciones consolidadas y ordenó un reconocimiento bajo un régimen diferente, lo que propició una situación lesiva a sus intereses.

Indicó que la autoridad judicial demandada desconoció que había operado la caducidad de la acción de lesividad interpuesta por Colpensiones, los efectos de la cosa juzgada de una tutela previa y el principio de confianza legítima. Señaló que, en la sentencia objeto de debate, el tribunal demandado incurrió en los defectos sustantivo, inaplicación del principio de favorabilidad en materia laboral; procedimental por exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente judicial.

Frente al defecto sustantivo adujo que el tribunal incurrió en este yerro por errónea interpretación y aplicación de la sentencia C-030 de 2009 de la Corte Constitucional, dado que, en su caso, analizó de forma estricta el cumplimiento del requisito de las 500 semanas de cotización de alto riesgo para el 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, sin tener en cuenta que su traslado de régimen pensional fue posterior y obedeció a un fallo de tutela en el que se ordenó que efectuara el cambio de régimen, que además buscó superar obstáculos temporales y precisó que dicha sentencia no condicionó el traslado a una revisión retroactiva de semanas bajo el nuevo decreto, sino que abrió una ventana para el ejercicio efectivo de un derecho.

Asimismo, indicó que se aplicó indebidamente el principio de favorabilidad en materia de seguridad social, comoquiera que, ya contaba con un reconocimiento pensional bajo el amparo de las normas que regulaban el régimen especial del DAS, sin embargo, el Tribunal ordenó a la entidad pensional reconocer su pensión bajo el régimen general de pensiones el cual, a su juicio, es menos favorable.

Por lo anterior, explicó que el tribunal desconoció que la Corte Constitucional ha reiterado en señalar que, en caso de duda en la aplicación de fuentes normativas en seguridad social, debe preferirse la que sea más favorable al pensionado o afiliado. Respecto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto expresó que el tribunal incurrió en este defecto porque no se pronunció ni realizó la valoración frente a la excepción de caducidad de la acción de lesividad, toda vez que, la demanda debió presentarse dentro del término de los 4 meses previstos en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y en el presente caso, los actos de reconocimiento de la pensión fueron expedidos en el año 2019, mientras que el medio de control se ejerció en febrero del 2021, esto es, fuera del referido plazo, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad, y de haberse estudiado dicho aspecto el análisis de fondo sobre la legalidad de los actos no habría tenido lugar.

Finalmente, frente al defecto por desconocimiento del precedente judicial adujo que, se desconoció el fallo de tutela del Juzgado Segundo Laboral del Circuito Judicial de Pereira que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en relación con la orden de traslado de régimen pensional, pues, en ella se realizó un reconocimiento judicial de su derecho a pertenecer al régimen de prima media con prestación definida en el contexto de la sentencia C-030 de 2009, esto es, para los fines pensionales especiales allí señalados.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, alegó que se omitió la línea jurisprudencial en la que se ha estudiado ampliamente los principios de confianza legítima y buena fe, es decir, alegó que el tribunal demandado omitió sentencias como la T-295 de 1999, la SU-360 de 1999, la T-611 de 2001 y la C-131 de 2004, pues, en razón a que ya gozaba de un reconocimiento pensional se le generó la expectativa legítima durante casi 2 años del cumplimiento los requisitos para la pensión de vejez bajo el régimen especial del DAS. 4.

Trámite previo El 28 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Quinta negó la medida provisional, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes, a Colpensiones, a la Administradora de Fondo de Pensiones Cesantías Porvenir S.A. y al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en calidad de terceros con interés. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda relató que al estudiar el caso fue posible concluir que la solicitud de traslado de régimen efectuada por la señora Gloria Inés Betancurt Botero fue realizada dentro del término concedido por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2019, por lo que procedió a pronunciarse exclusivamente respecto a lo que motivó la demanda y específicamente del recurso de apelación, en ese orden de ideas, precisó que para verificar si era procedente el reconocimiento de pensión bajo régimen especial por actividad de alto riesgo del personal del DAS había lugar a verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en la norma.

Señaló que los detectives del extinto DAS, que estuviesen vinculados con anterioridad al 4 de agosto de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994), se les debe aplicar en materia pensional las normas que les regían antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, que corresponden a los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, pero la señora Gloria Inés Betancurt Botero se vinculó al DAS el 1º de septiembre de 1994, lo que significó que no era beneficiaria de los precitados Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Indicó que el decreto 2090 de 2003, entró en vigencia el 28 de julio de 2003 y en él se señaló que eran beneficiarios quienes hubiesen efectuado al menos 500 semanas de cotización especiales, tendrían derecho a que una vez cumplidas 1000 semanas cotizadas, la pensión de jubilación les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en la norma anterior que regula las actividades de alto riesgo, esto es, el Decreto 1835 de 1994.

Resaltó que el referido decreto entró en vigencia el 28 de julio de 2003 y como la señora Gloria Inés Betancurt Botero se vinculó al DAS el 1º de septiembre de 1994, no era posible ni matemática ni materialmente que con esa única vinculación, al 28 de julio de 2003, hubiese acreditado las 500 semanas de cotizaciones de alto riesgo, requisito que exige el nuevo régimen de transición del régimen especial; adicionalmente, no se probó en el proceso, que el tiempo que trabajó de forma previa para la Policía Nacional lo hubiese realizado en una actividad de alto riesgo.

Por lo anterior, concluyó que había lugar a declarar la nulidad de los actos demandados y se ordenó que Colpensiones reconociera y reliquidara la pensión de la señora Betancurt Botero con base en las Leyes 100, 797 y 812, y mientras expide el respectivo acto administrativo, lo notifica y la incluye en nómina, ordenó que se Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continúe pagando la mesada pensional, porque lo cierto es que de conformidad con la historia laboral que se plasma en los actos administrativos emanados de la propia entidad, sí tiene causado el derecho a la pensión al contar con 1.649 semanas cotizadas y más de 57 años, solo que en el caso no hay lugar a aplicar el régimen especial.

Afirmó que la decisión objeto de debate no incurrió en defecto alguno, pues en ella se abordó el estudio de los elementos de prueba y de su valoración adecuada fue posible concluir que lo procedente era ordenar la declaratoria de nulidad de los actos acusados pues no había lugar al reconocimiento de un régimen especial y su reliquidación. Aunado a lo anterior, señaló que para resolver el problema jurídico planteado en el caso objeto de debate realizó el estudio de las normas aplicables al caso, en especial aquellas que consagran el beneficio de la pensión especial para aquellos trabajadores que ejercen actividades consideradas de alto riesgo.

De igual forma, precisó que tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, especialmente la sentencia C-030 de 2009, mediante la cual realizó un examen del tiempo concedido para efectuar el traslado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) al Régimen de Prima Media (RPM) a fin de ser beneficiaria de una pensión especial por actividades de alto riesgo.

Expuso que en el caso objeto de debate no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la demandante hace uso de la acción de tutela como un recurso e instancia adicional, en razón a que alega la configuración de un defecto sustantivo con base en que a su juicio se realizó una errónea interpretación y aplicación de la sentencia C-030 de 2009 y el régimen especial de los funcionarios del DAS, pues a su juicio dicha sentencia no condicionó el traslado a una revisión retroactiva de semanas bajo el Decreto 2090 de 2003 sino que abrió una ventana para el ejercicio efectivo de un derecho; sin embargo pasa por alto la tutelante que la interpretación efectuada en la providencia que pretende dejar sin efecto, se realizó de manera armónica con base en lo dispuesto por la Corte Constitucional y en las normas aplicables al caso y en las características de la situación particular en la que se encuentra la señora Betancurt Botero.

En relación con la caducidad del medio de control, expreso que este aspecto fue analizado por el juez de primera instancia y dicho argumento no fue apelado, y al no advertirse inconformidad en aquella ocasión, esa decisión quedó debidamente ejecutoriada, razón por la que frente a ese tema puntual la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad.

Frente al supuesto desconocimiento del precedente judicial aclaró que ese argumento no tiene vocación de prosperidad por cuanto la decisión cuestionada fue enfática al indicar que: «es a raíz de un fallo de Tutela que se ordena y/o permite que la señora Gloria Inés Betancurt Botero se traslade de régimen y que no existe un acto administrativo a controlar o demandado que lo materialice, sino que se cuestiona el reconocimiento de un régimen especial al que no tiene derecho y su reliquidación, la elección de dicho régimen especial fue un error de COLPENSIONES y lo relatado no es suficiente para demostrar que existía una maniobra ilegal o un fraude al sistema por parte de la señora Betancurt Botero, pues, como se mencionó previamente, una vez regresa al régimen de prima media, le correspondía a la entidad fijar sus derechos pensionales en dicho contexto y además, la parte demandante no aportó evidencia que lleve a desvirtuar la buena fe de la demandada.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Intervenciones de los terceros con interés Colpensiones solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia por cuanto no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por la demandante por parte de la autoridad judicial demandada, de igual forma, solicitó que se nieguen las pretensiones respecto de la administradora pensional, en atención a que los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la misma ya fueron estudiados por el juez natural que conoció del asunto, lo que permite concluir que la demandante acude a la solicitud de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario.

Mencionó que en el caso objeto de estudio existe cosa juzgada constitucional si se tiene en cuenta que la actora ya había acudido a otra solicitud de amparo por los mismos hechos ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira. La Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque quien está llamado a contestar la acción de tutela de la referencia es el Tribunal Administrativo de Risaralda, razón por la cual no se le podía endilgar la trasgresión de alguna garantía superior de la demandante.

De igual forma, indicó que en el caso objeto de estudio la accionante no allegó una sola prueba tendiente a demostrar que se le causó un perjuicio irremediable, razón por la que hay lugar a que se declare improcedente o se niegue la acción de tutela de la referencia. 7. Sentencia de primera instancia El 19 de junio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por la señora Gloria Inés Betancurt Botero, porque, a su juicio, no superó el requisito general de relevancia constitucional, comoquiera que las inconformidades planteadas no contienen la carga argumentativa necesaria que dé cuenta de las razones del porqué el asunto requiere la intervención del fallador de esta sede; es decir, no tienen la entidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales.

En efecto, explicó que si bien la actora planteó la configuración de los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y por desconocimiento de precedente, lo cierto es que no satisfizo la carga desde la perspectiva constitucional, según lo establecido en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU- 215 de 2022, pues, el debate planteado tiene como objeto refutar las consideraciones de la autoridad judicial accionada, más allá de exponer cómo se materializó la presunta trasgresión de sus garantías fundamentales.

Reiteró que además de alegar la vulneración se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Finalmente indicó que la actora busca que el juez de tutela desplace al juez natural del asunto, para obtener la interpretación y aplicación de las normas y principios, en la forma que a ella le parece «correcta», y con ello, pretende hacer uso de la solicitud Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de amparo como una instancia adicional pues no se cumplió con la carga argumentativa requerida en los casos de tutela contra providencia judicial. 8.

Impugnación La señora Gloria Inés Betancurt Botero reiteró los argumentos del escrito inicial e impugnó la decisión de primera instancia al considerar que el despacho erró al declarar la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional. Sostuvo que la solicitud de amparo no se interpuso como un recurso adicional al proceso ordinario, sino como el único mecanismo para «denunciar» que la providencia del Tribunal, al anular un derecho pensional legítimamente constituido, incurrió en graves vicios que comprometen el orden constitucional.

Adujo que la sentencia impugnada no consideró que el Tribunal Administrativo de Risaralda omitió por completo el estudio de la caducidad como una excepción perentoria, dado que no es un asunto meramente legal, pues tuvo que soportar las consecuencias de un fallo proferido en un proceso que, legal y constitucionalmente, nunca debió tener un pronunciamiento de fondo lo que ocasionó que se incurriera en defecto procedimental absoluto.

Alegó que se vulneró el principio de confianza legítima porque el fallo de tutela del 21 de octubre de 2009 que ordenó su traslado al Régimen de Prima Media hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y en razón a ello, Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de la pensión, y el hecho de ahora permitir que la propia administración revoque su acto administrativo de reconocimiento pensional a través de una acción tardía, desconoce el precedente que ordenó su traslado de régimen.

Por último, manifestó que existe afectación al mínimo vital y a la seguridad social al ordenar una reliquidación bajo el régimen general de pensiones pues esto representa una amenaza directa a su única fuente de ingresos, sin embargo precisó que esto no convierte la tutela en un asunto «puramente económico», dado que la pensión de vejez está intrínsecamente ligada al mínimo vital.

Afirmó que hay lugar a revocar el fallo impugnado y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo alegado en la impugnación por la señora Gloria Inés Betancurt Botero, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, debió analizar el fondo del asunto.

De ser afirmativa la respuesta, se analizará si, en efecto, la providencia cuestionada incurrió en los defectos alegados. Al efecto, la Sala abordará los siguientes temas: (i) la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad para alegar el defecto procedimental invocado (ii) del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a los demás cargos;

(iii) del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-030 de 2009 y presunta omisión del fallo de tutela del 21 de octubre de 2009, proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira y desconocimiento de principios de favorabilidad, buena fe y confianza legítima. (i) De la falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad1 para alegar el defecto procedimental La demandante consideró que se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto porque a su juicio la autoridad judicial demandada no se pronunció sobre la excepción de caducidad que propuso en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad.

Para resolver el cargo, la Sala encuentra pertinente precisar que el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira en providencia del 28 de junio de 2022 declaró no probadas las excepciones de prescripción y caducidad, propuestas por las partes demandada y vinculada en sus escritos de contestación, al considerar que el numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho so pena de que opere la caducidad es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.

Sin embargo, se refirió a la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual la lesividad no es una acción autónoma, sino que para promoverse debe acudirse a la acción o medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, el demandante tiene dos opciones: (i) cuando no se solicita el restablecimiento del derecho en la que no es factible computar el término de caducidad y;

(ii) cuando este sí se solicita, la acción impetrada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, luego se le aplica el término de caducidad. Entonces, la Sala encuentra que el presente asunto si bien la demandante alega que el tribunal demandado no se pronunció frente a la caducidad del medio de control, lo cierto es que está excepción fue resuelta por el juez de primera instancia, desde la providencia del 28 de junio de 2022, en la que declaró no probadas las excepciones 1 La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prescripción y caducidad; y frente a esta decisión las partes no interpusieron recursos, razón por la que ahora no puede hacer uso de la acción de tutela para suplir dicha falencia. Al respecto, debe señalarse que en el presente caso no se satisface el requisito de subsidiariedad respecto al cargo alegado, toda vez que la demandante contaba con un mecanismo procesal idóneo y eficaz para controvertir la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad, esto es, el recurso de reposición. En efecto, de conformidad con el artículo 242 del CPACA modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, procedía la reposición, recurso que no fue interpuesto por la demandante.

Si bien, la demandante aduce que el tribunal no se pronunció respecto a la excepción de caducidad, lo cierto es que este aspecto procesal fue resuelto en la etapa inicial del medio de control, razón por la que ahora no procede que lo alegue en el marco de la presente solicitud de amparo, pues tal como se acaba de explicar, el recurso de reposición sí era un medio de defensa idóneo para alegar la contradicción alegada en la acción de la referencia. De manera que, no hay lugar a pronunciarse de fondo respecto al presunto defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues, como se vio, no cumple con el requisito general de procedencia de subsidiariedad.

(ii) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela respecto de los demás cargos La Sala anota que la acción de tutela cumple con el requisito general de relevancia constitucional porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad; se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos; no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi.

Tampoco se advierte que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional, porque, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira negó las pretensiones de la demanda, la cual fue favorable a los intereses de la demandante, y fue solo en virtud del recurso de apelación interpuesta por Colpensiones que el Tribunal Administrativo de Risaralda revocó dicha decisión y declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó la reliquidación de la pensión de la actora con base en las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 de 2003.

Además, de configurarse los defectos sustantivo o por desconocimiento del precedente alegados por la parte actora, se vería comprometido su derecho fundamental al debido proceso, en tanto la autoridad judicial demandada habría resuelto la controversia a partir de una presunta indebida aplicación de las normas, un actuar del juez al margen del procedimiento o una omisión del precedente judicial respecto a los principios de confianza legítima y principio de favorabilidad en materia pensional, lo que redundó en la disminución de la mesada pensional reconocida a la actora.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.

En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la sentencia cuestionada fue proferida el 5 de diciembre de 2024, notificada el 12 de diciembre de 2024, y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 26 de mayo de 2025. En lo demás, la Sala encuentra que están satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la accionante alega una (iv) irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) se cumplen los requisitos de procedencia de acción de tutela. Por lo que la Sala pasa a analizar si se configura los defectos alegados. En atención a la forma en que fueron planteados los cargos por la demandante, se abordara de manera conjunta los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, en relación con el análisis de la sentencia C-030 de 2009; el estudio del fallo de tutela 21 de octubre de 2009, proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira y el desconocimiento de las demás sentencias citadas referentes a principios de favorabilidad, buena fe y confianza legítima, por cuanto se encuentran íntimamente relacionados.

Del defecto sustantivo2 por desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de la Corte Constitucional C-030 de 2009 en el caso concreto De conformidad con lo alegado por la demandante, corresponde a esta Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo por presunto desconocimiento de la interpretación normativa realizada en la sentencia C- 030 de 2009, en la que la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad del Decreto 2091 de 2003, que reformó el régimen de pensiones de los servidores públicos del DAS.

En ese momento, la Corte realizó un examen para efectuar el traslado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media a fin de ser beneficiario de una pensión especial por actividades de alto riesgo, y dispuso: «De otra parte, los demandantes solicitan se declare la inexequibilidad del término de 3 meses que consagran las normas acusadas para trasladarse del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media con Prestación Definida para ser beneficiario de la pensión especial por actividades de alto riesgo.

Argumentan que, con 2 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.

Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).

Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta disposición, en caso de que un afiliado al Régimen de Ahorro Individual se trasladara al Régimen de Prima Media con posterioridad al término señalado, no podría beneficiarse de la pensión especial, ya que dicha pensión sólo se otorga a quienes hubiesen efectuado el traslado en el plazo indicado de 3 meses.

Antes de estudiar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, es pertinente aclarar que aunque el término establecido de 3 meses ya feneció, pues se contaba únicamente desde la fecha de publicación del Decreto 2090 y de la Ley 860 de 2003, aun produce efectos para aquellas personas que no ejercieron la opción de trasladarse de régimen en el plazo indicado.

(…) Los demandantes sostienen que con la imposición de dicho plazo se vulnera el derecho a la libre escogencia de régimen pensional, pues una vez cumplidos los 3 meses no es posible ningún traslado, y en consecuencia, no se podría acceder al beneficio de la pensión especial. No obstante, una lectura armónica de todo el artículo 9 del Decreto 2090 de 2003 y del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, permite concluir que dicho término se consagró como una ventaja para aquellas personas que ejercían actividades de alto riesgo en la fecha de expedición de las respectivas normas y quisieran trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida para ser beneficiarios de la pensión especial, ya que podrían cambiarse de régimen sin necesidad de cumplir los términos de permanencia contemplados en el literal e del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, según el cual, sólo se puede cambiar de régimen cada 5 años después de la elección inicial.

Es decir, que aquellas personas que ejercían actividades de alto riesgo para la fecha de publicación de las mencionadas normas y se encontraban afiliados al Régimen de Ahorro Individual, se pudieron trasladar de régimen sin necesidad de cumplir los 5 años de permanencia que exige la norma citada. Así entonces, partiendo de la anterior interpretación, no resulta vulnerado el derecho a la libre elección de régimen pensional, que a pesar de ser un derecho de rango legal puede llegar a involucrar otros derechos constitucionales como el derecho a la igualdad.

En primer lugar, en ningún momento las normas en cuestión establecen que una vez vencido el término de 3 meses no se podrán realizar traslados de un régimen pensional a otro, pues estos traslados se siguen rigiendo por el artículo 13, literal e de la Ley 100 de 1993. En segundo lugar, tampoco se dice en las normas acusadas que no será posible acceder a la pensión especial por actividades de alto riesgo con posterioridad al término señalado de 3 meses, ya que dichas normas sólo prescriben que aquellas personas que ejercían actividades de alto riesgo y se encontraban en el Régimen de Ahorro Individual para la fecha en que se publicaron tanto el Decreto 2090 de 2003 como la Ley 860 de 2003, se podían trasladar al Régimen de Prima Media, a fin de obtener la pensión especial por actividades de alto riesgo, sin tener en cuenta los términos de permanencia antes mencionados.

No obstante lo anterior, es preciso que esta Corporación armonice el presente fallo con la sentencia C-789 de 2002, en donde se estudió la constitucionalidad de requisitos impuestos por el legislador para aplicar el régimen de transición. En dicha sentencia la Corte protegió el derecho a cambiar de régimen pensional y declaró exequibles las normas bajo dos condiciones dirigidas a hacer efectivo dicho derecho dentro de un sistema pensional sostenible.

Tales condiciones se aplicaban a las personas que habiendo cumplido el requisito de quince años o más de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones y que estuvieran en el régimen de ahorro individual, pudieran trasladarse al régimen de prima media y ser beneficiarios del régimen de transición, a saber: a) que trasladen al régimen de prima media todo el ahorro que efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b) que dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media.

En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media. Así las cosas, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional estableció que 66001-33-33-004-2021-00016 -01 (A-1270-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho uno de los requisitos para cambiarse del régimen de ahorro individual con solidaridad al de prima media con prestación definida, para aquellas personas que llevaran quince años o más de servicios cotizados al Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones, consistió en que el ahorro del régimen de ahorro individual no fuera inferior al monto del aporte legal correspondiente, es previsible que algunas personas que trataron de ejercer la opción de trasladarse del régimen de ahorro individual al de prima media para acceder a la pensión especial por actividades de alto riesgo, en el término de 3 meses previsto en las normas demandadas, no pudieron realizar el traslado debido a que se encontraron con el obstáculo de tener un ahorro en el régimen de ahorro individual inferior al monto del aporte legal correspondiente en el régimen de prima media.

En razón a ello la opción para beneficiarse de la pensión especial sin tener que cumplir los términos de permanencia no fue realmente efectiva. La efectividad del derecho a cambiar de régimen pensional dentro del marco constitucional y legal vigente depende de que éste pueda ser ejercido sin trabas insalvables. Uno de estos obstáculos es precisamente impedir que el interesado aporte voluntariamente los recursos adicionales en el evento de que su ahorro en el régimen de ahorro individual sea inferior al monto del aporte legal correspondiente en caso de que hubiere permanecido en el régimen de prima media con prestación definida.

Esta barrera es salvable si el interesado aporta los recursos necesarios para evitar que el monto de su ahorro, al ser inferior en razón a rendimientos diferentes o a otras causas, sea inferior al exigido. Esto no sólo es necesario dentro del régimen general, sino también en los regímenes especiales con el fin de conciliar el ejercicio del derecho del interesado en acceder a la pensión y el objetivo constitucional de asegurar la sostenibilidad del sistema pensional.

Por lo tanto, con el fin de que se ejerza sin ningún obstáculo la opción de trasladarse de régimen y beneficiarse de la pensión especial por actividades de alto riesgo, es preciso que se restablezca el mismo plazo, es decir, tres meses a partir de la comunicación de la presente sentencia. De tal manera que la opción que se les otorgó a los trabajadores que se dedican a actividades de alto riesgo para acceder a la pensión especial resulte cierta, efectiva y respetuosa del derecho que tiene toda persona a cambiar de régimen pensional, dentro del marco constitucional y legal vigente.

En consecuencia, esta Corporación declarará exequible el término de 3 meses contemplado en las normas acusadas, en el entendido de que: a) el plazo de tres (3) meses se contará a partir de la comunicación de la presente sentencia; y b) la persona que ejerza la opción, puede aportar voluntariamente los recursos adicionales necesarios en el evento de que el ahorro en el régimen de ahorro individual con solidaridad sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso de que hubiere permanecido en el régimen de prima media, como se advirtió en la sentencia C-789 de 2002» En dicha oportunidad la Corte les permitió a los funcionarios que se encontraban en el régimen de ahorro individual con solidaridad, y desempeñaban actividades de alto riesgo como personal del DAS, durante los 3 meses siguientes a la comunicación de esa sentencia, es decir, desde el 28 de enero hasta el 28 de abril de 2009 realizarán su solicitud y efectivo traslado.

Para empezar, en el presente asunto se encuentra que la demandante alega que el tribunal demandado desconoció la referida sentencia, en la medida en que incurrió en indebida interpretación y aplicación de ese pronunciamiento, porque dicha decisión tuvo como finalidad primordial facilitar el traslado de los funcionarios del DAS que desempeñaban actividades de alto riesgo para que pudieran acceder a los beneficios de la pensión especial contemplada en la Ley 860 de 2003 y el Decreto 2090 de 2003 y, en ese orden, se dispuso que se hiciera efectivo y de manera coordinada el traslado.

En efecto indicó: «La propia Sentencia C-030/09 indicó que el plazo para el traslado se restablecía para que la opción de beneficiarse de la pensión especial "resulte cierta, efectiva y respetuosa del derecho que tiene toda persona a cambiar de régimen pensional". El Tribunal Administrativo, al centrar su análisis en el cumplimiento estricto de las 500 semanas de cotización en alto riesgo al 28 de julio de 2003 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003), sin una ponderación suficiente del hecho de que el traslado de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Accionante fue posterior y amparado por la C-030/09 (que precisamente buscaba superar obstáculos temporales), y además ordenado por un fallo de tutela, incurrió en una interpretación restrictiva que desnaturaliza el alcance de la C-030/09.

Dicha sentencia no condicionó el traslado a una revisión retroactiva de semanas bajo el nuevo decreto, sino que abrió una ventana para el ejercicio efectivo de un derecho (…) Inaplicación o aplicación indebida del Principio de Favorabilidad en materia de Seguridad Social (Artículo 53 C.P.): Existiendo una interpretación plausible de las normas (Sentencia C-030/09, Ley 860/2003, tutela previa) que permitía mantener el reconocimiento de la pensión bajo las condiciones especiales del régimen del DAS, el Tribunal optó por una interpretación que resulta menos favorable a la Accionante, ordenando la reliquidación bajo el régimen general.

La Corte Constitucional ha sido reiterativa (ej. Sentencia SU-267 de 2023) en que, ante la duda en la aplicación de fuentes normativas en seguridad social, debe preferirse la situación más favorable al afiliado o pensionado.» Es decir que, a juicio de la demandante, el Tribunal Administrativo de Risaralda al proferir la sentencia del 5 de diciembre de 2024 no tenía la posibilidad de invalidar los actos de reconocimiento pensional bajo el régimen especial del DAS, conforme con la sentencia C-030 de 2009.

Sobre el particular, es necesario precisar respecto a la sentencia C-030 de 2009, que en ella se abrió la posibilidad para que la actora pudiese hacer efectivo el traslado del régimen de pensiones del privado al público, pero, no determinó la forma en que debía ser liquidada dicha prestación o si la demandante cumplía los requisitos del reconocimiento pensional o no bajo el régimen especial o general de pensiones.

Al respecto, se precisa que el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia del 5 de diciembre de 2024, hoy cuestionada, no desconoció o inaplicó en indebida forma la sentencia C-030 de 2009, pues la orden de declarar la nulidad del acto administrativo de reconocimiento pensional no se refirió al traslado efectivo de la demandante al régimen de prima media, sino que la misma se enmarcó en el hecho de que la demandante no cumplió requisitos para el reconocimiento pensional bajo el régimen especial del DAS, razón por la que concluyó que, si bien, había lugar al reconocimiento pensional, el mismo debía hacerse en aplicación del régimen general de pensiones, esto es, la Ley 100 de 1993; en dicha oportunidad la autoridad judicial demandada indicó: «(…) la solicitud de traslado de régimen efectuada por la señora Gloria Inés Betancurt Botero, fue realizada dentro del término concedido para ello por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2019, por lo que con base en todo lo discurrido y, en cuanto a los términos establecidos por la sentencia ya reseñada, C-030 de 2009, se observa que la señora Betancurt Botero, realizó el respectivo trámite dentro de los mismos.

Cabe destacar que, esta Sala se pronunciará, exclusivamente, respecto a lo que motivó la demanda y específicamente del recurso de apelación; para ello, resulta útil reseñar que el auto de pruebas APSUB 1939 del 15 de octubre de 2020, coincide con el argumento plasmado en el líbelo introductorio y reiterado en el escrito de alzada presentado por la Administradora Pensional, referente a que la misma no era la entidad competente para asumir la prestación pensional deprecada por la señora Betancurt Botero en razón a que aquella no acreditaba las 750 semanas de cotización al 01 de abril de 1994, consagradas en la Ley 797 de 2003 y el Decreto 692 de 1994, tal y como quedó reflejado en el auto de pruebas mencionado, en el acápite de “Normas Violadas y Concepto de la violación” del escrito de demanda, y que, como ya se indicó, se reitera en el escrito de apelación (…) Luego entonces, en este caso, debe la Sala considerar que la entidad demandante alega que presenta la demanda en vista de que la señora Gloria Inés Betancurt Botero no acreditó el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y conforme a la postura del Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, cuando el trabajador es beneficiario de un régimen especial en pensiones, no es necesario acreditar el régimen de transición de Ley 100; sin embargo, la condición sine qua non para concluir que a la señora Betancurt Botero no se le podía exigir por parte de COLPENSIONES estar inmersa en el régimen de transición de la Ley general, es la acreditación de que cumple con los requisito del régimen especial, lo que entiende esta colegiatura esta indefectiblemente atado y se concluye, con la valoración integral de su historia laboral, que la señora Gloria Inés no tiene derecho a régimen de transición de Ley 100 de 1993, pero tampoco reúne los requisitos de ley establecidos para acceder al régimen especial, y en ese sentido, si bien es cierto el concepto de violación se ciñe únicamente a no haberse acreditado las 750 semanas de cotización al 01 de abril de 1994, no es posible aplicar la tesis de favorabilidad tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado sin verificar primero que en efecto la persona sea beneficiaria del régimen especial.

En efecto, resulta claro que se puede reconocer que en ciertos escenarios no se necesita acreditar ser beneficiario del régimen de transición de la Ley general, como en efecto se ha establecido por la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre, pero siempre y cuando dicha persona tenga el régimen especial; luego, como la beneficiaria no cumplía los requisitos para acceder al régimen especial por no encontrarse ni dentro del marco de los regímenes de transición del mencionado régimen especial, no resulta relevante si tiene o no, el régimen de transición de Ley 100 de 1993; ya que, se itera, la señora Gloria Inés Betancurt Botero, quien laboraba como Oficial Técnico de Inteligencia adscrita a la Coordinación de Inteligencia; es decir, funcionaria del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, en la seccional Risaralda y desempeñaba actividades de alto riesgo, no acreditó los requisitos de ley establecidos para acceder al régimen especial, como pasa a explicarse; a los servidores públicos que ejercen actividades de alto riesgo, que se encontraban amparados por el Decreto 1835 de 1994, les fue concedido un régimen de transición con el Decreto 2090 de 2003 (que lo derogó) consistente en que quienes a 28 de julio de 2003 (fecha de su entrada en vigencia) hubiesen efectuado al menos 500 semanas de cotización especiales, tendrían derecho a que una vez cumplidas 1000 semanas cotizadas, la pensión de jubilación les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en la norma anterior que regula las actividades de alto riesgo, esto es, el Decreto 1835 de 1994.

En consecuencia, a los detectives del extinto DAS, que estuviesen vinculados con anterioridad al 04 de agosto de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994), se les debe aplicar en materia pensional las normas que les regían antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, que corresponden a los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 (…) En síntesis, a los servidores públicos que ejercen actividades de alto riesgo que se encontraban amparados por el Decreto 1835 de 1994, les fue concedido un régimen de transición con el Decreto 2090 de 2003 (que lo derogó) consistente en que quienes a 28 de julio de 2003 (fecha de su entrada en vigencia) hubiesen efectuado al menos 500 semanas de cotización especiales, tendrían derecho a que una vez cumplidas 1000 semanas cotizadas, la pensión de jubilación les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en la norma anterior que regula las actividades de alto riesgo, esto es, el Decreto 1835 de 1994.(…) El decreto 2090 de 2003, entró en vigencia el 28 de julio de 2003 y como la señora Gloria Inés Betancurt Botero se vinculó al DAS, el primero de septiembre de 1994, no es posible ni matemática, ni materialmente que con esa única vinculación, al 28 de julio de 2003, hubiese acreditado las 500 semanas de cotizaciones de alto riesgo que exige el nuevo régimen de transición del régimen especial; adicionalmente, no se probó en este proceso, que el tiempo que trabajó de forma previa para la Policía Nacional lo hubiese realizado en una actividad de alto riego; por lo anterior, habrá lugar a revocar el fallo de primera instancia, para en su lugar disponer la nulidad de los actos demandados y que, Colpensiones reconozca y reliquide la pensión de la señora Betancurt Botero con base en las leyes 100, 797 y 812, y mientras lo hace, expidiendo el respectivo acto administrativo, lo notifica y la incluye en nómina, continúe pagando la mesada pensional, porque lo cierto es que de conformidad con la historia laboral que se plasma en los actos administrativos emanados de la propia entidad que ya fueron reseñados, sí tiene causado el derecho a la Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión al contar con 1.649 semanas cotizadas y más de 57 años, lo que pasa es que no tiene derecho a la pensión de régimen especial.

(…)». (subraya fuera de texto) En este contexto, la Sala concluye que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial de la sentencia C-030 de 2009, por cuanto para solucionar el presente asunto fundamentó su decisión en el hecho de que la demandante, si bien, acreditó 1.649 semanas y más de 57 años, no tenía derecho al reconocimiento pensional bajo el régimen especial del DAS, porque a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, esto es el 28 de julio de 2003, la actora debía acreditar 500 semanas de cotizaciones de alto riesgo, que exigía el nuevo régimen de transición del régimen especial.

Que, la señora Betancurt Botero se vinculó al DAS, el 1° de septiembre de 1994, por lo que no era posible matemática, ni materialmente que, con esa única vinculación, al 28 de julio de 2003, hubiese acreditado las 500 semanas de cotizaciones; además no probó que el tiempo que trabajó de forma previa para la Policía Nacional lo hubiese realizado en una actividad de alto riesgo.

De modo que, si bien la accionante argumentó que al declarar nulo el acto administrativo de la pensión reconocida por Colpensiones se incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de la sentencia C-030 de 2009, lo cierto es que lo ordenado no desconoció el traslado del régimen privado al público de la actora, sino que se refirió puntualmente al reconocimiento de la pensión bajo el régimen especial del DAS, en la medida en que no cumplió los requisitos necesarios para acceder a ello.

Por tanto, la interpretación realizada por la autoridad judicial demandada encuentra respaldo en la normativa y la jurisprudencia que rigen el caso y, por lo tanto, no puede catalogarse como arbitraria ni caprichosa, motivo por el cual no se acredita el defecto sustantivo alegado. Del defecto por desconocimiento del precedente judicial3 La actora alegó que, en el caso objeto de estudio se desconoció el precedente judicial, porque, a su juicio, no se tuvo en cuenta lo fijado en el fallo de tutela dictado el 21 de octubre de 2009, por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira en el que se ordenó al ISS radicar y aceptar la solicitud de traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad de la señora Betancurt Botero desde BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías al régimen de prima media con prestación definida. 3 Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.

Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.

Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdad. No obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.

Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a este punto la demandante señaló que la autoridad judicial demandada desconoció que en su caso existía una decisión constitucional en la que se ordenó hacer efectivo el traslado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media, razón por la que había lugar a mantener su situación bajo el amparo del régimen especial del DAS.

Que, la decisión acusada desconoció el principio de favorabilidad, pues optó por una interpretación que resulta menos favorable a la actora, y ordenó la reliquidación bajo el régimen general de pensional, cuando lo propio era que, ante la duda se diera aplicación a la situación más favorable. Al respecto, la Sala destaca que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira el 21 de octubre de 2009, no constituye un precedente vinculante para la autoridad judicial demandada, porque se trata de una decisión proferida por un juez de otra jurisdicción y de otra jerarquía; además en él únicamente se ordenó hacer efectivo el traslado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media, en aplicación a lo ordenado en la C-030 de 2009, tal como ocurrió, más no se ordenó el reconocimiento pensional bajo alguna norma específica.

En ese entendido, es claro que este punto corre la misma suerte que el estudiado con anterioridad, pues si bien, en el fallo citado como desconocido le fueron amparados derechos fundamentales a la actora, lo cierto es que esto fue en el sentido de garantizar que, en aplicación a la C-030 de 2009, se hiciera efectivo el traslado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media.

Al efecto, en el fallo del 21 de octubre de 2009, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira, puntualmente, ordenó: «PRIMERO. TUTELAR el derecho fundamental a la seguridad social e igualdad que le asiste a la señora GLORIA INES BETANCURT BOTERO que viene siendo vulnerado por el Instituto de Seguros Sociales.

SEGUNDO: ORDENAR que en el término de 48 horas el Instituto de Seguros Sociales proceda a radicar y aceptar el traslado de la señora GLORIA INES BETANCURT BOTERO de la administradora del régimen de ahorro individual con solidaridad, BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías a la del régimen de prima media con prestación definida por él administrado, conforme a lo establecido en la parte motiva.

TERCERO: PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales, para que, en coordinación con BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías, en el término antes referido, coordinen y realicen las gestiones tendientes a dar cumplimiento a la presente decisión, debiendo informar al juzgado de manera inmediata todas y cada una de las actuaciones que se lleven a cabo para efectivizar esta orden.

(…)». Ahora bien, teniendo en cuenta el contexto del presente asunto, se encuentra que en la sentencia objeto de debate no se desconoció lo expuesto en el mencionado fallo de tutela, dado que como se vio, no se dejó sin efecto el traslado de régimen privado a público de la actora. En este contexto, la Sala encuentra que no se configuran los defectos alegados por la accionante, por las razones que se exponen.

Por último, la Sala observa que, si bien, la demandante alega como desconocidos los principios de favorabilidad, buena fe y confianza legítima, en la medida en que afirma que no había lugar a declarar la nulidad de su reconocimiento pensional y ordenar un nuevo reconocimiento bajo el régimen general de pensiones, y al efecto citó como Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocidas las sentencias T-295 de 1999, la SU-360 de 1999, la T-611 de 2001 y la C-131 de 2004; e indicó que la demandante confió en la legalidad de su traslado; lo cierto es que en el caso objeto de estudio el juez natural aplicó el principio de favorabilidad, cuando ordenó continuar pagando la mesada a la actora, ajustada a las disposiciones del régimen general de pensiones, en el entendido que ya no le asistía el derecho a percibir la pensión especial por actividades de alto riesgo.

Lo anterior si se tiene que, la decisión cuestionada abordó el estudio de los requisitos del régimen del DAS, como régimen especial, y los de la Ley 100 de 1993, régimen general, lo cual no implicaba que dos le resultaran aplicables, sino que, como se vio, el tribunal concluyó que al no cumplir los requisitos del régimen especial, porque a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, esto es, que el 28 de julio de 2003 la actora no acreditó 500 semanas de cotizaciones de alto riesgo, que exigía el nuevo régimen de transición del régimen especial, lo procedente era reconocer la pensión bajo el amparo de la Ley 100 de 1993, porque tenía 1.649 semanas cotizadas y más de 57 años.

De igual forma, es necesario indicar que no se desconoció el principio de buena fe de la demandante, en la medida en que en la decisión cuestionada se indicó que no había lugar a ordenar el reintegro de los valores cancelados, pues en el marco del proceso Colpensiones, en calidad de parte demandante, no aportó evidencia que condujera a desvirtuar la buena fe de la demandada y que diera lugar a ordenar el reintegro de los valores pagados en exceso.

Por ello, se encuentra que el análisis realizado por la autoridad judicial accionada no fue arbitrario ni se apartó del ordenamiento jurídico. Así las cosas, la Sala concluye que en el caso objeto de estudio no se configuraron los defectos alegados, pues la interpretación de la autoridad judicial accionada fue razonable, se ajustó a los parámetros legales y se fundamentó en la jurisprudencia aplicable.

Por lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la acción de tutela que ejerció la señora Gloria Inés Betancurt Botero contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar la decisión de primera instancia, la cual quedara así: «Declarar improcedente la solicitud de amparo que ejerció la señora Gloria Inés Betancurt Botero contra el Tribunal Administrativo de Risaralda frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto alegado, conforme con lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión. Negar, en lo demás, la presente solicitud de amparo». 2.

Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03207-01 Demandante: Gloria Inés Betancurt Botero 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador