1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Demandante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES / DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Configuración / errada interpretación de las normas aplicables al asunto bajo estudio.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Miguel Antonio Olivero Gaviria contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 9 de agosto de 2022, el señor Miguel Antonio Olivero Gaviria interpuso demanda de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, así como los principios de seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

Adujo que estas prerrogativas fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo de Magdalena, al proferir el Auto del 23 de febrero de 20222, dentro del proceso ejecutivo (Rad. 47001-33-33-003-2015-00326-03) que promovió contra la E.S.E. Hospital Local Pijiño del Carmen. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente3: 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 18 de abril de 2022. 3 Expediente digital, folio 5 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 <<PRIMERA: Por ser esta acción tuitiva el mecanismo idóneo y definitivo ruego a los Honorables Consejeros de Estado, AMPARAR mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, (art 29 CP), al ACCESO EFICAZ A LA ADMINISTRACIÓN de JUSTICIA (art. 228 y 229 C.P.), SEGURIDAD JURÍDICA, PRIMACÍA DEL DERECHO SUSTANCIAL ANTE EL PROCESAL, vulnerados con el auto de fecha 23 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con ponencia de la magistrada Dra. MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA, el cual revocó el auto del 26 de abril de 2021 expedido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta, dentro del proceso radicado N° 470013333003201500326, en cuanto incurre en los defectos material o sustantivo, y desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional en materia de excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTO el auto de fecha 23 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena; en su lugar, se le ORDENE a éste operador judicial en un término prudencial y razonable que su Señoría considere, proferir una nueva decisión de reemplazo en la cual se tengan en cuenta los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en las sentencias de constitucionalidad C-546 de 1992, C-013 y C-017 de 1993, C-354 de 1997, C-1154 de 2008, y en especial se acoja los postulados indicados en la Sentencia C-313 de 2014 que al declarar la exequibilidad del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- relacionado con la inembargabilidad de los recursos que financian la salud, concluyó que dicha inembargabilidad no tiene carácter absoluto, y debe entenderse como principio y no como una regla, pues existen algunas excepciones, dentro las cuales está cobijado el título de recaudo en el sub judice, garantizándose el respecto de la Constitución Política, el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia>> (negrilla del texto original). 3.- Los principales presupuestos de orden fáctico, probatorio y constitucional que respaldan la protección invocada son, los siguientes4: 3.1.- El 4 septiembre de 2015, el señor Miguel Antonio Olivero presentó demanda ejecutiva (Rad. 47001-33-33-003-2015-00326-00/03), a fin de que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra del Hospital Local Pijiño del Carmen E.S.E., acorde con lo dispuesto en la sentencia de 5 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la cual esa Corporación: (i) revocó la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta el 17 de agosto de 2012; y, en su lugar, (ii) declaró la nulidad de las Resoluciones No. 162 y No. 189 de 2008 expedidas por el gerente de la entidad hospitalaria y mediante las cuales se retiró del servicio al accionante; y en consecuencia, (iii) ordenó al Hospital demandado reintegrarlo a su cargo y pagarle los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, junto con los respectivos intereses de mora. 3.2.- Mediante Auto de 3 de noviembre de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta libró mandamiento de pago.

Posteriormente, en proveído del 14 de abril de 2016, ordenó seguir adelante con la ejecución. 3.3.- A través de Auto de 22 de octubre de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 446 del 4 Expediente digital, folios 3 – 7 del escrito de demanda. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 Código General del Proceso, modificó la liquidación del crédito presentada por la parte actora, fijándola en la suma total de $494.040.450, por concepto de capital e intereses causados desde la ejecutoria de la sentencia de condena y hasta el 15 de octubre de 2020. 3.4.- Por solicitud efectuada por el accionante, mediante el Auto del 26 de abril de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta decretó el embargo y retención de los dineros de propiedad de la E.S.E. Hospital Local Pijiño del Carmen, en las cuentas corrientes y/o cuentas de ahorro que tuviera dicha entidad pública en los bancos expresamente señalados en la providencia, los que por cualquier concepto le adeudaran las aseguradoras enunciadas y los dineros que por venta de servicios asistenciales en salud en el Régimen Contributivo le adeudaran las EPS indicadas hasta el límite de la suma de seiscientos millones de pesos ($600.000.000), de conformidad con el artículo 599 del C.G.P. 3.5.- Inconforme con la decisión adoptada, la apoderada judicial de la E.S.E. Hospital Local Pijiño del Carmen presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra del Auto de 26 de abril de 2021. 3.6.- Mediante Auto de 15 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta dispuso no reponer, y concedió el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión indicada en el numeral anterior. 3.7.- A través del Auto de 23 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión adoptada en primera instancia al considerar que las excepciones al principio de inembargabilidad desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional no eran aplicables en aquellos casos en los que se solicita la imposición de medidas cautelares sobre los recursos del Sistema General de Participación destinados al sistema de salud de las entidades territoriales.

Esto, teniendo en cuenta que: (i) las mencionadas excepciones fueron fijadas en torno al estudio de la constitucionalidad de normas y disposiciones diferentes al Código General del Proceso y (ii) el Consejo de Estado no ha proferido providencia de unificación o de importancia jurídica sobre este asunto. 4.- Como fundamento de derecho de su solicitud de amparo, la parte actora adujo que, por virtud de la decisión judicial en comento, el Tribunal Administrativo del Magdalena transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, al incurrir en los siguientes defectos: 4.1.- Desconocimiento del precedente judicial, al no aplicar las reglas desarrolladas en las Sentencias C-546 de 1992, C-013 y C-017 de 1993, C-354 de 1997 y C-1154 de 2008, pronunciamientos en los que, a juicio del accionante, la Corte Constitucional estableció como excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, las acreencias del Estado relacionadas con créditos u obligaciones que: i) consten en decisiones judiciales y ii) sean de origen laboral.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 Además, señaló que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente desarrollado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en los Autos de 23 de noviembre de 2017 y 29 de marzo de 2022 (Rad. 08001-23-33-000-2016-01416-02 (67517)); en el Auto de 10 de febrero de 2022 (41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000-2021)), proferido por la Sección Segunda de esta Corporación; y en las Sentencias de 25 de marzo (20001-23-33-000-2020-00484-01(AC)) y 10 de junio de 2022 (11001-03-15-000-2020-04268-01(AC)), emitidas en sede de tutela por la Sección Cuarta y la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 4.2.- Defecto material o sustantivo, generado por la interpretación indebida del artículo 594 del C.G.P., toda vez que, según el accionante, el mencionado artículo debía interpretarse de conformidad con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-313 de 2014, por medio de la cual se declaró la exequibilidad del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud-, en lo relacionado con la inembargabilidad de los recursos que financian el sistema de salud.

Resaltó el actor que, en la mencionada decisión, la Corte concluyó que la inembargabilidad de los recursos pertenecientes al sistema de salud no tiene carácter absoluto, y debe ser interpretada como un principio y no como una regla, dado que está sujeta a algunas excepciones. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto de 17 de agosto de 2022, el despacho admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y vinculó a la E.S.E. Hospital Local Pijiño del Carmen, como tercero interesado en el proceso. 5.1.- También se requirió al Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado número 47001-33-33-003-2015-00326-00/03.

(i) Tribunal Administrativo del Magdalena5 6.- El 24 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena, señaló que la decisión de revocar la providencia para en su lugar negar el decreto de las medidas cautelares solicitadas por el demandante, se adoptó teniendo en cuenta que: (i) los recursos objeto de la medida son de destinación exclusiva para garantizar la prestación del servicio de salud, que es un fin esencial del Estado y un derecho fundamental de especial protección constitucional y que, (ii) si bien las excepciones al principio de inembargabilidad se han incorporado en la jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aún no existe un pronunciamiento del Consejo de Estado en sede de unificación en el que se establezca la procedencia de su aplicación en aquellos casos en los que se solicita la imposición de medidas cautelares sobre recursos pertenecientes al sistema de 5 Expediente digital, intervención contenida en 3 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 salud. Con fundamento en lo anterior, advirtió que el demandante no podía convertir la acción de tutela en una tercera instancia, pues el Tribunal realizó un análisis detallado de la solicitud elevada por el demandante y del recurso de apelación. A partir de ello, consideró que era necesario denegar la medida cautelar solicitada por el ejecutante, razón por la cual indicó que la decisión atacada no vulneró los derechos fundamentales del accionante.

(ii) E.S.E. Hospital Local Pijiño del Carmen6 7.- El 24 de agosto de 2022, la gerente de la E.S.E. Hospital Local Pijiño del Carmen, solicitó que la acción de tutela se declare improcedente. Empezó por señalar que, el demandante pretende reabrir el debate zanjado en el proceso ejecutivo, al no obtener un resultado favorable en el mismo, convirtiendo la acción de tutela en una tercera instancia. Seguidamente, aseguró que, el Tribunal accionado realizó un análisis detallado de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, fundamentando su decisión en la Constitución, la normativa legal y la jurisprudencia de las Altas Cortes, sin que se advierta que incurrió en los defectos señalados por el señor Miguel Olivero, más aún si se tiene en cuenta que los jueces están facultados para apartarse del precedente judicial siempre que argumenten y establezcan con suficiencia las razones que motivaron su decisión. 7.1.- Finalmente, aseveró que, la inembargabilidad de los recursos destinados a la prestación de servicios de salud responde a criterios constitucionales como el interés general y los propósitos del aparato estatal.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 8.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. 8.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior8. 6 Expediente digital, intervención contenida en 3 folios. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 8.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son los siguientes9: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela. 8.3.- Interesa destacar que la relevancia constitucional, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional10. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 8.4.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional11 y, en ese sentido, evitar 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 10 Sentencia T-079 de 2010 de la Corte Constitucional. 11 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad12; (ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales13; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales14. 8.5.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales15: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 8.6.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y 12 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T- 896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T- 182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 13 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 14 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 15 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”16. 8.7.- Precisado lo anterior, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser adecuadamente formulados por el interesado17.

D. Análisis del caso concreto 9.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará, en lo que sigue, de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el propósito de establecer si el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en los defectos o yerros invocados por la accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos.

E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 10.- En la línea de las consideraciones plasmadas, encuentra la Sala que, en el presente asunto, pueden tenerse como cumplidos los requisitos generales de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional. 10.1.- Que la cuestión sometida a estudio por parte del juez de tutela resulte de evidente relevancia constitucional.

Previa constatación de la mínima suficiencia argumentativa ofrecida en la demanda por haberse identificado con claridad el motivo de la violación que se le atribuye al pronunciamiento judicial objeto de reproche, esta Sala considera que la cuestión que se debate en la presente oportunidad trasciende el ámbito de la mera legalidad y posee indiscutible relevancia constitucional, en la medida en que se persigue la efectiva protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad en relación con una decisión en la que una autoridad judicial cuestiona la aplicabilidad de las excepciones desarrolladas por la jurisprudencia constitucional al principio de inembargabilidad consagrado en el artículo 594 del CGP, en relación con la imposición de medidas cautelares sobre recursos del Sistema General de Participaciones destinados al sistema de salud de una entidad territorial, pese a que en múltiples pronunciamientos esta Corporación ha señalado que: (i) en este tipo de casos el mencionado principio no es absoluto y 16 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016- 02568-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 (ii) ha fijado las condiciones en las que las referidas excepciones deben aplicarse cuando se solicita la imposición de medidas sobre los recursos de destinación específica al sistema de salud.

De igual manera, se estima necesario resaltar que la referida discusión, tuvo lugar en el contexto de en un caso en el que la solicitud de medidas cautelares se realizó para garantizar el cumplimiento de una sentencia judicial ejecutoriada, proferida hace nueve años y en la que se reconoció el pago de acreencias laborales en favor del accionante.

Sobre el particular, la Sala llama la atención respecto de la importancia que reviste para el principio de seguridad jurídica que las sentencias judiciales puedan hacerse efectivas y, en ese marco, que los derechos contenidos en ellas no se tornen nugatorios. Además, las medidas cautelares constituyen instrumentos que permiten efectivizar los derechos que, eventualmente se reconocerán en el curso de un proceso judicial.

Máxime, si se tiene en cuenta que estas herramientas tienen una connotación especial cuando el título que pretende reclamarse es una providencia judicial definitiva. 10.2.- Que se hayan agotado todos los recursos judiciales -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable.

Frente a esta particular exigencia, es claro que dentro del proceso ejecutivo se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que el actor tenía a su disposición para procurar la protección de las garantías iusfundamentales que estima transgredidas, pues a pesar de haber sido parcialmente favorecido con el proveído de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación en su contra, el cual fue tramitado y resuelto en segunda instancia, siendo esta última providencia la que se reprocha en sede de tutela. 10.3.- Que la solicitud de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez.

En esta oportunidad, la Sala encuentra que el recurso de amparo constitucional fue promovido dentro de un término razonable y oportuno, respecto de la ocurrencia del hecho que presuntamente originó la vulneración, pues este fue formulado aproximadamente cuatro meses después de la notificación del proveído objeto de la acción de tutela.

En efecto, la acción de tutela se radicó por vía de correo electrónico el 9 de agosto de 2022, y la decisión judicial en comento se notificó a las partes a través del estado electrónico del 18 de abril de 2022. 10.4.- Que, en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de las prerrogativas iusfundamentales.

Sin duda alguna, la irregularidad invocada por el accionante se edificó como un defecto de índole sustantivo, por lo que este presupuesto no resulta exigible en el presente asunto. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 10.5.- Que quien pretende el amparo identifique, de forma razonable, tanto los hechos que generan la violación como los derechos que resultan infringidos y que ello haya sido alegado en el proceso judicial, siempre que esto fuese posible.

Para el caso concreto, se advierte que en el escrito de demanda el accionante identificó las razones puntuales y concretas por las que estima vulneradas garantías de orden superior, relacionando con claridad los hechos que generaron la violación planteada por vía de tutela y los derechos que resultaron transgredidos, así como la incidencia de los defectos alegados en la decisión judicial que reprocha, sin que ello haya sido posible invocarlo en el curso del trámite ordinario a través de otros escenarios, ya que, inicialmente la parte actora resultó favorecida por la providencia de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, razón por la cual el proveído objeto de reproche solo fue apelado por la entidad ejecutada. 10.6.- Que el fallo impugnado no se trate de una acción de tutela.

Por último, debe puntualizarse que, de los hechos expuestos en la demanda, no se trata de una solicitud de amparo promovida contra una sentencia de tutela. F. Verificación de la existencia de la causal específica de procedibilidad atribuida en la acción de tutela contra la providencia judicial acusada en el caso concreto 11.- Al acreditarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, le corresponde a la Sala estudiar la causal específica de procedibilidad que fue alegada por la parte actora. 12.- Para comenzar, la Sala estima pertinente precisar que los alegatos propuestos por la parte actora están orientados a cuestionar la interpretación que realizó la autoridad judicial accionada del artículo 594 del CGP, al considerar que el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un defecto sustantivo al negarse a decretar las medidas cautelares solicitadas en el proceso ejecutivo (rad. 47001-33-33-003- 2015-00326-03) con fundamento en las disposiciones consagradas en el artículo 594 de CGP, sin tener en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos destinados al sistema de salud, de conformidad con la lectura que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han realizado respecto de dichas normas. 12.1.- El defecto material o sustantivo se ha caracterizado, principalmente, como la evidencia directa y conceptualmente inteligible, de una falencia o yerro que tiene origen en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas aplicables al caso sometido al conocimiento del juez.

Para que esa falencia o yerro conduzca a la activación efectiva del mecanismo de amparo constitucional, debe Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 mostrarse como una irregularidad que se presenta sin mayores lucubraciones como obstáculo para la efectividad de prerrogativa, garantías o derechos iusfundamental18. 12.2.

A partir de las anteriores premisas, la Corte Constitucional ha identificado que se está en presencia de un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, o deja de aplicar la norma adecuada o interpreta las normas de tal manera que contrariaba la razonabilidad jurídica. 12.3.- Por otro lado, se ha explicado en esa misma jurisprudencia que en sentido estricto, la configuración de este defecto puede predicarse en las siguientes circunstancias: (i) cuando el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador;

(ii) cuando no se hace una interpretación razonable de la norma; (iii) cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes; (iv) cuando la disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución; (v) cuando el ordenamiento otorga poder al juez y éste lo utiliza para fines no previstos en la disposición;

(vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, es decir se trata de un grave error en la interpretación; y, finalmente, (vii) cuando se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustenta o justifica de manera insuficiente su actuación. 13.- Valoradas las circunstancias fácticas que dieron lugar a que el Tribunal Administrativo del Magdalena revocara el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta y en consecuencia negara el decreto de las medidas cautelares solicitadas por el accionante y el contenido de la providencia que se reprocha, encuentra la Sala que la autoridad judicial accionada efectivamente incurrió en el defecto específico que acaba de caracterizarse. 14.- Dentro de las consideraciones esgrimidas por la autoridad judicial demandada en el auto del 23 de febrero de 2022, se indicó que las excepciones al principio de inembargabilidad desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional no eran aplicables al caso objeto de estudio ya que: (i) estas fueron fijadas en torno al estudio de la constitucionalidad de normas y disposiciones diferentes al Código General del Proceso y (ii) el Consejo de Estado no ha proferido providencia de unificación o de importancia jurídica sobre este asunto.

Fue así como lo manifestó de manera textual lo siguiente: <<El Tribunal revocara la decisión del juez de primer grado por lo que a continuación se expone: Por regla general, existe una prohibición de embargo de los recursos públicos, específicamente aquellos que conforman el presupuesto general de la Nación y sus entidades territoriales, los recursos provenientes del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías. 18 Cfr. Sentencias SU-950 de 2014, SU-241 de 2015, SU-217 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 Frente a todas las disposiciones normativas relativas a la inembargabilidad de los recursos públicos, el Máximo Tribunal Constitucional ha establecido que dicho principio no es absoluto y que existen excepciones, como lo es cuando se trata de sentencias judiciales, créditos laborales y cuando se origine en títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Sin embargo, el Tribunal advierte que toda la línea jurisprudencial forjada por la Corte Constitucional respecto a esta temática, gira en torno al estudio de constitucionalidad de normas y disposiciones diferentes al Código General del Proceso, normatividad procesal que consagré en su artículo 594 la inembargabilidad de los recursos de la salud, en consonancia con toda la normatividad que regula este tema en relación con su inembargabilidad y destinación específica, aspectos que ya fueron indicados previamente.

En suma, debe tenerse en cuenta que la restricción contenida en el artículo 594 del CGP es acorde con el objeto para el que han sido dispuestos estos recursos, en la medida en que tienen una destinación exclusiva para el cumplimiento de los fines esenciales del estado y garantías del desarrollo de vida digna de los asociados, como lo es la salud, derecho fundamental y de especial protección constitucional.

En esa línea de exposición, es importante resaltar que, de los pronunciamientos traídos a colación en el auto que decretó la medida cautelar se puede constatar que en la jurisdicción contenciosa administrativa se ha incorporado a su jurisprudencia la aplicación de las excepciones al principio de inembargabilidad, no obstante, no es menos cierto que, el H. Consejo de Estado no ha proferido providencia de unificación o de importancia jurídica sobre este asunto.

En tal sentido, este Tribunal dando aplicación estricta a lo dispuesto en el artículo 594 del Código General del Proceso, que dispuso la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social, en aras de salvaguardar el derecho fundamental a la salud de los destinatarios de los servicios prestados por la E.S.E Hospital Local Pijiño del Carmen, máxime cuando hasta la fecha no ha sido proferido pronunciamiento de unificación por parte del Consejo de Estado que establezca los lineamientos a tener en cuenta en esta temática>>19. 15.- Al respecto, es importante recordar que, en múltiples ocasiones esta Corporación se ha pronunciado sobre recursos de amparo interpuestos en contra de decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en las que la entidad accionada ha negado la imposición de medidas cautelares en procesos ejecutivos argumentando la imposibilidad de acceder a las pretensiones de la parte demandante, al considerar que los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y del Presupuesto General de la Nación se encuentran cobijados de manera absoluta, por el principio de inembargabilidad consagrado en el artículo 594 del CGP.

En estos casos, diferentes Secciones del Consejo de Estado han señalado que la autoridad judicial accionada incurre con tal interpretación en desconocimiento del precedente establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-546 de 1992, C-013 y C-017 de 1993, C-354 de 1997, C-1154 de 2008 y C-313 de 201420. 19 Expediente digital, folios 15 y 16 del auto de 23 de febrero de 2022. 20 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Rad. 11001- 03-15-000-2018-02203-01;

Sección Cuarta, Sentencia de 17 de septiembre de 2020, Rad. 11001031500020200051001; Sección Quinta, Sentencia de 18 de agosto de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022- 02297-01; Sección Cuarta, Sentencia de 15 de junio de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022-02297-00 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 16.- Para esta Sala, es claro que la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha fijado el alcance del principio de inembargabilidad, indicando que este no es absoluto, sino que por el contrario, debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política, tales como, la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros. 16.1.- En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional ha desarrollado tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, a saber: (i) ante la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas21;

(ii) cuando se requiera el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias22 y, (iii) cuando se persigue el pago de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible23. 16.2.- Aparejado con lo anterior, al estudiar la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, norma que establece la regla de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, el Tribunal Constitucional sostuvo que estos emolumentos, por poseer una “destinación social específica” a la población más vulnerable, gozan de una protección constitucional reforzada, en tal sentido, solo pueden ser embargados bajo una única excepción, consistente en garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, después de haber transcurrido 18 meses desde su ejecutoria. 16.3.- En este caso, aseguró la Corte que, las autoridades judiciales están facultadas para “imponer medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”24. 16.4.- Esta modificación a las tradicionales excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones fue reiterada en las Sentencias C-937 de 2010, T-873 de 2012 y C-539 de 2010. 21 Sobre los alcances de esta excepción se ha referido la Corte Constitucional en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, -402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 22 Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-103 de 1994. 24 La parte resolutiva de la Sentencia C-1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto Ley 028 de 2008 a la siguiente regla: “Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 17.- En este orden de ideas, el Consejo de Estado ha considerado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es de carácter absoluto, sino que se encuentra sometido a las mencionadas excepciones que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado. 18.- La circunstancia antes anotada no pierde vigencia, porque esta alta corporación no hubiera adoptado un pronunciamiento de unificación, como lo alude la providencia que se cuestiona o menos aún, como consecuencia de la entrada en vigencia del CPACA y el CGP.

Sobre este aspecto conviene recordar que esta Corporación ha señalado, bien por el contrario, que dicha postura no es válida, pues se fundamenta en una interpretación aislada del artículo 594 del CGP e implica dejar de lado el contenido material de las decisiones de constitucionalidad antes relacionadas y sus efectos de cosa juzgada constitucional 25.

En ese sentido esta Corporación ha precisado que la tesis según la cual el artículo 594 del CGP es una norma posterior y que, por esa razón, carecen de aplicabilidad los pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a las excepciones al principio de inembargabilidad, deja de lado el contenido material de las precitadas decisiones, de aquí que los jueces se encuentran obligados a realizar una interpretación sistemática de las normas jurídicas a partir de la hermenéutica constitucional fijada en la ratio decidendi de tales decisiones, lo que conduce a asegurar, entre otras razones, por seguridad jurídica, que en el ordenamiento jurídico colombiano existen excepciones al principio de inembargabilidad, las cuales fueron precisadas por la Corte Constitucional en sentencias de control abstracto, sobre las cuales se expresan una razones que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional que se imponen no solo a los ciudadanos sino a las autoridades de todas las ramas del poder público. 18.1.- En los términos indicados, esta Sala, obrando como juez de constitucionalidad, cuestiona el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo del Magdalena para inaplicar en el caso objeto de análisis el precedente constitucional relativo a las excepciones al principio de inembargabilidad. 19.- Al lado de lo anterior, la Sala advierte que el argumento propuesto por la autoridad judicial accionada, según el cual la interpretación del artículo 594 del CGP es razonable, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado no ha emitido providencia de unificación al respecto, no está llamado a prosperar pues varias decisiones de esta Corporación han reiterado la lectura que se acoge en la presente providencia. 19.1.- En esa línea, como no se trata de un asunto en el que exista incertidumbre o desacuerdo en relación con las excepciones del principio de inembargabilidad, correspondía a la autoridad judicial interpretar el artículo 594 del CGP en armonía 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 17 de septiembre de 2020, Rad. 11001031500020200051001 y Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 16 de octubre de 2019. Proceso No. 11001-03-15-000-2019-03991-00. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 con el alcance que la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional le han dado a tal prerrogativa. 20.- En virtud de lo expuesto, la tesis adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena únicamente atendió al tenor literal del artículo 594 del CGP y desconoció por completo su contenido ya explicitado por las altas cortes, por lo que al concluir que las excepciones al principio de inembargabilidad desarrolladas por la jurisprudencia constitucional no eran aplicables al caso objeto de estudio, termina por rebelarse al alcance otorgado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al mencionado precepto, en ellas, las de que bajo los supuestos fijados en la jurisprudencia, es factible considerar que de decreten medidas cautelares sobre recursos provenientes del Sistema General de Participaciones para garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia ejecutoriada. 21.- En consecuencia, para hacer efectiva la orden de protección y, a su turno, preservar el principio de seguridad jurídica, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración del accionante, de suerte que se dejará sin efectos Auto de 23 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena para que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, tal autoridad judicial, se sirva proferir una nueva decisión en la que valore la interpretación y aplicación del artículo 594 del CGP, para efectos de tener en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación y las decisiones de la Corte Constitucional. 22.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO.- AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, invocados por el señor Miguel Antonio Olivero Gaviria, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 23 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el asunto de la referencia, para que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, PROFIERA una nueva decisión en la que valore la interpretación y aplicación del artículo 594 del CGP, para efectos de tener en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación y las decisiones de la Corte Constitucional.

TERCERO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes la presente providencia por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04325-00 Accionante: Miguel Antonio Olivero Gaviria Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 CUARTO.- De no ser impugnado este fallo, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE26 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 26 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador