CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00522-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría delegada disciplinaria de Instrucción 7 – Segunda para la Contratación Estatal, Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, y la Superintendencia Nacional de Salud.
Asunto: autoridad competente para conocer de una queja en contra de Jefes de la Oficina de Tecnología de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información] de la Superintendencia Nacional de Salud por posibles irregularidades en la celebración de un contrato. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 de la Ley 1437 de 20111, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10° del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1.
El 15 de diciembre de 20224, la señora Olga Lucía Morales Nova, en su calidad de Profesional Especializado de la Subdirección de Tecnologías de la Información de la Superintendencia Nacional de Salud, elevó queja ante la Oficina de Control Disciplinario Interno de dicha entidad (en adelante OCDI-SNS) y al Ministerio de Salud y Protección Social, por presuntas irregularidades en el 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2024-00522-00 que reposan en SAMAI.
Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio único. 902609EF9055A01A 770F1D0A4069F574 DD24F3C84EDBD7B6 BEE75A117E0CA9B1 4 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [9]. B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 contrato de consultoría 000487 de 2019 celebrado entre la Supersalud y O4IT Colombia SAS5. 2.
A través de Auto núm. 0006 del 16 de enero de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social remitió el escrito de queja a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelantará lo pertinente, al considerar que dicha entidad era la competente para impulsar las investigaciones por las presuntas faltas disciplinarias cometidas por sus funcionarios.
El 7 de marzo de 20236, se incorporó a la actuación que adelantaba la OCDI-SNS. 3. El 23 de enero de 20237, mediante Auto 2023950010000062-7, la OCDI-SNS ordenó la apertura de indagación previa, la práctica de pruebas y la comunicación de dicha decisión a la Procuraduría General de la Nación y la funcionaria quejosa. 4. Posterior a la práctica de pruebas, la OCDI-SNS advirtió que los hechos objeto de investigación por presuntas irregularidades en el contrato de consultoría 000487 de 2019 celebrado entre la Supersalud y O4IT Colombia SAS, podrían ser, supuestamente, responsabilidad de los señores Jorge Bernardo Gómez8 y Luís Carlos Ovalle9, quienes desempeñaban el cargo de jefe de la Oficina de Tecnologías de la Información10 [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información] de la Supersalud para la época de los hechos, de acuerdo con certificaciones emitidas por la Dirección de Talento Humano de la entidad. 5.
En consecuencia, a través del Auto núm. 2023950010001637-711 del 11 de septiembre de 2023, la OCDI-SNS dispuso remitir, por razones de competencia, 5 El objetivo del contrato era la implementación del protocolo de redes de computadores IPv6 usando como marco de referencia los documentos guías de MINTIC requeridos en la Res. 0002710 de 2017. 6 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [157].
B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 7 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [107]. B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 8 De conformidad con certificado de la Dirección de Talento Humano de la Supersalud el señor Jorge Bernardo Gómez Rodríguez laboró en la SNS como Jefe de Oficina Cód. 0137 Grado 21, adscrito a la Oficina de Tecnologías de la Información, a partir del 5 de octubre de 2018 hasta el 12 de marzo de 2020, nombrado mediante Res. núm. 10131 de octubre 4 de 2018, con acta de posesión núm. 123 de octubre 5 de 2018. 9 De conformidad con certificado de la Dirección de Talento Humano de la Supersalud el señor Luís Carlos Ovalle Acosta laboró en la SNS como Jefe de Oficina Cód. 0137 Grado 21, adscrito a la Oficina de Tecnologías de la Información, a partir del 4 de mayo de 2020 hasta el 12 de septiembre de 2021, nombrado mediante Res. núm. 2225 de mayo 4 de 2020, con acta de posesión núm. 050 de mayo 4 de 2020. 10 La estructura de la Supersalud regulada por el Decreto 2462 de 2013 denominaba a esta dependencia: Oficina de Tecnologías de la Información adscrita al Despacho del Superintendente.
(Art. 5°). Con la modificación implementada con el Decreto 1080 de 2021, pasó a denominarse Subdirección de Tecnologías de la Información adscrita a la Dirección de Innovación y Desarrollo, a su vez dependiente del Despacho del Superintendente. (Art. 5°). 11 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [289]. B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 el conocimiento del proceso de referencia a la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en la calidad de los sujetos disciplinables, así como en lo establecido en el artículo 42 del Decreto 1080 de 2021, el cual modificó la estructura de la Supersalud y otorgó a la OCDI-SNS. 6.
El 10 de octubre de 202312, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7 - Segunda para la Contratación Estatal ordenó remitir por competencia a la Procuraduría Distrital de Instrucción-reparto, al considerar que, de conformidad con el organigrama de la Superintendencia Nacional de Salud, los cargos relacionados en el proceso adelantado eran de rango inferior al del secretario general de una entidad del orden nacional, por lo que las actuaciones que se adelanten contra estos funcionarios debían ser conocidas por las Procuradurías Distritales de Instrucción, conforme a lo señalado en el parágrafo 1° del artículo 22 del Decreto 1851 de 2021, que modificó el artículo 76 del Decreto 262 de 2000. 7.
El 28 de mayo de 202413, la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción ordenó remitir por competencia a la OCDI-SNS, al considerar que el Decreto 1080 de 2021 no tiene la entidad suficiente para modificar las competencias señaladas en el Decreto 262 de 2000 para esa entidad y en consecuencia refirió que no asumiría el poder disciplinario preferente previsto en el artículo 3° de la Ley 1952 de 2019, toda vez que el proceso disciplinario ya se había iniciado en la OCDI-SNS. 8.
El 16 de julio de 202414, la OCDI–SNS promovió conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre dicha entidad y la Procuraduría General de la Nación. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 511 el 15 de agosto de 202415 por el término de 5 días hábiles en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto. 12 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [319].
B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 13 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [327]. B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 14 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 14. B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 15 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único.
D5ED2A4CEFD2A468 760B03C3825CC14C 810E29A7A95D1D6D 5D6E757F98A90FD5 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Consta que el 14 de agosto de 202416 se comunicó el conflicto y se informó sobre la fijación del edicto a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7 – Segunda para la Contratación Estatal, a la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la señora Olga Lucía Morales Nova, y a los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta.
Según el informe secretarial del 23 de agosto de 202417 las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud18 Si bien la OCDI–SNS no allegó alegatos, sus argumentos se pueden extraer del Auto por medio del cual se trasladó competencia a la Procuraduría General de la Nación de 11 de septiembre de 2023, en el cual manifestó que, en atención al artículo 42 del Decreto 1080 de 2021, por el cual se modificó la estructura de la entidad, se consagraron como funciones de la OCDI-SNS, entre otras, las siguientes: «[…] Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina, Jefes de Oficina Asesora y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación […]» [Subraya la Sala].
En consecuencia, la OCDI-SNS señaló que era competente para disciplinar a los servidores públicos de la entidad, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, los Superintendentes Delegados, los Jefes de Oficina, los Jefes de Oficina Asesora y la Secretaría General, quienes, por disposición legal, son investigados y juzgados por la Procuraduría General de la Nación. [Subraya la Sala].
En este sentido, advirtió que, de conformidad con las certificaciones expedidas por la Dirección de Talento Humano de la Superintendencia Nacional de Salud, el señor Jorge Bernardo Gómez Rodríguez fungió como Jefe de la entonces Oficina de Tecnologías de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información], desde el 5 de octubre de 2018 hasta el 12 de marzo de 2020, y el 16 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio único. 7BC5B3834F411FAA ACCEEC82D2F88E58 45966BB36DAEA267 6B5E0721100C00FE 17 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 00003, folio único. 1264DAC9E20E8B4F 16F0A9BA549480A7 A0643BB3D5D9B3BC A0D3F498AAF74140 18 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [289].
B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 señor Luís Carlos Ovalle Acosta desde el 5 de octubre de 2018 hasta el 12 de septiembre de 2021. En consecuencia, la Supersalud consideró que no era competente para adelantar la actuación disciplinaria, de conformidad con los lineamientos legales y reglamentarios antes descritos, y teniendo en cuenta que los hechos disciplinariamente relevantes al parecer involucraban a quienes fungieron como Jefes de la Oficina de Tecnologías de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información] de la Superintendencia Nacional de Salud, para la época. 3.2.
Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá19 Esta autoridad no presentó alegatos, por lo que se tomarán los argumentos expuestos en el Auto del 28 de mayo de 2024, por medio del cual remitió el expediente por competencia a la OCDI–SNS. En primer lugar, manifestó que el Decreto Ley 262 de 2000 que determina la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, fue expedido en virtud de facultades otorgadas por el Congreso de la República al ejecutivo para que promulgara normas con fuerza de ley dentro de un tiempo determinado, en el presente caso de seis (6) meses.
Respecto al Decreto 262 de 2000, las facultades al presidente de la República le fueron conferidas por la Ley 573 de 2000. Manifestó que el Decreto 1080 de 2021, es un decreto expedido con fundamento en las facultades constitucionales del presidente de la República, sin que tenga la fuerza obligatoria de un decreto ley, tal y como sucede con el decreto que fijó la estructura de la Procuraduría General de la Nación, lo que indica que su contenido no puede ser modificado por un decreto ordinario expedido en ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República previstas en el artículo 189 de la Constitución. Recalcó que el Decreto 1080 de 2021 no tiene la entidad suficiente para modificar lo dispuesto en materia de competencias en un decreto ley como el que determina la estructura de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, no puede cambiar las competencias fijadas para las Procuradurías Distritales de Instrucción de Bogotá, respecto a la competencia para investigar a los servidores con rango inferior al de secretario general.
Por último, alegó que el proceso disciplinario ya lo había iniciado la OCDI-SNS, y en tal sentido, debe continuar conociendo el asunto en virtud del principio de inmediación de la prueba. Más aún cuando no se puede imponer la competencia a 19 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [327]. B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 la Procuraduría General de la Nación una normativa interna que no puede modificar las competencias asignadas a dicha entidad. 3.3.
Procuraduría delegada disciplinaria de Instrucción 7 – Segunda para la Contratación Estatal20. Esta autoridad no presentó alegatos, por lo que se tomarán los argumentos expuestos en el Auto del 10 de octubre de 2023, por medio del cual remitió el proceso disciplinario por competencia a la Procuraduría Distrital de Instrucción (reparto).
Esta autoridad consideró que, de conformidad con el organigrama de la Supersalud, los investigados en el proceso adelantado se desempañaban en cargos de rango inferior al del secretario general de una entidad del orden nacional, por lo que las actuaciones que se adelanten contra estos funcionarios debían ser conocidas por las Procuradurías Distritales de Instrucción, conforme a lo señalado en el parágrafo 1° del artículo 22 del Decreto 1851 de 2021, que modificó el artículo 76 del Decreto 262 de 2000.
IV. CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019. Reiteración Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la 20 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 364 [319].
B4A1222A160C6C02 3687DA9303109417 D99535E953AACB9E EB544092D2AF6451 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Nación – Procuraduría delegada Disciplinaria de Instrucción 7 – Segunda para la Contratación Estatal, Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, no tienen un superior común. 2.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas. Reiteración21. La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza].
En el mismo sentido, el numeral 10° del artículo 112, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de un asunto o actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 El conflicto versa sobre una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta, consistente en las actuaciones disciplinarias en contra de los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta, por las posibles irregularidades en el contrato celebrado por la Superintendencia Nacional de Salud, para el año 2017, que tenía por objeto la implementación de redes ipv6. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Las autoridades involucradas en el presente trámite, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7 – Segunda para la Contratación Estatal, y la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, han rechazado su competencia para adelantar las actuaciones disciplinarias correspondientes en contra de los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Nacional de Salud, entidades del orden nacional. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 3. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»22.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 22 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar las eventuales actuaciones disciplinarias a que haya lugar, en contra de los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta, quienes ostentaron el cargo de Jefe de Oficina de Tecnologías de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información] de la Superintendencia Nacional de Salud, para la época en que se presentaron las presuntas irregularidades en el contrato celebrado por esa entidad, que tenía por objeto la implementación de redes ipv6.
Al respecto, la Superintendencia Nacional de Salud señaló que la competencia en el presente asunto se encuentra radicada en la Procuraduría General de la Nación, pues de conformidad con el artículo 42 del Decreto 1080 de 2021, la OCDI-SNS tiene competencia para disciplinar a los servidores públicos de la entidad, a excepción de los Jefes de Oficina, (cargos que ostentaban los investigados para la época de los hechos).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Por su parte, la Procuraduría General de la Nación consideró que no era competente para adelantar la investigación en contra de los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta. A efectos de sustentar esta aseveración señaló que el Decreto 1080 de 2021 no tiene la entidad suficiente para modificar lo dispuesto en materia de competencias en un decreto ley (Dto.
L. 262/00) como el que determina la estructura de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, en su criterio, no puede cambiar las competencias fijadas para las Procuradurías Distritales de instrucción de Bogotá, respecto a la competencia para investigar a los servidores con rango inferior al de secretario general. Agregó que el proceso disciplinario ya lo había iniciado la OCDI - SNS, y en tal sentido, debe continuar conociendo el asunto en virtud del principio de inmediación de la prueba.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: (i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. (ii) Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración. (iii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
Reiteración. (iv) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración. (v) La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud [OCDI-SNS]. (vi) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración23 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley24. 23 En este acápite se reiteran, con algunas adiciones o complementaciones, lo señalado por la Sala en las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de junio de 2022, radicación número 11001 03 06 000 2022 00080 00; Decisión del 14 de junio de 2022, radicación número 11001-03-06-000-2022-00069-00; Decisión del 2 de junio de 2022, radicación número 11001-03-06-000-2022-00055-00; Decisión del 21 de junio de 2023, radicación número 11001-03-06-000-2023-00041-00. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes25.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro26. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general27.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]28.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos. 25 Ley 1952 de 2019, artículo 23 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2.° de la Ley 1952 de 201929 modificado por el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021, estableció: ARTÍCULO 1º.
Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2º. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan, fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. 29 Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.». Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 De esta manera, se reitera30 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley) y todas aquellas ejercidas en virtud de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, contenidas en el artículo 118, 275, 277 y 278 de la Constitución Política. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, y abogados en ejercicio de su profesión31. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). 5.2.
Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración32 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: i) la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo); ii) la naturaleza del hecho (factor objetivo o material); iii) el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial); iv) la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional); y, v) el factor de conexidad. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 31 Recientemente, en virtud de la Ley 2430 de 2024 que modificó la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y que entró a regir desde el 9 de octubre de 2024, le corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus seccionales, además, la investigación disciplinaria respecto de aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión número 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022, entre otras.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 En relación con el primero, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación […]».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son los siguientes: i) La calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor. ii) El cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 iii) La rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular33. 5.3. La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo ue adelante el juzgamiento.
Reiteración34. Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios, es importante recordar que, ya desde la Ley 734 de 2002, el legislador introdujo la obligación de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control interno disciplinario para adelantar los procesos disciplinarios hasta la decisión de primera instancia35: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión núm. 11001-03-06-000-2022- 00022-00. del 14 de junio de 2022, entre otras. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 21 de junio de 2023, rad. 11001- 03-06-000-2023-00041-00. 35 Este esquema tiene sus antecedentes en la Ley 200 de 199515, cuyos artículos 48, 57 y 61 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario, pero solo para dar impulso al proceso disciplinario, pues la decisión de primera instancia correspondía al superior jerárquico del disciplinado, así:
ARTICULO
48. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador. Artículo 57.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria.
La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código. Artículo 61.- Competencia funcional.
Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación".
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-044 de 1998, precisó que al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al jefe del organismo o al nominador. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales es la jurisdicción disciplinaria.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Resalta la Sala]. En concordancia con esta disposición, el artículo 76 ibidem dispuso:
ARTÍCULO
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […]
PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala]. Frente al deber de implementación de las oficinas o unidades de control interno, la Ley 734 de 2002 disponía:
ARTÍCULO 34. DEBERES. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son deberes de todo servidor público: […] 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto36.
ARTÍCULO
77. SIGNIFICADO DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De conformidad las anteriores disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracterizó por lo siguiente: 1.
La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control interno disciplinario que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados en contra de los servidores de la respectiva entidad. 2. La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador. 3.
En caso de que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría General de la Nación. 4. En aquellas entidades que no se contara con oficina de control interno disciplinario, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia por el superior de aquél. 5.
La creación de las oficinas o unidades de control interno disciplinario estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en caso de que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel. 6. El procedimiento disciplinario no establecía diferencia entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento.
En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por un mismo funcionario. El Código General Disciplinario en su artículo 93, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conserva en lo esencial los postulados de la Ley 734 de 2002 frente al control interno disciplinario, al disponer: Artículo
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial, debe organizar una 36 El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1061 de 2003. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. […] Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Por su parte, el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021 que modifica el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, introduce la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, como concreción del debido proceso y con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí: Artículo 12.
DEBIDO PROCESO. Modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento […]. En cuanto a la doble instancia, el mencionado artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 dispone: […] Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, ésta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias.
A partir de lo expuesto es posible concluir: 1. El nuevo régimen disciplinario refuerza la obligación de las entidades y órganos del Estado, en su momento prevista por la Ley 734 de 2002, de contar con una oficina o dependencia de control interno disciplinario del más alto nivel, de lo que se destaca: a. El jefe de las oficinas o dependencias de control disciplinario interno debe ser abogado y pertenecer al nivel directivo de la entidad. b. Se elimina la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado, y del superior de aquel, para adelantar los procesos disciplinarios en las entidades en las que no exista oficina de control interno disciplinario.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 c. No se condiciona la creación de las oficinas o dependencias de control interno disciplinario a la disponibilidad presupuestal de las entidades. d. La segunda instancia no se atribuye a un funcionario específico, y, se mantiene la competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer de esta etapa procesal, cuando ello no sea posible para la respectiva entidad por razón de su estructura. 2.
La estructura del control disciplinario de cada entidad u órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. Conforme todo lo anterior, el Código General Disciplinario supone la reorganización del esquema del control interno disciplinario en las entidades y órganos del Estado, con el propósito de adecuar la estructura y funciones institucionales para garantizar el cumplimiento de lo previsto en dicho código. 5.4.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración37. Como ya se mencionó, el Código General Disciplinario establece los eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades del control interno disciplinario y, asume el conocimiento de las actuaciones disciplinarias correspondientes.
Uno de tales eventos ocurre cuando quien debe adelantar la etapa de juzgamiento de un proceso disciplinario después de haberse surtido la de instrucción, no puede garantizar el cumplimiento de los principios de imparcialidad, independencia, autonomía y neutralidad. Al respecto, resulta necesario tener en cuenta que la Ley 1952 de 2019 introdujo cambios significativos en el proceso disciplinario, entre los que se destaca, lo dispuesto por el artículo 12 de la referida Ley, modificado por el artículo 3. ° de la Ley 2094 de 2021, que establece: Artículo 12.
DEBIDO PROCESO. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […]. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de septiembre de 2023 (rad. núm. 110010306000202300409 00). Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 [Resalta la Sala]. Precisamente, en garantía del citado debido proceso disciplinario, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 prevé que, en aquellos eventos en los que las etapas de instrucción y juzgamiento no se puedan separar, el conocimiento del asunto será de la Procuraduría General de la Nación: Artículo
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Posteriormente, el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó al artículo 76A al Decreto Ley 262 de 2000 y entró en vigor el 29 de marzo de 2022, atribuyó a las procuradurías provinciales y distritales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control interno del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que estas no puedan garantizar la separación de las dos principales etapas de la actuación. El parágrafo del mismo artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, establece, en relación con los procesos instruidos por las entidades del orden nacional: Artículo 23.
Adiciónese el artículo 76A al Decreto ley 262 de 2000, el cual quedará así: Artículo 76A. Procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento. Las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: 1. Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos adelantados por las procuradurías provinciales y distritales de instrucción. 2.
Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden municipal y distrital, así como de las personerías municipales y distritales, en los eventos en que no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. 3. Ejercer, de manera selectiva, vigilancia superior de las actuaciones disciplinarias que adelanten los organismos de control interno disciplinario, en etapa de juzgamiento, respecto de las cuales tenga competencia para ejercer el poder preferente.
PARÁGRAFO. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D.C., de Juzgamiento conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. [Resalta la Sala]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Como puede observarse, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la concreción del debido proceso, garantizando no sólo la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, sino también la materialización de los principios de imparcialidad, independencia, imparcialidad y autonomía, lo cual se realiza a través de las procuradurías provinciales o distritales de juzgamiento, tratándose de procesos instruidos en las oficinas de control interno disciplinario de las entidades del orden nacional, cuando estas no puedan brindar tal garantía. 5.5.
La Oficina de Control Disciplinario Interno en la Superintendencia Nacional de Salud [OCDI-SNS]. La entidad surgió en 1977 bajo el nombre de Superintendencia de Seguros de Salud con la finalidad de controlar y vigilar los seguros sociales obligatorios. Luego, en virtud de la Ley 15 de 1989, asumió el nombre que tiene en la actualidad, es decir, Superintendencia Nacional de Salud.
Con posterioridad, en vigencia de la Constitución Política de 1991, se expidió el Decreto 2165 de 1992 con el propósito de reestructurarla, objetivo que también cumplió el Decreto 1259 de 1994, cuando se dispuso que ejercería funciones de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En los últimos años, la Ley 1122 de 2007, el Decreto 1018 de 2007, el Decreto 2462 de 2013 y el Decreto 1080 de 2021, han modificado la estructura y las funciones de esta entidad.
Así, el artículo 1 del Decreto 1080 de 2021 fue expedido por el Presidente de la República, en el cual, se ordenó la modificación de la estructura organizacional de dicha entidad, incluyendo la Subdirección de Tecnologías de la Información adscrita a la Dirección de Innovación y Desarrollo, dependencia del Despacho del Superintendente Nacional de Salud; así como la Oficina de Control Disciplinario Interno adscrita a la Secretaría General, quedando la siguiente organización: «Artículo 5.
Estructura. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá para el desarrollo de sus funciones la siguiente estructura: 1. Despacho del Superintendente Nacional de Salud […] 1.6 Dirección de Innovación y Desarrollo 1.6.3 Subdirección de Tecnología de la Información […] 9. Secretaría General […] Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 9.5 Oficina de Control Disciplinario Interno.» Por medio de Resolución núm. 20229100100013256 de 2022 de la Supersalud, y en atención a la reforma introducida por la Ley 2094 de 2021 a la Ley 1952 de 2019, se procedió a dividir la función disciplinaria en distintos funcionarios responsables de las etapas de instrucción y juzgamiento.
En consecuencia, se creó el Grupo Interno de Trabajo de Instrucción Disciplinario adscrito a la Oficina de Control Disciplinario Interno, teniendo como una de sus funciones: «3. Adelantar en primera instancia toda la etapa procesal de instrucción disciplinaria (indagación y/o investigación, según corresponda) de las actuaciones disciplinarias de competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno.» [Subraya la Sala].
Respecto a la etapa de juzgamiento, continuó bajo la responsabilidad del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, en los términos del artículo 42 del Decreto 1080 de 2021 que a su tenor señala: «Artículo 42. Funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno, las siguientes: […] 2.
Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina, Jefes de Oficina Asesora y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación.» [Subraya la Sala].
Por su parte, le corresponde al Superintendente Nacional de Salud, conocer de la segunda instancia en todos los procesos disciplinarios, en ese sentido: «Artículo 7°. Funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud. Son funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes: […] 37.
Conocer y fallar, en segunda instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores públicos de la Superintendencia.» De igual manera, el Decreto 1080 de 2021 estipuló que la Subdirección de Tecnologías de la Información estaría adscrita a la Dirección de Innovación y Desarrollo, la cual hace parte del nivel directivo, y dispuso como propósito principal, dirigir las tecnologías de la información de la Superintendencia mediante la definición, implementación, ejecución, seguimiento y divulgación de un Plan Estratégico de Tecnología y Sistemas de Información (PETI).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 Frente a la organización de la Supersalud, se puede evidenciar que, mediante Resolución núm. 2021910010016791-6 de 2021, se implementó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales. En dicha norma se establece que serán parte del nivel directivo los siguientes cargos: 1. Perfil – 0009 – Secretario General de Superintendencia, Código 0037 Grado 23, Secretaría General. [12.
Liderar en coordinación con la Oficina de Control Disciplinario Interno las políticas, planes y programas de prevención y orientación que minimicen la ocurrencia de conductas disciplinables en la entidad]. 2. Perfil – 0012 – Jefe de Oficina, Código 0137 Grado 21 – Oficina de Control Disciplinario Interno. [2. Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina, Jefes de Oficina Asesora y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación.] 3.
Perfil – 0036 – Subdirector Técnico, Código 0150 Grado 20 – Subdirección de Tecnologías de la Información. [1. Dirigir las tecnologías de la información de la Superintendencia mediante la definición, implementación, ejecución, seguimiento y divulgación de un Plan Estratégico de Tecnología y Sistemas de Información (PETI).] [Subraya la Sala].
De conformidad con lo expuesto, en la actualidad, la organización institucional para el ejercicio de la potestad disciplinaria al interior de la Superintendencia Nacional de Salud permite garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. 5.4.1 Conclusiones i) La titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado y se ejerce, como regla general, por la rama, entidad, órgano u organismo al cual pertenece o haya pertenecido el servidor público que deba ser investigado, a través de las oficinas o grupos de control disciplinario interno, sin perjuicio del poder disciplinario preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación y a las personerías, por expreso mandato de la Constitución Política y del Código General Disciplinario. ii) El control disciplinario interno exige la presencia de una oficina, grupo o unidad de control disciplinario interno, conformada por servidores «del más alto nivel», cuyo objeto consiste, precisamente, en el ejercicio del control disciplinario dentro de cada entidad, rama órgano u organismo del Estado, la cual, debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 iii) Cuando en el ejercicio del control disciplinario interno, no es posible garantizar los principios de imparcialidad, independencia, autonomía y neutralidad del funcionario encargado del juzgamiento, se incumple con la exigencia del debido proceso disciplinario, consagrado en el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021, por lo cual, procede la competencia de la Procuraduría General de la Nación. 5.6.
El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario, que, a partir de la indagación previa, identifica como presuntos responsables a los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta, por las siguientes razones: 1.
El presente conflicto de competencias tiene origen en la investigación administrativa disciplinaria adelantada por la OCDI-SNS. El 23 de enero de 2023, se dio apertura a la indagación previa, y a través de la práctica de pruebas se advirtió que, presuntamente, los hechos objeto de investigación podrían ser responsabilidad de los señores Jorge Bernardo Gómez y Luís Carlos Ovalle, quienes desempeñaron el cargo de jefe de la Oficina de Tecnologías de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información] de la Superintendencia Nacional de Salud para la época de los hechos. 2.
De conformidad con la Resolución núm. 20229100100013256 de 2022 expedida por la Supersalud, se creó el Grupo Interno de Trabajo de Instrucción Disciplinaria, adscrito a la Oficina de Control Disciplinario Interno a fin de adelantar en primera instancia la etapa procesal de instrucción disciplinaria (indagación y/o investigación, según corresponda) de las actuaciones disciplinarias de competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno. La etapa de juzgamiento, continuó bajo la responsabilidad del Jefe de la OCDI-SNS (Art. 42 Dto. 1080/21) y la segunda instancia en todos los procesos disciplinarios le corresponde al Superintendente Nacional de Salud (Art. 7° Dto. 1080/21). 3.
Los presuntos responsables de los hechos objeto de investigación, los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta, fungieron como Jefes de la Oficina de Tecnología de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información], cargos directivos de la Supersalud, para el período comprendido entre el 5 de octubre de 2018 y el 12 de marzo de 2020 y el 4 de mayo de 2020 hasta el 12 de septiembre de 2021, según certificaciones allegadas al expediente.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 4. Si bien es cierto, el Decreto 1080 de 2021, que modificó la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, está vigente y goza de presunción de legalidad, también lo es que en el artículo 42 numeral 2° del mencionado decreto atribuyó una competencia a la Procuraduría General de la Nación al establecer lo siguiente: «Artículo 42.
Funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno, las siguientes: […] 2. Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina, Jefes de Oficina Asesora y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación. […]» [Subraya la Sala].
Como se puede deducir, la disposición citada desconoce la obligación establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, que exige a cada entidad del Estado organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de los procesos disciplinarios contra sus servidores. Asimismo, contradice la regla general de competencia otorgada a las oficinas de control interno disciplinario, reservando de manera excepcional esta facultad a la Procuraduría General de la Nación. 5.
Así las cosas, la Sala advierte que, aunque la actual estructura de la Superintendencia Nacional de Salud permite separar las etapas de instrucción y juzgamiento del proceso disciplinario en funcionarios distintos, en el caso bajo estudio, no se configura en su integralidad el cumplimiento del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3. ° de la Ley 2094 de 2021 porque, los principios de independencia, imparcialidad y autonomía que deben garantizarse podrían verse comprometidos. [Subraya la Sala].
En este sentido, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 3. ° de la Ley 2094 de 2021 modificatoria de la Ley 1952 de 2019, el debido proceso en materia disciplinaria exige que a los disciplinados se les garantice que el funcionario instructor y el funcionario que adelante el juzgamiento sea independiente, imparcial y autónomo, y que, actúen con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
La estructura administrativa de la Superintendencia Nacional de Salud permite confirmar que tanto la etapa de instrucción y el juzgamiento se encuentran garantizadas para aquellos funcionarios que no son directivos. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 En cambio, para éstos no es posible materializar esta garantía en tanto que el Grupo Interno de Trabajo de Instrucción Disciplinaria dentro de la estructura organizacional de la entidad tiene una jerarquía inferior, por lo que no es posible que adelante las investigaciones disciplinarias en contra de sus superiores pues, se verían comprometidos los principios aludidos. 6.
Ahora bien, si a partir del diseño institucional y el reparto de competencias en la Superintendencia Nacional de Salud, ambos definidos de forma contraria a lo señalado por la Ley 1952 de 2019, se constata, como en efecto se hizo, que no hay garantía al principio de imparcialidad, es correcto declarar competente en este caso concreto a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá para adelantar la investigación disciplinaria en contra de los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta en su condición de Jefe de Oficina de Tecnologías de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información], iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, pero, sólo por garantía de dicho principio y en aplicación del artículo 92 y el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019.
De esta manera, el examen de su conducta compete a la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, conforme a la estructura y funciones legalmente establecidas. 6. Exhorto Por último, según lo previsto por los artículos 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, la Sala considera pertinente exhortar a la Superintendencia Nacional de Salud para que gestione con el Gobierno Nacional un decreto modificatorio del Decreto 1080 de 2021, a efectos de adecuar la función disciplinaria a las exigencias de la Constitución Política y la Ley 1952 de 2019.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá para adelantar la investigación disciplinaria en contra de los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta en su condición de Jefe de Oficina de Tecnologías de la Información [hoy denominada Subdirección de Tecnologías de la Información], iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00522-00 SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, para el ejercicio de la competencia correspondiente.
TERCERO. EXHORTAR a la Superintendencia Nacional de Salud para que gestione con el Gobierno Nacional un decreto modificatorio del Decreto 1080 de 2021, a efectos de adecuar la función disciplinaria a las exigencias de la Constitución Política y la Ley 1952 de 2019.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaria, esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7 – Segunda para la contratación estatal, a la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la señora Olga Lucía Morales Nova, y a los señores Jorge Bernardo Gómez Rodríguez y Luís Carlos Ovalle Acosta.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.