Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: GLADIS DEL ROSARIO MUÑOZ MORA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL NORTE DE SANTANDER Temas: Contra sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que negó pretensiones de sustitución de asignación de retiro SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decida la acción de tutela interpuesta por Gladis del Rosario Muñoz Mora contra el Tribunal Administrativo del Norte de Santander.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 5 de abril de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Gladis del Rosario Muñoz Mora pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 1° de febrero de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho del proceso con radicado 54001-33-40-008-2017-00154-01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: Primero: Honorable Juez de tutela respetuosamente le pido se sirva tutelar los derechos de la accionante señora GLADIS DEL ROSARIO MUÑOZ MORA CC. No.60.329.655 de Cúcuta, por violación al debido proceso, derecho defensa, igualdad, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia, al Tribunal Administrativo de norte de Santander Magistrado Ponente: Robiel Amed Vargas González, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, originada dicha vulneración en la providencia dictada por esa Sala de fecha 1 de febrero de 2024 dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho radicado 54-001-33-40-008-2017-00154-01, demandante GLADIS DEL ROSARIO MUNOZ MORA demandado CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACION (CASUR).

Al revocar la sentencia de Primera Instancia y negar las pretensiones de la demanda, Al violar en forma directa la Constitución Política, en sus artículos 29 y 228, y confirmar la de Primera Instancia. Segundo: Como consecuencia de la violación de los derechos fundamental solicito a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado, dejar sin efectos la providencia judicial proferida por la Sala del Tribunal Administrativo de norte Santander Magistrado Ponente: Robiel Amed Vargas González, de fecha 1 febrero de 2024 y confirmar la de Primera Instancia. Tercero: Como consecuencia de la anterior petición, ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: ROBIEL AMED VARGAS GONZÁLEZ, que 1 Índice 1 de Samai Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 proceda a proferir una nueva decisión que incorpore las consideraciones de orden constitucional y jurisprudencial planteadas en esta demanda, a efectos de evitar un perjuicio irremediable la demandante. 3.

Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa El señor José del Carmen Bonza Higuera falleció el 14 de septiembre de 2016 y era titular de una asignación de retiro reconocida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR). Al momento del fallecimiento del señor Bonza Higuera, la actora convivía con él, en unión libre.

La demandante solicitó a CASUR la sustitución de la asignación de retiro. Sin embargo, mediante Resolución No. 8206 del 27 de octubre de 2016, fue denegada, con base en la escritura pública de declaratoria de unión marital de hecho No. 170, en la que se afirmó que el 10 de marzo de 2012, la señora Gladis del Rosario Muñoz Mora y el señor José del Carmen Bonza Higuera iniciaron su unión marital y, por lo tanto, se tuvo por no demostrado la convivencia durante los últimos cinco años de vida del causante. 3.2.

Actuación judicial La señora Gladis del Rosario Muñoz Mora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, con el objeto de obtener la nulidad de la Resolución No. 8206 del 27 de octubre de 2016, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se le reconociera y pagara la sustitución de asignación de retiro del señor José del Carmen Bonza Higuera.

La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta, que, por sentencia del 2 de abril de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones, al estimar que sí se probó el cumplimiento de los requisitos para que se concediera la sustitución de la asignación de retiro. Inconforme con la decisión, CASUR apeló y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 1° de febrero de 2024, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que las pruebas aportadas no acreditaron que la demandante haya cumplido el requisito de 5 años de convivencia antes del fallecimiento del causante, exigido por el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004.

El tribunal sostuvo que los testimonios no coincidían entre sí, respecto de la fecha en la que se inició la vida marital de hecho de la demandante y el causante y que no se aportaron pruebas que soporten las afirmaciones de los testigos. Que, en todo caso, sí se aportó la escritura pública No. 170, a partir de la cual tuvo por demostrado que no se cumplió el requisito de los 5 años de convivencia previsto en el artículo 11 ibídem. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia acusada incurrió en los siguientes vicios: Defecto factico, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada no valoró correctamente los testimonios de los hermanos Bonza Nova al momento de proferir la sentencia cuestionada, pues no tuvo en cuenta que los hijos del causante conocieron la relación de la demandante con el señor Bonza Higuera en momentos distintos.

Que la Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 señora Ana Fabiola Bonza Nova no vivía con su padre y el señor Carlos Bonza Nova prestó el servicio militar y realizó curso de ingreso a la Policía Nacional y con posterioridad a ello fue que se percató de la convivencia de la señora Gladis del Rosario Muñoz Mora con su padre.

La actora alegó que sí se probó la convivencia, dependencia, apoyo efectivo y comprensión mutua con el señor José del Carmen Bonza Higuera, durante los últimos cinco años del fallecido, requisito exigido por el artículo 11 del Decreto 4433 del 2004. Por otro lado, señaló que la escritura No. 170 del 13 de julio de 2016, está viciada por errores, inconsistencias e incongruencias, por lo que no se debió valorar, pues el juzgador debió oficiosamente solicitar a la demandante la ratificación de la declaración rendida en esa escritura. 5.

Trámite procesal Por auto del 9 de abril de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en calidad de terceros con interés, a el Juez Octavo Administrativo de Cúcuta y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó la notificación correspondiente por correo electrónico enviado el 12 de abril de 2024. 6. Intervenciones La secretaria del Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta remitió el expediente del proceso ordinario, pero no dijo nada sobre el fondo del asunto.

Los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y CASUR fueron debidamente notificados. Sin embargo, no se pronunciaron. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Gladis del Rosario Muñoz Mora para dejar sin efecto la sentencia del 1° de febrero de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho del proceso con radicado 54001-33-40-008-2017-00154-01.

La Sala anticipa que si bien la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad, lo cierto es que el tribunal demandado no incurrió en defecto fáctico al denegar la nulidad del acto administrativo expedido por CASUR, que no accedió a la sustitución de asignación mensual de retiro solicitada por la demandante. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, (iii) el defecto fáctico por indebida valoración probatoria y (iv) el análisis del caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales.  3.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que si existieran los errores que alega la parte actora, se estaría desconociendo el derecho que tendría la demandante de recibir la sustitución de asignación mensual de retiro y, de contera, el derecho al mínimo vital.

La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez, porque de acuerdo con la verificación en el sistema para la gestión judicial Samai, la sentencia cuestionada fue notificada mediante correo electrónico del 5 de febrero de 2024 y la demanda de tutela se radicó el 5 de abril de 2024, esto es, en el término de seis meses contados desde la notificación de la sentencia, previstos por la Sala Plena de esta Corporación. La demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y agotó los recursos que tenía a su alcance.

Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión en contra de la providencia atacada, puesto que los errores endilgados no pueden encuadrarse en las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 del CPACA. Así mismo, advierte la Sala que la actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de que no se valoraron correctamente las pruebas al proferir la sentencia del 1° de febrero de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la actora cuestiona una sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. El defecto fáctico por indebida valoración probatoria En materia probatoria, el sistema procesal colombiano no se rige por una tarifa legal, sino por el principio de la libre valoración de la prueba.

Así lo establece el artículo 176 del Código General del Proceso cuando señala que «las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos». En virtud del principio de libre valoración de la prueba y de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas del proceso.

Es al juez a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, mediante una valoración libre y discrecional, y bajo las reglas de la sana crítica. De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por la valoración probatoria tenga ciertas restricciones, pues la prevalencia de dichos principios solo puede ceder cuando la decisión tenga errores sustanciales y estos provengan directamente de deficiencias en la valoración, a tal punto que no corresponda con la sana crítica, que no atienda a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 motivación, y que no respete la Constitución ni la ley.

En ese caso, la decisión se tornaría en arbitraria y habilitaría la intervención del juez de tutela. Resulta ilustrativo citar algunos supuestos previstos por la Corte Constitucional, en sentencia SU-257 de 2021, para determinar cuándo una providencia judicial incurre en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Esos supuestos son:   i. Si la conclusión que extrae de las pruebas que obran en el expediente es “por completo equivocada”.

Podría decirse que, en este evento, la decisión puede ser calificada de irracional, toda vez que la conclusión es diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. Esta desproporción podría ser identificada por cualquier persona de juicio medio. ii. Si la valoración que adelantó no cuenta con un fundamento objetivo.

Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. iii. Si las pruebas no han sido valoradas de manera integral. Caso en el que se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. iv. Si la conclusión se basa en pruebas que no tienen relación alguna con el objeto del proceso (impertinentes); que no permiten demostrar el supuesto de hecho (inconducentes); o que fueron decretadas y practicadas, por ejemplo, desconociendo el derecho al debido proceso de una de las Partes. 5.

Análisis del caso concreto Previo a resolver, conviene precisar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tuvo por objeto la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 8206 del 27 de octubre de 2016, por medio de la cual CASUR negó el reconocimiento de sustitución se asignación mensual de retiro a la demandante. A partir de los fundamentos de la demanda y del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, en sentencia del 1 de febrero de 2024, revocó la decisión de primera instancia, que había accedido parcialmente a las pretensiones, al estimar que no se acreditó el requisito previsto en el parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 4433 del 2004, esto es que, la actora haya convivido con el fallecido no menos de cinco años continuos inmediatamente anteriores a su muerte.

Ahora, la parte actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto factico por indebida valoración de los testimonios de Ana Fabiola Bonza Nova y Carlos Bonza Nova, hijos del causante, puesto que, a pesar de que señalaron fechas distintas de cuando su padre y la demandante iniciaron su unión marital de hecho, esto obedece a que se percataron de ello en épocas distintas.

Para resolver tales cargos, la Sala estima necesario referirse al contenido del material probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001- 33-40-008-2017-00154-01. La Sala comienza por precisar que en la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho la parte actora solicitó tener como pruebas, entre otras, los testimonios de Ana Fabiola Bonza Nova y Carlos Bonza Nova y la escritura No. 170 de la Notaría Única del Municipio de Villa del Rosario.

De acuerdo con lo anterior, en la audiencia inicial del 30 de octubre de 2018, el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta decretó las mencionadas pruebas. Luego, el señor Carlos Bonza Novoa rindió testimonio en la audiencia de pruebas e informó que conoció sobre la convivencia de la demandante y su padre “desde el 2008 para acá, convivían los dos, porque yo me fui para la policía en el 2008 y ellos ya, ya fue cuando yo me enteré que ellos eran novios o vivían como pareja y yo me fui a hacer el curso de la policía y cuando volví ya estaban conviviendo”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por su parte, la señora Ana Fabiola Bonza Nova en su testimonio señaló que tuvo conocimiento de la convivencia de su padre con la demandante, “como en marzo del 2004, yo tuve conocimiento de que ya convivía (…) a mí me consta que tenían una unión marital de hecho, (…) yo me enteré de eso desde el 2004, marzo del 2004” Al valorar esas declaraciones, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander explicó: ( ) la Sala concluye que tal como lo indica la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en el presente cargo, los testimonios de los señores Carlos y Ana Fabiola no son concordantes respecto a la fecha en la que inició la vida marital de hecho de su padre fallecido y la señora Gladis del Rosario Muñoz Mora, pues el primero afirma que tal unión empezó a partir del año 2008, mientras que la segunda afirma saber que empezó a partir del año 2004.

Observa la Sala que esta contradicción de las declaraciones en un tema tan puntual, genera incertidumbre sobre la certeza de las mismas, aunado en el hecho de que no obra en el expediente otras pruebas documentales con las cuales se soporte la afirmación de que la convivencia entre el señor José del Carmen Bonza Higuera y la demandante inició sobre el año de 2008 o de 2004.

Del análisis de lo expuesto por los dos testigos, incluso no se infiere con certeza que esté probado que el señor Bonza Higuera y la señora Muñoz Mora tuvieron una convivencia entendida como acompañamiento espiritual permanente, apoyo económico y con vida en común, puesto que solamente se limitan a narrar las fechas en las cuales consideran que empezó la vida en común de aquellos, pero no dan información de cómo era la convivencia o de haber compartido y conocido esa relación. Ahora, en la escritura pública No. 170 del 13 de julio de 2016, expedida en la Notaria Única del Círculo de Villa del Rosario, la señora Gladis del Rosario Muñoz Mora y el señor José del Carmen Bonza Higuera declararon la existencia de la unión marital de hecho, en los siguientes términos: “PRIMERO: Que el día 10 del mes de marzo del año 2.012 los comparecientes iniciaron unión marital de hecho”.

Con relación a esta prueba, la sentencia del 1° de febrero de 2024 sostuvo: En el presente asunto obra en el expediente la citada copia de la Escritura Pública Nº 170 del 13 de julio de 2016, en la cual el referido señor José del Carmen Bonza Higuera y la Hoy demandante declararon bajo la gravedad del juramento que el 10 de marzo de 2012 iniciaron su unión marital de hecho.

Así las cosas, desde la fecha en la cual estos declararon haber iniciado su unión marital de hecho hasta la muerte del señor Bonza Higuera, trascurrieron 4 años, 6 meses y 4 días, es decir, menos de los 5 años que regula el Decreto 4433 de 2004, para la sustitución de la asignación de retiro. A partir de lo anterior, la Sala advierte que el análisis de la autoridad judicial demandada no se enmarca en una indebida valoración probatoria, por cuanto no se separó de los hechos debidamente probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni se trata de una decisión que vaya en contravía de la evidencia probatoria.

Por el contrario, la decisión se fundamentó en las pruebas solicitadas por la propia demandante. La autoridad judicial demandada tuvo en cuenta que las declaraciones de los testigos eran incongruentes entre sí, respecto de la fecha a partir de la cual la señora Gladis del Rosario Muñoz Mora y el señor José del Carmen Bonza Higuera iniciaron su vida marital de hecho.

También puso de presente el escaso material probatorio aportado al expediente, pues no había prueba que soportara las afirmaciones de alguno de los dos testigos. En contraste, la escritura pública No. 170 del 13 de julio de 2016, resultó ser un medio de convicción a partir del cual se pudo contabilizar el requisito de los 5 años que ordena el Decreto 4433 de 2004.

Esa prueba fue decretada por el juzgado de primera instancia por solicitud de la parte demandante y, por lo tanto, no es de recibo el argumento señalado en el escrito de tutela referente a que la mencionada escritura está viciada y que de oficio el juzgador debió solicitar la ratificación por parte de la señora Muñoz Mora. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01648-00 Demandante: Gladis del Rosario Muñoz Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En realidad, la Sala encuentra que la decisión objeto de tutela obedece al análisis propio del conjunto de pruebas practicadas en el proceso ordinario, que permitieron concluir que la parte demandante no demostró que la señora Gladis del Rosario Muñoz Mora tuviera derecho a la sustitución de asignación mensual de retiro solicitada.

Lo anterior resulta suficiente para desestimar los cargos formulados por la parte actora. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por Gladis del Rosario Muñoz Mora, por las razones expuestas en esta providencia. 2.Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN