CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por el municipio de Plato contra la sentencia de 25 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Amanda Cecilia Ferreira Llorente, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Plato (Magdalena), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad (i) de las Resoluciones 17 de 22 de agosto de 2018 y 1 de 14 de enero de 2019, por medio de las cuales el municipio de Plato negó a la demandante el reconocimiento de cesantías anualizadas y su consecuente sanción moratoria; y (ii) del «acto ficto configurado el día 18 de septiembre de 2018, proferido por el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO ante la petición presentada el día 18 de junio de 2018 […]» (sic), que denegó la aludida prestación. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada «[…] reconozca y pague las cesantías anualizadas que le adeudan, en el (los) año (s) 1996, 1997, 1998, 1999, y las que han ocasionado el incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías» (sic); y «[…] pagar la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 […] que surge desde la omisión de la consignación de las cesantías causadas en los años 1996, 1997, 1998, 1999, con permanencia en el tiempo hasta cuando se efect[ú]e el pago correspondiente […]» (sic); lo anterior, junto con los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que labora en el municipio de Plato, en calidad de docente, desde 1996. Afirma que el referido ente territorial «[…] no consignó dentro del plazo fijado en las normas […] las cesantías correspondientes en los años 1996, 1997, 1998, 1999, es decir a más tardar el 14 de febrero del año siguiente de su causación» (sic), por lo que, mediante escritos de 13 y 18 de junio de 2018, deprecó de ese municipio y del Fomag, respectivamente, el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas y su consecuente sanción moratoria, lo que le fue negado a través de los actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 13, 25, 58 y 83 de la Constitución Política; 13 y 15 de la Ley 344 de 1996, 1º y 2º del Decreto 1582 de 1998, 1º y 2º del Decreto 1252 de 2000; la Ley 91 de 1989 y el Decreto 3118 de 1968. Arguye que «[…] las cesantías deben pagarse completa y oportunamente a los trabajadores, so pena de violar sus derechos fundamentales.
Al respecto la doctrina constitucional señala que la creación y aplicación de las normas que versan sobre materias laborales, entre ellas las obligaciones prestacionales, exigen de los funcionarios competentes especial diligencia, en lo referente a las prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva del Estado Social de Derecho, tanto el legislador como la autoridad administrativa carecen de atribuciones que impliquen la consagración de normas o la adopción de procedimientos contrarios a las garantías mínimas que la Constitución ha plasmado con el objeto de brindar especial protección a las relaciones laborales» (sic). 1.5 Contestaciones de la demanda: 1.5.1 Municipio de Plato.
Por intermedio de apoderado, se opuso a las súplicas del medio de control, se pronunció en relación con los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás carecen de esa naturaleza; planteó las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y prescripción. Asegura que la «[…] accionante en el hecho primero de la demanda acepta que su vinculación como docente DEPARTAMENTAL, data el año 1996, por tanto sus prestaciones sociales no están a cargo del MUNICIPIO DE PLATO, sino de la coparte encausada en la Litis en cuestión» (sic). 1.5.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag.
A través de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda y propone los medios exceptivos que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción. Asevera que «[…] el responsable directo es el ente territorial, en la medida que el fondo solo procede al pago una vez se expida el acto administrativo que ordena su reconocimiento». 1.6 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 25 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] a la demandante le es aplicable el régimen anualizado de cesantías en razón a que siguiendo lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, esta se encuentra vinculada con posterioridad al 10 de enero de 1990, por lo que le asiste el derecho a reclamar las cesantías anualizadas de los años 1996, 1997, 1998 y 1999» (sic).
En cuanto a la entidad competente que debe asumir el pago de la prestación, advierte que «[…] es el municipio de Plato […] toda vez que la afiliación al Fomag se realizó hasta el año 2002 […]» (sic). Argumenta que «[…] teniendo en cuenta que la demandante goza de la calidad de docente y actualmente se encuentra afiliada al Fomag, es dable concluir que […] no es beneficiaria de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 […]» (sic).
Por lo anterior, condenó «[…] al municipio del Plato (Magdalena) al reconocimiento y pago de las cesantías y sus respectivos intereses, del período correspondiente a los años 1996, 1997, 1998 y 1999 […] suma que deberá ser depositada a órdenes del Fomag […]» (sic). 1.7 Recurso de apelación. El municipio de Plato, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación (parcial), al estimar que con «[…] ocasión al convenio suscrito entre la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento del Magdalena y el Municipio de Plato el 03 de noviembre del 2000, quedo estipulado que el pago del pasivo prestacional y pensional quedaban a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, y es por ello el municipio autorizó los giros a los que tenía derecho a su participación en los ingresos corrientes de la Nación, los montos que correspondan a los aportes señalados en el artículo 12 numeral 1, del Decreto 196 de 1995, correspondientes a sus docentes financiados con recursos propios afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG» (sic).
Que «[r]espetando lo dispuesto en el convenio, el Municipio ha venido cancelado al FOMAG los dineros por concepto del pasivo prestacional que se adeudaba, así mismo notamos su señoría que en el convenio se fija el valor del pasivo prestacional de los docentes que sería asumido por el FOMAG, y en el caso concreto [la] demandante está relacionad[a] en el número 123 de los primeros de 262 docentes suscritos en el convenio perfeccionado en 07/12/2000, así mismo se establece desde que año se adeuda el pasivo prestacional de los docentes; es decir que a la demandante se le adeudaba desde el año 1996 hasta la fecha que se suscribió el convenio tal y como se nota en la página dos (2) de la liquidación de los pasivos prestacionales imputados en el convenio, documento que se reposa en el expediente.
Así las cosas […] no es el Municipio quien debe soportar esta carga, toda vez que en la celebración del convenio se establecieron la condiciones para el pago de este pasivo prestacional de los docentes […]» (sic para toda la cita). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 23 de marzo de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación (parcial), corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si resulta procedente la orden del a quo en cuanto dispuso que el pago del auxilio de las cesantías anualizadas de la demandante de 1996 a 1999 corresponde al municipio de Plato. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Resolución 331 de 5 de marzo de 2019, por medio de la cual la secretaría de educación del Magdalena reconoce una cesantía parcial para reparación de vivienda a la demandante, de la que se extrae que la docente reporta anualmente las siguientes cesantías: Convenio interadministrativo celebrado entre la Nación – Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público y el municipio de Plato, relacionado con la afiliación o incorporación de los docentes departamentales, distritales, municipales y de establecimientos públicos oficiales, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en desarrollo de la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995, en el que se incluye, entre otros, a la demandante, el cual tuvo como objeto: Garantizar la afiliación o incorporación de 262 docentes financiados con recursos propios del Municipio, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de los docentes nuevos que la entidad territorial vincule a su planta de personal de conformidad con lo establecido en el Estatuto Docente, teniendo en cuenta que éstos no tienen pasivo prestacional por concepto de cesantías o pensiones Determinar el pasivo prestacional por docente, existente a cargo del Municipio, el cual será parte integral del presente convenio […] […] El Municipio efectuará el pago de la suma de $715.916.696.80 por concepto del pasivo prestacional de los docentes a que hacen alusión el presente convenio.
Esta deuda se cancelará en un plazo no superior a cuatro años, en cinco (5) cuotas iguales y sucesivas, pagadera la primera de ellas dentro de los treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha de corte para el cálculo del pasivo prestacional […] […] el Municipio se obliga a pagar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el valor que corresponda a la diferencia entre la suma aportada por concepto del cálculo actuarial por docente y las que resulten de las revisiones de que trata el literal anterior, valor que será cancelado en un plazo no superior a 1 año, contado a partir de la fecha en que se revisa el cálculo actuarial. […] De conformidad con lo previsto en el decreto 2370 de 1997, los docentes objeto del presente convenio se entienden afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, una vez perfeccionado el presente convenio y la entidad territorial haya pagado por lo menos la quinta parte del pasivo prestacional […] El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio únicamente responderá por el pago correspondiente al tiempo por el que efectivamente se recibieron cotizaciones para el pago de las prestaciones.
La responsabilidad por lo no cotizado por el Municipio será exclusivamente de éste, en la proporción de lo dejado de cotizar. El Municipio se compromete a […] reportar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio anualmente y dentro de los veinte (20) primeros días calendario del mes de enero de cada año el valor de liquidación de cesantías anuales, causadas a favor de los docentes y discriminadas por cada uno de ellos. […] el incumplimiento total o parcial de las obligaciones que se establecen en este convenio, dará lugar a la suspensión del mismo, mientras esta situación persista las prestaciones económicas y los servicios m[é]dico asistenciales a que tienen derecho los docentes, estarán a cargo del Municipio, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil y penal por el incumplimiento de lo aquí previsto. […] el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tendrá las siguientes obligaciones: a) reconocer y pagar a través de la Entidad Fiduciaria contratada para administrar los recursos del Fondo, las prestaciones económicas establecidas en la Ley 91 de 1989 y el régimen prestacional aplicable a los docentes objeto del presente convenio, que se causen, previo el cumplimiento de los requisitos que permitan su exigibilidad y en todo caso con sujeción a lo dispuesto en el presente convenio […] Las sentencias judiciales que se profieran por actos, omisiones o hechos de las entidades territoriales con respecto a los docentes objeto de este convenio, serán asumidas por el municipio. […] Este convenio tendrá una duración de 10 años contados a partir del perfeccionamiento del mismo y se prorrogará automáticamente por un término igual, mientras no existan disposiciones posteriores que modifiquen los términos de este convenio. […] con la firma del presente convenio el Municipio autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a girar directamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con cargo a su participación en los ingresos corrientes de la Nación, los montos que correspondan a los aportes de ley a que está obligado como patrono para previsión social y cesantías señalados en el artículo 8º.
Numerales 3 y 4 de la Ley 91 de 1.989. […] se entenderá perfeccionado a partir de la fecha en la cual sea firmado por la última de las partes intervinientes en este convenio. Para este efecto deberá colocarse expresamente la fecha en que cada una de las partes suscribe el presente documento [sic para toda la cita]. Constancia emitida por el Fomag el 10 de febrero de 2020, en la que se indica: […] revisados los extractos de reportes de cesantías hasta el año de 1.989, enviados por el FONDO NACIONAL DEL AHORRO y los reportes enviados a los PLANTELES NACIONALES O FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES, a partir del 1.990, al Docente relacionado a continuación le corresponde la siguiente liquidación de Cesantías e intereses sobre las Cesantías. […] [sic para toda la cita] Extracto de intereses a las cesantías del Fomag de 9 de diciembre de 2018, en que se reportan los sufragados a la demandante desde 2000 hasta 2017.
Mediante memoriales de 6 y 18 de julio de 2018, la actora formuló ante el municipio de Plato y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su orden, peticiones con el propósito de que le fuera reconocido el auxilio de las cesantías de 1996 a 1999 y la sanción moratoria por su falta de pago oportuno. El municipio de Plato, a través de Resolución 17 de 22 de agosto de 2018, negó la reclamación relacionada en la letra anterior, porque: […] En la relación adjunta de docentes, anexa al convenio, y elaborada por el Fondo de Prestaciones Sociales Docentes Municipales, adscrito a la Secretar[í]a Municipal de Educación, del Municipio de Plato Magdalena, aparece relacionado el (la) reclamante, con pasivo prestacional liquidado con corte 30 de julio de 2000.
Que el total del pasivo prestacional de 262 plazas docentes correspondió a $715.916.696,00, el cual se comprometió el municipio a efectuar el pago. […] Que, dentro de las obligaciones previstas en el convenio mencionado, en la cláusula cuarta, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se estableció: “Reconocer y pagar a través de la entidad fiduciaria contratada para administrar los recursos del Fondo, las prestaciones económicas establecidas y el régimen prestacional aplicables a los docentes objeto de este convenio, que se causen, previo el cumplimiento de los requisitos que permitan la exigibilidad y en todo caso son sujeción a lo dispuesto en el presente convenio…” En mérito de lo expuesto y por encontrarse las cesantías anualizadas causadas en las vigencias referidas en la reclamación, entre las sumas giradas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por el municipio de Plato, Magdalena por concepto de pasivo prestacional, el señor Alcalde RESUELVE:
PRIMERO: Negar la totalidad de las pretensiones incoadas por el reclamante […] (sic para toda la cita). Contra la anterior determinación la actora interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable por Resolución 1 de 14 de enero de 2019. Oficio F.P.N.o. 016/2020 de 7 de febrero de 2020, mediante el cual la secretaría de educación del Magdalena informa que la accionante se vinculó el 8 de marzo de 1996 a la nómina de docentes del municipio del Plato y fue afiliada al Fomag el 11 de abril de 2002 como docente municipal.
De las pruebas relacionadas, se colige que (i) la demandante laboró como docente desde el 8 de marzo de 1996 en el municipio de Plato y fue afiliada al Fomag el 11 de abril de 2002; (ii) mediante escritos de 6 y 18 julio de 2018, formuló ante el aludido municipio y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su orden, peticiones con el propósito de que le fuera reconocido el auxilio de las cesantías de 1996 a 1999 y la sanción moratoria por su falta de pago oportuno;
(iii) el Ministerio de Educación Nacional guardó silencio frente a la anterior reclamación, mientras que el ente territorial la negó, a través de Resolución 17 de 22 de agosto de 2018, «[…] por encontrarse las cesantías anualizadas causadas en las vigencias referidas en la reclamación, entre las sumas giradas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por el municipio de Plato, Magdalena por concepto de pasivo prestacional» (sic), contra la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable por Resolución 1 de 14 de enero de 2019.
Asimismo, se halla acreditado que en el convenio interadministrativo, suscrito entre la Nación – Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público y el municipio de Plato, se estableció que debía garantizarse la afiliación al Fomag de 262 docentes, entre ellos, la accionante, financiados con recursos propios del municipio, y que este debía efectuar el pago por concepto del pasivo prestacional de ese personal en un plazo no mayor a los 4 años siguientes contados a partir de la fecha de corte para el cálculo de dicho pasivo.
De igual modo, se estipuló que la incorporación de los maestros al aludido Fondo se tendría como tal una vez perfeccionado el convenio y la entidad territorial haya sufragado por lo menos la quinta parte del pasivo en mención; que el Fomag respondería únicamente por el pago correspondiente al tiempo por el que se recibieron cotizaciones para sufragar las prestaciones y que en caso de incumplimiento total o parcial de lo pactado, sería el municipio el que asumiría esa carga.
Igualmente, se tiene que en el precitado convenio se reconoció, como pasivo prestacional, lo adeudado a la actora por concepto de auxilio de cesantías de 1996 a 2000, monto que debió ser girado por el municipio de Plato al Fomag desde la fecha de perfeccionamiento del convenio, para que este último procediera con el pago de esa prestación. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la actora ha prestado sus servicios al Estado como docente oficial a partir del 8 de marzo de 1996 y goza del régimen de cesantías anualizadas.
Ahora bien, en el escrito de alzada, el municipio de Plato afirma que al que le corresponde el pago del auxilio de las cesantías adeudadas a la demandante es al Fomag, porque «[…] una vez se perfeccionó [el aludido] convenio ya era responsabilidad del [Fondo], realizar los pagos de las cesantías que se generaron con anterioridad a la suscripción del mismo […]» (sic).
Al respecto, cabe precisar que el auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo», que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes oficiales se benefician del reconocimiento del auxilio de cesantías de acuerdo con los parámetros establecidos por el artículo 15 (numeral 3) de la Ley 91 de 1989, norma que distingue entre los que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas con pago de intereses y sin retroactividad, así: 3.
Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. De igual modo, el artículo 4º de la aludida Ley 91 de 1989 estableció que el Fomag es el encargado de atender las prestaciones sociales del personal docente, de la siguiente manera: El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2°, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.
Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente ley, quienes quedan eximidos del requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.
El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. En paralelo, correspondía a cada entidad territorial el reconocimiento de las cesantías del personal docente no afiliado al Fomag, situación que en términos del artículo 7 del Decreto 196 de 1995, la hacía responsable del pago de las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y municipales causadas antes de su incorporación al Fondo.
Más adelante, el Decreto 3752 de 2003 dispuso que los docentes del servicio público educativo vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberían ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, norma a partir de la cual el reconocimiento y pago de las cesantías estuvo concentrado en este último, así: Artículo 1º.
Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.
Parágrafo 1º. La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar. Parágrafo 2°.
Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional [subrayas de la Sala] Artículo 2°. Prestaciones sociales causadas. Se entiende por causación de prestaciones el cumplimiento de los requisitos legales que determinan su exigibilidad.
Las prestaciones sociales de los docentes causadas con anterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones estarán a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes. Las prestaciones sociales que se causen con posterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serán reconocidas de conformidad con lo que establezca la Ley y se pagarán por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sin perjuicio de lo anterior, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que se causen a favor de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se limitará al período de cotizaciones que haya efectivamente recibido el Fondo y al valor del pasivo actuarial que le haya sido efectivamente cancelado. En los términos de la normativa citada en precedencia, los entes territoriales están obligados a afiliar a los docentes vinculados a su planta de personal al Fomag, incluso si se trata de nombramientos provisionales, so pena de responder por la totalidad de las correspondientes prestaciones sociales, incluidas las cesantías.
En el asunto sub examine, al que le corresponde el pago del auxilio de las cesantías anualizadas de la actora de 1996 a 1999 es al Fomag, por cuanto el municipio de Plato se obligó a girar la respectiva suma por pasivo prestacional de los 262 docentes de que trata el convenio interadministrativo que celebró con la Nación – Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que el Fondo sufragara, en el caso de la accionante, la referida prestación, pues si bien es cierto que el ente territorial tenía dicha carga antes del perfeccionamiento del convenio, también lo es que, de acuerdo con lo pactado en este, el Fondo asumió esa responsabilidad, siempre y cuando el municipio cumpliera lo acordado.
Sobre este último aspecto, se advierte que el cumplimiento del convenio por parte del municipio accionado no fue objeto de contradicción por el Fomag, en consecuencia, la Sala tiene por hecho cierto que el traslado del dinero atañedero al pasivo prestacional de los docentes se efectuó, por tanto, se colige que el Fondo es el que debe sufragar el auxilio de las cesantías que aquí se reclama, razón por la que el fallo de primera instancia será modificado en este punto.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y modificará el ordinal segundo de su parte decisoria, en el sentido de que el Fomag debe asumir el pago del auxilio de las cesantías de la actora por el período de 1996 a 1999.
Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 25 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Amanda Cecilia Ferreira Llorente contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y el municipio de Plato, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Modifícase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo impugnado, en el sentido de que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag debe asumir el pago del auxilio de las cesantías de la actora por el período de 1996 a 1999, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3º. Sin condena en costas en esta instancia. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.