CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Referencia: Acción de tutela Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LIBRE ASOCIACIÓN. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor WILSON RODRÍGUEZ RÍOS, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la libre asociación, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 16 de septiembre de 2024, dentro del medio control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 2024-01469-00.
I.2.- Hechos Explicó que presentó demanda en nombre propio y en representación de los señores ESPERANZA y MARISEL RODRÍGUEZ RÍOS, NOEL FUENTES, PABLO LAGOS, LUIS MARÍA BECERRA y NELSI TIJARO, en ejercicio del medio control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra la SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA2, por el presunto incumplimiento de “[…] la ley (sic) 454 de 1998 artículos 34, 35, 36 Numerales 1, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 19, 20 literales a) y b) y 22, Decreto 2159 de 1999 artículo 2, Decreto 186 de 2004 articulo (sic) 3 numeral 4. literal a) numeral 5 literal c), Articulo (sic) 5, numeral 20 y 21 y en las obligaciones del Código Contencioso administrativo ley (sic) 1437 de 2011 artículo 3° numeral 1, 8, 8, 10, 11, 12, 13, articulo 10 [ ] Artículos 2 En adelante SUPERINTENDENCIA. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 y 105 del código de Comercio, Ley 1712 de 2014 artículos 2, 3 5 (sic), 9, y 13, y la constitucional contenida en el (sic) artículo 2, 87 y 29 de la Carta Magna […]”.
Indicó que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2024- 01469-00 y le correspondió en primera instancia al TRIBUNAL que, mediante sentencia de 16 de septiembre de 2024, declaró el fenómeno de la cosa juzgada3 frente al cumplimiento de los numerales 8, 11 y 20, literales a) y b), del artículo 36 de la Ley 454 de 4 de agosto de 19984 y declaró su improcedencia en relación con las demás disposiciones normativas señaladas en el libelo introductorio.
Inconformes con lo anterior, los demandantes formularon recurso de apelación ante la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO5 que, mediante sentencia de 20 de febrero de 2025, confirmó la providencia recurrida. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto 3 En virtud de la decisión de fondo adoptada en la sentencia de 4 de abril de 2019, proferida en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos con número único de radicación 25000-23-41-000-2019-00073-01. 4 “[…] Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones. […]”. 5 En adelante Sección Quinta. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimental absoluto al no resolver el recurso de reposición presentado contra la sentencia del 16 de septiembre de 2024 y remitir directamente el expediente al Consejo de Estado para que surtiera el trámite de apelación, sin tener en cuenta que dicho recurso debía tramitarlo el mismo funcionario que profirió la decisión de primer grado.
Aseguró que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada respecto de la solicitud de cumplimiento relacionada con los numerales 8, 11 y 20, literales a) y b), del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, toda vez que en la acción de cumplimiento objeto de análisis concurren actores, pretensiones y hechos, distintos de los que fundamentaron el proceso identificado con el número único de radicación 2019-00073-01, lo cual, en su criterio, dio lugar a un defecto fáctico.
Aunado a lo anterior, adujo que no se tuvo en cuenta “[…] la tacha de falsedad por parte del Juzgado 14 de Ejecución de Sentencias […]” frente al acta núm. 52 de 28 de agosto de 2016. Afirmó que se omitió la práctica de pruebas relevantes, así como el deber de haber requerido a la SUPERINTENDENCIA para que demostrara el cumplimiento de las disposiciones normativas y los estatutos de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE VIVIENDA LA LIBERTAD6. 6 En adelante COOPLIBERTAD. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la decisión cuestionada carece de motivación en la medida que no se emitió pronunciamiento alguno sobre la renuencia de la SUPERINTENDENCIA frente a la mayoría de pretensiones formuladas en el libelo introductorio, ni respecto de las sentencias que “[…] declaran irregularidades en el desarrollo de diferentes asambleas de Cooplibertad que han dado origen a nulidad por diferentes despachos judiciales […]”.
Mencionó que se presentaron múltiples “[…] renuencias […]” del TRIBUNAL y de la SUPERINTENDENCIA, que materializaron los defectos orgánico y sustantivo, por cuanto no se garantizó el cumplimiento del ordenamiento jurídico y de mandatos estatutarios por parte de COOPLIBERTAD. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor solicita el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…] Pretensión primera Se solicita respetuosamente a los Honorables Magistrados Constitucionales de Tutela a través de sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, adoptar las facultades legales y administrativas y constitucionales, para que se deje sin efectos la sentencia la decisión (sic) de la Sentencia Del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Proceso No 25000-23-41-000-2024-01469 -00, Magistrado Ponente Oscar (sic) Armando Dimaté Cárdenas, fechada el 16 de septiembre de 2024 y apelada ante el Honorable Consejo de Estado, ejecutoriada el 20 de febrero de 2025 y se ordene: (sic) Pretensión segunda: respetuosamente solicito al Honorable Magistrado Constitucional se inadmita lo expuesto por el Tribunal Administrativo de 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca de sentenciar el transito (sic) a cosa juzgada la acción por lo antes expuesto y se dé tramite integral a cada una de las pretensiones y que como se demuestra una nueva identidad de causa y objeto entre dos acciones que conformación en la integración de partes, son peticiones por fuerza material de ley, representación jurídica, y afectación a una comunidad o fallas en el servicio.
Pretensión Tercera: Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor Magistrado Del Tribunal De Cundinamarca Sr MP OSCAR ARMANDO DIMATE CARDENAS, acatar la modificación de la sentencia del Consejo de Estado del año 2019 para que verifique las irregularidades en el informe que debió allegar la Supersolidaria de los hallazgos de la visita de inspección que en el año 2019 manifestó estar realizando desacatando lo dispuesto por el Consejo de Estado en la actuación constitucional; de no hacerlos llegar en la presente acción constitucional: ordene de manera perentoria y con un plazo establecido la visita de inspección teniendo en cuenta la nulidad y que ninguna de las actuaciones de registro tanto en la cámara de comercio como en la Supersolidaria han tenido efectos jurídicos como más adelante se detalla; adicional a lo anterior dar traslado a la Procuraduría General de la Nación por el incumplimiento a sus funciones y ocultar documentos al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Pretensión Cuarta: (pretensión primera de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor Magistrado Del Tribunal De Cundinamarca Armando Dimaté Cárdenas, para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se consulte los procesos que dieron origen a las nulidades de los diferentes despachos judiciales, reconstruya el estado natural de las cosas a marzo 1 de 1997, valore esas pruebas, omitiendo la práctica de pruebas que no cumpla lo dispuesto el código civil en su artículo 1746, que practique control de legalidad descrito en el artículo 35 y 36 numerales del 1 al 23 de la ley 454 de 199,(sic); derecho abstracto;
Sentando Jurisprudencia a la discrecionalidad administrativa por parte de los órganos de Supervisión, para que en adelante cuando mediante sentencia judicial se declaren nulidades, la discrecionalidad administrativa se torne negativa e impere el control de legalidad para subir el nivel de supervisión conforme al artículo 29 de la Constitución Política.
Pretensión Quinta: (pretensión segunda de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor Magistrado Del Tribunal De Cundinamarca Sr MP OSCAR ARMANDO DIMATE CARDENAS requerir a la Supersolidaria para inaplicar la discrecionalidad administrativa en lo que se refiere al Decreto 2159 de 1999 en los grados de Supervisión para Cooplibertad; téngase en cuenta que la Cooperativa ha violado el debido proceso e incluido informes falsos y actas sin las disposiciones legales y estatutarias. […].
Pretensión Sexta: (pretensión tercera de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado ordene al Tribunal Administrativo de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca ordene a la Supersolidaria aplique el código Civil como principio de legalidad; que de conformidad con las declaraciones judiciales y los efectos jurídicos que ordenan la Ley Civil art 1746, la Supersolidaria cumpla sus funciones contenidas en desde el statu quo que declaró nulidad en la actuación del acta de consejo de administración No 680 de 1997 para habilitar y verificar la lista de asociados hábiles que deban y puedan ratificar la subsanación de dicha acta del consejo de administración; situación similar para ratificar el acta No 027 de la realización de la asamblea general de asociados de la Cooperativa Multiactiva de Vivienda La libertad conforme a los estatutos y la ley; es decir que estén legal y estatutariamente vinculados y que los asociados que convoquen dicha asamblea no tengan impedimentos estatutarios que más (sic) adelante se argumentarán. Pretensión Séptima: (pretensión cuarta de acción (sic) de cumplimiento) Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor Magistrado Del Tribunal De Cundinamarca Armando Dimaté Cárdenas, para que este a su vez ordene a la Supersolidaria que se verifique integralmente que la Asamblea General de Asociados de Cooplibertad No 27 cumpla los requisitos legales en debida forma conforme al artículo 30 de la Ley 79 de 1988 que dispone: […].
Pretensión Octava: (pretensión quinta de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor Magistrado Del Tribunal De Cundinamarca Armando Dimaté Cárdenas ordenar a la Supersolidaria que de acuerdo a las irregularidades contenidas en las asambleas y no subsanadas en debida forma, proceda a convocar la Asamblea No 27 según lo dispone el articulo (sic) 36 de la ley 454 de 1998 numeral 20 literales a) y b) tomando como argumento la sanción (sic) judicial que decretó el Juzgado 14 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias y lo expuesto por el abogado del proceso ejecutivo de los legítimos asociados; e igualmente; que ordene la cancelación de todos y cada uno de los registros inscritos irregularmente ante la cámara de comercio para la inscripción de que se haya efectuado de los nombramientos de sus órganos de administración, vigilancia, representantes legales y revisores fiscales en caso toda vez que una autoridad judicial declaró las irregularidades por no ajustarse a las normas legales y estatutarias como lo dispone el articulo (sic) 36 de la ley (sic) 454 de 1998 numeral 11 y como lo aclaró el proceso de acción de cumplimiento 2019-00073-01 del Consejo de Estado.
Pretensión Novena: (pretensión sexta de la Acción de Cumplimiento) Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor Magistrado Del Tribunal De Cundinamarca Armando Dimaté Cárdenas, para que este a su vez, ordene a la Supersolidaria tener en cuenta que no el Statu quo, en declaración de nulidad prevalece en la actuación administrativa; que los hechos de nulidad es el acta No 27 de la realización de asamblea de la Cooperativa Multiactiva de Vivienda la Libertad debe cumplir con los requisitos que el abogado de la parte actora del proceso ejecutivo por mora argumentó para subsanar las 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidades, según memorial fechado 11 de diciembre de 2017, folio 879 que titula RAZONES DE MI OPOSICIÓN PARA TERMINAR EL PROCESO.
(prueba aportada) […]: Pretensión Decima (sic): (pretensión séptima de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Señor Magistrado Constitucional ordene al Honorable señor magistrado Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la aplicación al código de comercio, Decreto 410 de 1971, que faculta y ordena la inhabilidad de representante legal de conformidad con el articulo (sic) 35 numeral 1 de la ley 454 de 1998 concatenado al artículo 58 y 105 Código de Comercio y en concordancia con el artículo 3° numeral 1, 2, 3, 5, 6, 7 y 11 de Ley 1437 de 2011 y que a continuación se desglosa: […] Pretensión decimoprimera: (pretensión octava de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria la protección efectiva de los intereses patrimoniales de los asociados, descrita en la Ley 454 de 1998 articulo (sic) 35 numeral 2 y concatenado a la Norma Rectora Constitucional que dispone el articulo (sic) 58; téngase en cuenta que a 1997 el statu quo en los libros oficiales se registran ahorros y aportes equivalentes a 450 salarios mínimos legales vigentes de la época.
Pretensión decimosegunda: (pretensión novena de la acción de cumplimiento) ) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria cumpla las funciones contenidas en el artículo (sic) 35 numeral 1 de la ley 454 de 1998 en que haga exigible el cumplimiento del artículo (sic) 53 de los estatutos vigentes a 1997 (Statu quo) de la Cooperativa Multiactiva de vivienda la Libertad con énfasis en el parágrafo único del citado artículo (sic) que dispone: […] Pretensión decimotercera: (pretensión décima en la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se realice el control de legalidad estatutario de conformidad con el articulo (sic) 35 numeral 1° de la Ley 454 de 1998, en concomitancia con los estatutos vigentes de la Cooperativa a 1997 según el artículo (sic) 16 literales a), e), f), g), h) e i) que disponen: […] Pretensión decimocuarta: (pretensión decimo primera en la acción (sic) de cumplimiento) (sic) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se realice el control de legalidad estatutario de conformidad con el articulo 35 numeral 1° de la Ley 454 de 1998, en concomitancia con los estatutos vigentes de la Cooperativa a 1997 según el artículo (sic) 27 que dispone: 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Pretensión decimoquinta: (Pretensión decimosegunda de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se realice el control de legalidad estatutario de conformidad con el articulo (sic) 35 numeral 1° de la Ley 454 de 1998, en concomitancia con los estatutos vigentes de la Cooperativa a 1997 según el artículo 63 que dispone: […] Pretensión decimosexta: (pretensión decimotercera de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se realice el control de legalidad estatutario de conformidad con el articulo (sic) 35 numeral 1° de la Ley 454 de 1998, en concomitancia con los estatutos vigentes de la Cooperativa a 1997 según el artículo 73 que dispone: […] Solicitud de creación de jurisprudencia: Teniendo en cuenta que la Junta de Vigilancia encargada de elaborar la lista de asociados hábiles se encuentra desintegrada y los miembros del Consejo de Administración se encuentran impedidos para pertenecer a los órganos de administración y de la misma Cooperativa, respetuosamente se solicita para que en los casos de desintegración o impedimentos de los órganos de administración sea la Supersolidaria que realice un peritaje de los hechos del proceso y elabore la lista de asociados hábiles para participar en la asamblea a subsanar el acta No 27 por las facultades de Supervisión. Pretensión Decimoséptima: (pretensión decimocuarta de la acción de cumplimiento) Se solicita omitir esta pretensión por tener la misma identidad de la pretensión (sic) anterior.
Se solicita respetuosamente tramitar solo la anterior. Pretensión decimoctava: (pretensión decimoquinta de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se realice el control de legalidad estatutario de conformidad con el articulo (sic) 35 numeral 1° de la Ley 454 de 1998, en concomitancia con los estatutos vigentes de la Cooperativa a 1997 según el artículo 75 que dispone: […] Pretensión decimonovena: (pretensión decimosexta de la acción de cumplimiento) Que el Honorable Magistrado Constitucional ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este a su vez ordene a la Supersolidaria se realice el control de legalidad estatutario de conformidad con el articulo (sic) 35 numeral 1° de la Ley 454 de 1998, en 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concomitancia con la Ley 79 de 1988 en su artículo 27.
De allí se resalta el parágrafo único del citado artículo: en el mismo está dispuesto que para la participación de la asamblea son los asociados inscritos en el registro social sin que sus derechos estén suspendidos; teniendo en cuenta la declaración de nulidad efectuada por el Juzgado 59 C.M del acta 680 del consejo de administración en el que se vincula medio centenar de personas sin cumplir los requisitos, es evidente que los derechos de ese medio centenar de personas está suspendido y anulado.
Que se debe realizar nueva acta del consejo de administración para realizar un estudio para la vinculación de los asociados siempre y cuando se cumplan todos y cada uno de los requisitos que los estatutos han previsto y como se detallará más adelante […]”. (Negrilla del texto original). I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que en la acción de cumplimiento objeto de examen se garantizó el derecho al debido proceso de las partes.
Explicó que se realizó un análisis riguroso sobre la configuración parcial del fenómeno de la cosa juzgada, el eventual perfeccionamiento de la temeridad y la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a providencias judiciales para perseguir el reconocimiento de un derecho subjetivo de carácter dinerario o resarcitorio. I.6.- Intervinientes I.6.1.- La SECCIÓN QUINTA, vinculada en calidad de tercero con interés, sostuvo que en el escrito de tutela no se expone ningún argumento que cuestione alguna actuación ni omisión atribuible a dicha Sección. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, lo anterior, indicó que el accionante pretende reabrir una controversia de carácter económico, comoquiera que el juez natural no accedió a las pretensiones de la demanda.
Añadió que el trámite de cumplimiento se adelantó respetando las garantías procesales correspondientes y que la decisión se adoptó conforme a las pruebas aportadas en la oportunidad legal. I.6.2.- La SUPERINTENDENCIA y los señores NOEL FUENTES, ESPERANZA RODRÍGUEZ RÍOS, MARISEL RODRÍGUEZ RÍOS, NELSI TIJARO, PABLO LAGOS y LUIS MARÍA BECERRA, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa El despacho sustanciador mediante auto de 5 de junio de 2025, requirió al actor para que aportara los poderes que lo facultaban para actuar en representación de los señores NOEL FUENTES, ESPERANZA y MARISEL RODRÍGUEZ RÍOS, NELSI TIJARO, PABLO LAGOS y LUIS MARÍA BECERRA, por cuanto de los hechos de la demanda se infería que los derechos que invocaba como vulnerados también estaban en cabeza de aquellos, quienes fungieron como parte demandante dentro del medio de control de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 2024-01469-01 o, en su defecto acreditara la imposibilidad de estos para ejercer directamente la presente solicitud de amparo en defensa de sus derechos fundamentales.
Para tal efecto, se le concedió el término de tres (3) días, contados a partir del día siguiente de la notificación de dicho proveído. El actor mediante mediante memoriales obrantes en el índice núm. 9 del aplicativo SAMAI, manifestó que presentaba la acción de tutela en nombre 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propio y solamente en representación de los señores NOEL FUENTES, NELSI TIJARO, MARISEL y ESPERANZA RODRÍGUEZ RÍOS, para lo cual aportó los poderes que estos le habían conferido para promover el medio de control objeto de controversia y no para hacer uso de la acción constitucional de la referencia. Comoquiera que el actor no aportó los poderes requeridos, mediante auto de 7 de julio de 2025, se rechazó la acción de tutela respecto de los señores NOEL FUENTES, ESPERANZA y MARISEL RODRÍGUEZ RÍOS, NELSI TIJARO, PABLO LAGOS y LUIS MARÍA BECERRA, y se admitió el mecanismo de amparo solamente frente al señor WILSON RODRÍGUEZ RÍOS, en nombre propio.
Posteriormente, los señores NELSI TIJARO, NOEL FUENTES, ESPERANZA y MARISEL RODRÍGUEZ RÍOS, mediante escritos radicados el 17 y 18 de julio de 2025, indicaron que “[…] doy alcance y aclaración al correo recibido por su despacho del poder conferido al abogado Wilson Rodríguez (sic) Ríos (sic) para Acción de Cumplimiento por leyes con fuerza material de Ley contra la Supersolidaria; el mismo incluye los recursos; del cual se infiere, que la Tutela es el último mecanismo constitucional.
En caso de que deba realizarse otro poder; este escrito ratifica que incluye se autoriza para le ejecución y trámite de Tutela que se presentó en la referencia arriba descrito al togado del Derecho Abogado Wilson Rodríguez (sic) Ríos (sic) para tramitar Acción de 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tutela a mi nombre por los derechos vulnerados contenidos en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del Proceso No 25000-23-41-41- 000-2024-014469-00 (sic) […]”.
Frente al particular, se advierte que dichas manifestaciones y/o mandatos fueron allegados a la acción de tutela de la referencia por fuera del término establecido en el auto de 5 junio de 2025, situación que conllevó a que precisamente en proveído de 7 de julio de este año, se rechazara la solicitud de amparo frente a las personas antes mencionadas y frente al cual no se presentó ningún reparo, razón por la que en esta instancia se hace incensario realizar pronunciamiento alguno al respecto.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrilla fuera del texto). Caso concreto En el presente caso, se advierte que el señor WILSON RODRÍGUEZ RÍOS pretende que se deje sin efecto la sentencia de 16 de septiembre de 2024, proferida por el TRIBUNAL, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con número de radicación 2024-01469-00. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al citado proveído se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la libre asociación, habida cuenta que, a juicio del actor, el TRIBUNAL incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico y ausencia de motivación, al no resolver el recurso de reposición presentado contra la sentencia de 16 de septiembre de 2024 y declarar la configuración parcial del fenómeno de la cosa juzgada y la improcedencia de la acción de cumplimiento, sin advertir que: i) el recurso de reposición debía tramitarlo el mismo funcionario que dictó la providencia recurrida; ii) no existía identidad de actores, pretensiones y hechos con el proceso identificado con el número único de radicación 2019- 00073-01; iii) no se valoró en debida forma la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Civil Municipal de Ejecución de Sentencias, ni la renuencia de la SUPERINTENDENCIA; iv) se omitió la práctica de pruebas relevantes para resolver el fondo del asunto; y v) lo pretendido por los demandantes no era un reconocimiento subjetivo, sino un beneficio para la comunidad.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional7.
De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “evidente relevancia constitucional”. Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional8, de manera tal que “sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente 7 Se resalta que en este caso se cumple con el requisito de la inmediatez a pesar de que solo se esté cuestionando la providencia de primera instancia de 16 de septiembre de 2024, dictada por el Tribunal, pues el proceso culminó con sentencia de segundo grado de 20 de febrero de 2025, así lo dispuso la Sala en sentencia de 22 de mayo de 2025, expediente identificado con el número único de radicación 2024-07019-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, en la que se dijo: “[…] Por lo tanto, al a quo no le asistió la razón al señalar que en este asunto no estaba acreditado el presupuesto general de la inmediatez.
A juicio de la Sala, no era procedente interponer la acción de tutela luego de la expedición del auto del 11 de noviembre de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, comoquiera que el proceso de reparación directa continuaba en curso, razón por la cual aún estaba en cabeza del juez natural del asunto la emisión de la decisión definitiva.
Entonces, es válido que la solicitud de amparo se haya presentado dentro de un término prudencial posterior a la notificación de la sentencia del 17 de octubre de 2024, pues fue esta providencia la que agotó el debate surtido en el proceso ordinario de reparación directa. Luego, el requisito de la inmediatez sí se encuentra satisfecho, pues la acción de tutela se presentó el 19 de diciembre de 2024 contra la decisión de segunda instancia dictada el 17 de octubre del mismo año […]”.
(Negrilla fuera del texto). 8 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.9 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 9 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo”. [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005”. [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013 […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto). En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto). En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por el señor RODRÍGUEZ RÍOS es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional de la acción de cumplimiento.
Así las cosas, la Sala advierte que los argumentos invocados por la parte actora como sustento de la presunta vulneración de los derechos invocados, coinciden con aquellos expuestos en el escrito de demanda y en el recurso de apelación presentados en el medio de control en cuestión. En consecuencia, este mecanismo de amparo se orienta a retomar el examen de aspectos que ya fueron ampliamente debatidos y resueltos por los jueces naturales del litigio.
En efecto, la discusión puesta a consideración carece de una perspectiva constitucional, en la medida en que se deriva de una discusión meramente legal sobre el cumplimiento de unas disposiciones legales y de los estatutos de la COOPLIBERTAD, que gira en torno a las inconformidades expuestas en la acción de cumplimiento, las cuales fueron resueltas por el TRIBUNAL de forma admisible, así: “[…] En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala declarará la improcedencia de la acción ejercida, por las siguientes 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones: 1) Frente a la procedencia de la acción de cumplimiento para el reconocimiento de derechos subjetivos, el cumplimiento de providencias judiciales y la solución de controversias, como ocurre en este caso, el Consejo de Estado18 ha establecido: “Por otra parte, recalca la Sala que la acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno. El fin de esta acción es el exigir el respeto de los derechos ya existentes y que se acaten las normas que los reconocen, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho.
Conviene precisar que si bien, cualquier persona puede ejercer la acción constitucional prevista en la Ley 393 de 1997, para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa en cabeza de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones públicas, ello no quiere decir que este mecanismo pueda ser ejercido para obtener del juez una orden dirigida a autoridad administrativa para que reconozca un derecho o un beneficio que la demandante crea tener a su favor. […]”.
(resalta la Sala). 2) Ahora bien, corresponde a esta Sala verificar si se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada o la temeridad en el presente caso, dado que la entidad accionada, Superintendencia de Economía Solidaria, en su escrito de contestación de la demanda adujo lo siguiente: “(…) es la tercera vez que el actor interpone una acción de cumplimiento, con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, por lo que esta representación considera que se trata de una actuación temeraria, por cuanto en pasadas ocasiones anteriores el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado han decidido rechazarla por improcedente.”.
De conformidad con lo anterior, una vez verificado y estudiado el expediente en su completitud y, de igual forma, verificada la base de datos de la plataforma SAMAI, esta Sala avizora que en el año 2019 esta misma Subsección conoció de una acción de cumplimiento en la cual concurrían algunas de las normas contentivas de los mandatos objeto de cumplimiento de la presente, y el ejercicio de dicha acción fue fundamentada en los mismos hechos del presente asunto.
La referida acción de cumplimiento fue resuelta, en segunda instancia, por el 18 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Mauricio Torres Cuervo, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00046- 01(ACU). […]”. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado bajo el radicado 2500-23-41-000-2019-00073-019, en donde se resolvió lo siguiente: Ventilado lo anterior, con el fin de dilucidar si efectivamente se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada o en su defecto la temeridad, corresponde a esta Sala traer a colación la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, al respecto el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, bajo la sentencia con radicado 17001-23-33-000-2014- 00219-01(ACU) del 26 de febrero de 2015, con ponencia de la Consejera Susana Buitrago Valencia, manifestó lo siguiente: “[…] Ahora bien, la Sala considera que para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter público de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular”.
Del anterior extracto jurisprudencial se desprende que, para que se configure la cosa juzgada constitucional, en materia de la acción de cumplimiento, es necesario que existan identidad de causa y objeto entre dos acciones, donde una de las cuales haya cobrado fuerza ejecutoria. Así pues, se reitera que de conformidad con el estudio del expediente, 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los anexos y pruebas aportadas, al igual que lo evidenciado en la plataforma SAMAI, esta Sala avizora que sí existió un pronunciamiento de fondo, por parte de esta misma Subsección y posteriormente por la Sección Quinta del Consejo de Estado, respecto a los mandatos contenidos en las siguientes normas: numerales 8, 11 y 20 literales a) y b) del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, pero se pone de presente que no consta, en los referidos extractos e insumos procesales, que en la mencionada sentencia se haya conocido y decidido sobre los demás mandatos pretendidos por el acciónante (sic), más allá de los ya referenciados.
Por tal razón, esta Sala considera que en el asunto bajo estudio se configura el fenómeno de la cosa juzgada de manera parcial, dado que, confrontadas las normas respecto de las cuales esta Subsección, y posteriormente la Sección Quinta del Consejo de Estado a través de la sentencia Nro. 2500-23-41-000-2019-00073-01 del 4 de abril de 2019, estudió y decidió de fondo, y las que en esta oportunidad propone el actor, para la Sala es evidente que se presenta la figura de cosa juzgada respecto de las siguientes disposiciones: numerales 8, 11 y 20 literales a) y b) del artículo 36 de la Ley 454 de 1998.
El hecho de que exista un pronunciamiento sobre algunas de las normas que el actor señala como incumplidas, pone de presente que se encuentra estructurado el fenómeno de cosa juzgada por tratarse de una materia ya definida por una autoridad judicial en una anterior oportunidad, decisión que se reitera, se encuentra debidamente ejecutoriada.
Por otro lado, no advierte esta Sala que el accionante del asunto haya obrado de mala fe, dado que en el ejercicio de la presente acción constitucional adujo otra serie de normas que, a su juicio, consideraba incumplidas. 3) De conformidad con lo hasta acá expuesto, y superado el tema de la configuración parcial del fenómeno de cosa juzgada, se advierte que en el presente caso, la parte demandante más allá de solicitar el cumplimiento de las normas antes transcritas, lo que pretende mediante esta acción es que se “(…) protejan los intereses patrimoniales de los asociados legítimos para que se pueda garantizar indemnización alguna a los más de 140 asociados que han padecido la contumacia al llamado judicial y las fallas en el servicio por parte de la Supersolidaria.”11 (sic), lo que comporta el reconocimiento de un derecho subjetivo de carácter dinerario y resarcitorio; lo cual no es posible a través de este medio de control, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho.
De igual forma, la sala advierte que la finalidad del actor con la interposición de la presenta acción constitucional es perseguir el cumplimiento de una providencia judicial proferida por el Juzgado 14 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias (carpeta 01 – prueba 10), en ese sentido resulta imperante para esta Sala reiterar la tesis que ha sostenido el Consejo de Estado sobre la materia, en el sentido de aclarar que la 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de cumplimiento no es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el cumplimiento de providencias judiciales19. […] En ese orden, se destaca que lo pretendido por el actor no es susceptible de ser solicitado a través de este medio de control, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho, esto es, la indemnización patrimonial de los asociados de la Cooperativa Multiactiva de Vivienda la Libertad, representados por el señor Wilson Rodríguez Ríos, de igual forma se recalca que la acción de cumplimiento no es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el cumplimiento de providencias judiciales, en este caso la proferida por el Juzgado 14 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias, radicado Nro. 044-1998-00587-00 (carpeta 01 – prueba 10).
Así las cosas, observa la Sala que en el presente asunto existe toda una controversia de orden legal entre los asociados de la Cooperativa Multiactiva de Vivienda la Libertad derivada de la asamblea Nro. 52 del 28 de agosto de 2016, que no es definible por vía de acción de cumplimiento. De manera que, es claro que la controversia surgida entre las partes no puede ser resuelta a través de la acción de cumplimiento porque desbordaría su objeto en la medida en que implica asumir un estudio de fondo que no corresponde al juez constitucional.
Por todo lo anterior y comoquiera que, en el presente caso no se evidencia un perjuicio grave e inminente para el actor que, excepcionalmente, según lo preceptuado en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, haga viable el uso de la acción de cumplimiento, se declarará que operó el fenómeno de cosa juzgada en relación con la solicitud de cumplimiento respecto de las siguientes disposiciones: numerales 8, 11 y 20 literales a) y b) del artículo 36 de la Ley 454 de 1998; y respecto a la solicitud de cumplimiento de las demás disposiciones normativas se declarará improcedente la acción incoada. […]”.
(Negrilla del texto y subrayado fuera del texto). De los apartes transcritos de la providencia de 16 de septiembre de 2024, objeto de controversia, se extrae que el TRIBUNAL concluyó: i) que ya se había emitido una decisión de fondo, respecto a los mandatos contenidos en los numerales 8, 11 y 20, literales a) y b), del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, 19 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de mayo de 2016, Rad. 25000-23-41-000-2016-00207-01.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. […]”. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que configuraba el fenómeno de la cosa juzgada parcial; y ii) que lo pretendido con la acción de cumplimiento estaba relacionado con el reconocimiento de un derecho subjetivo de carácter dinerario y resarcitorio y el cumplimiento de una providencia proferida por el Juzgado Catorce Civil Municipal de Ejecución de Sentencias, lo que resultaba ajeno a los fines propios de dicha acción y derivaba en su improcedencia. Así las cosas, es claro que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia, carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé respecto al alcance del medio de control de cumplimiento y las pruebas aportadas a este, en virtud de las cuales, en su criterio, se demostraba que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada parcial y que la demanda reunía los requisitos para su procedencia, aspectos que fueron resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia cuestionada.
En este punto, es del caso destacar que la SECCIÓN QUINTA, mediante fallo del 20 de febrero de 2025, confirmó la sentencia de primera instancia, decisión que agotó el debate planteado en la acción de cumplimiento y frente a la cual el actor no alegó en el presente amparo vulneración alguna de sus derechos fundamentales. Además, se resalta que el TRIBUNAL dio trámite al recurso de reposición interpuesto por el demandante contra el fallo de primer grado, -el cual echa de menos el accionante-, como recurso de apelación ante 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta Corporación. Aunado a lo anterior, se advierte que, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 393 de 29 de julio de 199720, “[…] Presentada debidamente la impugnación, el Juez remitirá el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico […]”, razón por la cual no se evidencia una irregularidad procesal en el trámite del recurso interpuesto por el actor contra la sentencia de primera instancia. Como quedó visto, resulta improcedente por esta vía constitucional plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional frente a actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, que fueron proferidas por una autoridad judicial investida de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una discrepancia con el resultado del proceso, en la cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de invadir la competencia y la independencia del juez natural. 20 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política […]”. 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por falta del requisito general de relevancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03330-00 Actor: WILSON RODRÍGUEZ RÍOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de agosto de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.