11001031500020240389000 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03890-00 Demandante: Luigi Reinart Montalvo García Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / Subsidiariedad – existencia de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz - no se acreditó un perjuicio irremediable Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por Luigi Reinart Montalvo García contra la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El señor Luigi Reinart Montalvo García instauró acción de tutela, en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y libertad de escoger profesión u oficio. 2. El 18 de abril de 2024, el accionante se graduó como abogado de la Universidad Sergio Arboleda.

El 15 de mayo siguiente solicitó a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia la expedición de su tarjeta profesional, por estimar que había cumplido todos los requisitos legalmente establecidos para tales efectos. 3. Mediante Acta no. 36621 del 28 de mayo de 2024, la Unidad procedió a inscribir al actor en el Registro Nacional de Abogados y le asignó la tarjeta profesional no. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

El 5 de junio de 2024 el demandante solicitó a la accionada que le notificara dicha actuación debidamente motivada a fin de ejercer los recursos correspondientes, pues en la página web de la entidad evidenció que se había adoptado la determinación de expedir su tarjeta profesional con vigencia provisional, pese a que en su solicitud sustentó que no le eran exigibles los requisitos previstos en la Ley 1905 de 20182. 5.

El 18 de junio siguiente la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia le remitió el acto administrativo mediante el cual se le asignó la tarjeta provisional con vigencia provisional. A su vez, le indicó que esa decisión se fundamentó en los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 128 de 2024, según la cual la fecha en que un estudiante comienza su carrera de Derecho debe ser determinada por la respectiva institución de educación superior, en virtud de la autonomía universitaria. 6.

Acorde con lo anterior, expuso que la institución educativa donde cursó sus estudios reportó como fecha de inicio de su carrera el 14 de julio de 2018. Por lo tanto, debía entenderse como destinatario de la Ley 1905 de 2018, pues para ese momento ya había entrado en vigencia dicha norma y, en esa medida, le era exigible el requisito de aprobación del Examen de Estado para la obtención de su tarjeta profesional. 7.

En desacuerdo con el carácter provisional que le fue otorgado a su licencia, el accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, solicitando que se revocara parcialmente el acto mediante el cual se le asignó la tarjeta profesional. Insistió en que no era destinatario de la Ley 1905 de 2018, dado que se matriculó en el programa de derecho de la Universidad Sergio Arboleda el 23 de mayo de 2018, razón por la cual la vigencia de su tarjeta no podía supeditarse a la presentación y aprobación del Examen de Estado. 8.

Por medio de la Resolución 6956 del 15 de julio de la presente anualidad, la Unidad enjuiciada resolvió no reponer el acto recurrido y declaró la improcedencia del recurso de apelación. En cuanto a lo primero, señaló que no era dable controvertir los criterios que tuvo en cuenta el ente universitario para fijar la fecha en que inició los estudios el accionante, en tanto prevalece la autonomía universitaria, conforme lo señalado en la sentencia SU-128 de 2024. 9.

Además, sostuvo que aunque el referido fallo de unificación también previó la posibilidad de otorgar la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo a los 2 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-03890-00 Demandante: Luigi Reinart Montalvo García Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 destinatarios de la Ley 1905 de 2018, sin supeditar la misma a la presentación y aprobación del Examen de Estado, para ello se requiere haber presentado la solicitud de la tarjeta profesional antes de las 00:00 horas del 26 de diciembre de 2023, pero el recurrente elevó tal requerimiento hasta el 15 de mayo de 2024.

De ahí que no fuera posible expedir su tarjeta profesional definitiva. 10. El accionante considera que las decisiones administrativas antes referidas comportan una vulneración a los derechos fundamentales que invoca, por cuanto al momento de su adopción se incurrió en los siguientes defectos: 11. Fáctico, por omitir valorar los documentos allegados junto a la solicitud de expedición de la tarjeta profesional, en particular, la certificación expedida por la Universidad Sergio Arboleda, que da cuenta de que el actor se matriculó en el programa de derecho antes de la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018. 12.

Procedimental absoluto, ya que la actuación administrativa acusada se dio al margen del procedimiento legalmente establecido, en la medida en que se le impuso una exigencia para expedir su tarjeta profesional definitiva que no está en la obligación de cumplir. 13. Desconocimiento del precedente, al apartarse del alcance dado por la Corte Constitucional al artículo 2° de la Ley 1905 de 2018 en la sentencia C-138 de 2019, a partir de la cual se podía extraer que quienes hubieren exteriorizado su voluntad de inscribirse y matricularse en el programa de derecho antes de la entrada en vigencia de la norma no serían destinatarios de ella, en tanto su convencimiento se vio condicionado por los requisitos que debían cumplirse para el ejercicio de la profesión que se encontraban vigentes en aquel momento. 14.

A su juicio, exigir el examen a todos aquellos que comenzaron a cursar sus estudios con posterioridad a la vigencia de la referida norma parte de una interpretación inconstitucional y exegéticamente aislada, que desconoce las expectativas legítimas que se crearon para quienes de forma previa a la entrega en vigencia de esa ley exteriorizaron su voluntad de inscribirse y matricularse en el programa de derecho. 15.

Reprochó que la accionada hubiera pretendido desconocer la vinculatoriedad de dicho precedente, citando la sentencia SU-184 de 2024, que en todo caso no entra en contradicción con las consideraciones hechas por la Corte al analizar la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018, pues aun cuando no abordó un estudio sobre la interpretación del artículo 2 de la referida norma, reafirmó la autonomía universitaria que también fue materia de estudio en el fallo de constitucionalidad, por lo que el alcance dado a esa disposición continuó vigente.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-03890-00 Demandante: Luigi Reinart Montalvo García Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 16. Para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad, alegó que aun cuando no desconocía que existe otro mecanismo idóneo para obtener la protección de los derechos fundamentales invocados, a saber, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que este no resulta materialmente eficaz, pues es “evidente que los términos otorgados a la judicatura para tramitar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y poder obtener una sentencia en firme y ejecutoriada, implica un espacio temporal demasiado amplio, que además, pueden incrementarse, ya por la congestión judicial u otra novedad que pueda surgir”. 17.

También, aseveró que el hecho de estar limitado en el ejercicio de su profesión de forma indefinida hasta que se resuelva el medio de control también conduce a la ineficacia del medio de control, lo que, además, constituye un perjuicio irremediable que habilita la intervención del juez constitucional. 18. De esta manera, con la demanda de tutela pretende que dejen sin efectos los actos acusados y, en su lugar, se ordene a la accionada expedir su tarjeta profesional de abogado de carácter definitivo.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 19. Por auto del 1° de agosto de 2024, se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a la parte accionada, así como comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 20. La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia3 adujo que no le corresponde intervenir o determinar algún proceso administrativo de ingreso a la facultad de Derecho en las instituciones de educación superior, dada la autonomía universitaria de la que gozan estas últimas. 21.

Indicó que la Universidad Sergio Arboleda informó como fecha de inicio de la carrera del accionante el 14 de julio de 2018, momento para el cual ya había entrado en vigencia la Ley 1905 de 2018, por lo que se entiende que es destinatario de dicha normatividad. Por lo tanto, le correspondía inscribirse al examen contemplado en la citada norma como requisito para obtener la tarjeta profesional de abogado entre el 6 de junio y el 4 de julio de 2024, periodo de tiempo en el que se abrieron las inscripciones para aplicar a la prueba que está prevista para ser llevada a cabo el 20 de octubre del año en curso.

Sin embargo, no lo hizo. 22. Señaló que una vez presentado y aprobado el examen le sería expedida su tarjeta profesional de abogado de carácter definitivo por mandato legal, puesto que la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024 inaplicó por inconstitucional el artículo 3 Intervención digital contenida en 6 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03890-00 Demandante: Luigi Reinart Montalvo García Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 11 transitorio del Acuerdo PCSJA24-12162, que prevé la categoría de tarjeta profesional provisional para los destinatarios de la Ley 1905 de 2018 y, en tal sentido, la tarjeta expedida pierde vigencia. 23.

Aseveró que el ejercicio de la profesión de la abogacía se extiende a asuntos que no implican la representación de terceros, por lo que no se evidencia vulneracion alguna al derecho fundamental al trabajo del accionante. 24. Por lo expuesto, solicitó negar la solicitud de amparo, en tanto las determinaciones objeto de reproche se adoptaron en acatamiento al marco normativo y jurisprudencial que resultaba aplicable al asunto. 25.

En el curso del proceso, el demandante allegó un memorial4, aduciendo que la contestación allegada por la accionada es reiterativa en desconocer que la sentencia C-138 de 2018 determinó que los estudiantes de Derecho que se hubieren matriculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018 no se encuentran cobijados por esa norma. 26.

Insistió en que es evidente que no se tuvo en cuenta “las pruebas” allegadas junto a la solicitud de expedición de su tarjeta profesional, en especial, la certificación expedida por la institución universitaria donde cursos sus estudios, que acredita que se matriculó el 23 de mayo de 2018, pasando por alto que su exteriorización de voluntad de querer matricularse en ese programa se vio condicionada a los requisitos que estaban vigentes en ese momento, sin que existiera el examen que fue posteriormente implementado con la Ley 1905 de 2018.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 27. Una revisión de los planteamientos aducidos en el escrito de tutela, permite advertir a la Sala que la solicitud de amparo no satisface el presupuesto general de subsidiariedad. De ahí que deba declararse su improcedencia. 28. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado todos los recursos -idóneos y eficaces- que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De lo contrario, la tutela deviene improcedente. 4 Visible a índice 9 del expediente digital.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-03890-00 Demandante: Luigi Reinart Montalvo García Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 29. Tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.

De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo5. 30. En esa línea, la jurisprudencia constitucional6 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador para controvertir las actuaciones de la administración;

(ii) la presunción de legalidad que las cobija; y (iii) la posibilidad de adoptar medidas cautelares a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 31. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, aun en el evento en que concurran otros medios de defensa, existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela: (i) la falta de idoneidad y eficacia del instrumento de defensa y;

(ii) cuando siendo idóneo y eficaz, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En esta última hipótesis el mecanismo de amparo constitucional procede como mecanismo transitorio7. 32. En el caso bajo estudio, la solicitud de amparo se dirige a controvertir el Acta no. 36621 del 28 de mayo de 2024, por medio de la cual se inscribió al accionante en el Registro Nacional de Abogados y se le asignó la tarjeta profesional no. 429.033, con anotación de vigencia provisional, así como la Resolución no. 6956 del 15 de julio siguiente, que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra ese acto administrativo. 33.

Bajo ese escenario, se hace evidente que el presente asunto carece de subsidiariedad, en la medida que el actor cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho8 y, con este, la posibilidad de solicitar medidas cautelares en cualquier estado del proceso, incluso desde antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda9. 5 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2020, MP.

Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece que “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”. 9 De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03890-00 Demandante: Luigi Reinart Montalvo García Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 34.

Además de otorgarle la posibilidad de debatir la presunción de legalidad de los actos acusados y obtener el restablecimiento integral de sus derechos presuntamente vulnerados a causa de su expedición, tales mecanismos le permiten solicitar su suspensión provisional o la adopción de cualquier otra medida cautelar que considere necesaria, con el fin de garantizar -provisionalmente- el objeto del proceso. 35.

Por ende, el eventual tiempo que pueda llegar a tardar en decidirse ese asunto no resulta suficiente para cuestionar la eficacia del medio de control, pues durante el curso del proceso el demandante tiene a su disposición diferentes instrumentos jurídicos que le permiten evitar la consumación o agravación de los daños que estima provienen de la presunta transgresión de los derechos invocados, hasta tanto se profiera una decisión definitiva. 36.

De esta manera, para la Sala el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se erige como el mecanismo judicial idóneo y eficaz para buscar la protección de los derechos fundamentales objeto de reclamo. Pese a ello, la parte actora no ha hecho uso del medio de control antes señalado, ni ofreció razones válidas que justifiquen saltarse las vías ordinarias que ha dispuesto el legislador para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 37.

En este punto, debe precisarse que si bien en la sentencia SU-128 de 2024, al abordar el estudio de tres acciones de tutela que también se dirigían a refutar las actas individuales de registro de las tarjetas profesionales, la Corte determinó que se encontraba acreditado el requisito de subsidiariedad, ello obedeció a que la controversia analizada en esa oportunidad no se restringía únicamente a la validez constitucional de tales actos, sino que giraba en torno a cuestionar una exigencia que se tornaba materialmente imposible de cumplir ante la omisión de implementar de forma oportuna el Examen de Estado. 38.

De ahí que el Alto Tribunal considerara que aun cuando existían otros mecanismos para controvertir la legalidad de dichos actos, estos no eran idóneos y eficaces para abarcar de forma integral la dimensión constitucional de la problemática planteada, pues incluso, de llegar anularse en sede de lo contencioso administrativo, la Ley 1905 de 2018 continuaría exigiendo la aprobación de un Examen que ni siquiera se había implementado. 39.

No obstante, esa situación dista de los supuestos fácticos aquí analizados, habida cuenta que el demandante obtuvo su título de abogado y presentó su solicitud de tarjeta profesional cuando ya se había implementado la prueba cuya aprobación se exige para efectos de expedir la tarjeta profesional. Por lo que resulta claro que la motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia ( )”.

Lo anterior, más aun si se tiene en cuenta que tampoco se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que active la posibilidad de intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio. Para sustentar el perjuicio, el actor alegó la restricción temporal que tendría para ejercer su profesión mientras se resuelve el proceso contencioso administrativo, pues el carácter de la tarjeta que le fue otorgada se supeditó a los resultados del Examen de Estado. 41.

Sin embargo, se advierte que esa limitación proviene de su propia conducta omisiva, pues optó por no inscribirse a la prueba que se llevará a cabo en octubre del año en curso, a pesar de que al momento en que se encontraban habilitadas las inscripciones ya conocía la decisión de la administración que, sin perjuicio de las acciones que se ejercieran en sede administrativa o en sede judicial, hasta ese momento se presumía legal, por lo que hasta tanto no se desvirtuara su legalidad era su deber ajustarse al cumplimiento del acto, lo que implicaba que se inscribiera a la prueba. 42.

De manera que hasta que el accionante decida voluntariamente aplicar al Examen de Estado, el perjuicio que alega va a depender de su propia conducta, lo que de entrada descarta la presencia de una situación de tal gravedad que exija la adopción de medidas transitorias e impostergables por parte del juez constitucional. 43. En tanto la administración no le negó su licencia, sino que supeditó la continuidad de la vigencia a la aprobación de un examen, el ejercicio de su profesión no está mediado sólo por la necesidad de defender en la jurisdicción contencioso administrativa la tesis que hoy presenta ante el juez de tutela, sino también por su decisión autónoma de abstenerse de realizar el examen, fundado en la convicción de que no está obligado a ello y que puede acreditarlo ante los jueces. 44.

Por lo reseñado anteriormente, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 45. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF