CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00162-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría de Familia del Municipio de San Luis (Antioquia), Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) y Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis (Antioquia) Asunto: Autoridad competente para resolver presuntos yerros y/o nulidades advertidas en un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, advertidos después de la etapa inicial, y, de ser el caso, definir la situación jurídica La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 7 de abril de 2016 el señor F.J.A.P. diligenció una petición de restablecimiento de derechos ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia)2, con el propósito de que se iniciara el trámite de adopción a favor de su hija de crianza, la menor de edad D.Y.P.L., alegando que se encontraba bajo sus cuidados desde los dos días de nacida3. 2.

El 24 de mayo de 2016, la defensora de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), realizó la verificación del estado y cumplimiento de los derechos a favor de la menor de edad4 y, a través de oficio5 dirigido a la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) solicitó copia de las diligencias adelantadas en favor de la niña D.Y.P.L., dentro de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos que se tramitó en esa oficina en 2014.

En dicho proceso, como medida provisional, se decidió ubicar a la menor de edad con su familia extensa, así: […]. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital PDF 4, folio 7- 15 3 Para entonces la niña tenía un año y seis meses, aproximadamente. 4Expediente digital PDF 4, folio 52 5 Expediente digital PDF 4, folio 50-52 Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Primero: Fijar provisionalmente a favor de la niña [D.Y.P.L.] la ubicación en familia extensa con el Señor […] [F.J.A.P.] y la Señora […] [D.M.M.].

Segundo: Conminar al Señor […] [F.J.A.P.] y la Señora […] [D.M.M]. para que garantice (sic) los derechos de la niña D.Y.P.L. Tercero: Conminar a la familia de la Señora […] [K.A.P.L] para que este (sic) al cuidado de ella. […]. 3. La Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) envió una respuesta, con fecha registrada el 7 de julio de 2016, en la que adjuntó la copia del PARD núm. 165 20126.

Sin embargo, en el proceso referido la única actuación relacionada con el restablecimiento de derechos de la menor de edad corresponde a la resolución provisional dictada el 1 de octubre de 2014, antes relacionada, y al acta de entrega de la niña a los señores F.J.A.P. y D.M.M., su familia extensa7. 4. Mediante el Auto núm. 332 del 17 de julio de 20198, la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) ordenó: […].

PRIMERO: ORDENAR avocar conocimiento de la historia de atención adelantada a favor de la niña D.Y.P.L. (sic) nacida el día (sic) 29 de septiembre de 2014 […]

SEGUNDO: ORDENAR el trámite de ley consistente (sic) el Cierre de la Petición de Solicitud de Proceso de Restablecimiento de Derechos, que había sido solicitado a favor de la niña D.Y.P.L., nacida el día (sic) 29 de septiembre de 2014, […], por no cumplir la solicitud los requisitos para la apertura (PARD). 5. La defensoría de familia referida, a través del Auto núm. 354 del 23 de julio del 20199, ordenó el traslado de las diligencias administrativas de la menor de edad, por competencia territorial, a la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), «con el propósito de establecer si es factible la declaratoria de adoptabilidad, y teniendo en cuenta que en estos momentos la niña está ubicada en dicho municipio», debido a la solicitud elevada por el señor F.J.A.P., de iniciar proceso de adopción a favor de la niña D.Y.P.L. 6.

El 15 de octubre del 2020, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) remitió un despacho comisorio10 a su par de Puerto Triunfo (Antioquia), con el fin de que aquella entidad nombrara un equipo psicosocial para que realizara un estudio con miras a la ubicación en medio familiar de la niña D.Y.P.L., de manera definitiva, esa solicitud fue reiterada el 4 de junio de 202111. 7.

Mediante escrito del 13 de septiembre de 2021, el equipo psicosocial de la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) allegó informe en relación con la visita realizada a la niña D.Y.P.L., el 4 de junio de 202112, en el cual, concluyó que su extensa línea materna, que reside en Puerto Triunfo (Antioquia), no se encuentra en condiciones de sostenerla y no existen vínculos relacionales, por lo tanto, recomendó que la menor de edad permaneciera con el señor F.J.A.P., en el entendido de que ha estado bajo sus cuidados desde que nació, garantizando así 6 Expediente digital PDF 4 fl 55-146 7 Entre el 7 de julio del 2016 al 17 de julio del 2019, no consta en el expediente alguna actuación adicional, así también lo pone de presente la Comisaría de Familia de San Lis (Antioquia) en sus alegatos. 8 Expediente digital PDF 4 fl 153-154 9 Expediente digital PDF 4 fl 155-157 10 Expediente digital PDF 4 fl 189-191 11 Expediente digital PDF 4 fl 194 12 Expediente digital PDF 4 fl 205-216 Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 sus derechos. 8.

El 23 de diciembre de 2021, la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) remitió un correo electrónico a la Comisaria de Familia de San Luis (Antioquia), con copia de la historia de atención de la menor de edad.13 9. El 5 de enero de 2022, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), remitió un correo electrónico a la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia)14, en el que le solicitó que expidiera un fallo que definiera la situación de la menor de edad o auto que declarara la pérdida de competencia. Sin embargo, en el expediente no se evidencia repuesta por parte de la entidad requerida. 10.

Mediante Auto del 11 de enero de 202215, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) ordenó la verificación de derechos de la menor de edad D.Y.P.L., con el propósito de determinar el estado en el que se encontraba. 11. El 25 de enero de 2022, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) ordenó dar apertura a la investigación dentro de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) y, al tiempo, decretó la práctica de algunas pruebas y medida provisional de restablecimiento de derechos, consistente en ubicación inmediata «en medio familiar junto con sus padres de crianza»16. 12.

Mediante Auto del 12 de mayo de 2022, la referida comisaría señaló fecha para la práctica de pruebas y fallo17. 13. En la Resolución núm. 120-29.01.188 del 15 de junio del 202218, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) dictó fallo, en el que dispuso lo siguiente: […]

PRIMERO: Restablecer los Derechos Fundamentales de la NNA […] [D.Y.P.L.], y en consecuencia:

SEGUNDO: Declarar en adoptabilidad a la NNA […] [D.Y.P.L], […]

TERCERO: Confirmar como medida provisionar(sic) de restablecimiento de derechos a favor de la NNA […] [D.Y.P.L] y de acuerdo con lo establecido en el Articulo 53 numeral 03 en concordancia con el artículo 56 del código de infancia y adolescencia: Ubicación inmediata en medio familiar junto con sus padres de crianza los señores […] [F.J.A.P.] […] y […] [D.M.M] […] domiciliado en este Municipio, […] y por tanto declarar la terminación de la patria potestad de la NNA […] [D.Y.P.L]- menor adoptable-, respecto de la progenitora[…] [K.A.P.L.] […]

CUARTO: Remitir el expediente H.S.F. 2022-05 correspondiente a la NNA […] [D.Y.P.L] al Defensor (a) de Familia de El Santuario.

QUINTO: Correr traslado de la presente Resolución al ICBF CZ El Santuario y al Personero Municipal de conformidad con lo establecido en el Código de la Infancia y Adolescencia, para los fines allí establecidos. […] 13 Expediente digital PDF 4 fl 240 14 Expediente digital PDF 4 fl 242 15 Expediente digital PDF 4 fl 243- 247 16 Expediente digital PDF 4 fl 283-288 17 Expediente digital PDF 4 fl 305 18 Expediente digital PDF 4, folio 351-364 Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 14.

El 24 de noviembre del 2022, mediante un memorando19, la defensoría de familia del ICBF – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) decidió no avocar conocimiento del trámite ante la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia). 15. El 2 de diciembre de 2022, la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), a través de memorando20, advirtió la pérdida de competencia, por vencimiento de términos, y remitió el expediente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia) para lo de su cargo. 16.

Por su parte, el referido despacho judicial, en el Auto del 11 de enero del 202321, resolvió que no existió pérdida de competencia administrativa por parte de la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) y, en consecuencia, ordenó devolver a la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) en los siguientes términos: Así entonces, se ordena devolver la totalidad del expediente que contiene el PARD de la referencia al defensor de familia de El Santuario, Antioquia, para lo de su competencia, de conformidad con el artículo 108 del Código de la Infancia y la adolescencia, modificado por el artículo 8 de la Ley 1878 de 2018. 17.

El defensor de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), el 8 de febrero de 202322, resolvió no avocar conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de la niña D.Y.P.L., por considerar que existió pérdida de competencia de la comisaría de familia.

Lo anterior, con fundamento en que advirtió yerros dentro del trámite del proceso consistentes en: i) la indebida notificación del auto de apertura del PARD y, ii) la incapacidad legal para declarar la adoptabilidad de la menor de edad por parte de la comisaría de familia de San Luis (Antioquia). Por ello y en cumplimiento de lo ordenado por la autoridad judicial, a través de auto sin fecha23, ordenó remitir el asunto a la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) en los siguientes términos: Primero: No Avocar Conocimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de la niña [D.Y.P.L.], por los motivos anteriormente expuestos.

Segundo: Remitir el expediente a la Comisaría de Familia del Municipio de San Luís, Antioquia, para su revisión y trámite respectivo. 18. No obstante, en Auto del 22 de marzo de 202324, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), promovió un conflicto negativo de competencia administrativa ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 19 No. 202231016000129033. 20 Expediente digital, PDF 4 folio 380-382 21 Expediente digital, PDF 4, folio 385-388 22 Expediente digital PDF 4, folio 400 23 Expediente digital, PDF 4, folio 390-399 24 Expediente digital, PDF 4, folio 1-6 Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 15425, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

En el expediente consta que se comunicó26 el edicto a la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), a la Defensoría de Familia de El Santuario – Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia)27, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia), al Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis (Antioquia), al municipio de San Luis, a la coordinadora del Centro Zonal Oriente Medio del ICBF (Antioquia), a la señora D.M.M., al señor F.J.A.P., y la señora K.A.P.L. como terceros interesados en el PARD.

De acuerdo con el informe secretarial del 16 de mayo de 202328,dentro del término de fijación, mediante el sistema de gestión judicial SAMAI, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), el señor F.J.A.P. y la señora D.M.M. presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

El 7 de julio de 202329, la consejera ponente emitió auto, dentro del cual solicitó a la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) que informara sobre las actuaciones que esa oficina hubiera adelantado en relación con el PARD en favor de la menor de edad D.Y.P.L. En ese mismo auto se pidió a la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) que indicara la fecha exacta en que tuvo conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos de la niña D.Y.P.L. y que, posteriormente, conllevó a la apertura de un PARD el 25 de enero de 2022, y adjuntara las piezas procesales pertinentes.

Al efecto, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) allegó lo solicitado, el 14 de julio del 2023; pero la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) guardó silencio. Así entonces, a través de un nuevo auto, el 14 de agosto del 202330, se requirió a la Comisaría de Puerto Triunfo lo solicitado y el 24 de agosto del 202331 se obtuvo una respuesta sobre el particular.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) Mediante escrito de 24 de agosto del 202332, informó que su actual comisario se posesionó en 2019, sin que a esa fecha hubiese encontrado constancia de actuación alguna en favor de la menor de edad D.Y.P.L., por lo cual, emitió un auto de trámite para que se hiciera seguimiento en la medida provisional dictada en su momento. 25 Expediente digital, PDF 9 26 SAMAI, PDF 3 POREDICTO_07EDICTO(.pdf) núm. actuación 3, Folio 1 27 Entidad contra la que se convoca el conflicto negativo de competencia. 28 SAMAI PDF 6. 29 SAMAI, Índice 13. 30 SAMAI, índice 16. 31 SAMAI, índice 20. 32 SAMAI, índice 23.

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Indica que el 4 de enero del 2022 remitió dicha información a la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), para que adelantara el PARD a que hubiera lugar. Finalizó informando que las circunstancias familiares de la menor de edad no han sufrido cambio alguno, por lo que las condiciones de vulneración se mantienen.

No hizo referencia a la solicitud hecha el 5 de enero del 2022, por la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), en la que se le pidió informar sobre la terminación del PARD en favor de la menor de edad D.Y.P.L. 2. Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) Dentro del término de fijación del edicto la entidad guardó silencio, sin embargo, en el memorando del 24 de noviembre de 2022, consideró que operó la pérdida de competencia para fallar, por el vencimiento de los términos, pues se debía adoptar una decisión a más tardar en enero de 2015, debido a que el conocimiento del PARD por la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) fue en octubre de 2014.

Ante tal evento remitió el expediente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), para que conociera del trámite administrativo. En el auto de trámite, sin fecha de expedición, a través del cual se decidió no avocar conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de la menor de edad D.Y.P.L., la entidad expuso como argumentos principales que para 2015 la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) no realizó las actuaciones pertinentes, y por ello perdió competencia para pronunciarse de fondo al respecto.

Por otro lado, señaló que la Comisaria de Familia de San Luis (Antioquia) declaró en estado de adoptabilidad a la niña, mediante la Resolución 120.29.01.188 del 15 de junio de 2022, decisión para la cual no se encontraba facultada legalmente, puesto que «corresponde exclusivamente al Defensor de Familia», conforme con el artículo 94 de la Ley 1098 de 2006.

La anotada función sería competencia de la comisaría de familia, solamente, en el caso que en dicho municipio no existiera defensor de familia, es decir, de manera subsidiaria; supuesto que, en su análisis, no se cumple en el caso bajo examen. Así indicó que la comisaría de familia debía remitir el proceso a la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), a fin de que se decretara la adoptabilidad. 3.

Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) En escrito de alegatos allegado el 15 de mayo de 2023, señaló que de conformidad con la Ley 1098 de 2006, el defensor de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es competente para decidir de fondo sobre el proceso de restablecimiento de derechos de la menor de edad. También precisó que, a pesar de tratarse de la misma menor de edad, los hechos y derechos que originaron la apertura del PARD el 25 de enero del 2022 por esa dependencia, son distintos a los relacionados en la gestión originada en octubre del 2014.

Explicó que la resolución provisional emitida por la comisaría de Puerto Triunfo (Antioquia), el 2 de octubre de 2014 se basó en el riesgo a la vida de la menor de edad y el proceso iniciado por la Comisaría de Familia San Luis (Antioquia), en la vulneración de los derechos a la identidad y a la salud; indicó que el trámite actual se resolvió dentro del término establecido en el artículo 100 de la ley 1098 de 2006, Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 esto es, el 15 de junio del 2022, pues el término debe contabilizarse a partir del auto de apertura del proceso, dictado el 25 de enero de 2022.

En relación con la nulidad por indebida notificación, alegada por el defensor de familia del ICBF, advirtió que la notificación de que trata el artículo 102 de la ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 5 de la ley 1878 de 2018, solo opera en el evento en que «se ignore la identidad o la dirección de quienes deban ser citados», supuesto que, a su juicio, no se cumple en el presente caso, por cuanto la notificación se realizó conforme al Código General del Proceso.

En esa línea, manifestó que no existe lineamiento actual vigente relativo a la adoptabilidad, señalando lo siguiente: […]. De conformidad con lo señalado por el Decreto 4840 de 2007 y la Resolución 3154 DEL 4 DE AGOSTO de 2009 que fue derogada por la RESOLUCIÓN 5929 DE 27 de diciembre de 2010, a su vez derogada por RESOLUCIÓN 1526 DE 2016 del 23 de febrero de 2016.

Es decir, para lo relativo a la adoptabilidad no hay lineamiento actual vigente. […], se erige en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto que no permite la efectividad de los derechos constitucionales de la menor, por motivos exclusivamente formales y por lo tanto, se erige en una barrera para la eficacia del derecho sustancial y la denegación de la justicia, pues si esta Comisaria en lugar de utilizar el término de adoptabilidad, hubiese utilizado el de vulneración, el resultado habría sido el mismo: iniciar un trámite de adoptabilidad por parte del ICBF. […] [Resaltado de la Sala].

Finalmente, solicitó atribuir la competencia al ICBF para que adelante el trámite de adopción de la menor de edad en favor de los señores F.A.P. y D.M.M., familia extensa de la niña. En respuesta al Auto del 7 de julio de 2023, precisó que, en efecto, tuvo conocimiento de la situación de la menor de edad a partir del 16 de diciembre del 202133, también manifestó que el PARD que inició no fue por los hechos acontecidos en el 2014, asociados a afecciones de salud y otras situaciones en torno a la madre de la niña34, sino en los derechos a la salud, identidad y a tener una familia de D.Y.P.L. 4.

Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis (Antioquia)35 Durante el término de fijación del edicto, el Juzgado Promiscuo de San Luis (Antioquia) guardó silencio. No obstante, en Auto núm. 003-2023 del 11 de enero de 2023, en el que rechazó la competencia, ante la remisión del proceso hecha por la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), manifestó que la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) no había incumplido el término de ley para desplegar su actuar, pues los hechos del 2014 fueron completamente distintos a los que se presentaron en el 2021.

En esa línea, concluyó que, de conformidad con el artículo 119 de la Ley 1098 de 2006, no se configuró la pérdida de competencia. 33 SAMAI, índice 17, página 7. 34 Sustancias Psicoactivas. 35 Expediente digital, archivo 11001-01-03-06-000-2022-00108-00, anexo 13, folios 222 y 223. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 IV. CONSIDERACIONES 1.

Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La Ley 1878 de 201836 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional37. El artículo 3° de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 200638 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme con el cual, los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con el fin de determinar, en el caso concreto, si es competente para resolver el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala de Consulta y Servicio Civil en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 201239 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en el caso concreto. 1.1 Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo», su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 202140, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y 36 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 37 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).

Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene una norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición, en las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permite concluir que, a pesar de la falta de técnica en que incurrió el Legislador, debe entenderse como fecha de inicio de vigencia de esta ley el día de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471. 38 «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia». 39«Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones». 40 «Por medio del cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado [subraya la Sala]. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que, una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [énfasis añadido].

Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación en ejercicio de una función de naturaleza administrativa y de carácter particular y concreto; ii) Que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto administrativo en particular; iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 1.2 La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] [Subraya la Sala]. De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, en particular, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, en la primera etapa del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, es decir, hasta la ejecutoria del fallo previsto en el artículo 10041 del Código de la Infancia y 41 Artículo 100.

Trámite. Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 la Adolescencia, es decir, el que define la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Al analizar esa disposición, la Sala considera que el Código General del Proceso (en adelante CGP) no modifica ni deroga, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas en la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP confiere a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA, los cuales asignan competencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a los tribunales administrativos.

Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención. C. El alcance del artículo 3°, parágrafo 3º, de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia, en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 establece el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y obliga a la sociedad, la familia y al Estado a asistirlos y protegerlos, para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el artículo 3° de la Ley 1878 de 2006 modificó el artículo 99 de la Ley 1098. En esta disposición precisó aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos a la norma, de los cuales, en este asunto, resulta de especial relevancia el tercero, conforme con el cual: Parágrafo 3º.

En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. [Se resalta]. de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer.

Vencido el traslado, la autoridad administrativa decretará de oficio o a solicitud de parte, las pruebas que no hayan sido ordenadas en el auto de apertura, que sean conducentes, útiles y pertinentes, las cuales se practicarán en audiencia de pruebas y fallo o fuera de ella, de acuerdo con su naturaleza y con sujeción a las reglas del procedimiento civil vigente. […] El fallo es susceptible de recurso de reposición que debe interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron se les notificará por Estado; el recurso se interpondrá en los términos del Código General del Proceso y se resolverá dentro de los diez (10) días siguientes a su formulación. […].

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, están llamadas, en principio, a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el CGP - artículo 21, numeral 16, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de 2006 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, cuando sus derechos se encuentren amenazados o vulnerados, como para definir, de fondo, su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial42 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que el Código de la Infancia y la Adolescencia, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia en la actuación administrativa de restablecimiento de los derechos de los niños, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia43.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia44 dispone, como consecuencia, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que sea este, en remplazo de la autoridad administrativa45, quien defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Frente a estos casos, la Sala ha reiterado que, la naturaleza de la función del juez es administrativa46 y no judicial, y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, el juez estaba en el deber de informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar».

A lo cual ha de agregarse que, conforme lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 4° de la Ley 1878 de 2018, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima47. 42El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo 3ª del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. 43Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 44Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 45 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 46Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, reiterada en Radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. 47L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refiere a los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas llamadas a conocer, inicialmente, del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, y prevé que estos deberán ser resueltos por una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas que ha perdido la competencia, al dejar vencer los términos que tenía para para tramitar y concluir el PARD en la etapa respectiva, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con el defensor de familia o el comisario de familia, e, inclusive, con el inspector de policía, en los casos en que esta autoridad haya ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, no está prevista ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque es la normativa que contiene las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2°, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales48.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

Se debe tener en cuenta que, indistintamente de que el proceso esté en la etapa inicial y las autoridades administrativas se encuentren en la misma jurisdicción, lo cierto es que si ha expirado el plazo de seis meses para resolver la situación jurídica del menor de edad (inciso 9no., artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), dichas autoridades ya no podrían conocer del asunto, por lo que necesariamente, estaría involucrada una autoridad judicial.

En esa medida, la Sala es competente para emitir un pronunciamiento de fondo. 2. La entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, y sus reglas de transición El criterio reiterado y uniforme de la Sala, al hacer una interpretación sistemática y útil de lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, es que dicha normativa empezó a regir a partir de su promulgación, el día 9 de enero de 201849.

El artículo 13 de dicha ley50 estableció algunas reglas de transición, para establecer las normas aplicables a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». 48L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». 49 Con su publicación en el Diario Oficial n.° 50.471, de esa fecha. 50 Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. 3. La competencia de la Sala en el caso concreto Como se dijo en el acápite anterior, la resolución de los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia o promiscuo, según el caso, y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, es competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

En efecto, tratándose de un conflicto no regulado por ley especial51, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado le corresponde definir la competencia en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del «Procedimiento Administrativo General». En el presente caso, el conflicto de competencias no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades – Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio, Comisaría de Familia de San Luis, ambas en el departamento de Antioquia-, y el Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia)-, en ejercicio de funciones administrativas.

Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias ha sido planteado entre dos autoridades del orden nacional, a saber, el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) y el Juzgado Promiscuo municipal de San 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley. 51 El Código de la Infancia y la Adolescencia no estableció la autoridad competente para dirimir los conflictos de competencias suscitados entre las autoridades administrativas del ICBF y los juzgados de familia o promiscuos, que actúan en los procesos de restablecimiento de derechos por pérdida de competencia de aquellas autoridades administrativas.

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Luis (Antioquia), autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada52 e integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996); y una autoridad de carácter territorial, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) Las tres autoridades negaron tener competencia para resolver los presuntos yerros y nulidades advertidos en el PARD de la niña D.Y.P.L., en el marco del proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado en su favor.

Adicionalmente, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa, porque se trata de definir la autoridad competente para resolver presuntos yerros y nulidades dentro del proceso y, definir de fondo su situación jurídica. En consecuencia, están reunidos los requisitos legales exigidos para determinar la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en virtud de lo previsto en el artículo 39 del CPACA sobre los conflictos de competencias administrativas. 4.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) prevé que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»53. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

La interpretación armónica de los artículos 2°54 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la parte primera de dicho código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará 52 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada (artículo 228 de la Constitución Política). 53 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. 54 «Artículo 2.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 5. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud, posibles nulidades o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 6.

Síntesis de la decisión y problema jurídico En el presente conflicto la Sala debe establecer la autoridad competente para resolver los presuntos yerros y/o nulidades advertidas dentro de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos y, definir la situación jurídica de la menor de edad. El 25 de enero de 2022, la Comisaría de Familia del municipio de San Luis (Antioquia) inició proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad D.Y.P.L.; el 15 de junio del 2022 emitió fallo en el que definió su situación jurídica, declarándola en adoptabilidad y ordenó la remisión del expediente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para adelantar el proceso correspondiente.

En el ICBF, el proceso le correspondió a la Defensoría de Familia – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), autoridad que dispuso remitir el expediente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), con ocasión de la presunta pérdida de competencia por parte de la autoridad administrativa dentro del PARD que se adelantó en favor de la niña D.Y.L.P. Posteriormente, el Juzgado Promiscuo municipal de San Luis(Antioquia) decidió no avocar conocimiento del PARD, por considerar que no hubo pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) y que los yerros anunciados por el ICBF no eran tales, por ello ordenó remitir, nuevamente, el proceso al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Centro Zonal de Oriente Medio (Antioquia), para que adelantara lo pertinente al artículo 108 de la Ley 1098 de 2006.

El ICBF, en esa oportunidad, resolvió no avocar conocimiento del PARD por tres razones principales: i) por la pérdida de competencia de la autoridad administrativa respecto del trámite iniciado en 2014; ii) presunta nulidad procesal por indebida notificación e incompetencia para declararla; y iii) error en el auto que define la situación jurídica de la menor, por cuanto la comisaría de familia declaró el adoptabilidad sin tener la facultad legal para hacerlo.

Por consiguiente, propuso conflicto de competencia administrativa y devolvió el expediente a la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia). Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala deberá analizar: Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 i) el proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y de la Adolescencia), modificada por la Ley 1878 de 2018: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo; ii) la adopción como medida de restablecimiento de derechos de los niños, las niñas y los adolescentes; iii) autoridades competentes para subsanar los yerros procesales que se presenten en el curso de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos y sus efectos; iv) las reglas de competencia para los jueces de familia y civiles o promiscuos municipales en torno a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos de NNA; y v) el caso concreto. 7.

Consideraciones de fondo 7.1 El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 200655, modificada por la Ley 1878 de 201856: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo Conforme lo establecido en el artículo 50 de la Ley 1098 de 2006 «[s]e entiende por restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados», restauración que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 51 de la citada norma «es responsabilidad del Estado en su conjunto a través de las autoridades públicas».

Bajo ese entender, los artículos 50 y siguientes de la Ley 1098 de 2006 definen las medidas de restablecimiento de derechos y, los artículos 96 y siguientes, las etapas y los términos en los que, las autoridades competentes, deben adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Respecto de la etapa inicial, el texto original del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 disponía que «[c]uando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación, siempre que sea de su competencia; en caso contrario avisará a la autoridad competente».

Por su parte, frente a los términos de duración de la actuación administrativa, el parágrafo 2° del artículo 100, establecía que, la misma debía resolverse «[…] dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación […]» y, más adelante señalaba que, si no se emitía una decisión de fondo dentro de ese término «[…] la autoridad administrativa penderá competencia para seguir conocimiento del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia, para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo».

No obstante, en la medida en que, en la práctica, las autoridades administrativas que tramitaban este tipo de actuaciones evidenciaron que, existían vacíos legales en su trámite y que los términos que señalaba la ley, no eran suficientes para 55 «[p]or la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia». 56 «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 adelantar los procesos de restablecimiento de derechos, fue necesaria una modificación a la norma. Con fundamento en lo anterior, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos regulado en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, fue modificado por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 2018.

Actualmente, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en la Ley 1098 de 2006, sigue las siguientes reglas: Artículo 99. Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.

Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno. […]

PARÁGRAFO 1 o. Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata.

PARÁGRAFO 2 o. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez (10) días.

Frente a su trámite, el artículo 100 de la citada norma, dispone: [u]na vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. [Subrayado de la Sala]. En relación con el fallo, el artículo 101 de la norma, prevé: [l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.

La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida. [Énfasis propio de la Sala] Finalmente, respecto del carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, arguye: […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Sobre estas medidas de intervención proferidas dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, en la Sentencia T-336 de 2019, la Corte Constitucional expuso los elementos que deben considerar las autoridades administrativas y judiciales a la hora de decretarlas, a saber: […] (i) ser precedidas de un examen integral de la situación en que se halla el niño, de modo que no pueden basarse en apariencias, preconceptos o prejuicios; en otras palabras, cualquier medida de restablecimiento debe fundamentarse en evidencia y criterios objetivos;

(ii) deben además responder a una lógica de gradación, es decir, a mayor gravedad de los hechos, medidas de restablecimiento Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 más drásticas; (iii) por tanto, deben sujetarse al principio de proporcionalidad; (iv) se deben adoptar por un término razonable; (v) cuando impliquen la separación del niño de su familia, deben ser excepcionales, preferiblemente temporales y deben basarse en evidencia de que aquella no es apta para cumplir con sus funciones básicas, pues el niño tiene derecho a vivir con ella, así como a recibir protección contra injerencias arbitrarias e ilegales en su ámbito familiar;

(vi) deben estar justificadas en el principio de interés superior del niño; (vii); no pueden basarse únicamente en la carencia de recursos económicos de la familia, especialmente cuando conlleven la separación del niño de su familia; y (viii) en ningún caso pueden significar una desmejora de la situación en la que se encuentra el niño. [Subrayas originales] Del recuento normativo puesto de presente, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, como sujetos privilegiados en nuestra sociedad, el legislador ha buscado que, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien en su favor, no solo se adelanten las actuaciones dentro de los principios de celeridad y eficacia, sino que, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.

Es así como, incluso, la norma señala que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima. 7.2. La adopción como medida de restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes Conforme lo previsto en el artículo 56 de la Ley 1098 de 2006, entre las medidas de restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, se encuentra la figura de la adopción. Respecto de esta, el artículo 61 de la norma en comento, señala: [l]a adopción es, principalmente y por excelencia, una medida de protección a través de la cual, bajo la suprema vigilancia del Estado, se establece de manera irrevocable, la relación paterno-filial entre personas que no la tienen por naturaleza.

En relación a los efectos jurídicos de su aplicación, el artículo 64 ibidem, prevé: […] 1. Adoptante y adoptivo adquieren, por la adopción, los derechos y obligaciones de padre o madre e hijo. 2. La adopción establece parentesco civil entre el adoptivo y el adoptante, que se extiende en todas las líneas y grados a los consanguíneos, adoptivos o afines a estos. 3.

El adoptivo llevará como apellidos los de los adoptantes […]. 4. Por la adopción, el adoptivo deja de pertenecer a su familia y se extingue todo parentesco de consanguinidad, bajo reserva del impedimento matrimonial del ordinal 9o del artículo 140 del Código Civil. 5. Si el adoptante es el cónyuge o compañero permanente del padre o madre de sangre del adoptivo, tales efectos no se producirán respecto de este último, con el cual conservará los vínculos en su familia.

Por su parte, el artículo 62 ut supra precisa: [l]a autoridad central en materia de adopción es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Solamente podrán desarrollar programas de adopción, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las Instituciones debidamente autorizadas por este. [Énfasis añadido por la Sala] Esta medida de protección guarda relación con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 1098 de 2006, según el cual «[l]os niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a tener y crecer en el seno de la familia, a ser acogidos y no ser expulsados de ella» y «solo podrán ser separados de la familia cuando esta no garantice las condiciones para la realización y el ejercicio de sus derechos conforme a lo previsto en este código». 7.3.

Subsanación de yerros procesales en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y sus efectos. Reiteración57 Otro aspecto modificado por la Ley 1878 de 2018 fue el relacionado con la subsanación de los yerros procesales que se presentan en el curso de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. En la exposición de motivos del proyecto de ley se sostuvo que, en la medida en que «[…] la Ley 1098 de 2006 no estableció un mecanismo de corrección frente a las actuaciones administrativas que se adelantan en el marco del Proceso de Restablecimiento de Derechos, se hace necesario establecer parámetros orientadores frente a este vacío legal».

En consecuencia, fueron propuestos los siguientes mecanismos legales58: • Cuando la autoridad administrativa los identifique dentro del término establecido para definir la situación jurídica, deberá emitir auto subsanatorio para adelantar las actuaciones correspondientes, siempre que las mismas puedan adelantarse dentro del término señalado. • Cuando la autoridad administrativa los identifique fuera del término establecido para definir la situación jurídica, deberá remitir la historia de atención al juzgado de familia por pérdida de competencia, toda vez que si la Resolución que definió la situación jurídica tiene nulidades insaneables que dejan sin validez este acto administrativo, los términos establecidos en la ley se vencieron.

En ese orden de ideas, el actual parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, prevé lo siguiente: [l]a subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley […] [Énfasis de la Sala]. 57 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019, reiterada en decisiones de 12 de noviembre de 2019 (rad. núm. 11001030600020190010100), 17 de julio de 2020 (rad. núm. 110010306000202000124 00) y 4 mayo de 2022 (rad. núm. 2022-00038). 58 Al respecto, ver gaceta del congreso núm. 211 del 4 de abril de 2017, página 23.

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Y, en el mismo sentido, el parágrafo 5° de la citada disposición normativa, señala que: [s]on causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente.

En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. En ambos parágrafos, la declaratoria de nulidad compete, bien a la autoridad administrativa o bien al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie, así: Autoridad administrativa Juez Es competente si el yerro se evidencia antes del vencimiento del término de seis meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Es competente si el yerro se evidencia con posterioridad al vencimiento del término de seis meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Es decir que, cuando los yerros se detectan después de vencidos los seis meses para definir la situación jurídica del menor de edad, en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia59, la remisión que se haga al juez de familia está acompañada de dos órdenes concretas, a saber: i) deberá establecer si hay lugar a decretar la nulidad, para lo cual ha de aplicar las causales del Código General del Proceso, y ii) en caso de que considere necesario decretar la nulidad de lo actuado, junto al fallo, deberá resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente, para lo cual deberá dar aplicación a las disposiciones previstas en la Ley 1098 de 2006.

Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla. En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los seis meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.

Esta atribución, como se ha dicho60, es una excepción al reparto general de competencias que hacen la Constitución y la Ley, toda vez que se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar. 59Debe tenerse presente que el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, con las modificaciones y adiciones introducidas por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, corresponde a la primera etapa o fase de la actuación administrativa para el restablecimiento de los derechos en favor de un menor, y por eso los parágrafos segundo y quinto se refieren a la definición de la situación jurídica, que corresponde a la declaración del niño, la niña o el adolescente, en situación de vulnerabilidad y la imposición de las medidas de protección que correspondan, de acuerdo con el artículo 53 del código en cita. 60 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 110010306000201700166.

Reiterada en radicación núm. 110010306000201900080 del 27 de agosto de 2019. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 En consecuencia, cuando se advierta o evidencie una nulidad después de transcurridos los seis meses fijados por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad y le corresponde al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley».

Esto quiere decir que, cuando el juez decreta la nulidad, le corresponde también resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. La Sala lo ha explicado de la siguiente manera61: […] De acuerdo con lo expuesto, si bien el problema jurídico solo versó sobre la nulidad por falta de notificación, de las normas analizadas62 se desprende que la competencia del juez también abarca resolver la situación jurídica de los niños, siempre que se declare la nulidad.

Ahora bien, dado que la nulidad tiene efectos retroactivos, es claro que, para que el juez pueda resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, habrá de sanear el trámite y, a partir de la declaración de nulidad, adelantar las actuaciones que le permitan tomar dicha decisión de fondo garantizando el derecho fundamental al debido proceso tanto del niño, niña o adolescente como de su familia y de las demás personas que deban intervenir en la actuación administrativa.

Claro está, como se ha dicho, apuntando al telos ordenado por la norma, que permita garantizar de la manera más eficaz, la protección que debe el Estado a los niños, niñas y adolescentes. Además, se destaca que las pruebas y los conceptos requeridos para sustentar el fallo y la medida definitiva en favor del niño, niña o adolescente deben allegarse dentro del trámite del mismo procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, tal como lo regulan los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 con las modificaciones introducidas por los artículos 3º y 4º de la Ley 1878 de 2018.

En conclusión, cuando la Ley 1878 de 2018 establece la oportunidad en la cual es el juez de familia la autoridad que debe subsanar los yerros de un PARD, también le asigna la competencia para adelantar las diligencias que se requieran con el objeto de definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Esta previsión permite concluir que, la ley está en armonía con el propósito ya comentado de agilizar los procedimientos que garantizan los derechos fundamentales de los niños.

Advierte la Sala que, en los parágrafos 2º y 5º en comento, las competencias que se asignan al juez no van acompañadas de términos especiales, pero sí de la remisión expresa a «los términos establecidos en esta ley» -la misma Ley 1878 de 2018-. 61 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019.

La Sala advierte que, si bien en el conflicto citado se trata de un problema jurídico distinto al que se debate en el presente asunto, considera importante destacar lo mencionado en esa decisión, toda vez que se refiere a la interpretación de los parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006, en cuanto a la competencia del juez. 62 Artículo 100, parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018).

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Esa remisión solo puede interpretarse como la obligación para el juez de adelantar con celeridad las actuaciones que correspondan y decidir de fondo en favor del niño, niña o adolescente de quien se trate, teniendo como referente los términos máximos que la Ley 1878 de 2018 fijó a las actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006.

Así, no se trata de que el juez cuente nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103. El procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio de que para efectos de tal decisión hayan de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes. 7.4.

El interés superior de los niños, niñas y adolescentes y su protección reforzada El artículo 44 de la Constitución Política establece que, la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes, en procura de su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

A partir de ahí surgen las raíces de dos parámetros de interpretación centrales, la prevalencia de los derechos de los menores de edad sobre los derechos de los demás (artículos 44, inciso 3 CP; y, Ley 1098 de 2006) y el interés superior que se reconoce en su favor, como un imperativo que obliga a garantizar la satisfacción integral y simultánea de sus Derechos Humanos, como universales, prevalentes e interdependientes (artículo 8º Ley 1098 de 2006).

Los parámetros constitucionales y legales conminan al cumplido ejercicio de funciones del Estado, mediante sus autoridades en procura del respeto, la garantía y la protección de los derechos de los menores de edad. Se trata de criterios de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico establecidos con el fin de promover y lograr su adecuado desarrollo físico, sicológico y social, que sólo puede materializarse teniendo en consideración las circunstancias especiales de cada uno de los niños, niñas y adolescentes, en razón de su contexto familiar, social, psicológico, cultural y demás factores con incidencia en su vida.

Se trata, por consiguiente, de conceptos con un rol trascendental en el ejercicio de competencias necesarias para la satisfacción de las garantías esenciales de los menores de edad. A partir de ahí, en la jurisprudencia constitucional se han fijado unas reglas concretas dirigidas a asegurar que las competencias y los procesos administrativos y judiciales que puedan alterar, de cualquier forma, su vida se tramite y resuelvan desde una perspectiva acorde con su condición de sujetos de especial protección constitucional.

Para ello se han tomado en cuenta las tres dimensiones del interés superior, como derecho sustantivo, sopesando su bienestar al momento de adoptar una decisión que los afecte; como principio interpretativo fundamental, si una disposición jurídica admite más de una interpretación; y como norma de procedimiento, incluyendo una estimación de las repercusiones que puede tener una decisión en cada situación concreta63. 7.5.

Reglas de competencia para los jueces de familia y civiles o promiscuos municipales en torno a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes En el capítulo V de la Ley 1098 de 2006, se señala las reglas especiales de competencia de los jueces de familia, como se evidencia a continuación: 63 Corte Constitucional, sentencias T-033 de 2020 y T-468 de 2018, entre otras.

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 ARTÍCULO 119. COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA EN UNICA INSTANCIA. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: 1. La homologación de la resolución que declara la adoptabilidad de niños, niñas o adolescentes. 2. La revisión de las decisiones administrativas proferidas por el Defensor de Familia o el comisario de familia, en los casos previstos en esta ley. 3.

De la restitución internacional de niños, niñas y adolescentes. 4. Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia. […] En concordancia con esto último y con los parágrafos 2.º y 5.º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 se desprende que, cuando en el PARD se ha superado el término inicial para definir la situación jurídica y se advierten posibles causales de nulidad, se deberá remitir el expediente al juez de familia para su revisión y este determinará si hay lugar a decretarlas y, en caso afirmativo, debe resolver de fondo la situación jurídica.

Ahora bien, el artículo 120 del Código de Infancia y Adolescencia, a su vez, determina la competencia de los jueces municipales, así: El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este. [Énfasis añadido]. Entonces, concluye la Sala que, en aquellos lugares donde no se encuentra constituido un juzgado de familia, los asuntos que están asignados a esta especialidad, en única instancia, serán de conocimiento del juez civil o promiscuo municipal, según corresponda. 8.

Caso concreto Para facilitar la comprensión del conflicto que nos ocupa, a continuación, se incluye una tabla que contiene las actuaciones del primer y segundo PARD en orden cronológico64. Primer PARD Fecha Autoridad Actuación Objeto 01/10/2014 Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) Auto núm. 402-2017 Apertura del PARD 25/05/2016 Defensoría de familia del ICBF Centro Zonal Oriente Medio PRD 500- valoración y atención psicológica Verificación del estado de cumplimiento de derechos a favor de la menor de edad. 17/07/2019 Defensoría de familia del Centro Zonal Oriente Medio Auto núm. 332- 2019 Avoca conocimiento de la historia de atención de la menor de edad D.Y.P.L. y ordena el cierre de la petición de solicitud del proceso de restablecimiento de derechos del 2014, por no cumplir con los requisitos para apertura del PARD 64 Todos los anexos se desprenden del expediente digital remitido a este despacho por la Comisaría de San Luis, visible en SAMAI, índice 4.

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Segundo PARD Fecha Autoridad Actuación Objeto 23/07/2019 Defensoría de familia del Centro Zonal Oriente Medio Auto núm. 354-2019 Ordena el traslado de las diligencias administrativas de D.Y.P.L. a la Comisaría de Familia de San Luis, Antioquia por competencia territorial. 13/09/2021 Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia) Oficio Recomienda que la menor de edad permanezca con el señor F.J. A.P 23/12/2021 Defensoría de Familia del Centro Zonal Oriente Medio Correo Se adjunta copia de la historia de atención de la menor de edad. 11/01/2022 Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) Auto Núm. 120 29 01 69 Ordena verificación del estado de cumplimiento de los derechos de la menor de edad. 25/01/2022 Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) Auto núm. 120 29 01 79 Apertura del PARD en favor de la menor de edad D.Y.P.L. 15/06/2022 Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) Acta de audiencia práctica de pruebas y fallo Dispuso restablecer los derechos de la menor de edad y declararla en adoptabilidad. 02/12/2022 Defensoría de Familia del Centro Zonal Oriente Medio Memorando Advierte pérdida de competencia y remitió el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis. 11/01/2023 Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis Auto núm. 003-2023 Ordenó remisión, nuevamente, a la Defensoría de familia del Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), para que continuara el trámite del PARD. 08/02/2023 Defensoría de Familia del Centro Zonal Oriente Medio Memorando Rechazó la competencia para conocer del PARD, porque advirtió presuntas nulidades. 22/03/2023 Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) Auto 120 29 01 65 Promueve conflicto negativo de competencias Por lo anterior, la Sala comprende que el PARD respecto del cual se pronunciará es el iniciado por la Comisaria de Familia de San Luis (Antioquia), en 2022, y no de aquel que se inició en 2014, por parte de la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia).

En razón de los elementos fácticos estudiados y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarará competente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), para que se pronuncie sobre los presuntos yerros y nulidades advertidas en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado, en favor de la niña D.Y.P.L y, resuelva de fondo su situación jurídica.

De esta forma, teniendo en cuenta que el 23 de julio del 2019 la Comisaría de Familia de San Luís (Antioquia), fue informada de la posible vulneración de los derechos de la menor DYPL y el 16 de diciembre de 2021, la misma comisaría conoció el estado de la menor de edad D.Y.P.L., dado que contaba con los Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 elementos de prueba suficientes para evidenciar la vulneración de los derechos de la menor, en consecuencia, mediante Auto del 11 de enero de 2022 ordenó la verificación del estado de vulneración de sus derechos y dio inicio al proceso administrativo de restablecimiento de derechos el 25 de enero de 2022, en consideración a la vulneración de los derechos a la salud, familia e identidad de la niña65, expresando que: Con fundamento en la verificación inmediata del estado de cumplimiento de derechos y la valoración psicológica llevada a cabo por el equipo interdisciplinario de esta Comisaría de Familia, en la cuáles se da a conocer la situación de la menor [de edad] en comento a quien se le han encontrado vulnerados algunos derechos tales como: Derecho a la Salud, artículo 27, ley (sic) 1098 del 2006, derecho a tener una familia, Derecho a la identidad, artículo 25, ley (sic) 1098 del 2006.

Con posterioridad, mediante la Resolución núm. 120-29.01.188 del 15 de junio del 202266, la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia) dictó fallo, en el que dispuso lo siguiente: […].

PRIMERO: Restablecer los Derechos Fundamentales de la NNA […] [D.Y.P.L.], y en consecuencia:

SEGUNDO: Declarar en adoptabilidad a la NNA […] [D.Y.P.L], […]

TERCERO: Confirmar como medida provisionar de restablecimiento de derechos a favor de la NNA […] [D.Y.P.L] y de acuerdo con lo establecido en el Articulo 53 numeral 03 en concordancia con el artículo 56 del código de infancia y adolescencia: Ubicación inmediata en medio familiar junto con sus padres de crianza los señores […] [F.J.A.P.] […] y […] [D.M.M] […] domiciliado en este Municipio, […] y por tanto declarar la terminación de la patria potestad de la NNA […] [D.Y.P.L]- menor adoptable-, respecto de la progenitora[…] [K.A.P.L.] […]

CUARTO: Remitir el expediente H.S.F. 2022-05 correspondiente a la NNA […] [D.Y.P.L] al Defensor (a) de Familia de El Santuario.

QUINTO: Correr traslado de la presente Resolución al ICBF CZ El Santuario y al Personero Municipal de conformidad con lo establecido en el Código de la Infancia y Adolescencia, para los fines allí establecidos. […]. En consecuencia, los términos establecidos en el artículo 100 de la ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), para este PARD en concreto, se empezaron a contar a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración por parte de la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), esto es, el 23 de julio de 2019, cuando el señor F.J.A.P. se dirigió ante esa autoridad, para que se definiera la situación jurídica de la menor D.Y.P.L.67 El 15 de junio de 2022,, la Comisaría de Familia del municipio de San Luis (Antioquia) definió la situación jurídica al «declarar en adoptabilidad» a la niña D.Y.P.L., al tiempo que ordenó la remisión del expediente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 65 Es preciso aclarar que este trámite se basó en hechos distintos a los que dieron origen al proceso iniciado en 2014, ya que ese PARD se inició con el fin de proteger los derechos a la vida, Salud e integridad de la menor D.Y.P.L. 66 Expediente digital PDF 4, folio 351-364 67 Contrario al dicho de la comisaría, vertido en la respuesta al Auto de pruebas del 7 de julio del 2023, en el que indicó que tuvo conocimiento de los hechos vulneradores el 24 de enero del 2023.

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 El 24 de noviembre del 2022, mediante un memorando68, la defensoría de familia del ICBF – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) decidió no avocar conocimiento del trámite ante la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), por cuanto en el expediente allegado por la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia), como respuesta al auto para mejor proveer en que se les requirió, no se evidenció que se hubiese definido la situación jurídica de la menor de edad, perdiendo la competencia para conocer de ese proceso; una presunta nulidad procesal por indebida notificación e incompetencia para declararla; así como un error en el auto que define la situación jurídica de la menor de edad, por cuanto la comisaría de familia declaró su adoptabilidad sin tener la facultad legal para hacerlo.

Sin embargo, hasta el 2 de diciembre de 2022 la coordinadora del Centro Zonal Oriente, remitió efectivamente el expediente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia). El Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), en Auto del 11 de enero de 2023, decidió no avocar conocimiento del proceso, tras considerar que la primera entidad administrativa que conoció del mismo no perdió competencia debido a que falló dentro del término legal; por lo que lo remitió, nuevamente, al defensor de familia del ICBF para lo de su competencia «de conformidad al artículo 108 del Código de la (sic) infancia y adolescencia».

La defensoría de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) devolvió el expediente, mediante oficio del 8 de febrero de 2023, aportando auto motivado sin fecha de suscripción, en el que explicó, además de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, presuntos yerros y nulidades procesales en el PARD, uno de ellos consistente en la declaratoria de adoptabilidad por parte de la comisaria de familia de San Luis (Antioquia), sin estar facultada para ello.

Los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 le otorgan competencia, en primera instancia, a las autoridades administrativas para subsanar los yerros que se presenten en el trámite de un PARD, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de 6 meses que les otorga la ley para definir la situación jurídica de los menores de edad (artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018).

Una vez vencido este plazo, dispone la norma, la autoridad administrativa no puede subsanar las irregularidades, y debe remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. En caso de decretarla, la ley es clara al señalar que, el juez debe resolver de fondo la situación jurídica, para lo cual ha de sanear o corregir previamente los errores que hayan generado la nulidad.

Así pues, se trata de dos atribuciones que la Ley 1878 dio a los jueces de familia: i) estudiar los yerros y pronunciarse sobre la nulidad, si a ello hubiera lugar; y, en caso de la declaración de nulidad, ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, en los términos del mismo Código de la Infancia y la Adolescencia, lo cual significa adelantar las actuaciones que resulten necesarias para poder tomar la decisión de fondo.

Así mismo, la Sala considera que si bien es cierto la situación jurídica de la niña D.Y.P.L. ya se había decidido con la declaratoria de adoptabilidad emitida por la 68 No. 202231016000129033. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Comisaría de Familia de San Luis (Antioquia), esa entidad carecía de competencia para hacer tal declaratoria, por lo tanto la autoridad judicial es competente para resolver sobre las presuntas nulidades y, de encontrarlas configuradas, definir de fondo su situación jurídica, en virtud de lo dispuesto en los parágrafos 2 º y 5 º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.

Debe recordarse que, como se indicó en las consideraciones, esta disposición no se refiere a si dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos se decidió o no la situación jurídica del menor de edad, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla.

En este caso, le corresponde conocer del PARD al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia) por dos razones, la primera porque la menor de edad se encuentra radicada en ese municipio y la segunda, porque en dicho municipio no hay un juzgado de familia para que conozca del asunto, y como juzgado promiscuo, es una de las áreas jurídicas que conoce, en concordancia con el artículo 120 de la Ley 1098 del 2006.

El juez debió indicar si, en efecto, la autoridad administrativa estaba facultada para declarar a la menor de edad en situación de adoptabilidad, si esa autoridad decidió la situación jurídica dentro del término previsto por la ley, o si se presentaba otro tipo de nulidades y, en dado caso, definir la situación jurídica. Sin embargo, la autoridad judicial dispuso la devolución del proceso a la defensoría, decisión que resulta contraria a los principios de celeridad, economía, eficacia y primacía del interés superior del menor de edad, así como a la especial protección constitucional por la cual se debía propender en este caso69.

Es importante mencionar que la autoridad judicial es competente para resolver sobre las presuntas nulidades y, de encontrarlas configuradas, para definir la situación jurídica. De esta manera, era al juzgado promiscuo municipal de San Luis (Antioquía) a quien le correspondía: i) pronunciarse sobre las nulidades planteadas y ii) resolver de fondo la situación jurídica de la menor de edad ordenando el cierre del proceso, el reintegro a su medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.

En contraste, dispuso la devolución del proceso a la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), decisión que desconoció el principio de primacía del interés superior de la menor de edad70, situación que ha impedido, a la fecha, que se haga efectivo el derecho de la niña D.Y.P.L a crecer en el seno de una familia. 69 Ley 1098 de 2006, artículo 9°: «[e]n todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona». 70 Ley 1098 de 2006, artículo 9°: «[e]n todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona».

Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 9. Exhortos Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin superior de proteger y salvaguardar de manera eficaz y prevalente los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Así las cosas, es importante subrayar que si bien el artículo 83 de la Ley de Infancia y la Adolescencia, define las Comisarías de Familia, como entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, cuya misión es prevenir garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, también señala que existe una excepción en cuanto a la competencia para actuar cuando se trata de la declaratoria de adoptabilidad.

El artículo 98, inciso 2°, del Código de Infancia y Adolescencia determinó que únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad de los menores de edad, pero además señala que, ante la pérdida de competencia de esta autoridad, tal decisión también debe ser asumida por los jueces de familia, civiles municipales o promiscuos municipales.

Por lo anterior, se evidencia que la mencionada Comisaria de Familia de San Luis (Antioquia), se extralimitó en sus funciones, desconociendo la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes En el caso analizado, la Sala también llama la atención a las autoridades involucradas y solicitará acompañamiento en la siguiente forma: Al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión, actúe de manera prioritaria y diligente, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la niña D.Y.P.L. A la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, evalúe la procedencia de efectuar el acompañamiento y la vigilancia de este asunto.

Este tipo de conductas van en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para garantizar los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, por lo que la Sala exhortará al juez de Fusagasugá, para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, evitando que se haga más gravosa la situación de la niña D.Y.P.L. Por todo lo anterior, la Sala declarará competente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), para que se pronuncie sobre las presuntas nulidades o yeros advertidos en este asunto y, de ser el caso, resuelva de fondo la situación jurídica de la menor de edad.

Lo anterior, no sin antes advertir que, debido a la especial protección que requiere la niña, compete al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) del Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia) continuar prestando el servicio integral que requiere, al menos, hasta tanto se adopte una decisión sobre su situación. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, para que se pronuncie sobre los presuntos yerros y nulidades advertidas dentro del PARD adelantado en favor de la niña D.Y.P.L y, de ser el caso, resuelva de fondo su situación jurídica.

SEGUNDO. REMITIR el expediente al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia) para los fines indicados en el numeral primero.

TERCERO. COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia del municipio de San Luis (Antioquia), a la Defensoría de Familia de El Santuario – Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Comisaría de Familia de Puerto Triunfo (Antioquia), al Juzgado Promiscuo municipal de San Luis (Antioquia), al municipio de San Luis (Antioquia), a la coordinadora del Centro Zonal Oriente Medio del ICBF, a la señora D.M.M., al señor F.J.A.P., y la señora K.A.P.L. como terceros interesados.

CUARTO. EXHORTAR al Juzgado Promiscuo de San Luis (Antioquia), para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión, actúe de manera prioritaria y diligente con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la niña D.Y.P.L.

QUINTO. REMITIR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, evalúe la procedencia de efectuar el acompañamiento y la vigilancia de este asunto.

SEXTO: REMITIR a la Procuraduría General de la Nación, para que, en ejercicio de su competencia y en relación con el actuar de las comisarías de familia de los municipios de Puerto Triunfo (Antioquia) y San Luis (Antioquia) y la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Centro Zonal Oriente Medio (Antioquia), evalúe la procedencia de adelantar investigación disciplinaria.

SÉPTIMO. REMITIR a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia para que, conforme lo previsto en el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, evalúe el actuar del Juzgado Promiscuo de San Luis (Antioquia), en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la referencia.

OCTAVO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

NOVENO. ADVERTIR que, los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa de la referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Radicación 11001-03-06-000-2023- 00162-00 Comuníquese y cúmplase.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.