Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
Demandado: Alberto Samper Cruz Tema: Lesividad. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “A” que negó las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó la nulidad de la Resolución 119297 del 19 de septiembre de 2011, a través de la cual le reconoció una pensión de vejez al señor Alberto Samper Cruz, de conformidad con el Decreto 758 de 1990. 3.
Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas y de retroactivo pensional con ocasión del acto demandado, así como la indexación de dichas sumas. 1 Índice 2 de Samai- Expediente 25000234200020210072300 Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.2.
Hechos. 4. El apoderado de Colpensiones relató que, mediante Resolución 52675 de 6 de octubre de 2008, Cajanal reconoció al señor Alberto Samper Cruz una pensión en cuantía de $1.151.151.00, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 5. Mediante Resolución 119297 de 19 de septiembre de 2011, Colpensiones le reconoció una pensión de vejez, en cuantía $2.837.963, efectiva a partir del 1° de septiembre de 2011, conformidad con el Decreto 758 de 1990. 6.
Que los tiempos tenidos en cuenta por CAJANAL fueron también tenidos en cuenta por el ISS, razón por la cual dichas pensiones resultan incompatibles. 7. En auto APSUB No. 867 del 5 de abril de 2021, Colpensiones solicitó al demandado su consentimiento para revocar la Resolución 119297 de 19 de septiembre de 2011, sin embargo, éste no otorgó su autorización. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación. 8. Señaló que el acto demandado vulneró los artículos 128 de la Constitución y 19 de la Ley 4. ° de 1992. 9. Como concepto de violación señaló que, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución y el 19 de la Ley 4. ° de 1992, nadie puede percibir más de una asignación del erario y en el presente asunto, el demandado devengó dos pensiones una de ellas reconocida a través de Resolución 119297 de 19 de septiembre de 2011 por parte del ISS, hoy Colpensiones y la otra reconocida en Resolución 52675 de 6 de octubre de 2008 por parte de Cajanal, hoy UGPP. 10.
Indicó que los tiempos tenidos en cuenta por Cajanal fueron también tenidos en cuenta por el ISS, por lo tanto, dichas prestaciones resultan incompatibles. 2.2. Contestación de la demanda. 11. El señor Alberto Samper Cruz,2 a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. 12. Indicó que la pensión reconocida por Colpensiones a través de la resolución acusada solo tuvo en cuenta los aportes hechos en el sector privado, mientras que la otorgada por la UGGP tuvo en cuenta los tiempos de servicios prestados por el demandado en el sector público. 2 Índice 14 de Samai- Expediente 25000234200020210072300 Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
Sostuvo que la Ley y la Jurisprudencia permiten la compatibilidad de las pensiones de vejez y de jubilación siempre y cuando la causa, naturaleza, fuente de financiamiento y la naturaleza de las prestaciones sean distintas, tal como ocurrió en el caso concreto, razón por la cual debían negarse las pretensiones de la demanda. 2.3. La sentencia apelada 3 14.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “A”, a través de la sentencia de 12 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. 15. Como fundamento de su decisión señaló que, en efecto, el demandado percibía dos pensiones, una por parte de Colpensiones y otra de la UGPP, sin embargo, no existía incompatibilidad, puesto que mientras la primera entidad en comento le reconoció la pensión de vejez por los servicios que prestados al Departamento Administrativo Nacional, la segunda entidad realizó el reconocimiento de la pensión de vejez por los aportes derivados de actividades desarrolladas en el sector privado y como independiente. 16.
En ese sentido, estimó que en el caso concreto no se incurrió en la prohibición prevista en el artículo 128 de la Constitución Política, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Recurso de apelación. 17. La parte demandante4 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, y solicitó a la Sala que revocara la decisión y en su lugar que se concedan las pretensiones de la demanda. 18.
Sostuvo que cualquier tipo de pensiones reconocidas a partir del 1. ° de abril de 1994, que cubran el mismo riesgo son incompatibles, independientemente de que los tiempos laborados hayan sido al sector público o al privado, tal como ocurre en el caso concreto, pues ambas prestaciones fueron reconocidas para cubrir el riesgo por vejez. 19.
Indicó que el Tribunal desconoció que las pensiones de vejez y de jubilación son compatibles cuando se verifican los siguientes requisitos: (i) que una de ellas o ambas se hubiesen causado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; (ii) que los tiempos sean diferentes y (iii) que la Ley aplicable sea distinta, sin embargo, el demandado no cumplió con uno de los requisitos, esto es, que una o ambas prestaciones se hubiesen causado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 el 1.° de abril de 1994. 3 Índice 82 de Samai - Expediente 25000234200020210072300 4 Índice 86 de Samai - Expediente 25000234200020210072300 Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
Finalmente, señaló que al no ordenarse la devolución de dichos dineros se afectarían los principios de progresividad y estabilidad financiera, así como el acceso a las pensiones de los colombianos. 2.6. Trámite en segunda instancia 21. A través de auto de 11 de diciembre de 20245, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se corrió al traslado al agente del Ministerio Público para que rinda concepto. 22.
Las partes demandante y demandada no presentaron escrito de alegatos. 23. El agente del Ministerio Público rindió concepto a través de memorial de 28 de enero de 2025 y solicitó a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia. 24. Señaló que las pensiones del demandado son compatibles, pues la pensión de jubilación proviene de los tiempos de servicios cotizados en el sector público y la de vejez, de las cotizaciones realizadas por sus servicios en el sector privado, lo anterior, de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1. ° de julio de 2021, de 12 de octubre de 2023 y de 23 de noviembre de 2023. 25.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1506 de la Ley 1437 de 2011. a. Marco de análisis de la segunda instancia 27.
Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante. Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 28. En el asunto objeto de estudio, la parte demandante apeló la decisión de primera instancia, por lo que la competencia de la Sala se limita a los argumentos expuestos en la apelación. Lo anterior no obsta para que la Sala pueda declarar de 5 Índice 6 de Samai. 6 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficio la excepción de caducidad, pues este fenómeno procesal opera ipso iure o de pleno derecho, es decir, que no admite renuncia, por lo que juez debe declararla de oficio cuando la encuentre acreditada, lo anterior, de conformidad con el artículo 187 CPACA. 3.2.
Problema Jurídico 29. La Sala de Subsección establecerá si en el presente asunto operó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.4.1. Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 30.
Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.5 31.
Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. 32. De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 33.
Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.
Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» 34.
A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley. 35.
Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley7, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente 7 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024.
Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.8 36. Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados. 37.
De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025”. “Artículo 95. Derogatorias.
La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” 38. Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8199, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.10 3.5.
Caso concreto 3.5.1. De las pruebas 39. Pues bien, dado que conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años, para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, resulta necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad. 40.
En el asunto de la referencia, se observa entonces que Colpensiones pretende 8 Corte Constitucional. Sentencia C – 418 de 1994. 9 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 10 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la nulidad de Resolución 119297 del 19 de septiembre de 2011, a través de la cual el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció una pensión de vejez al señor Alberto Samper Cruz. 41.
Adicionalmente, del expediente11, se corrobora que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 1.° de septiembre de 2021, es decir, más de 9 años después de concedida la pensión. 42. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer de manera fehaciente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa y contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.
Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. 3.6 De la condena en costas en segunda instancia 43. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte vencida –COLPENSIONES-, por cuanto, no prosperó el recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 11 Índice 1 de Samai- Expediente 25000234200020210072300 Radicado: 25-000-2342-000-2021-00723-01 (6489-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “A” dentro del proceso 25-000-23-42-000-2021-00723-00 promovido por Colpensiones contra el señor Alberto Samper Cruz mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones". Lo anterior conforme a las consideraciones señaladas.
TERCERO. Se condena en costas en esta instancia a COLPENSIONES –parte vencida-, por cuanto no prosperó el recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo señalado en precedencia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.