CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06079-001 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad Vinculados: Juzgado Treinta y Seis (36) Administrativo de Medellín, la Nación – Ministerio del Trabajo y Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Acción: Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial / conciliación como requisito de procedibilidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / reconocimiento de prestación humanitaria periódica a víctima del conflicto armado Decisión: Sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por Dairo de Jesús Ruda Valderrama contra la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y mínimo vital.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la parte actora frente a la providencia judicial objeto de censura; luego, revisará lo relativo a la procedencia de la acción; y, finalmente, resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2.
La demanda de tutela. El señor Darío de Jesús Ruda Valderrama, quien actúa a través de apoderado 1 Expediente electrónico disponible en SAMAI. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 2 judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y mínimo vital, presuntamente vulnerados por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Por consiguiente, solicitó: […] SEGUNDA: Se ordene dejar sin efectos la providencia proferida el 28 de mayo de 2025por [sic] el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Séptima, dentro del proceso con radicado n° 05001 33 33 036 2018 00298 02. TERCERA: Cómo [sic] consecuencia de lo anterior se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Séptima, proferir nueva sentencia dentro del proceso judicial atendiendo a la condición e [sic] víctima del conflicto de mi representado, ajustada a los principios constitucionales y razonamientos expuestos. 1.3.
Hechos2. En el escrito de tutela se indica que, el 21 de octubre de 2012, el señor Dairo de Jesús Ruda Valderrama fue víctima de una mina antipersonal en la vereda el Cañón de Iglesias en el municipio de Tarazá (Antioquia), cuando se encontraba trabajando en labores del campo. A raíz de este accidente, el accionante perdió la visión en ambos ojos; sufrió una fractura tibioperonea izquierda, un trauma ótico que derivó en un diagnóstico de tinnitus; y le fueron amputadas la mano superior izquierda a nivel del antebrazo y, parcialmente, la mano derecha.
El 15 de abril de 2016, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia encontró que, el 21 de octubre de 2012, se estructuró una disminución del 88.1% de la capacidad laboral del accionante. Adicionalmente, el 16 de enero de 2013, Jesús Ruda Valderrama fue inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV) del municipio de Valdivia (Antioquia).
Debido a la disminución de su capacidad laboral, el señor Ruda no cuenta con los medios para obtener recursos propios para su subsistencia y la de su familia. Así, si bien hace parte del Régimen Subsidiado de Salud, no puede cotizar al Sistema General de Pensiones para acceder a algún tipo de prestación económica. Los días 23, 24 y 27 de octubre de 2017, el accionante presentó reclamaciones administrativas respectivamente ante la Administradora Colombiana de Pensiones 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente electrónico en SAMAI, índice 2.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 3 (Colpensiones), el Ministerio del Trabajo y Colombia Mayor. Adicionalmente, el 25 de octubre de 2017, el actor radicó un derecho de petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que solicitaba el reconocimiento de una prestación humanitaria periódica (PHP)3.
En respuesta, el Ministerio emitió el acto administrativo No. 1-2017-087070 del 2 de noviembre de 2017, contentivo de una respuesta negativa. En consecuencia, el 31 de julio de 2018, el señor Ruda presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio del Trabajo y Colpensiones, para que fuera declarada la nulidad de las respuestas negativas, fictas o no, al reconocimiento de la PHP.
Este proceso con radicado No. 05001-33- 33-036-2018-00298-00 correspondió, en primera instancia, al Juzgado Treinta y Seis (36) Administrativo del Circuito de Medellín. En sentencia del 18 de diciembre de 2019, el Juzgado (i) declaró la nulidad de los actos presuntos configurados los días 24 y 27 de enero de 2018 por el Ministerio del Trabajo; y el día 27 de octubre de 2017 por el Consorcio Colombia Mayor (hoy Fiduagraria S.A.4) con relación a la solicitud de reconocimiento y pago de la PHP a favor del señor Ruda; y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenó al Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor reconocer y pagar a favor del demandante la PHP.
En cumplimiento de estas órdenes, el Ministerio reconoció el derecho que le asistía al demandante a la PHP, y lo incluyó en la nómina a partir del mes de octubre de 2020. Sin embargo, la sentencia de primera instancia fue apelada, entre otros, por el Ministerio del Trabajo, por considerar que no se cumplió con el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial obligatoria.
Mediante sentencia de segunda instancia del 28 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima, sin pronunciarse de fondo, revocó la totalidad de la decisión del Juzgado, al considerar que la demanda no cumplió con agotar el requisito de procedibilidad previsto por el inciso 3° del parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
Este requisito se imponía, según la decisión, por estar en discusión una prestación que no tiene naturaleza de derecho 3 Establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 y el Decreto 600 de 2017. 4 Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 4 pensional en el sentido estricto, sino un beneficio gratuito de carácter asistencial dirigido a las víctimas del conflicto armado que han perdido su capacidad laboral, que no constituye un derecho cierto, indiscutible ni irrenunciable.
En razón de su situación de salud, su precariedad económica y su condición de víctima del conflicto, el señor Dairo de Jesús Ruda Valderrama alega que se ha desconocido su condición de sujeto de especial protección constitucional, y que, producto de la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, enfrenta junto con su familia la ocurrencia de un perjuicio irremediable que se concretaría con la suspensión del pago de la PHP reconocida mediante la Resolución No. 1340 del 22 de julio de 2020. 1.4.
Argumentos de la tutela. El accionante argumenta que el fallo impugnado priorizó un requisito formal (la conciliación prejudicial) sobre el reconocimiento material del derecho cierto e indiscutible a la prestación humanitaria, lo que se concretó en los defectos absoluto, sustantivo y de desconocimiento del precedente constitucional, y, en consecuencia, vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y a la igualdad material.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, a través de auto del 1° de octubre de 20255, esta Subsección admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, la Sala ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia como parte accionada, y vincular como terceros con interés al Juzgado Treinta y Seis (36) Administrativo del Circuito de Medellín, la Nación – Ministerio del Trabajo y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. 2.1.
Contestación de la acción. 2.1.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia6 señaló que, la providencia atacada se centró en analizar la procedencia del requisito de conciliación prejudicial. Aunque el a quo había desestimado la excepción de falta de conciliación prejudicial, lo cierto es que, la controversia no tenía naturaleza laboral ni pensional, 5 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 5. 6 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 10.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 5 sino que versaba sobre una prestación de carácter asistencial y humanitario, lo que la hacía susceptible del requisito de procedibilidad. El Tribunal puntualizó que, al configurarse la excepción de falta de conciliación prejudicial propuesta por el Ministerio del Trabajo, no había lugar a analizar el fondo del asunto.
En consecuencia, la autoridad judicial solicitó que se niegue lo pretendido en esta acción. 2.2. Respuesta de las entidades vinculadas. 2.2.1. Fiduagraria S.A.7 indicó que, el apoderado judicial de la parte demandante solicitó la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia, pero el mismo no fue sustentado dentro del término legal.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia lo declaró desierto, de manera que debe concluirse que la presente acción constitucional resulta improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Además, el Consorcio alegó que, por carecer de legitimación en la causa por pasiva, debe ordenarse su desvinculación del trámite. 2.2.2.
El Ministerio del Trabajo8 aseguró que, no se encuentra legitimado por pasiva, porque esa entidad siempre ha dado cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas dentro del asunto, y no ha habido incumplimiento en el reconocimiento y pago de la PHP al señor Ruda que ponga en riesgo sus derechos fundamentales. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2. Falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone que la acción de tutela «[…]se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó 7 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 11. 8 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 13.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 6 el derecho fundamental […]». En ese sentido, la Corte Constitucional9, ha considerado que, «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental […]».
La Fiduagraria S.A. y el Ministerio del Trabajo, en los escritos de intervención solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no son las autoridades que profirieron la providencia cuestionada. Al respecto, la Sala advierte que su vinculación en el presente asunto fue en calidad de terceros con interés, por ser las entidades demandadas dentro del proceso contencioso en cuestión, esto, en aras de garantizar su derecho a la defensa y contradicción, por lo que, se negará la solicitud. 3.3.
Problema jurídico. Le corresponde a esta Sala determinar si la acción de tutela presentada contra la sentencia del 28 de mayo de 2025 cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales del señor Dairo de Jesús Ruda Valderrama al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y mínimo vital cuando revocó la sentencia de primera instancia que ordenó el reconocimiento y pago de una prestación humanitaria periódica, por supuestamente no haberse acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, configurándose así los defectos procedimental absoluto, sustantivo y de desconocimiento del precedente judicial. 3.4.
La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que, resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de 9 Sentencia T-1015 de 2006.
Magistrado Ponente. Álvaro Tafur Galvis. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 7 otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.5.
La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió, de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó revestido de una forma jurídica aparente, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, a pesar del reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, puede que este vulnere derechos fundamentales mediante sus providencias judiciales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994, se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual debe presentarse al menos uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico, o defecto procedimental.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las que se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, en el sentido que solo procede cuando, de manera protuberante, se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación. Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 8 extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados, y que lo hubiere alegado en el proceso judicial, siempre que esto hubiese sido posible; (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corte Constitucional.
Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad, con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que se da solamente cuando el asunto discutido goce de una indudable relevancia constitucional.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, el cual se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento, por parte de los servidores judiciales, del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, frente al que, según la Corte Constitucional, procede la tutela como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 9 en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, aunque en un principio la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales10, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 201211, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos12. 3.6.
Sobre los requisitos de procedibilidad. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) Relevancia constitucional: la discusión se plantea alrededor de la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y mínimo vital del accionante.
(ii) Subsidiariedad: contra la decisión objeto de estudio no procede recurso ordinario alguno, dado que fue proferida en sentencia de segunda instancia que se encuentra ejecutoriada. Ahora bien, en cuanto a los recursos extraordinarios, esta Sala encuentra que el accionante no cumplió con agotar el recurso de unificación de jurisprudencia, pero, por las razones que se desarrollan en el acápite 3.6. de esta providencia, entenderá superado el requisito de subsidiariedad en este caso.
(iii) Inmediatez: se satisface el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que, la acción de tutela fue presentada el 29 de septiembre de 202513, 10 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 11 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 12 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 13 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 3.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 10 dentro del término de seis meses contados desde la ejecutoria de la providencia cuestionada, la cual fue notificada electrónicamente el 30 de mayo de 202514. (iv) Identificación razonable de los hechos: el accionante cumplió con la carga mínima consistente en determinar con claridad los hechos y derechos vulnerados, de manera que se cuenta con antecedentes suficientes para decidir de fondo.
(v) Sentencia de tutela: el fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela. 3.7. Solución al caso concreto. En la solicitud, el accionante alegó la configuración de los siguientes defectos en la providencia cuestionada: DEFECTO ALEGADO ARGUMENTOS DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO «La Prestación Humanitaria Periódica - PHP, regulada por el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 y el Decreto 600 de 2017, si bien no es técnicamente una pensión, ostenta características materiales equivalentes a la pensión de invalidez: es vitalicia, periódica, busca sustituir ingresos y garantizar el mínimo vital de quienes, por el conflicto armado, perdieron de forma irreversible su capacidad laboral. […] El Tribunal revocó la sentencia de primera instancia únicamente por la supuesta falta de agotamiento de la conciliación prejudicial.
Sin embargo, como lo resaltó la magistrada en el salvamento de voto, tal excepción ya había sido discutida y negada en primera instancia sin que se interpusiera recurso. Reabrir la discusión en segunda instancia vulnera los principios de la cosa juzgada y del debido proceso». DEFECTO SUSTANTIVO «El ad quem privilegió un aspecto meramente formal por encima de la sustancia del derecho reclamado, omitiendo pronunciarse sobre la condición de víctima, la pérdida del 88.1% de la capacidad laboral y la ausencia de otras fuentes de ingreso que acreditan la procedencia de la prestación. La Corte Constitucional ha reiterado que en casos de sujetos de especial protección se debe dar primacía a lo sustancial sobre lo formal, no siendo esta una directriz adoptada por el Tribunal accionado.».
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL «En la Sentencia T – 531 del 2024, la Corte reconoció expresamente que la Prestación Humanitaria Periódica - PHP guarda una relación estrecha con la pensión de invalidez y que, por tanto, no puede negarse por exigencias meramente reglamentarias que desconozcan la protección especial de las víctimas.
El Tribunal desconoció este precedente aplicable, vulnerando los derechos a la igualdad y a la seguridad social de mi representado.». Frente a ello, esta Sala advierte que, el defecto de desconocimiento del precedente constitucional se subsume en el defecto sustantivo, porque la discusión planteada por el accionante se centra en que no se tomaron en cuenta sentencias que han 14 Visible en el expediente electrónico de origen en SAMAI, índice 23, https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050013333036201800298020500123 Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 11 definido la naturaleza de la PHP y el alcance de la Ley 418 de 1997 que la regula.
Por lo tanto, la Subsección estudiará este cargo dentro del defecto sustantivo que se refiere a la aplicación de las normas en que se funda la decisión15. 3.7.1. Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional16 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional describió este tipo de defecto como: […] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales17.
En el caso estudiado, el demandante afirmó que, la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, porque el ad quem interpretó que en este caso debió cumplirse con agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, sin tener en cuenta la naturaleza pensional del derecho discutido, a la luz de decisiones como la sentencia T-531 de 2024 de la Corte Constitucional.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia acusada, expuso que: […] de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, la conciliación extrajudicial es obligatoria cuando los asuntos son conciliables y se refieren a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa o controversias contractuales y, es facultativo, entre otros, en los asuntos 15 Corte Constitucional, sentencias SU-448 de 2011, SU-159 de 2012 y T-008 de 2020. 16 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 17 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 12 laborales y pensionales, y está proscrita en los de carácter tributario. […] Con fundamento en lo anterior, para la Sala es claro que la Prestación Humanitaria Periódica no constituye un derecho pensional en sentido estricto propio del Sistema de Seguridad Social, sino un beneficio gratuito de carácter asistencial dirigido a las víctimas del conflicto armado que han perdido su capacidad laboral, el cual equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, que se paga de manera periódica pero por ninguna de las entidades que hacen parte del sistema de Seguridad Social en pensiones, y que a diferencia de las pensiones, no está condicionado al cumplimiento de requisitos relacionados con aportes al sistema de seguridad social, sino que representa un apoyo estatal orientado exclusivamente a la atención y protección de las víctimas del conflicto armado.
Los derechos pensionales son aquellos relacionados con la pensión, que es un beneficio de seguridad social que se otorga a personas que han cumplido requisitos de edad y/o años de cotización, y que les permite recibir un ingreso mensual como parte de su protección en la vejez o ante la incapacidad para trabajar, estos derechos están contemplados en la Ley 100 de 1993, que regula el Sistema General de Seguridad Social en Colombia, y pueden ser de vejez, invalidez o sobrevivencia, a diferencia de la prestación humanitaria periódica que es un auxilio del Gobierno que no forma parte del Sistema General de Pensiones.
Con fundamento en lo anterior, es claro que, en el presente asunto, era requisito de procedibilidad haber adelantado la conciliación prejudicial pues no se trata de un derecho pensional sino de una ayuda humanitaria […]. Como se observa, el reproche del tutelante se refiere a la exigencia, por el Tribunal, del cumplimiento del requisito previsto en el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 201118 por la interpretación que hace de la naturaleza de la PHP.
Esta Corporación reconoce que la norma en cuestión corresponde a una norma procesal de orden público que, en virtud del artículo 13 del Código General del Proceso, es de obligatorio cumplimiento y en ningún caso puede ser derogada, modificada o sustituida. No obstante, como lo prevé este mismo artículo, la aplicación de normas procesales de orden público puede exceptuarse en ciertos casos.
Resulta entonces importante resaltar que, en situaciones excepcionales como la que pasa a exponerse, debe inaplicarse este requisito de procedibilidad. La prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, que tiene como antecedente la pensión mínima para las víctimas de atentados19, surgió como un instrumento de protección destinado a dar respuesta a las necesidades de las personas que han sufrido daños en su integridad, con la pérdida de su 18 “ARTÍCULO 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales”. 19 Creada por el inciso 2° del artículo 45 de la Ley 104 de 1993, prorrogada por los artículos 1° y 61 de la Ley 241 de 1995.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 13 capacidad laboral, que no cuentan con ingresos para solventar sus necesidades mínimas y que no hacen parte de la cobertura del Sistema de Seguridad Social. Los artículos 46 de la Ley 418 de 1997 y 2.2.9.5.3. del Decreto 600 de 2017, que regulan la PHP, establecen las condiciones que deben reunirse para tener derecho a este tipo de prestación, en los siguientes términos: Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales […].
Como se desprende de la norma transcrita, basta con que una persona reúna los tres requisitos enlistados —tener la calidad de víctima de la violencia política (artículo 15 de la Ley 418 de 1997), sufrir una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y carecer de otras posibilidades pensionales— para que tengan derecho a esta pensión mínima.
Por lo tanto, imponer requisitos adicionales para el reconocimiento del derecho a la PHP, una vez la persona a reunido todos los presupuestos de ley, va en contra de la Ley 418 de 1997, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional20. Si bien la Corte Constitucional ha dicho que la PHP no hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral, particularmente el Sistema General de Pensiones21, ni la ha definido, expresamente, como una pensión, ha reconocido que guarda relación estrecha con el mencionado Sistema, ya que (i) tiene en cuenta el concepto de invalidez y el monto mínimo previstos en la Ley 100 de 1993 y (ii) su financiación está a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional22, a tal punto que el Ministerio del Trabajo es la entidad que ha asumido su reconocimiento y pago.
Así, aunque la PHP corresponde a una prestación distinta a la pensión ordinaria, por surgir del cumplimiento de unos requisitos diferentes23, el trámite de su reconocimiento exige una conducta cualificada de las autoridades involucradas, pues dichas actuaciones deben dirigirse a proteger los derechos de las víctimas, 20 Corte Constitucional, sentencias T-025 de 2004, T-821 de 2007, T-301 de 2017, T-333 de 2019, T-069 de 2021, T-218 de 2021, T-531 de 2024, entre otras. 21 Auto 104 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-587 de 2016, Auto104 de 2022 y Auto 1539 de 2024. 23 Mientras la pensión ordinaria regulada por el artículo 48 de la Constitución Política exige “cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley”, la prestación humanitaria periódica es reconocida a “Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales”, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 14 no agravar su situación de vulnerabilidad y materializar el fin último de este auxilio económico, que no es otro al de garantizar un mínimo de subsistencia en condiciones de dignidad24, como alternativa a la pensión ordinaria.
En consecuencia, el argumento del Tribunal según el cual no se discute aquí un derecho pensional y, por tanto, el asunto está sujeto al cumplimiento del requisito de la conciliación prejudicial, no resulta razonable, por los siguientes motivos: (i) El argumento se basa en el artículo 1° del artículo 161 del CPACA pese a que este resulta inaplicable en el caso concreto, en la medida en que el señor Ruda reunió todos los requisitos previstos en los artículos 46 de la Ley 418 de 1997 para que se configurara su derecho a esta prestación: es una víctima del conflicto armado inscrita en el RUV; su capacidad laboral se vio disminuida en un 88.1% (superior al 50%) producto de la explosión de una mina antipersonal; y carece de otras posibilidades pensionales.
Imponer la conciliación extrajudicial como requisito adicional y no previsto por la Ley 418 de 1997 resulta contra legem y claramente perjudicial para los intereses legítimos del señor Ruda como sujeto de especial protección constitucional. (ii) Por si fuera poco, esta interpretación no tuvo en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional en las que se ha definido el alcance del derecho a la PHP que tienen las personas que reúnan los requisitos enlistados en los artículos 46 de la Ley 418 de 1997.
El Tribunal ignoró que, de acuerdo con las sentencias antes citadas25, se trata de un derecho cuyo reconocimiento no puede ser condicionado, por las autoridades administrativas y judiciales, a requisitos adicionales que resulten gravosos para la víctima, pues dichas exigencias extralegales conducen, en últimas, a la revictimización y vulneración de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto, al mínimo vital y la dignidad humana.
El pronunciamiento se configura entonces, además, en un desconocimiento del precedente constitucional aplicable en la interpretación del artículo 46 de la Ley 418 de 1997. 24 Corte Constitucional, sentencia T-218 de 2021. 25 Corte Constitucional, sentencias T-025 de 2004, T-821 de 2007, T-301 de 2017, T-333 de 2019, T-069 de 2021, T-218 de 2021, T-531 de 2024, entre otras.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 15 3.7.2. Defecto procedimental absoluto. Este defecto se configura en los casos en que el juez actúa completamente por fuera del procedimiento establecido, de forma que se advierte el claro alejamiento del procedimiento en que incurrió la providencia acusada.
Dicho defecto puede darse, bien por defecto procedimental absoluto, cuando el juez se aparta abiertamente y sin justificación válida de la normativa procesal aplicable al caso concreto y dicta así una providencia violatoria de derechos fundamentales26; o bien por exceso ritual manifiesto, cuando el juez utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, por lo tanto, sus actuaciones devienen en una denegación arbitraria de justicia27.
En todo caso, en cualquiera de estas circunstancias, la procedencia de la acción de tutela en presencia de un defecto procedimental se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: (i) la imposibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, teniendo en cuenta el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado y (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales28.
En este caso, el accionante alegó que, el Tribunal revocó la sentencia de primera instancia únicamente por la falta de agotamiento de la conciliación prejudicial, pero ignoró su derecho sustancial a una prestación que, si bien no corresponde estrictamente a una pensión ordinaria, ostenta las mismas características («es vitalicia, periódica, busca sustituir ingresos y garantizar el mínimo vital de quienes, por el conflicto armado, perdieron de forma irreversible su capacidad laboral»).
Como se extrae de lo expuesto en el anterior acápite, en la medida en que el derecho a la PHP se adquiere con el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 418 de 1997 y el Decreto 600 de 2017, el mismo es de naturaleza cierta e indiscutible, además de constituirse en la materialización del derecho al mínimo 26 Corte Constitucional, sentencia T-323 de 2012, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 27 Corte Constitucional, sentencia T-234 de 2017, M. P. María Victoria Calle Correa. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-418 de 2019, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 16 vital de las víctimas del conflicto. Así, independientemente de que se reconozca o no su naturaleza pensional, lo cierto es que, los presupuestos del reconocimiento de esta prestación humanitaria no pueden ser objeto de conciliación, según lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, al configurar un derecho cierto e indiscutible29.
Al interpretar que la PHP no corresponde a un derecho que se derive estrictamente del régimen pensional ordinario, para exigir el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, el Tribunal hizo nugatorios los derechos sustanciales a la seguridad social y el mínimo vital, el acceso a la administración de justicia, la tutela efectiva, igualdad material y el debido proceso del accionante, porque le impuso una exigencia desmedida.
Como se desprende de los hechos de la demanda, desde el año 2018, el señor Ruda presentó una demanda ante la jurisdicción contenciosa para que le fuera reconocida la PHP a la que tiene derecho. En ese sentido, solicitarle que vuelva a tramitar su caso y una vez cumpla con el requisito de conciliación prejudicial corresponde a la imposición de una carga procedimental irrazonable.
Incluso si existieran dudas sobre la naturaleza de la PHP, y, por lo tanto, sobre si este es un asunto que deba ser sometido a conciliación prejudicial, las autoridades judiciales deben guiar su interpretación de las normas procesales, tales como el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, en función del artículo 11 del Código General del Proceso, según el cual: [a]l interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial.
Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse […] garantizando en todo caso el debido proceso […] y los demás derechos constitucionales fundamentales. El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias. En consecuencia, además de que el derecho a la PHP en este caso era claramente irrenunciable y, por lo tanto, no sujeto a conciliación, incluso si se quisiera discutir su naturaleza, la autoridad judicial no podía vulnerar los derechos fundamentales del accionante por hacer cumplir un requisito procesal de dudosa aplicación en este caso. 29 Consejo de Estado, sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 17 En conclusión, esta Sala constata que, en la providencia judicial cuestionada, la autoridad demandada, al dar prevalencia al derecho procedimental sobre el sustancial, incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto alegado.
Para evitar incurrir en este defecto, el Tribunal debió tener en cuenta, no solo la condición de sujeto de especial protección constitucional del accionante, sino que, además, debió analizar la naturaleza de derecho cierto e indiscutible a la PHP, en la medida en que se reunían todos los requisitos legales exigidos, para inaplicar el requisito de la conciliación prejudicial.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que comoquiera que, en la acción de tutela de la referencia, el actor demostró que la providencia del 28 de mayo de 2025, proferida por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto sustancial y defecto procedimental absoluto, se impone acceder al amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación de la Fiduagraria S.A. y el Ministerio del Trabajo.
SEGUNDO. ACCEDER al amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y el mínimo vital, el acceso a la administración de justicia, la tutela efectiva, igualdad material y el debido proceso del accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 28 de mayo de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, decidió, en segunda instancia, revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta y Seis (36) Administrativo del Circuito de Medellín el 18 de diciembre de 2019, al considerar que no se cumplió el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial (expediente 05001-333-30- 36-2018-00298-02), por lo expuesto.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06079-00 Accionante: Dairo de Jesús Ruda Valderrama Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima 18 CUARTO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera un proveído de reemplazo en el aludido trámite ordinario, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión.
QUINTO. ADVERTIR a la autoridad indicada en el ordinal anterior que, el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
SÉPTIMO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO