CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-02789-00 ACCIONANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP ACCIONADOS: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Y OTRO PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. INMEDIATEZ-Su desconocimiento desvirtúa el carácter de la acción. SUBSIDIARIEDAD-No se agotaron los medios de defensa procedentes.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social–UGPP contra el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala A y el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de mayo de 2025, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social–UGPP, a través de su representante judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala A y el Consejo de Estado- Sección Segunda-Subsección B, por haber proferido los autos del 25 de septiembre de 2023 y 19 de septiembre de 2024, respectivamente, así como los del 7 de octubre de 2024, 18 de noviembre de 2024 y 10 de marzo de 2025, proferidos por el Tribunal, en el 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia marco del proceso ejecutivo que adelanta José de Jesús Mercado Herrera en su contra1.
Mediante esas providencias se decretó el embargo de los productos financieros de los cuales es titular la UGPP en diecinueve entidades bancarias. En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados. En consecuencia, solicita (se transcriben las pretensiones, incluso con errores): «a. DEJAR SIN EFECTOS las providencias del 25 de septiembre de 2023, 19 de septiembre de 2024, 07 de octubre de 2024, 18 de noviembre de 2024 y 10 de marzo de 2025 dictados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA “A” y el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B que decretaron medida de embargo sobre todas las cuentas que la UGPP tiene en el Banco Popular y del Banco Agrario sin importar su denominación o naturaleza, dictados dentro del proceso ejecutivo rad. 08-001-23-33-000-2013-00621-00 y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la medida de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación destinados para el funcionamiento interno de la UGPP, así como de aquellos que se recaudan por la UGPP por concepto de contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que se administran en todas las cuentas de titularidad de la UGPP en el Banco Agrario y en el Banco Popular. b. Librar los oficios mediante los cuales se comunique al Banco Popular y al Banco Agrario el desembargo de todas las cuentas de titularidad de la UGPP». 2.
Hechos relevantes El 12 de junio de 2013, el señor José de Jesús Mercado Herrera demandó la nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones 47002 del 14 de septiembre de 2006 y 04185 del 7 de febrero de 2008, proferidas por CAJANAL EICE En Liquidación por no haberle reconocido la pensión de vejez conforme al régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993.
El 7 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar declaró la nulidad de esos actos administrativos y condenó a la UGPP a pagar al demandante la pensión conforme al régimen de transición aplicable, desde el 12 de junio de 2010.
El 5 de abril de 2021, el señor Mercado Herrera solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico que librara mandamiento de pago, teniendo en cuenta que la UGPP no había cumplido con la sentencia condenatoria. En esa misma oportunidad, solicitó que se decretaran las medidas cautelares de «embargo y secuestro» de los dineros que reposen 1 Identificado con el Rad.
No. 08001-23-33-000-2013-00621-00/01/02. 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia en productos financieros pertenecientes a la UGPP en 19 entidades financieras, incluyendo el Banco Popular y el Banco Agrario. Mediante auto del 11 de noviembre de 2021, el Tribunal remitió el expediente al contador adscrito a esa autoridad judicial, para que liquidara el valor de la obligación contenida en la sentencia del 7 de noviembre de 2019.
Dicho servidor remitió la liquidación efectuada el 3 de diciembre siguiente. Allí calculó que la obligación asciende, contando las mesadas adeudadas y los intereses moratorios que corren desde la ejecutoria de la sentencia hasta el 30 de noviembre de 2021, a la suma de $1.024.371.902,32. En esa medida, el Tribunal libró mandamiento de pago por las sumas liquidadas mediante auto del 18 de abril de 2022, el cual fue objeto de recurso de reposición. La UGPP interpuso excepciones y, además, solicitó la nulidad de lo actuado.
Una vez se negó el incidente de nulidad, la ponente, mediante auto del 25 de septiembre de 2023, decretó las medidas cautelares de «embargo y retención de los dineros que se encuentren depositadas en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la […] UGPP, cuando reciba recursos del Presupuesto General de la Nación» en 19 entidades financieras del país. Ahora bien, el a quo limitó el embargo a la suma de $239.431.927.
Ordenó también que las sumas que llegaren a retenerse se consignaran como depósitos judiciales a órdenes del Tribunal. La entidad accionante apeló dicho auto, argumentando que (i) todas las cuentas gozan de la protección de inembargabilidad del artículo 564 del CGP; (ii) algunas de esas cuentas2 reciben recursos para el pago de impuestos y para el pago de la seguridad social de los empleados de la entidad;
(iii) que la cuenta corriente No. 110-026-001685 fue creada para recibir los recursos del cobro coactivo sobre contribuciones parafiscales, por lo que son «recursos de terceros» que deben ser dispersados a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA y, por tanto, no pueden ser embargados; (iv) que, en consecuencia, esta orden afecta notoriamente derechos de terceros.
Reiteró también que había cumplido con la obligación a ejecutar, por lo cual el embargo era irrazonable. 2 «Cuentas Corrientes bancarias autorizadas a nombre de la UGPP Número 110-026-00137-0 Gastos Personal, 110- 026-00138-8 Gastos Generales y 110-026-00140-4 Caja Menor (…)» 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Concedida la apelación en efecto devolutivo, el asunto correspondió a la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que, mediante auto del 19 de septiembre de 2024, confirmó la decisión. Consideró que la jurisprudencia constitucional había fijado como excepciones a la regla general de inembargabilidad tanto el pago de acreencias laborales como el pago de sentencias judiciales.
Lo anterior, reiterado en la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación3. Sobre el reparo acerca de que se están embargando recursos de terceros, el ad quem expuso que la orden estaba dirigida a los productos de los cuales fuera titular la UGPP, cuando la entidad recibiera recursos del Presupuesto General de la Nación. En esa medida, advirtió que las entidades bancarias deben cumplir la orden de embargo atendiendo a la naturaleza de los recursos, «evitando embargos de dineros de terceros o que pongan en riesgo el interés general sobre el particular».
Afirmó que, en caso de que las entidades procedieran en forma contraria, el CGP ofrece mecanismos «para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada». Para cuando la Sección Segunda-Subsección B profirió la providencia del 19 de septiembre de 2024, las entidades financieras oficiadas no se habían pronunciado sobre las medidas cautelares de embargo y retención decretadas.
En consecuencia, el ejecutante solicitó la reiteración de la medida y su ampliación a la cuenta corriente No. 3- 0230-000446-2 del Banco Agrario. Mediante auto del 7 de octubre de 2024, el Tribunal accedió a dichas solicitudes. Además, el 18 de noviembre siguiente, dicha autoridad profirió auto de obedézcase y cúmplase, de cara a la confirmación del auto que decretó las medidas cautelares.
Con ocasión de la reiteración de las medidas cautelares, el Banco Popular allegó un requerimiento al Tribunal, para que confirmara «en cuál de las siguientes cuentas relacionadas debe quedar aplicada la medida de embargo, dado que esta se encuentra afectando todas las cuentas» de la UGPP. En consecuencia, el Tribunal emitió auto del 10 de marzo de 2025, en el que aclaró que, de conformidad con los autos que decretaron las medidas y el confirmatorio, la medida se extiende a todas las cuentas de las que es titular la UGPP, salvo la destinada al pago de sentencias y depósitos por expresa disposición del artículo 195 del CPACA. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 21 de julio de 2017.
Rad. No. 08001-23-31-000-2007- 00112-02. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3. Fundamentos de la solicitud El accionante considera que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, al proferir las providencias enjuiciadas.
Aduce que en estas se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente. Respecto del primero afirma que: «este defecto se configura por la errada orden de embargo sobre los dineros que reposan en las cuentas bancarias inscritas por la UGPP en el Banco Popular y del Banco Agrario, sin importar su denominación o naturaleza.
Pues si bien la legislación colombiana faculta al juez para decretar medidas de embargo en el desarrollo del proceso ejecutivo, este tiene que ser cauteloso de no emitir órdenes de este tipo en contra de recursos sobre los que la ley de manera expresa prohíbe la inscripción de una medida de embargo, de acuerdo con la naturaleza de los recursos».
Para fundamentar la ocurrencia del defecto, la entidad accionante trae la extensa regulación legal sobre la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social y sobre la administración de los recursos de las contribuciones parafiscales. Con base en dicho marco normativo concluye que (i) las acreencias pensionales no son objeto de pago por la UGPP, sino por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP, conforme al diseño institucional que está planteado, por lo que no hay lugar a embargar las cuentas de funcionamiento de la entidad y (ii) los recursos de las contribuciones parafiscales que se hayan recuperado por la Unidad en los procesos de determinación y cobro a omisos están destinados al FOSYGA, al fondo de pensiones donde esté afiliado el omiso, al Fondo de Riesgos Laborales, a las Cajas de Compensación Familiar donde estén afiliados los omisos, al SENA y al ICBF, dependiendo de la obligación omitida, por lo cual no hacen parte de su patrimonio.
En el mismo sentido, la accionante trae el precedente constitucional aplicable al asunto para fundamentar que debe primar el principio de inembargabilidad sobre estos recursos, destinados al funcionamiento de la entidad y a terceros, que no pueden ser destinados al pago de pensiones. Aduce que su destinación para esos fines pondría el interés particular del ejecutante sobre el interés general, que se manifiesta en el cumplimiento cabal de los fines de la Unidad y en la afectación a recursos parafiscales destinados a otras entidades. 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Afinca el defecto sustantivo en que la aplicación de las excepciones al principio de inembargabilidad está sujeta a un juicio de ponderación por parte de la autoridad judicial, que las accionadas no efectuaron.
Sobre la configuración del defecto fáctico, la accionante consideró que «los despachos judiciales omitieron tener presente las pruebas aportadas por la UGPP que daban fe de que las cuentas corrientes en los Bancos Popular y Agrario eran inembargables». Concretamente, menciona que se desconocieron la Resolución 25 del 14 de enero de 2015, expedida por la UGPP, y la certificación de inembargabilidad de los recursos que reposan en las cuentas del Banco Popular y el Banco Agrario, que fue allegada desde el recurso de apelación contra la medida cautelar.
Finalmente, la entidad accionante aduce que la entidad accionada desconoció las sentencias C-546 de 1992, C-308 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, C-793 de 2002, T-057 de 2022 y T-172 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional, que analizan la ponderación necesaria entre la inembargabilidad y el reconocimiento de derechos y la naturaleza de los recursos parafiscales.
Ese precedente indica que los recursos destinados al Sistema General de la Seguridad Social en Salud -incluyendo las cotizaciones parafiscales- gozan de una protección especial de cara a la aplicación del principio de inembargabilidad. Además, la accionante, trae una providencia del Tribunal Administrativo de Boyacá donde se determinó que las cuentas con recursos parafiscales no pertenecen a la entidad sino a terceros. 4.
Trámite procesal El 3 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela4 y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a José de Jesús Mercado Herrera, al Banco Agrario de Colombia y al Banco Popular, en calidad de terceros con interés. Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página del Consejo de Estado, para quienes tengan interés en el asunto.
Asimismo, se solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico que remitiera copia digital del proceso ejecutivo. 4 SAMAI, índice 5. 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la magistrada ponente de las decisiones enjuiciadas, contestó la acción de tutela 5 y solicitó que se declare improcedente la medida o se niegue el amparo, toda vez que no existe «vía de hecho» en sus actuaciones.
Además, evidencia que se utiliza el «mecanismo constitucional para reactivar una discusión ya resuelta por esta judicatura», por lo cual afirma que la acción es improcedente. Asimismo, la secretaría del Tribunal envió copia digital del expediente6. Por su parte, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, mediante el magistrado ponente del auto confirmatorio, aseveró, en su escrito de contestación7, que la tutela resulta improcedente, pues considera que «la discusión planteada contra el fallo se limita a un claro desacuerdo con el resultado del mismo, constituyéndose así en una instancia adicional a las surtidas en el proceso ordinario».
A su vez, considera que se brindaron razones legales y jurisprudenciales que justificaron la decisión tomada. El Banco Popular8 solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva. Sostuvo que debe acatar las órdenes judiciales o de autoridades competentes, de conformidad con el ordenamiento jurídico, por lo que en cualquier caso el banco no estaría llamado a responder.
Finalmente, el Banco Agrario de Colombia 9 también solicitó su desvinculación por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, al no tener responsabilidad alguna sobre las entidades accionadas. También advirtió que sus acciones responden al cumplimiento de decisiones judiciales, cuya inobservancia puede acarrear consecuencias patrimoniales y penales para la institución y sus directivos.
II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la tutela contra los autos enjuiciados, proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B cumplen con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra 5 SAMAI, índice 14. 6 SAMAI, índice 16. 7 SAMAI, índice 18. 8 SAMAI Índice 13. 9 SAMAI Índice 15. 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia providencias judiciales y, de ser el caso, si se vulneró el derecho al debido proceso del accionante mediante dichos autos. 6.
Análisis de la sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental10.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela11.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos 10 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Ibidem. 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia fundamentales y un remedio de aplicación urgente. Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que se impugna en tutela12.
Por lo anterior, a partir de una ponderación entre la prohibición de caducidad y la naturaleza de la acción, se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente13. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable.
Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del término para interponerla14. La jurisprudencia15 ha identificado criterios que orientan al juez de tutela a evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se relacionan con: (i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia podría ser desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”16.
(ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales17. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó. (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados18.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la 12 Corte Constitucional. Sentencia T-422 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. 13 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-246 de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 15 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-391 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-1110 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-246 de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 10 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario.
(iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”19.
(v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa legítima a que se proteja su seguridad jurídica20.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial, existe una mayor protección y rigidez al requisito de inmediatez, el cual garantiza el cumplimiento del principio de seguridad jurídica y cosa juzgada. Al respecto, indicó que: «El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”.
La Corte Constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un término de caducidad de la acción de tutela, pues ello sería contrario al artículo citado. Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello sería contrario a la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida como un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados.
Por lo anterior, se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, lo que constituye un término razonable.
La jurisprudencia ha identificado criterios que orientan al juez de tutela a evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales 19 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 11 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia criterios se relacionan con: (i) La situación personal del peticionario, (ii) el momento en el que se produce la vulneración, (iii)la naturaleza de la vulneración, (iv) los efectos de la tutela y (v) la actuación contra la que se dirige la tutela».
Sobre esta última, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneradora de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, ha sostenido que el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente […]21 (Negrilla fuera de texto).
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados22.
Si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro del marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto radicado bajo su competencia23.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales 21 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-391de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 22 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-026 de 2021.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 23 Corte Constitucional. Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Betancur. 12 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales24.
La Corte Constitucional, en sentencia SU- 062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto El accionante considera que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, al proferir los autos del 25 de septiembre de 2023 -que decretó las medidas cautelares-, 19 de septiembre de 2024 -que confirmó el decreto de las medidas-, 7 de octubre de 2024 -que reiteró la orden dada en auto del 25 de septiembre de 2023-, 18 de noviembre de 2024 - obedeciendo la decisión del superior- y 10 de marzo de 2025 -que aclara la medida al Banco Popular-.
Aduce que en estas se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente. Esto, por haber decretado la medida cautelar de embargo sobre cuentas (i) de funcionamiento de la entidad accionada y (ii) donde se giran los recursos recuperados de 24 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 13 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia las contribuciones parafiscales, que pertenecen a terceros.
Las últimas dos providencias se encaminan a acatar y aclarar, respectivamente, los efectos de esa medida, conforme a los autos que la decretaron. Pues bien, la Sala observa que la acción de tutela es abiertamente improcedente. Por un lado, no cumple con el requisito de inmediatez frente a las providencias proferidas en el año 2024. Por otro lado, la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad respecto del auto del 10 de marzo de 2025.
Sobre lo primero, se observa que el auto del 19 de septiembre de 2024 fue notificado a la UGPP el 18 de octubre siguiente, por lo cual quedó ejecutoriada el 23 de ese mes. En esa medida, los seis meses que ha dispuesto la jurisprudencia constitucional como plazo razonable para la interposición de la acción de tutela se cumplían el 24 de abril de este año. Por su parte, el auto proferido el 7 de octubre de 2024, que reiteró y amplió las medidas cautelares, fue notificado por estado fijado al día siguiente y, por ende, quedó ejecutoriado el 11 de ese mes, por lo que el 12 de abril se cumplió dicho plazo de cara a esa providencia. Como la demanda de tutela se interpuso el 12 de mayo de 2025, considera la Sala que no se satisface el requisito de inmediatez que, como se expresó en las consideraciones anteriores de esta providencia, es de estricta aplicación cuando se pretende enjuiciar providencias judiciales mediante la acción de tutela.
Además, la entidad accionante no justificó la demora en la interposición de la acción de tutela ni del contexto se derivan condiciones especiales que impidieran solicitar el amparo dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de las providencias. Así pues, la Sala considera que el plazo en el cual la accionante interpuso la tutela no se enmarca en los límites de razonabilidad a los que invita el principio de inmediatez.
El juez constitucional, en esta oportunidad, está llamado a privilegiar el principio de seguridad jurídica sobre los eventuales reclamos del accionante. Además, con su demora, desnaturaliza la acción de tutela como un mecanismo de protección urgente de derechos fundamentales. Por esta razón, la tutela es improcedente respecto de las providencias arriba listadas.
No obstante lo anterior, este requisito se satisface en los autos del 18 de noviembre de 2024, que obedece y cumple lo decidido por el superior respecto de las medidas 14 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia cautelares, y el auto del 10 de marzo de 2025, que aclaró lo dispuesto en el auto que decretó las medidas cautelares al Banco Popular.
Esto, por cuanto la acción fue interpuesta dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de las providencias. Frente a ello, de la revisión exhaustiva del expediente, la Sala concluye que la parte accionante no hizo uso del recurso de reposición, dispuesto en el artículo 318 del Código General del Proceso –CGP–, para controvertir dichos autos.
Este recurso estaba disponible, al proceder contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. Fuente: SAMAI del proceso 08001-23-33-000-2013-00621-00. Accesible mediante SAMAI, índice 16. Así pues, queda claro que no se hizo uso de los mecanismos de defensa que le asisten, por lo que el juez constitucional está vedado para actuar, dada la inobservancia del requisito de subsidiariedad establecido en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991.
Dicho esto, se concluye que la accionante no puede subsanar sus errores bajo reproches que no fueron planteados en las respectivas instancias durante el proceso ejecutivo, pues esto desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales y permitiría que la parte accionante se beneficiara de sus propias omisiones al no haber presentado oportunamente el recurso que permitía controvertir la legalidad del auto que aclaró el asunto al Banco Popular o, al menos, contrastar la aclaración con la orden de medida cautelar. 15 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Adicionalmente, el proceso ejecutivo en el cual se profirieron las providencias enjuiciadas se encuentra en curso y pendiente de ser resuelto por el juez competente para conocer del asunto y ordenar lo que estime pertinente frente al caso.
En este sentido, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez del proceso ejecutivo. El pronunciamiento del juez de tutela, en este caso, configuraría un desplazamiento del Tribunal y emitiría un juzgamiento paralelo sobre asuntos sobre los que aún puede pronunciarse, toda vez que, estando en curso el proceso, conserva su competencia para pronunciarse sobre las medidas cautelares.
De modo que la solicitud de tutela, en este sentido, también resulta abiertamente improcedente. Por todo lo anterior, resulta improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad de Gestión Personal y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 16 Radicación:11001-03-15-000-2025-02789-00 Accionante: UAE UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES vf