1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / SUBSIDIARIEDAD / TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA – Presupuestos de procedencia / MORA JUDICIAL – No se configuró. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por las señoras María del Socorro Coronell Esmeral y Nayibe Ladeus Gómez contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, el Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena y Ecopetrol S.A. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 25 de septiembre de 2023, las señoras María del Socorro Coronell Esmeral y Nayibe Ladeus Gómez, en nombre propio, instauraron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, el Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena y Ecopetrol S.A., con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social, vida digna, debido proceso y mínimo vital.
Estimaron que tales prerrogativas fueron vulneradas (i) por Ecopetrol S.A., al no acceder a una solicitud de sustitución pensional compartida a causa de la muerte del señor Pedro Joaquín Gómez Pedraza; (ii) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con ocasión de la sentencia del 1 de junio de 2023 que negó una solicitud de tutela2 que las accionantes formularon contra Ecopetrol S.A.; y, (iii) por el Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena por mora judicial en la admisión de una demanda ordinaria laboral3 contra Ecopetrol S.A. para reclamar la sustitución pensional. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificada con número de radicado 13001-33-33-002-2023-00197-00/01. 3 Identificada con número de radicado 13001-31-05-007-2023-00160-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- La parte actora pretende que, en virtud del amparo, se les conceda de forma provisional una pensión por sustitución en partes iguales causada por la muerte del señor Pedro Joaquín Gómez Pedraza, se ordene un trámite preferencial a la demanda ordinaria laboral a cargo del Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena, se exhorte a Ecopetrol para que se abstenga de cobrar la mesada pensional y al magistrado Jean Paul Vásquez Gómez, del Tribunal Administrativo de Bolívar, “a que se abstenga de vulnerar los derechos fundamentales de los sujetos de especial protección constitucional”. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas, se tiene que: 4.- Con ocasión de la muerte del señor Pedro Joaquín Gómez Pedraza, ocurrida el 6 de enero de 2023, las señoras María del Socorro Coronell Esmeral en su condición de cónyuge supérstite del señor Gómez Pedraza y Nayibe Ladeus Gómez en calidad de compañera permanente, conciliaron que de común acuerdo dividirían la sustitución pensional en partes iguales para cada una.
Así, el 8 de marzo de 2023 se presentaron dos solicitudes separadas de sustitución pensional ante Ecopetrol S.A., entidad que mediante oficio n°. 46054 del 10 de abril de 2023 decidió no reconocer la pensión de manera compartida. Para tal fin, indicó la posible existencia de un conflicto pendiente de resolver ante la jurisdicción ordinaria laboral. 5.- Con motivo de la respuesta negativa, el 12 de abril de 2023 la parte actora presentó una acción de tutela contra Ecopetrol.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena concedió la medida previa de reactivación del servicio de salud y, en fallo del 25 de abril de 2023, amparó de manera transitoria los derechos fundamentales invocados. Sin embargo, en sentencia del 1 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la solicitud.
Advirtió que no se había acreditado la existencia de un acuerdo conciliatorio en los términos previstos en la Ley 640 de 2001 y que la tutela no procede para solicitar el pago de prestaciones atinentes a la seguridad social, pues para ello están previstos otros medios judiciales. La parte actora solicitó aclaración de la sentencia en cuanto a la supuesta falta de un acuerdo conciliatorio, pero dicha solicitud fue desestimada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en auto del 27 de junio de 2023. 6.- Con ocasión de la revocatoria del fallo que accedió al amparo, Ecopetrol S.A. solicitó el reintegro de la mesada de mayo de 2023, cancelada a las accionantes. 7.- El 5 de junio de 2023, la señora Coronell Esmeral formuló demanda laboral contra Ecopetrol S.A., sin que a la fecha de la presentación de la tutela -2 meses después- el Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena hubiere resuelto su admisión. 8.- La parte actora sostiene que la accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, porque las autoridades han desconocido su voluntad de compartir la Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 pensión de vejez del señor Pedro Joaquín Gómez Pedraza en partes iguales.
A diferencia de un conflicto que deba ser dirimido por una autoridad judicial, las accionantes esgrimieron que existió un acuerdo conciliatorio desconocido por las entidades encargadas del reconocimiento pensional. Además, la posibilidad de reconocer pensiones compatibles entre la cónyuge supérstite y la compañera permanente ha sido reconocida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, reprochan que la demora del Tribunal Administrativo de Bolívar en resolver la solicitud de aclaración conllevó a que Ecopetrol S.A. iniciara acciones de cobro para la devolución de una mesada pensional. 9.- Además de lo expuesto, en el escrito de tutela se manifiesta que la señora María del Socorro Coronell Esmeral tiene 88 años de edad, discapacitada y con múltiples enfermedades crónicas como hipertensión, insuficiencia cardiaca, insuficiencia venosa, dermatitis, ganoartrosis, problemas de movilidad reducida, diabetes, obesidad e hiperlipidemia.
Advierte que, con ocasión de la respuesta negativa de Ecopetrol a la solicitud de reconocimiento de pensión por sustitución, la señora Coronell Esmeral quedó desafiliada en salud. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10.- Mediante auto de 6 de octubre de 2023 se dispuso admitir la acción de tutela, negar la medida provisional solicitada y notificar de su presentación a las autoridades accionadas.
También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 11.- Además, se requirió al Tribunal Administrativo de Bolívar para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 13001- 33-33-002-2023-00197-00/01, asimismo, al Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena para que remita, en medio magnético, copia del expediente identificado con el número de radicado 13001-31-05-007-2023-00160-00.
(i) Tribunal Administrativo de Bolívar4 12.- La autoridad judicial afirmó que la solicitud de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, ya que pretende revivir el debate ya agotado y se centra en apreciaciones y críticas sobre la decisión formulada en Sala. Reiteró los argumentos expuestos en la decisión cuestionada.
Agregó que las presuntas vulneraciones al debido proceso en sede de tutela pueden ser conocidas por la Corte Constitucional en sede de revisión. Aportó copia digital del expediente de tutela. 13.- Las demás autoridades accionadas fueron notificadas en debida forma y guardaron silencio. 4 Expediente digital, intervención contenida en 4 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 14.- La Sala advierte que, si bien la solicitud de tutela incluye como accionado a Ecopetrol S.A., los hechos que se consideran lesivos de derechos fundamentales giran en torno a actuaciones o decisiones judiciales bajo conocimiento de las autoridades accionadas.
Ello es así porque (i) la solicitud de reconocimiento de sustitución pensional fue objeto de debate en la acción de tutela resuelta por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, asimismo, se planteó en demanda ordinaria laboral bajo conocimiento del Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena, y (ii) las solicitudes de reintegro de mesada pensional se dan con ocasión de la sentencia del 1 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que revocó la decisión estimatoria que dio lugar al reconocimiento y pago de esa suma. 15.- Por lo tanto, para efectos de tomar la decisión, únicamente se valorarán las actuaciones judiciales reprochadas, es decir, (i) la sentencia del 1 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que resolvió la impugnación de la acción de tutela interpuesta por las solicitantes contra Ecopetrol S.A., y (ii) la supuesta mora judicial del Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena en el trámite de la demanda ordinaria laboral interpuesta por las solicitantes contra Ecopetrol S.A.; lo anterior, además, es consecuencia del requisito general de subsidiariedad de la acción de tutela, pues los reproches formulados ante Ecopetrol S.A. deben agotarse a través de las instancias previstas en el ordenamiento jurídico.
D. La acción de tutela contra providencias judiciales 16.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes5: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 17.- Por otro lado, con respecto a la procedencia excepcionalísima de la solicitud de amparo contra providencias proferidas en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia SU - 627 de 2015 indicó lo siguiente: «Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.
Si la acción se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación» (se destaca). 18.- En línea con lo anterior, en sentencia T-322 de 2019 la Corte Constitucional expuso que: «(…) quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección, debe cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar (i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y (ii) que la sentencia cuestionada no puede ser admitida debido a que resulta evidentemente incorrecta, implicando además -en principio- una afectación grave del patrimonio público.
La Corte advierte que esta conclusión se desprende del análisis conjunto de las diferentes providencias que, de una u otra forma, se han ocupado de la materia. En adición a ello, es posible identificar un grupo de eventos que, en principio, pueden ser considerados indicios de que se ha configurado una situación fraudulenta. En este sentido la parte interesada debe demostrar, con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la situación de fraude alegada, la incidencia en la decisión adoptada, la evidente violación de un derecho fundamental y que la afectación sea significativa y trascendental (trasgredir de manera grave el patrimonio público).
En este sentido, no serán de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional» (negrilla del original).
E. Mora judicial 19.- Sobre el particular, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”6.
Lo anterior, en atención a que se presentan causas imprevisibles o externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas7. 20.- Así pues, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, y previo a verificar si tal mora se proyecta como afrenta a un derecho constitucional iusfundamental, se debe analizar: (i) la complejidad del asunto;
(ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento; y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. F. Análisis del caso concreto 21.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formularan las actuaciones judiciales bajo análisis, así como el escrito de tutela, esta Sala no encuentra que las autoridades judiciales accionadas hayan transgredido los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 22.- En cuanto a los reproches formulados contra la sentencia de tutela del 1 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se advierte que el asunto objeto de estudio no cumple con los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza.
Aun cuando no guarda identidad procesal con la acción de amparo radicada con número 13001-33-33-002- 2023-00197-00/01 y la parte actora ya no cuenta con otro mecanismo para resolver la situación conflictiva que subyace al pedimento, lo cierto es que no se configura la cosa juzgada fraudulenta, toda vez que de la lectura integral de la decisión cuestionada se observa que se fundamenta en argumentos válidos y razonables, sin que se observe una argumentación caprichosa o parcializada, contraria al 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado 11001-03-15-000-2020- 04601-00.
M.P. Milton Chaves García. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado 11001-03-15-000-2016- 01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 ordenamiento jurídico, que se proyecte como una afrenta del objetivo previsto por el legislador al establecer las bases y ritualidad del procedimiento de tutela. 23.- En efecto, la autoridad judicial manifestó de manera diáfana las razones que le sirvieron de fundamento: «(…) la Sala considera que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario, que no puede invocarse de forma principal a los mecanismos ordinarios, pues para ello la ley establece el proceso laboral, salvo que se presente la acción de tutela como mecanismo transitorio o definitivo para evitar la ocurrencia de un perjuicio inminente, grave e irremediable, situación que no se avizora en el caso de amarras, ya que se viene garantizando la prestación de los servicios de salud a las accionantes. 37.
Adicionalmente, la tutela es improcedente para solicitar el pago y reconocimiento de prestaciones que deriven del derecho a la seguridad social, pues existen otros medios y recursos judiciales para que la autoridad competente, bien sea el juez ordinario laboral o contencioso administrativo decida de fondo sobre la situación, no obstante, puede proceder como mecanismo transitorio solo cuando se cumplen una serie de requisitos que, revisado el expediente, no se observa su cumplimiento: (1) las accionantes no han acudido a la justicia ordinaria para obtener la protección de sus derechos;
(2) no acreditaron las razones por las cuales acudir a la justicia ordinaria es ineficaz, pues solo se aduce como obstáculo el tiempo que puede tardar el proceso; y (3) la Sala no puede inferir las condiciones económicas de las accionante o su núcleo familiar, pues en los documentos que presenta como medios de prueba, no reposa constancia del mismo. 38.
Por otro lado, el Juez de primera instancia hizo alusión a un acuerdo conciliatorio suscrito por las accionantes el pasado 30 de enero de 2023; sin embargo, verificada las pruebas dentro del expediente, la Sala observa que el documento hace referencia a una solicitud de reconocimiento pensional ante Ecopetrol, sin que se determine un acuerdo entre la señora María del Socorro Coronell Esmeral y Nayibe Ladeus Gómez, incurriendo el a-quo en una indebida valoración probatoria (…)» (negrilla del original). 24.- Por demás, al consultar el aplicativo de la Secretaría de la Corte Constitucional, se advierte que en auto del 28 de julio de 2023 la Sala de Selección de Tutelas Número Siete decidió no seleccionar para revisión el expediente de tutela número 13001-33-33-002-2023-00197-00/01, bajo radicado T-9473584.
Los anteriores argumentos resultan suficientes para declarar improcedente la acción de tutela en relación con la sentencia del 1 de junio de 2023. 25.- Al revisar la supuesta mora judicial esgrimida por la parte actora contra el Juzgado Séptimo Laboral de Cartagena en la demanda ordinaria laboral identificada con número de radicado 13001-31-05-007-2023-00160-00, la Sala advierte la autoridad judicial accionada ha adelantado las actuaciones pertinentes a la admisión de la demanda.
Según el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial, el 11 de agosto de 2023 el Juzgado inadmitió la demanda y el 8 de septiembre siguiente el expediente ingresó al Despacho para estudiar la subsanación de la demanda Radicación: 11001-03-15-000-2023-05468-00 Accionante: María del Socorro Coronell Esmeral y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 presentada por la parte demandante.
Dicha actuación procesal se dio, inclusive, 17 días antes de la presentación de la acción de tutela de la referencia -25 de septiembre de 2023-. En esa medida, no existe una mora judicial que amerite la intervención del juez constitucional. 26.- En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela impetrada por María del Socorro Coronell Esmeral y Nayibe Ladeus Gómez. 27.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF