Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Rosalba Monsalve de Oquendo en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.
ANTECEDENTES La demanda. La señora Rosalba Monsalve de Oquendo, por conducto de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Pretensiones.
Declarar la nulidad del oficio No. S 2013-073353- DIPON /ARPRE.GROION 22 del 15 de marzo de 2013, por medio del cual se resolvió y negó petición de reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes a la demandante en su calidad de madre sobreviviente del señor Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) reconocer y pagar pensión vitalicia de sobreviviente al actor dándole aplicación a los artículos 35, 46, 47, 48, 288 y siguientes de la Ley 100 de 1993 desde el fallecimiento, 23 de agosto de 1990, hasta que se produzca la efectiva cancelación;
(ii) que se haga el reconocimiento, reajuste y pago indexado de todas las sumas correspondientes, primas semestrales y de navidad, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado, cantidades que deben ser, debidamente actualizadas de acuerdo al índice de precios al consumidor IPC, desde la fecha de su fallecimiento y hasta que se produzca su efectiva cancelación;
(iii) que se condene en costas a la parte demandada. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve ingresó al servicio de la policía Nacional el 26 de abril de 1982 y falleció como consecuencia de actos del servicio con heridas de arma de fuego. Como consecuencia de lo anterior, fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional por defunción tal y como se desprende de su hoja de servicios.
La reclamante convivía económicamente con el extinto agente y dependencia económicamente de él. Para el momento del fallecimiento prestaba sus servicios para la Policía Nacional en la Metropolitana del Valle de Aburra en la ciudad de Medellín y estuvo vinculado por espacio de 8 años, 5 meses y 9 días. La demandante solicitó el reconocimiento prestacional el 12 de febrero de 2013, a lo que la demanda respondió negativamente a través del acto administrativo que aquí se cuestiona. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política: artículos 2, 5, 6, 13, 29, 42, 48 y 53; Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995. Como concepto de violación, el apoderado de la actora señaló que el acto administrativo viola el derecho fundamental de la igualdad pues niega el reconocimiento de una prestación periódica amparada en una legislación especial.
Igualmente, hace énfasis en que se quebrantan los principios de favorabilidad laboral, de in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa. Contestación de la demanda. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que no se vislumbra elemento de juicio que conduzca a la nulidad del acto demandado; por lo tanto, goza de la presunción de legalidad.
Propone como excepciones las que denomina como presunción de legalidad, cobro de lo no debido, inexistencia de vicios de nulidad y la innominada o genérica. Es del caso decir que el proceso de la referencia fue radicado ante el Juzgado Veinticinco de Medellín quien emitió sentencia el 8 de noviembre de 2016, en la que negó las pretensiones de la demanda.
Frente a esta decisión la parte demandante apeló la decisión y la alzada fue concedida. Mientras surtía el trámite de segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Antioquia, esta corporación profirió un auto el 1 de julio de 2020, donde además de declarar que el citado juzgado no tenía competencia funcional para tramitar el proceso en razón a la cuantía, anuló la sentencia y dispuso el reparto del proceso dentro de los magistrados de dicha corporación. La magistrada que le correspondió asumir el conocimiento del proceso emitió el auto del 2 de febrero de 2021.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 7 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda y sin condena en costas a la parte demandante. Al respecto, consideró que, aun cuando por disposición expresa del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 el régimen general de seguridad social resulta inaplicable en principio a los miembros de la Policía Nacional, tales servidores podrán acogerse íntegramente a tal, de conformidad con el principio de favorabilidad establecido en el artículo 288, cuando la situación fáctica se consolide durante la vigencia de la norma en mención. Ahora bien, es de advertir que inicialmente la Sección Segunda del Consejo de Estado, en virtud del principio de favorabilidad aplicaba de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y reconocía la pensión de sobreviviente a beneficiarios de servidores públicos que murieron antes de su entrada en vigencia, 1º de abril de 1994, no obstante, se rectificó tal criterio a partir de la sentencia de 25 de abril de 2013.
Que la regla jurisprudencial citada, hoy es uniforme y ha sido reiterada por el Consejo de Estado en las sentencias de, 22 de agosto de 2013; 19 de febrero, 2 de julio y 9 de julio de 2015; 17 de julio de 2020; 4 de marzo y 5 de agosto de 2021 y 20 de octubre de 2022. Que, en el caso sometido a consideración, se encuentra demostrado que, Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve murió el 23 de agosto de 1990, luego de haber prestado servicios a la Policía Nacional durante 8 años, 5 meses y 9 días.
Concluye que no es procedente la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993 a aquellas situaciones jurídicas que se consolidaron antes de su entrada en vigencia, 1 de abril de 1994, lo cual ocurre en el caso concreto. 4. El recurso de apelación. La demandante, por intermedio de apoderado, recurrió la decisión de primera instancia, al estimar que con base a las jurisprudencias relacionadas respecto al objeto de la misma litis, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda.
Que el régimen especial, ampara a los beneficiarios del agente fallecido en actividad con una indemnización equivalente a 8 años de los haberes de actividad devengados por éste y con el pago de cesantías causadas, como en efecto sucedió en el caso de la demandante. También consagra el derecho a la pensión de sobrevivientes, pero solo para quienes cumplieron 15 años o más de servicios a la Institución, razón por la cual los 8 años, 7 meses y 21 días servidos por el señor extinto Agente Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve, resultaron insuficientes para su reconocimiento.
Indica que el régimen general de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas y de la comunidad para obtener una calidad de vida digna, mediante la protección de las diversas contingencias que les afecten, estableció como orientación del mismo el principio de universalidad, en virtud del cual dicho sistema se concibe como una garantía de protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida.
Frente a la contingencia de muerte del afiliado, el Sistema prevé la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del mismo y establece los requisitos para su obtención. Por tal razón, y aludiendo a sentencias emitidas por esta Corporación en los años 2002, 2003, 2012 y 2013, solicita acceder a las pretensiones de la demanda. Alegatos de conclusión. Mediante auto del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante, y se prescindió el traslado para alegatos, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección determinar si es procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada por la señora Rosalba Monsalve de Oquendo con aplicación del Decreto 1213 de 1990 y/o Ley 100 de 1993, a pesar de no estar vigentes al momento del fallecimiento del causante de la prestación. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. de la pensión de sobrevivientes; 2.2. caso concreto; y 2.3. condena en costas. 2.1.
De la pensión de sobrevivientes. Como bien lo ha dicho esta Subsección, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir. Por ello, se concibió la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación, la primera de ellas, concedida con ocasión del fallecimiento de un pensionado o de una persona que ya había adquirido legalmente el estatus, pero que no se le había reconocido formalmente, y la segunda otorgada en virtud de un afiliado no pensionado, cuyo deceso se presenta antes de cumplir las condiciones para acceder a la pensión. Ahora bien, para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, esta Corporación hasta antes del año 2013, sostuvo que era factible la aplicación retrospectiva de la ley con fundamento en el principio de favorabilidad, sin embargo, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2013 se rectificó dicho criterio y se concluyó que el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento en que ocurre el fallecimiento y, por tanto, solo son aplicables las normas que rigen para la época en que suceden los hechos y si se decide un asunto con fundamento en una norma expedida con posterioridad, se quebrantaría la regla de la irretroactividad de la ley.
Sobre el particular, se pone de relieve lo siguiente: «La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1.994.» Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior24, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201025 y noviembre 1º de 201226, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Lo anterior, permite concluir que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pero por las consideraciones antes expuestas». (negrillas de sala) Bajo la anterior argumentación, en materia de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debe aplicarse la norma vigente al momento en el que se causa el derecho, esto es, cuando fallece el causante de la prestación económica reclamada. 2.2.
Caso concreto. En el sub lite la señora Rosalba Monsalve de Oquendo reclama el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la cual considera tener derecho con ocasión del fallecimiento de su hijo. Para el efecto, invoca que, en consonancia con el principio de favorabilidad, para acceder a su pretensión se le deben aplicar normas que entraron a regir con posterioridad a la fecha del deceso del señor Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve.
Sobre el particular, se observa que el señor Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve (q.e.p.d.) estuvo vinculado a la Policía Nacional desde el 26 de abril de 1982, cuando se incorporó como alumno, hasta 23 de agosto de 1990 fecha en la que falleció. Nótese que el causante de la prestación completó un tiempo de servicio de 8 años, 5 meses y 9 días.
Ahora, tal como se expuso en el marco normativo de esta providencia, la norma aplicable para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes corresponde a la vigente para el momento de la causación del derecho reclamado, que no es otro distinto a la fecha en la que fallece el causante de la prestación económica. En ese contexto, descendiendo al caso concreto, atendiendo que el señor Álvaro de Jesús Oquendo Monsalve (q.e.p.d.), causante de la pensión de sobrevivientes que la señora Rosalba Monsalve de Oquendo reclama, falleció el 23 de agosto de 1990, la norma vigente para ese momento por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional era el Decreto 1213 de 1990.
Al respecto, se precisa que en el expediente obra el oficio No. S 2013-073353- DIPON /ARPRE.GROION 22 del 15 de marzo de 2013, se dice que se calificó la muerte como en simple actividad. En ese contexto, el referido Decreto 1213 de 1990, en al artículo 121, contemplaba los derechos que surgían para los beneficiarios del causante, cuando se tratara de muerte en simple actividad, tal como ocurrió en el presente asunto.
Específicamente, la norma indicaba: «Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante..» En consecuencia, en lo que concierne a la pensión de sobrevivientes en favor de un agente cuyo fallecimiento hubiese acaecido en simple actividad, tendrán derecho al reconocimiento de esa prestación, siempre que el causante hubiese acreditado un tiempo de servicio mínimo de 15 años.
Circunstancia que no se configura en el presente asunto, tal como la demandante lo reconoce, justamente por ello, depreca la aplicación de la Ley 100 de 1993. En ese orden, para ser acreedor de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de un agente en simple actividad, el causante debió prestar servicio por lo menos por 15 años.
De manera que, la señora Monsalve de Oquendo tampoco puede ser beneficiaria de la pensión contemplada en dicha norma, pues su hijo fallecido no completó un mínimo de 15 años de prestación del servicio. Por su parte, la Ley 100 de 1993, entró a regir el 1° de abril de 1994, momento para el cual el causante ya había fallecido, pues se insiste en que dicho suceso ocurrió el 23 de agosto de 1990.
La norma en comento, en el artículo 46 del texto original concedía el beneficio de acceder a la pensión para quienes cotizaron 26 semanas, y con la reforma introducida por la Ley 797 de 2003, son 50 semanas en los últimos tres años. Empero, no es procedente la aplicación retroactiva de la referida Ley 100 de 1993, dado que los derechos prestacionales derivados del hijo de Rosalba Monsalve de Oquendo se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento.
Lo anterior, en armonía con lo expuesto en precedencia, consistente en que la ley sustancial, por regla general, produce efectos a partir de su vigencia y rige únicamente las situaciones que se originen desde ese momento. En esos términos, en el presente asunto, le asiste razón al a quo al concluir que la actora no es acreedora del derecho reclamado, por lo que habrá de despachar desfavorablemente los argumentos objeto de reparo en el recurso bajo estudio. 2.3.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. III.
DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Rosalba Monsalve de Oquendo, tendiente a obtener la aplicación retrospectiva del Decreto 1213 de 1990 y la Ley 100 de 1993, situación que como se anticipó, no resulta procedente.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Rosalba Monsalve de Oquendo en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.