CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 150012333000202500068011 Recursos de apelación contra la sentencia de 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ TESIS: PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXIGE, EN SEGUNDA INSTANCIA, RESOLVER LOS CARGOS QUE SE HUBIEREN OMITIDO RESOLVER EN PRIMERA INSTANCIA. CONFIGURACIÓN DE ELEMENTO SUBJETIVO EN LA TRANSGRESIÓN DE INCOMPATIBILIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 45, NUMERAL 2, DE LA LEY 136 DE 1994.
REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL: CONCEJALES NO PUEDEN EJERCER COMO APODERADOS ANTE ENTIDADES PÚBLICAS DEL RESPECTIVO MUNICIPIO, LA AUTOINCRIMINACIÓN NO ESTÁ PERMITIDA, EN PRINCIPIO, EN EL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA. NO SE CONFIGURÓ INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS POR EL COBRO DEL RECONOCIMIENTO DE TRANSPORTE DEL ARTÍCULO 67 DE LA LEY 136.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procederá a decidir los recursos de apelación interpuestos por el solicitante y accionado contra la sentencia de 20 de noviembre de 2025, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual decretó la pérdida de investidura del concejal de Cuítiva (Boyacá), señor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2024- 2027. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia, deben confrontarse de forma virtual.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- El personero de Cuítiva (Boyacá), señor FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ, actuando en dicha condición, (designado mediante la Resolución 008 de 19 de enero de 2024, expedida por el Concejo de Cuítiva (Boyacá), posesionado el 2 de febrero de 2024), solicitó decretar la pérdida de investidura del concejal de Cuítiva (Boyacá), señor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2024-2027, al considerar que transgredió el régimen de incompatibilidades e incurrió en indebida destinación de dineros públicos, como está previsto en los artículos 55, numerales 2 y 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, y 48, numerales 1 y 4, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20003, en consonancia con los artículos 45, numeral 2, y 46 de la Ley 136; 29, numeral 1 y parágrafo, de la Ley 1123 de 22 de enero de 20074; y 8º de la Ley 1368 de 29 de diciembre de 20095.
I.2.- En apoyo de su pretensión, el solicitante censuró, en síntesis, dos conductas del accionado, a saber: el ejercicio de la abogacía en condición simultánea de servidor público (violación del régimen de incompatibilidades) y la percepción indebida del auxilio de transporte (indebida destinación de dineros públicos). 2 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 3 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”. 4 “[…] Por la cual se establece el código disciplinario del abogado […]”. 5 “[…] Por medio de la cual se reforman los artículos 66 y 67 de la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sostuvo, en cuanto a la primera conducta, que, siendo abogado, el accionado se inscribió como candidato a la Alcaldía de Cuítiva (Boyacá), obtuvo la segunda votación, y accedió a una curul en el Concejo por ministerio del artículo 25 de la Ley 1909 de 9 de julio de 20186, por el partido Alianza Verde.
Y que, en su condición de concejal-servidor público, el accionado ejerció la abogacía como apoderado dentro de los siguientes procesos que se adelantan ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá): proceso de policía 2023-014, respecto del cual allegó poder amplio y suficiente el 29 de noviembre de 2024; y querellas policivas 2024-002 y 2024-003, actuación que consta en el oficio SGMC-2025-008 de 14 de enero de 2025, expedido por la misma Secretaría. Indicó que, el 21 de agosto de 2024, mediante oficio SGMC-2024- 139 la Secretaría de Gobierno dio respuesta a una solicitud de impedimento y/o recusación formulada por la apoderada de la señora AURA LUCÍA PARDO RODRIGUEZ en las querellas 2024-002 y 2024-003, en la que expuso por qué el concejal no podía ejercer la abogacía, simultáneamente con su cargo público, y que se configuraba una incompatibilidad en los términos del artículo 29, numeral 1 y parágrafo de la Ley 1123.
Mencionó que tal providencia se comunicó al accionado, pero el 1o. de noviembre de 2024 este radicó, ante la Secretaría de Gobierno, un memorial en el que insistió en continuar actuando como apoderado en los procesos policivos referidos, con pleno conocimiento de la incompatibilidad advertida. Y que esa actuación 6 “[…] Por medio de la cual se adoptan el estatuto de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 fue dolosa, toda vez que es abogado titulado e inscrito y conocedor de las incompatibilidades que le resultaban aplicables como concejal.
Agregó, a partir de dos conceptos del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DAFP, que los servidores públicos —incluidos los concejales— están inhabilitados para ejercer la abogacía incluso en el sector privado, de conformidad con la Ley 1123 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, salvo cuando litiguen en procesos judiciales ante la rama judicial, y siempre que no afecten las funciones del cargo y el municipio o sus entidades descentralizadas no sean parte, con fundamento en los artículos 46 de la Ley 136, 29 de la Ley 1123 y la Ley 1368.
Señaló, en cuanto a la segunda conducta, que el accionado se benefició ilegalmente del auxilio de transporte durante el año 2024 en su condición de concejal, según certificaciones de egreso expedidas por la Secretaría de Hacienda de Cuítiva (Boyacá), toda vez que el artículo 67 de la Ley 136, modificado por el artículo 2º de la Ley 1368, reconoce dicho valor, exclusivamente, a los concejales que residan en zonas rurales, mientras que el accionado reside en el área urbana del municipio de Sogamoso (Boyacá), según: (i) su hoja de vida en la que incluyó una dirección de correspondencia en zona urbana de Sogamoso (Boyacá);
(ii) el formulario de declaración juramentada de bienes, rentas y actividad económica privada persona natural SIGEP 2, en el que indicó, como domicilio principal, el mismo de la zona urbana de Sogamoso (Boyacá); (iii) los certificados de egreso expedidos por la Secretaría de Hacienda de Cuítiva (Boyacá), que reportaron esa misma dirección para el beneficiario según oficio SHMC-002-2025 de 7 de enero de 2025 expedida por la Secretaría de Hacienda; y (iv) el certificado de Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ingresos y retenciones por rentas de trabajo de la DIAN, que registra dicha dirección. Refirió que si bien en la hoja de vida del accionado obra un documento de 22 de marzo de 2024, suscrito por YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, en calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), que lo acredita como vecino de esa vereda, y con base en ese certificado — aparentemente espurio— el alcalde autorizó los pagos del auxilio de transporte, lo cierto es que mediante oficio PMC-2025-014 de 14 de enero de 2025 solicitó certificación de residencia del concejal, a lo que el presidente de esa JAC respondió el 17 de enero de 2025 que no le era posible expedirla porque no contaba con información de residencia del concejal en la vereda ni tenía conocimiento de que ese fuera su lugar de residencia permanente.
I.3.- El accionado, actuando en nombre propio, se opuso a la solicitud de pérdida de investidura, para lo cual arguyó, respecto a la incompatibilidad que se le enrostra, que actuó conforme al artículo 8º de la Ley 1368, porque no interfirió con su función de concejal y no se trató de asuntos en los cuales el municipio de Cuítiva (Boyacá), o sus entidades descentralizadas, fuesen parte.
Adujo que el 1o. de noviembre de 2024 allegó información ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá); y que el 6 de diciembre de 2024 presentó un alcance a esa misma comunicación, dejando claro que las leyes 136, 1123 y 1368 no prohíben a los concejales ejercer su profesión de abogado, salvo que lo hagan en contra de la Nación, el departamento, el distrito o el municipio según la esfera Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios.
Y que desde el momento de su posesión como concejal de Cuítiva (Boyacá), jamás ha litigado ni litigará en contra del municipio. Mencionó que los procesos policivos dentro los que se le otorgó poder para actuar —que correspondían a asuntos entre particulares— quedaron simplemente con los poderes radicados ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía, pues, la titular de ese Despacho, ANGÉLICA DANIELA SUÁREZ LUNA, decidió no adelantarlos a la espera de los resultados de la presente acción. Y que en ningún momento llegó a litigar; la litis versaba sobre un asunto entre particulares; y jamás recibió poder para litigar en contra del municipio de Cuítiva (Boyacá) ni de la Nación, razones por las cuales dejó constancia ante la plenaria del Concejo de Cuítiva (Boyacá), de que se abstendría de realizarle control político a la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía del municipio, que, como en efecto, nunca lo ha hecho en contra de ninguna dependencia del ente territorial.
Indicó, con relación a la indebida destinación de dineros públicos, que nunca se benefició ilegalmente del auxilio de transporte, toda vez que: (i) Durante su campaña como candidato a la Alcaldía de Cuítiva (Boyacá), celebró un contrato de arrendamiento de local —el 1o. de octubre de 2022, con la señora FLOR ESTER CORREA CUPASACHOA, sobre el inmueble ubicado en la Calle 5 #3-28 del perímetro urbano de Cuítiva (Boyacá), con canon mensual de Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 $120.000—, lo que demuestra que su domicilio en Cuítiva (Boyacá) es real y anterior a su posesión como concejal.
(ii) Desde el momento de su posesión, celebró un contrato verbal con su prima LUZ MERY CEPEDA RODRÍGUEZ, quien lo acogió en su casa de habitación en la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), arrendándole una habitación y suministrándole el desayuno o almuerzo según el caso para pernoctar en los días de sesión — ordinaria o extraordinaria—, vigente desde el 1o. de enero de 2024 hasta el 29 de abril de 2025, fecha en la cual la señora le informó que no podía continuar con dicho acuerdo por razones de salud de su señora madre GABRIELINA RODRÍGUEZ.
(iii) A partir del 30 de abril de 2025, suscribió un nuevo contrato verbal en idénticos términos con el señor DILSON CEPEDA, quien lo acogió en su casa en la vereda Cordoncillos de Cuítiva (Boyacá), vigente hasta el 31 de diciembre de 2027, por lo que viaja de Sogamoso (Boyacá) a Cuítiva (Boyacá) para atender las sesiones; que por economía de tiempo y costo, le resulta más factible pernoctar en Cuítiva (Boyacá); y que de lo anterior da fe, entre otros, la concejal LINA MARCELA TOBÓN CEPEDA, quien, en ocasiones, durante el año 2024, se desplazó en su compañía hasta el casco urbano de Cuítiva (Boyacá).
Aclaró que el señor YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), tiene conocimiento de que gran parte de la familia Cepeda reside en ese sector; y que verbalmente le manifestó que él estaba en la vereda, razón por la que en la certificación de marzo de 2024 anotó ‘vecino’ más no ‘residente’, quien además le expresó que Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 lo observaba con bastante frecuencia en la vereda y le hizo varias peticiones comunitarias, tales como la inclusión de una viuda en el programa de la tercera edad, el arreglo de vías terciarias y su participación en las festividades de San Pedro.
Insistió en que el presidente de la JAC de la vereda Macías en Cuítiva (Boyacá), no sabía con certeza su dirección de residencia en Sogamoso (Boyacá) ni si residía de forma permanente en Cuítiva (Boyacá), toda vez que la Personería Municipal nunca le preguntó sobre su vecindad en esa vereda. Y que el alcalde de Cuítiva (Boyacá), señor JORGE ANDRÉS ALARCÓN AVELLA, quien también es vecino de la vereda Macías, puede dar fe de su condición de vecino cuando pernoctaba en la casa de habitación de su prima LUZ MERY CEPEDA RODRÍGUEZ en esa vereda, y ahora en la de DILSON CEPEDA en la vereda Cordoncillos de Cuítiva (Boyacá), para asistir oportunamente a las sesiones sin necesidad de doblar el desplazamiento desde y hacia Sogamoso (Boyacá).
Finalmente, propuso tres excepciones de mérito: La primera excepción la denominó ‘Desgaste del sistema judicial de nuestro país’, porque el actor promovió el libelo introductorio a sabiendas de que el accionado no infringió ninguna de las leyes que cita en la solicitud, con lo cual ocasionó un desgaste innecesario del aparato judicial; la segunda excepción la denominó ‘Falta a la lealtad procesal’, por cuanto la solicitud no se ajustó a la realidad de los hechos, evidenciando un afán por perjudicarlo, aunque todo quedó suficientemente explicado en la contestación. Y la tercera excepción la denominó ‘Persecución sin fundamento’, en la que sostuvo que el personero municipal de Cuítiva (Boyacá), — Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 actor en el caso concreto— inició contra él una persecución sistemática, cuyo origen atribuye a que durante la convocatoria para elegir ese cargo el señor FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ habría abordado a su hermano, el señor NÉSTOR EMIRO CEPEDA TENZA, para manifestarle que lo utilizaría de intermediario para salir elegido entre todos los candidatos a personero municipal —tráfico de influencias—.
Y que al percatarse de que la postulación de ese candidato estaba viciada por esa circunstancia, decidió votar en contra de su elección. Arguyó que una vez el señor FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ resultó elegido personero de Cuítiva (Boyacá), inició una serie de actuaciones en su contra, a saber: (i) les manifestó a todos los presidentes de Junta de Acción Comunal que, como concejal, había expresado no quererlos ver en el Concejo Municipal, afirmación que no es cierta;
(ii) hizo circular entre empleados de la administración local la amenaza de que le retiraría su tarjeta profesional de abogado; (ii) hizo entender a la inspectora municipal de Policía, doctora ANGÉLICA DANIELA SUÁREZ LUNA, que saldría perjudicada solamente por recibir los poderes que le fueron otorgados, razón por la cual se decidió no adelantar ninguna actuación en esos procesos;
(iv) intervino ante parte del Concejo Municipal para que fuese el concejal SEBASTIÁN ALFONSO URBANO quien ejerciera la presidencia de la corporación para el período 2025, propuesta que no fue aceptada; (v) y en un establecimiento abierto al público habría agredido físicamente a un ciudadano en horas laborables, con la intervención de la Policía Nacional y la imposición de dos comparendos, suceso ante el cual, en una sesión del Concejo en que estaba presente el personero, se le pidió explicar su comportamiento, pero no supo justificarlo y luego Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 lo señaló falsamente como quien lo había denunciado ante el Concejo en pleno. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo, mediante sentencia de 20 de noviembre de 2025, decretó la pérdida de investidura del accionado, para lo cual, de forma previa, negó la incorporación del Oficio DAMC-2025-0475 de 14 de octubre de 20257, aportado por el actor, suscrito por el alcalde de Cuítiva (Boyacá) y dirigido al presidente del Concejo Municipal, en el que informaba que, de acuerdo con declaración extrajuicio, rendida por el accionado, este no tenía derecho al pago del auxilio de transporte, pues había declarado que su residencia se hallaba en el municipio de Sogamoso (Boyacá), a lo que el concejal, con escrito de 16 de octubre de 2025, había aclarado que sí residía allí únicamente en los períodos en que no debía asistir a las sesiones del concejo de Cuítiva (Boyacá); y que durante las jornadas de sesiones lo hacía en la zona rural de dicho municipio.
Adujo que el accionado es abogado titulado desde el año 2017, con aproximadamente 8 años de experiencia como litigante y más de 20 años como servidor público, circunstancias que obran en el Formato Único de Hoja de Vida suscrito el 3 de enero de 2024, en certificación expedida por el director de la UNIDAD DE REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS, y en declaración juramentada rendida ante el 7 Para el efecto, con apoyo en el inciso final del artículo 281 del Código General del Proceso, el Tribunal precisó que la categoría de hecho sobreviniente recae únicamente sobre aquellos que modifican o extinguen el derecho sustancial objeto del litigio y que hayan acaecido con posterioridad a la radicación del libelo introductorio.
Y que, en el caso concreto, el Oficio DAMC-2025-0475 tenía carácter meramente informativo y no demostraba circunstancia fáctica alguna ocurrida luego de presentada la solicitud de pérdida de investidura, ni introducía ningún elemento relevante para la quaestio facti, habida cuenta que la causa petendi giraba en torno a conductas anteriores a dicha radicación, sin que el lugar de residencia actual del accionado resultara pertinente para la resolución del fondo del asunto.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Concejo Municipal en la que manifestó ejercer como 'abogado litigante y docente de Derecho. Señaló que, en mayo de 2024, el ciudadano OVELIO MORALES GIRAL otorgó poder al accionado para presentar una denuncia penal ante la fiscalía general de la Nación —Seccional de Sogamoso—, diligencias identificadas con radicado 20570-01-010743, remitidas el 31 de julio de 2024, por competencia, a la Secretaría de Gobierno de Cuítiva (Boyacá), dependencia que se abstuvo de convocar a diligencia inicial.
Mencionó que, en noviembre de 2024, el ciudadano SILVANO ALARCÓN PÉREZ otorgó poder al accionado para que lo representara dentro de la querella policiva 2023-014, ante la Secretaría de Gobierno de Cuítiva (Boyacá), en la que la diligencia programada para el 26 de diciembre de 2024 fue suspendida, precisamente, en razón al poder presentado por el concejal, en vista de su condición de servidor público en ejercicio.
Y que respecto del trámite remisorio de la Fiscalía y de la querella 2023-014, no se acreditó la ejecución material de actos propios del mandato durante los años 2024 o 2025, pues la referida incompatibilidad no se configura con el mero otorgamiento o reconocimiento de un poder, sino que exige la ejecución efectiva de actividades en cumplimiento del mandato —presupuesto cuya demostración correspondía al actor como carga probatoria—, la cual no fue satisfecha con relación a sendos trámites.
Sostuvo, a diferencia de lo anterior, que el accionado sí actuó como apoderado en las querellas policivas 2024-002 y 2024-003 durante la diligencia celebrada el 8 de agosto de 2024 ante la Secretaría de Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Gobierno de Cuítiva (Boyacá), fecha para la cual ya ejercía simultáneamente su investidura de concejal.
Y que, conforme al acta de dicha diligencia, las actuaciones procesales efectivamente desplegadas por el accionado fueron: (i) presentación de querella escrita; (ii) reconocimiento de personería para actuar en representación de dos querellantes; (iii) solicitud de acumulación del trámite con la querella 2024-003; y (iv) petición de suspensión de la diligencia, todo lo cual constituyó ejercicio material de actos procesales propios del mandato, orientados a la defensa y a la salvaguarda de los intereses de sus representados, con pleno encuadramiento en el artículo 29 de la Ley 1123.
Desestimó los argumentos de la defensa porque, de un lado, la incompatibilidad se configuró antes de que las diligencias fueran suspendidas, pues los actos procesales ya habían sido ejecutados; y, de otro, porque el texto del artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, no exige que el municipio sea parte procesal, sino únicamente que el concejal actúe como apoderado ante entidades públicas del respectivo municipio, de suerte que no es de recibo la excusa, según la cual, el ente territorial de Cuítiva (Boyacá) no revestía la calidad de sujeto procesal en las querellas.
Con relación al elemento subjetivo, anotó que el accionado es abogado titulado con larga trayectoria litigante y docente universitario en derecho, condición que hacía exigible el conocimiento del régimen de incompatibilidades; que el artículo 8º de la Ley 1368 no derogó el régimen previsto en los artículos 45 y 46 de la Ley 136, ni habilitó a los concejales para actuar como apoderados de terceros ante dependencias o entidades del mismo municipio.
Y que la ignorancia de la ley no sirve de excusa, al tenor Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de los artículos 4º de la Constitución Política y 9º del Código Civil, exigencia que se acentúa tratándose de un abogado en ejercicio.
Arguyó que los oficios suscritos por el accionado el 1o. de noviembre y 6 de diciembre de 2024 —en los que invocó expresamente el artículo 8º de la Ley 1368 y disposiciones de las leyes 136 y 1123 para justificar su continuidad como apoderado ante la Secretaría de Gobierno— evidenciaron un dominio normativo concreto sobre el régimen aplicable y descartaron que su conducta fuera producto de error, desconocimiento o negligencia. Destacó la persistencia en la conducta reprochada, porque mediante oficio de 21 de agosto de 2024 la Secretaría de Gobierno informó al accionado que, por su condición de concejal del mismo municipio, no podía continuar fungiendo como abogado en los trámites en curso, pero que, aun así, el 28 de noviembre de 2024 el accionado aceptó un nuevo poder dentro de la querella 2023-014, lo que evidenció una voluntad sostenida e ininterrumpida de mantener el ejercicio profesional litigioso en detrimento de las restricciones legales.
Resaltó la conducta evasiva del accionado en el oficio de 6 de diciembre de 2024, en el que declaró, expresamente, que para evitar cualquier inconveniente se abstendría de ejercer control político a la Inspección de Policía —titular de los procesos en que actuaba como apoderado— mientras estos se encontraran pendientes de resolución, lo que revelaba una conciencia clara del conflicto de roles al subordinar el deber funcional de control político, al interés privado de sus clientes.
Y que ello se corroboró con la declaración de parte rendida en la audiencia de pruebas de 3 de julio de 2025, en la que el accionado aceptó que la secretaria de Gobierno fue convocada en Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 dos oportunidades a sesión de control político y que en ambas se abstuvo de formularle preguntas, precisamente por los procesos policivos en que actuaba como litigante ante dicha dependencia, conducta dolosa a título de dolo sancionatorio-disciplinario, en cuanto implicó una deliberada subordinación del deber funcional al interés privado.
Manifestó que ante la prosperidad de la causal de violación al régimen de incompatibilidades en el presente asunto, por sustracción de materia, no abordó la causal relativa a la indebida destinación de dineros públicos. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1.- El concejal, esta vez a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la sentencia de 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el que solicita revocar y, en consecuencia, denegar la solicitud de pérdida de investidura, para lo cual circunscribe los motivos del recurso, exclusivamente, al elemento subjetivo de la conducta, luego de reconocer que el componente objetivo de la incompatibilidad está demostrado.
Y que, por tales razones, toda la argumentación del recurso se orienta a desvirtuar la calificación de dolo que sustentó la condena de primera instancia, con miras a obtener la revocatoria del fallo, ante la existencia de buena fe o, en su defecto, de un error de prohibición. Plantea, como primer argumento, que el accionado actuó bajo una interpretación normativa razonable del artículo 8º de la Ley 1368, conforme al cual los concejales pueden ejercer su profesión u oficio Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 siempre que no interfieran en sus funciones ni litiguen contra el municipio; y que si bien el Tribunal desvirtuó dicha exégesis, aquella conclusión era cuando menos plausible, lo que excluye la conciencia de ilicitud propia del dolo.
Arguye, como segundo argumento, que la decisión de abstenerse de ejercer control político a la Secretaría de Gobierno —valorada por el a quo como conducta evasiva y dolosa— debe interpretarse, por el contrario, como una manifestación de prudencia y buena fe orientada a evitar un conflicto de intereses; y que dicha abstención nunca se concretó materialmente, toda vez que sí asistió a las sesiones de control político programadas y participó activamente en ellas.
Indica que la complejidad del ordenamiento jurídico colombiano — que en este asunto involucra al menos tres fuentes legales y constitucionales— le generó una confusión razonable y de buena fe, pues fue precisamente su formación jurídica lo que le permitió construir una interpretación diferente a la finalmente acogida por el fallador, interpretación que, en todo caso, fue formulada bajo el pleno convencimiento de licitud y que jamás podría calificarse como doloso.
Aduce que lo ocurrido el 8 de agosto de 2024 fue una breve discusión informal en la que no se instaló formalmente la audiencia, lo que reforzó la convicción de no haber litigado; que su única actuación posterior fue radicar misivas exponiendo su posición jurídica sin imponer su criterio ni insistir en la continuación de las diligencias; y que, por el contrario, acogió las recomendaciones de aplazamiento formuladas por la contraparte y la Secretaría de Gobierno, conducta Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 que, en su sentir, no equivale a litigar y resulta incompatible con el actuar deliberado que exige la modalidad dolosa de culpabilidad.
Invoca el principio de proporcionalidad y concluye que la sanción impuesta resulta totalmente desproporcionada: de un lado, el ejercicio como abogado fue minúsculo; y de otro, no afectó materialmente el desempeño de sus funciones como concejal, siendo irrazonable aceptar que la pérdida de investidura —la sanción más drástica porque genera su muerte política— sea la consecuencia de haber coadyuvado una solicitud de aplazamiento.
Sostiene que la sentencia de primera instancia adolece de un defecto sustantivo, consistente en aplicar un régimen de responsabilidad objetiva proscrito por el marco legal y jurisprudencial vigente, pues la tesis del fallo, aunque nominalmente reconoce la subjetividad, en la práctica infiere el dolo de la mera condición de abogado y del resultado objetivo de su conducta, con apoyo en la expresión ‘estando en el deber de conocer’, lo que constituye, en esencia, una presunción de dolo encubierta; y que mientras el análisis del componente objetivo es detallado y concluyente, el del componente subjetivo se apoya en inferencias y presunciones (‘presupone una conducta esperada’, ‘de manera consciente y voluntaria, a sabiendas que ello implicaba una transgresión’), sin demostración real de la intención consciente y deliberada de infringir la ley.
Menciona que el Tribunal incurrió en un error jurídico adicional al valorar el elemento subjetivo de su conducta, concretamente en relación con el principio de congruencia entre la acusación y el fallo. Y que el juez —tanto el de primera instancia como el ad quem— está atado a esa calificación jurídica de la culpabilidad y no puede variarla Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 oficiosamente, por lo que, si se acredita el dolo, el fallo es condenatorio; pero si el dolo no se configura, el fallo debe ser absolutorio, sin que sea procedente analizar la existencia de culpa grave pues hacerlo vulneraría sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, estrategia defensiva que giró, únicamente, en torno a desvirtuar el dolo endilgado.
Invoca el principio non reformatio in pejus para delimitar el ámbito de apelación del Consejo de Estado, y sostiene que la Sección está impedida para pronunciarse sobre la causal de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617, pues habiendo encontrado probada la causal de violación al régimen de incompatibilidades el Tribunal decidió no abordar el estudio de la causal de indebida destinación de dineros públicos ‘por sustracción de materia’, decisión que constituye, en su criterio, una determinación explícita de no resolver el fondo del asunto respecto de esa segunda causal, lo que implica la ausencia de condena previa por dicho cargo.
III.2.- Por su parte, el personero de Cuítiva (Boyacá), en su calidad de solicitante, también interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el que manifiesta que si bien está conforme con la decisión de despojar de su investidura al concejal por la transgresión del régimen de incompatibilidades, solicita (i) un pronunciamiento acerca de la causal de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 136, a la que no se refirió la providencia apelada, ‘por sustracción de materia’, luego de encontrar configurado el primero de los eventos; y (ii) que se reforme dicha providencia, por ser apelantes las dos Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 partes, en el sentido de adicionarle la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos, tal como se esgrimió desde la solicitud inicial.
Señala que el Tribunal desconoció frontalmente el artículo 55 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968 —modificado por el artículo 22 de la Ley 2430 de 9 de octubre de 20249—, que impone a los operadores judiciales el deber de pronunciarse en la sentencia sobre todos los hechos y asuntos planteados por los sujetos procesales. Y que al abstenerse de examinar la causal de indebida destinación de dineros públicos —prevista en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617 y en el artículo 55, numeral 3, de la Ley 136—, el fallador habría desatendido igualmente el principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, que exige que la sentencia esté en consonancia con todos los hechos y pretensiones aducidos en el libelo introductorio.
Arguye que Cuítiva (Boyacá) es un municipio de sexta categoría, cuyo casco urbano es tan reducido que cualquier residente dentro de su perímetro urbano podría llegar a pie a la sede del concejo en aproximadamente 5 minutos; que en el municipio ni siquiera existe servicio de transporte público; y que, además, la Ley 2461 de 18 de junio de 202510 fijó en $296.000 el valor de cada sesión para municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, y amplió el número de sesiones a 120, lo que acentúa el carácter exorbitante de reconocer auxilio de transporte a quienes residen en el casco urbano. 8 “[…] Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 9 “[…] Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la administración de justicia- y se dictan otras disposiciones […]”. 10 “[…] Por medio de la cual se fortalecen las corporaciones públicas municipales de elección popular, se reconoce la actividad de los concejales y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Reitera los argumentos de la solicitud, en especial que el accionado sí residía en el municipio de Sogamoso (Boyacá) y no en la zona rural de Cuítiva (Boyacá), según: (i) el formato hoja de vida del DAFP, la declaración de bienes y rentas y los comprobantes de egresos, en los cuales el propio concejal consignó, de su puño y letra, como domicilio la carrera 23 No. 2D-07, barrio Villa del Sol, Sogamoso (Boyacá); y (ii) prueba testimonial, representada en la declaración de YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), quien expresó categóricamente que el accionado no residía en esa vereda, que la certificación que expidió no era en calidad de residente sino de vecino —en el sentido de haberlo visto haciendo política en campaña—; y que dicha certificación fue obtenida mediante presión o chantaje político, pues el concejal le habría condicionado la colaboración con el arreglo de las vías de la vereda a la expedición del documento, compromiso que nunca fue cumplido.
Critica la omisión del a quo de ordenar la compulsa de copias de las diligencias a la Procuraduría Provincial de Sogamoso (Boyacá), a la fiscalía general de la Nación y a la Contraloría General de Boyacá, para que dichas entidades investiguen al cabildante por haber consignado en documentos públicos y privados información que no correspondía a la realidad.
Por último, controvierte el salvamento de voto suscrito por el magistrado LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA, fundamento de la apelación interpuesta por el accionado; y sostiene que tanto el salvamento de voto como el recurso de alzada son contrarios al ordenamiento jurídico y contienen afirmaciones alejadas de lo probado en el expediente, por cuanto los elementos objetivo y Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 subjetivo de ambas causales de pérdida de investidura están debidamente acreditados.
IV.- TRASLADO DE LOS RECURSOS El traslado del auto admisorio de los recursos de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881 de 15 de enero de 201811, fue descorrido así: IV.1.- Si bien el concejal no radicó su oposición al recurso de apelación interpuesto por el solicitante, durante el traslado del auto admisorio en esta instancia, la Sala observa que sí lo hizo al final del trámite de la primera instancia, a través de escrito de 30 de enero de 2026, justo después de que aquel fuese radicado en el expediente.
Por tal motivo, y en aras de garantizarle al accionado su derecho fundamental al debido proceso y defensa, la Sala valorará ese escrito a pesar de haberse presentado de forma anticipada. Allí, el concejal se opone a que el Consejo de Estado se pronuncie de fondo sobre la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, y reafirma los motivos por los cuales se debe revocar el fallo condenatorio y, en su lugar, absolverlo íntegramente de los cargos que se le imputan, concretamente porque no actuó a título de dolo.
Insiste, al igual que lo hizo en su recurso de apelación, en que lo pretendido por el solicitante en su escrito de alzada vulnera el principio de non reformatio in pejus; que aquel busca adicionar la 11 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 condena por una causal que no fue objeto de pronunciamiento de fondo en el fallo de primera instancia, y reitera los argumentos propuestos en su defensa para solicitar la revocatoria total de la sentencia y refuerza la postura de que solo se debe analizar la primera causal.
Manifiesta que si el personero está convencido y tiene la certeza, como lo afirma en su escrito, de que existen pruebas suficientes que acreditan la comisión de delitos o faltas disciplinarias, no necesita de una orden judicial para presentar las denuncias y quejas disciplinarias, penales y fiscales, a motu proprio, directamente ante las autoridades competentes, por lo que su solicitud de compulsa de copias ante el Tribunal Administrativo de Boyacá y Consejo de Estado, no es más que una delegación impropia de su función misional y una maniobra ‘populista y de relleno’.
IV.2.- Ni el solicitante ni el agente del Ministerio Público descorrieron el referido traslado en esta instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Cuestión previa: del cargo no resuelto de indebida destinación de dineros públicos La Sala encuentra, en los términos señalados por el solicitante en su recurso, que, en efecto, el Tribunal, luego de sustentar la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la transgresión al régimen de incompatibilidades previsto en los artículos 55, numeral 2, de la Ley 136, y 48, numeral 1, de la Ley 617, en consonancia con los artículos 45, numeral 2, y 46 de la Ley 136; 29, Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 numeral 1 y parágrafo, de la Ley 1123; y 8º de la Ley 1368, se abstuvo de emitir pronunciamiento alguno, ‘por sustracción de materia’, respecto del cargo de la presunta configuración de indebida destinación de dineros públicos, formulado desde la solicitud inicial, y establecido en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136, y 48, numeral 4, de la Ley 617.
Al respecto, y con relación al principio de congruencia que gobierna las providencias en el proceso contencioso administrativo, esta Sección reitera sus planteamientos12, así como los de la Sala Plena de la Corporación, en cuanto consideraron que en los procesos de desinvestidura se le impone al juez, en el marco de este postulado: i) garantizar la identidad de la providencia que resuelve la solicitud de pérdida de investidura con la acusación planteada; ii) resolver todos los cargos planteados en la solicitud de desinvestidura; iii) evitar el estudio de fondo de cargos indebidamente fundados; y, iv) modificar los hechos, cargos y pretensiones elevadas por el solicitante.
Así lo consideró la Sala Plena: “[…]
2.3.2. LAS MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Resulta evidente admitir que el principio de la congruencia dispone de una plena aplicabilidad en los trámites de desinvestidura adelantados contra los Congresistas13, como se sostuvo en el aparte que precede. Menos evidente parecen ser las implicaciones que se desprenden de sus postulados, las cuales cobijan no solo al operador 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de marzo de 2022, número único de radicación 50001233300020200002401, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 13 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2011- 00708-00(PI). M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 17 de enero de 2012 Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 jurídico, sino igualmente a los sujetos procesales que se ubican en los extremos del trámite sancionatorio.
Para el Juez de la pérdida de investidura, la congruencia se traduce en deberes y prohibiciones, cuya transgresión conlleva, por regla general, la procedencia del recurso extraordinario de revisión especial en contra de la decisión que profiere14, consagrado, en nuestros días, en el artículo 1915 de la Ley 1881 de 2018. Pues bien, dentro de las exigencias e interdicciones que se imponen al Juez de la desinvestidura, la Sala de lo Contencioso Administrativo resalta las que siguen: La congruencia supone la identidad de la providencia que resuelve la solicitud de pérdida de investidura con la acusación planteada La sentencia no podrá, en principio, apartarse de las súplicas de la demanda, ni de los hechos y fundamentos jurídicos que la sustentan, otorgando, por ejemplo, más de lo pretendido en el libelo introductorio, o accediendo a las pretensiones del accionante sobre la base de una causa petendi16 distinta, a menos que así lo permita el ordenamiento jurídico.
En materia sancionatoria, y en especial en la pérdida de investidura, la congruencia supone la correspondencia entre las imputaciones fácticas y jurídicas que se expresan en la acusación, contenida en la demanda o en el escrito que la subsana17, con las consideraciones y decisión plasmadas en la sentencia del operador judicial. Lo anterior significa que el despojo de la investidura no podrá producirse por hechos distintos a los alegados en el escrito genitor del proceso ni 14 En ese orden, ver: Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2003-00237-01(REVPI). M.P. Alberto Arango Mantilla. Sentencia de 10 de octubre de 2006. 15 “Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 16 La Corporación ha tenido la oportunidad de tratar de manera profusa las implicaciones de este principio en los procesos ordinarios que se tramitan.
Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Rad. 250002342000201401139 01. M.P. César Palomino Cortés. Sentencia de 26 de octubre de 2017. 17 Art. 8º Ley 1881 de 2018. Recibida la solicitud en la Secretaría General, será repartida el día hábil siguiente al de su recibo, y se designará el Magistrado ponente, quien procederá a admitirla o no, según el caso, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto.
En el mismo término notificará al Congresista la decisión respectiva. El Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda y dentro del plazo que considere oportuno, completar o aclarar los requisitos o documentos exigidos. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 por causales distintas a las mencionadas y motivadas por el demandante.
La consonancia obliga al operador judicial a proferir una decisión que se avenga “…a lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso, so pena de sorprender a las partes y dejarlas en situación de indefensión”18, como presupuesto indispensable de la imparcialidad del juzgamiento y de la efectividad del derecho de defensa y contradicción del convocado, quien deberá conocer de antemano los cargos sustanciales por los cuales puede verse desprovisto de su investidura como Congresista a fin de contrariarlos en las oportunidades procesales que ofrece el orden normativo.
La congruencia impone resolver todos los cargos planteados en la solicitud de desinvestidura Nada sería de la administración de justicia si quienes la procuran pudieran arbitrariamente determinar las cuestiones que merecen ser decididas, y desechar las demás propuestas por las partes en la demanda y su contestación. La legitimidad de las providencias judiciales pende, a decir verdad, de la resolución de todos y cada uno de los asuntos fácticos y jurídicos que subyacen a los procesos, verdad que se impone incluso en los de pérdida de investidura de Congresistas.
Más allá de la identidad entre acusación y decisión, la consonancia implica una respuesta pormenorizada y de fondo a la totalidad de las inculpaciones que se erigen en contra del demandado, como forma de purga de las imputaciones que pesan sobre el ciudadano que ostenta la calidad de Parlamentario, y permiten, en principio, afirmar que dispone de la dignidad requerida para el desempeño de dicho cargo.
Así, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 30 de agosto de 2005, señaló: “Sabido es que la congruencia es un principio que implica que la sentencia guarde consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda, así como con los hechos y las excepciones de la contestación de la demanda; y que debe resolver todas las cuestiones que le han sido planteadas por los sujetos procesales.”19(Negrilla y subrayas fuera de texto) 18 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2012- 02013-00(PI). M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Sentencia de 1º de noviembre de 2016. 19 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002- 00250-01(REVPI). M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 30 de agosto de 2005. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 La congruencia impide al Juez de la pérdida de investidura emprender estudios de fondo respecto de cargos indebidamente fundados Tal vez aparejado aquí con el derecho a la defensa del Congresista acusado, el principio de la congruencia previene al Juez de lo Contencioso Administrativo de efectuar el análisis de los cargos y situaciones indebidamente motivados en el escrito de demanda.
La claridad de las disquisiciones que cimientan la acusación, no solo son presupuesto de la contradicción, sino guía del fallo que deberá ser adoptado por el operador judicial. De allí que se rechacen las explicaciones anfibológicas, oscuras y confusas esgrimidas por el accionante en su escrito introductorio, premisa aceptada por esta Sala en providencia de 17 de enero de 2012: “Todo juzgador, incluido el de la pérdida de investidura, debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar al fallo, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento).
De ahí que al juzgador no le está permitido abordar el estudio de causales de pérdida de investidura que no hayan sido debidamente invocadas y explicadas en el escrito de demanda, tal y como lo ordena la letra c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994.”20 El juez no podrá modificar los hechos, cargos y pretensiones elevadas por el demandante Como corolario de todo lo anterior, el principio de la consonancia impone al fallador de la pérdida de investidura el veto de modificar los hechos, cargos y planteamientos elevados en el libelo introductorio que determina la acusación a la que se ve enfrentado el Parlamentario o ex Parlamentario en este marco.
En ese orden, la Sala ha referido: “Para garantizar la efectividad de este último principio resulta fundamental la delimitación clara y precisa de la causa petendi, esto es, del fundamento fáctico, que consiste en los hechos que se señala en la demanda; el componente jurídico, que se traduce en las normas que se considera que subsumen esos hechos, y las razones en las cuales se sustenta esa subsunción, porque solo de esa manera podrá el demandado ejercer adecuadamente su defensa.
Esto implica que la Sala no podrá modificar los hechos, 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2011- 00708-00(PI). M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 17 de enero de 2012 Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 normas y fundamentos en los que se basa la acusación, ni dicha causa podrá ser variada en el curso del proceso y mucho menos en la audiencia final.”21 (Negrilla fuera de texto) Sin embargo, esta premisa no ha impedido al Juez de la pérdida de investidura de los Congresistas adecuar en sus fallos las imputaciones elevadas por el solicitante, luego de que existen errores ostensibles entre la motivación del pedimento de despojo y la norma jurídica que se emplea para deprecar su decreto.
Así, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en decisión de 4 de agosto de 2015, sostuvo: “Debe señalar la Sala en este punto del análisis que, si bien es cierto en la demanda se pide la desinvestidura de la Representante Tatiana Cabello Flórez por violación de lo consagrado en el artículo 179, numerales 2° y 3° de la Constitución, no lo es menos que, en rigor técnico jurídico, la causal que soporta las pretensiones formuladas, de conformidad con los hechos expuestos, corresponde a la primera del artículo 183 de la Carta Política, ya que esta es la disposición que consagra la sanción de pérdida de investidura bajo el siguiente tenor…”22 Pero, por la trascendencia de las consideraciones para este fallo, importan más las implicaciones del principio de congruencia sobre la actividad procesal que debe observar el demandante en el marco de los procesos de pérdida de investidura, que además de exigirle la presentación de una demanda clara y precisa respecto de las razones que llevan, en su sentir, a la materialización de la causal de pérdida de investidura23, impone a éste la obligación de orientar su actuar procesal a los planteamientos plasmados en la acusación, sin que pueda adicionar hechos y cargos nuevos en el transcurso del trámite.
En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido: “…no le es dado al actor cambiar sustancialmente, como se intenta en el sub lite, en las alegaciones y en la etapa probatoria, la conducta trasgresora invocada en la demanda y traer ahora asuntos 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Rad. 11001-03-15-000-2012- 02013-00(PI). M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Sentencia de 1º de noviembre de 2016. 22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2015- 00872-00(PI). M.P. Hernán Andrade Rincón. Sentencia de 4 de agosto de 2015. 23 Asunto que fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte bajo la vigencia de la Ley 144 de 1994.
En ese orden, ver: Corte Constitucional. Sentencia C-237 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 nuevos, sobre los cuales el accionado no tuvo oportunidad de pronunciarse dentro del proceso.”24 Y, por consiguiente, ha reprochado la aducción por parte del accionante de cuestionamientos y situaciones fácticas novísimas que no fueron planteadas en el libelo genitor del proceso, como ocurre luego de que, en el transcurso de la etapa probatoria o la audiencia inicial se añaden nuevas imputaciones, como pudo manifestarlo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en providencia de 17 de enero de 201225, en la que el demandante alegó un nuevo cargo para sustentar la solicitud de desinvestidura, cuestionamiento consistente en la transgresión de los topes de campaña que, de conformidad con el artículo 10926 de la Constitución Política.
Al respecto, la Sala estimó: “A este respecto, la Sala comparte la observación hecha por el Ministerio Público en el sentido de que lo relativo a la supuesta superación de topes de financiación, constituye un hecho nuevo que no fue objeto de la demanda, y por tanto, de contradicción por el demandado. Y por lo mismo, le está vedado al juzgador entrar a estudiar este punto, pues al hacerlo estaría violando de manera flagrante el derecho constitucional fundamental al debido proceso (29 superior).” La modificación sustancial de las acusaciones ocurre, en lo que respecta a los hechos, no solo cuando existen nuevas alegaciones fácticas –que toman por sorpresa al demandante– sino cuando la causa petendi se altera de forma esencial, lo que resulta de un parangón con los postulados propuestos en primera medida.
La congruencia impone igualmente a las partes desarrollar su actividad probatoria a la luz de los postulados que dirigen el proceso, por lo que se rechazaran todas aquellas solicitudes de decreto de pruebas que excedan el núcleo esencial del debate jurídico. Al respecto, se ha sostenido: “Sobre este particular debe precisarse que el petitum de una demanda no sólo se circunscribe al capítulo de pretensiones, sino 24 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2011- 00708-00(PI). M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 17 de enero de 2012 25 Ibídem. 26 “Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo.
La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.” Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 que involucra la petición, los hechos en que se afinca, los fundamentos jurídicos de los que se sirven y las pruebas que se postulan con el propósito de cumplir con la carga que impone el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, por manera que, de una parte, la actividad probatoria sólo puede versar sobre los hechos que enuncia el demandante en el libelo inicial o en su adicción, so pena que los medios de prueba que se postulen sin considerar ese principio deban ser denegados por inconducentes y, de otra, sólo sobre esos hechos puede pronunciarse el juez, so pena de violar el principio de congruencia al que debe atender la sentencia.”27 Precisado lo anterior, la Sala eleva las primeras conclusiones de esta providencia, como sigue […]”28 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Asimismo, la Sala Plena, en sentencia de 1o. de noviembre de 201629, consideró que “[…] para garantizar la efectividad de este último principio [el de congruencia] resulta fundamental la delimitación clara y precisa de la causa petendi, esto es, del fundamento fáctico, que consiste en los hechos que se señala en la demanda; el componente jurídico, que se traduce en las normas que se considera que subsumen esos hechos, y las razones en las cuales se sustenta esa subsunción, porque solo de esa manera podrá el demandado ejercer adecuadamente su defensa.
Esto implica que la Sala no podrá modificar los hechos, normas y fundamentos en los que se basa la acusación, ni dicha causa podrá ser variada en el curso del proceso y mucho menos en la audiencia final […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 27 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009- 00598-00(PI).
M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia de 1º de junio de 2010 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de septiembre de 2019, número único de radicación 11001031500020190159801, consejero ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de noviembre de 2016, proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02013-00(PI) C.P. doctor Ramiro Pazos Guerrero.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 En tal sentido, el artículo 55 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199630 —modificado por el artículo 22 de la Ley 2430 de 9 de octubre de 202431—, exige a los operadores judiciales el deber de pronunciarse en la sentencia sobre todos los hechos y asuntos planteados por los sujetos procesales, así: “[…] Artículo 55.
Elaboración de las providencias judiciales. <Modificado por el artículo 22 de la ley 2430 de 2024> Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales. La parte resolutiva de las sentencias estará precedida de las siguientes palabras: «Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley».
En las decisiones judiciales, se deberá utilizar una pulcritud y sencillez del lenguaje que facilite la comprensión de los destinatarios; la claridad, pertinencia, concreción y suficiencia de la argumentación que fundamenta la decisión, el análisis de los hechos y las pruebas que respaldan las providencias judiciales y el respeto por las garantías del debido proceso, se tendrán en cuenta como factores esenciales en la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de jueces y magistrados.
Para efecto de la sistematización de la información y la gestión de informática jurídica, el Consejo Superior de la judicatura podrá fijar parámetros formales y esquemáticos para la elaboración de las providencias judiciales, relacionados con tipo de letra, espaciado, reglas para incorporación de citas, uso de elementos identificatorios del respectivo despacho judicial.
Estos parámetros no podrán incorporar restricciones o reglas relativas al contenido sustancial de las decisiones judiciales que afecten la autonomía e independencia judicial […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). De igual forma, el fallador debe atender el principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, que 30 “[…] Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 31 “[…] Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la administración de justicia- y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 determina que la sentencia debe guardar consonancia con todos los hechos y pretensiones aducidas en el libelo introductorio, así: “[…] Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).
Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que nada le impide cumplir con su deber de congruencia en esta instancia, y resolver así el cargo de indebida destinación de dineros públicos, habida cuenta que: (i) Fue una causal invocada y sustentada por el actor desde la solicitud inicial de desinvestidura, pero carente de pronunciamiento en la sentencia de 20 de noviembre de 2025;
(ii) el concejal, al descorrer el traslado de la solicitud, la contestó, se defendió y se opuso, en oportunidad legal, a la prosperidad de esta causal, contando con la ocasión para controvertir las pruebas aportadas por el accionante, esto es, ejerciendo sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa; y (iii) los argumentos expuestos en el Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 recurso de apelación del actor, respecto de la indebida destinación de dineros públicos, coinciden, en su integridad, con los del libelo introductorio.
(iv) Además, ambos, tanto solicitante como accionado, apelaron la sentencia de 20 de noviembre de 2025, razón por la que el ad quem tiene la facultad legal de examinar la controversia de forma integral y completa, pues todos los extremos de la litis quedaron sometidos a discusión entre las partes y a revisión del juez superior; y, por último, (v) bajo circunstancia alguna, con ello resultaría vulnerado el principio de la non reformatio in pejus que protege al apelante único, no solo porque no lo hubo en el caso concreto, sino también porque la providencia recurrida ya ordenó decretar su pérdida de investidura, y, de confirmarse, —por la primera o la segunda causal— no se agravaría la sanción sino que conservaría su dimensión actual.
Por consiguiente, la Sala, ante la procedencia de la solicitud formulada por el actor en su escrito de apelación, y después de que se analicen los cargos del recurso de apelación interpuesto por el concejal —respecto del elemento subjetivo de la causal de violación al régimen de incompatibilidades—, adelantará el estudio de la causal de indebida destinación de dineros públicos.
V.2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer, en los precisos términos de los recursos de apelación, en consonancia con el escrito de la solicitud inicial y su contestación, si el concejal de Cuítiva (Boyacá), señor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, transgredió el régimen de incompatibilidades e incurrió en indebida destinación de dineros Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 públicos, conforme está previsto en los artículos 55, numerales 2 y 3, de la Ley 136, y 48, numerales 1 y 4, de la Ley 617, en consonancia con los artículos 45, numeral 2, y 46 de la Ley 136; 29, numeral 1 y parágrafo, de la Ley 1123; y 8º de la Ley 1368, esto es por ejercer la abogacía de forma simultánea con su condición de cabildante y percibir el auxilio de transporte para asistir a las sesiones de ese cabildo municipal, respectivamente.
V.3.- De la incompatibilidad prevista para los concejales en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 13632 El artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, prescribe la siguiente prohibición para los concejales con una excepción genérica: “[…] Artículo 45. Incompatibilidades. Los concejales no podrán: (…) 2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen.
(…) Parágrafo 1o. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Las demás excepciones a esta restricción de general observancia para los concejales están descritas en el artículo 46 idem, así: “[…] Artículo 46. Excepciones. Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1o. de julio de 2022, número único de radicación 05001233300020220026201, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales, conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tengan interés; b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas; c) <Literal subrogado por el artículo 42 de la Ley 617 de 2000.
El nuevo texto es el siguiente:> Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten. d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
Sin embargo, los concejales durante su período constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital […]”.
Por su parte, el artículo 8º de la Ley 1368 de 29 de diciembre de 200933, ordena: “[…] Artículo 8o. Ejercicio de la profesión u oficio. Los concejales podrán ejercer su profesión u oficio, siempre y cuando con ello no se interfieran las funciones que ejercen como tales, ni se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
La causal de incompatibilidad prevista en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, se configura, entonces, por actuar, ejercer o fungir como apoderado o gestor ante las entidades o autoridades públicas del respectivo municipio, para el cual fue elegido el concejal. 33 “[…] Por medio de la cual se reforman los artículos 66 y 67 de la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Así, en la sentencia de 13 de julio de 2006, la Sección Primera, al referirse a la citada causal, por violación al régimen de incompatibilidades, indicó que lo que la ley no permite es que el concejal actúe como apoderado de terceras personas en general, ante el municipio del cual es concejal, de la siguiente manera: “[…] Armonizando las normas aplicables y la jurisprudencia precitada, encuentra la Sala que la conducta del demandado está enmarcada dentro de las causales de pérdida de la investidura, por violación del régimen de incompatibilidades por incurrir en la causal consagrada en el numeral 2° del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, que dice: “Artículo 45.
Los concejales no podrán: 1.. 2. Ser apoderados ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen ” (…) La Sala aclara que la ley no tiene como causal de incompatibilidad de los concejales, el ser representante legal de una persona jurídica de derecho privado; sin embargo, lo que no permite la ley es que el concejal – representante legal de una persona jurídica privada, actúe como apoderada de esta última ni de terceras personas en general, ante el municipio del cual es concejal.
Ahora bien, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente está demostrado que el concejal demandado acudió a la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot para representar intereses particulares con el fin de obtener la prescripción de impuestos y el decreto del silencio positivo a favor de sus poderdantes y el consentimiento de la Secretaría de Hacienda para inscribir una escritura pública, actuación de interés de la persona jurídica que representa. […] A folio 74 se encuentra el poder conferido por los ciudadanos dueños del lote y si bien el concejal Álvaro Guzmán Orjuela manifiesta que no es abogado, ello no obsta para que su conducta se adecue a la prohibición en mención, independientemente de que el Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 poder así conferido se ajuste o no a los preceptos legales, pues lo que lleva a que se tipifique la causal es que haya actuado en interés de terceras personas.
Igual ocurre en relación con su actuación ante la Secretaría de Hacienda, a la cual acude como representante del Condominio Campestre El Peñón de Girardot, es decir en interés de la persona jurídica. Por lo anterior no es dable aplicar la excepción del artículo 46 que permite que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan interés y formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas, comoquiera que ninguno de esos supuestos se dan en el caso objeto de examen […]”34 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Posteriormente, en sentencia de 24 de julio de 2008, la Sala precisó que la incompatibilidad prevista en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, se configura por actuar como apoderado o gestor ante cualquiera de las entidades o autoridades que se relacionan en la norma, esto es, disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales, así: “[…] Además, se ha de entender que el régimen de incompatibilidades a que se refiere el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 2000, no solamente es el comprendido en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el 41 de dicha ley 617, sino en cualquier otra norma, sea de rango constitucional o legal; de allí, que como lo señaló la Sala respecto de otra disposición de la Ley 734 de 2002 - artículo 4835 -, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 en mención debe armonizarse con el 39, numeral 1, literal b), en comento. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2006, núm. único de radicación 25000-23-15-000-2005-01132-01(PI), consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón. 35 Sentencia de 3 de diciembre de 2004, radicación núm. 2004 0483 01, consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 En ese orden, se tiene que la incompatibilidad se configura por actuar como apoderado o gestor ante cualquiera de las entidades o autoridades que se relacionan en la norma, esto es, disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales.
Ello significa que ella se estructura sobre el criterio orgánico, en el sentido de que lo que cuenta respecto de ese actuar es que se dé ante una de esas autoridades, de modo que si bien es de esperarse que dicha actuación tenga relación con la función que de ordinario le corresponde, atendiendo su denominación, nada obsta para que también pueda realizarse respecto de funciones que no sean de aquellas, puesto que como es sabido las autoridades de una clase pueden conocer de asuntos propios de otras, dentro de la clasificación prevista en la norma, especialmente en lo que corresponde a las administrativas y jurisdiccionales.
Ahora bien, ese criterio orgánico a su vez está circunscrito al nivel territorial donde los referidos funcionarios o servidores públicos hayan ejercido jurisdicción, es decir, dentro del cual ejercen sus funciones o atribuciones. Por consiguiente, en la estructura de la incompatibilidad no cuenta la función estatal que active la persona al actuar como apoderado o gestor, sino que su intervención como tal se dé en el nivel territorial de su cargo, en este caso, del municipio donde se es concejal, ante una de esas entidades.
Tampoco cuenta que el ente territorial respectivo tenga o no interés en el asunto de que se trate, puesto que el literal b) no lo indica y ese elemento está previsto en la causal establecida en el literal a) del numeral 1 del citado artículo 39, excepto la salvedad que hizo la Corte Constitucional en su sentencia 426 de 1996, al modular la exequibilidad del literal b) del artículo 44 de la Ley 200 de 1995 respecto de los diputados, que la Sala considera razonablemente aplicable a los concejales y con relación al literal b) del numeral 1 del artículo 39 aquí aplicado, en el sentido de que era exequible “siempre que se entienda que la incompatibilidad allí establecida para los Diputados, se refiere a las controversias y asuntos en los que se discutan intereses del Departamento, o aquellas que deban ser decididas por una entidad administrativa del orden departamental.” Modulación que obedeció a la consideración de que “Desde luego que la incompatibilidad establecida en la norma sub-examine que prohíbe a los diputados ser apoderados o gestores ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales, se encuentra ajustada a la Carta Política, en el entendido de que dicha restricción no impide el ejercicio de la profesión de abogado ni el derecho al Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 trabajo, en aquellos asuntos relacionados con intereses o gestiones distintas a los del departamento.
En tal virtud, no prospera el cargo.” Por consiguiente, si dentro de las entidades ante las cuales actuó como apoderado el demandado se encuentran autoridades administrativas de orden municipal, hay lugar a la violación de la incompatibilidad bajo examen. Al efecto observa la Sala que en el plenario militan como pruebas legalmente aportadas al proceso, además de la certificación del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Circacia que relaciona 9 procesos donde intervino el concejal como apoderado de una de las partes, una certificación del Inspector Municipal de Policía de Circasia (folio 19) y del Inspector Primero Municipal de Policía y Tránsito del mismo municipio (folio 20).
En la primera se da cuenta de dos diligenciamientos en los que intervino como apoderado de una de las partes el aquí inculpado, así: - Querella: Perturbación a la servidumbre, presentada el 10 de noviembre de 2005, apoderado MARIO GERMAN HOYOS MOLINA. Fecha del fallo, que declaró el statu quo, 31 de enero de 2006. - Querella: Lanzamiento por ocupación de hecho.
Fecha, 10 de octubre de 2006. Apoderado MARIO GERMAN HOYOS MOLINA. Fecha del fallo, que ordena la entrega del bien, 15 de octubre de 2006. En la segunda certificación se informa de querella por perturbación a la posesión, presentada el 7 de octubre de 2005 por el abogado Mario Germán Hoyos Molina como apoderado de la parte actora. La decisión del asunto se produjo el 29 de diciembre de 2005.
En esas circunstancias, es claro que se está por lo menos ante dos entidades administrativas del Municipio, ante las cuales el demandado actuó como apoderado, y como quiera que esa intervención suya se surtió en el tiempo que tuvo la condición de concejal de Circasia (2004-2007), resulta evidente que incurrió en la referida incompatibilidad. 3.2.3.
Finalmente, en cuanto a la pretendida autorización o legitimación que reclama el apelante para dicha intervención ante las aludidas inspecciones de policía, se tiene que como lo advierte el Ministerio Público, los casos en los que la llevó a cabo no aparecen encuadrados en ninguna de las situaciones que prevé el artículo 46 Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 de la Ley 136 de 1994 como excepciones a esa incompatibilidad o prohibición, pues ni siquiera hay mención de que él, su cónyuge, padres o hijos hubieren tenido interés en los mismos (literal a), o que se hubiere tratado de reclamos por el cobro de impuestos o similares que gravaran a las mencionadas personas (literal c), ni se trató de procesos ventilados ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público (literal d), pues no obstante el carácter que se predica de las decisiones que profieren las inspecciones de policía en juicios civiles de policía que tienen regulación especial, estos organismos municipales son de carácter enteramente administrativos […]”36 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En sentencia de 30 de octubre de 2008, la Sala también indicó que para que se configure la referida causal de incompatibilidad el concejal debe haber actuado como apoderado ante entidad pública del respectivo municipio, en los siguientes términos: “[…] El artículo 45 de la Ley 136 de 1994, que ya fue trascrito, señala como incompatibilidad específica para los concejales, que da lugar a la pérdida de investidura: “Ser apoderados ante las entidades públicas del respectivo municipio” o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. […] La conducta que dio lugar a que el fallo apelado decretara la pérdida de investidura, fue que actuó como apoderado de un tercero, ante la Inspección de Policía de la Vereda La Siria que hace parte del sector central del municipio de Circasia, hecho que ocurrió durante el periodo en el cual el demandado se desempeñaba como concejal, como lo demuestra el acervo probatorio.
Entonces el problema jurídico consiste en establecer, de conformidad con las normas aplicables al caso, si al haber actuado el concejal como apoderado de la señora Colombia Gómez Ceballos e interponer los recursos de reposición y apelación para revocar o reformar la Resolución N° 001 del 28 de abril de 2007, expedida por el Inspector Municipal de Policía de la Vereda La Siria, incurrió en violación al régimen de incompatibilidades y en consecuencia en causal de pérdida de investidura. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de julio de 2008, núm. único de radicación 63001-23-31-000-2007-00149-01, consejero ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 […] Armonizando las normas aplicables y la jurisprudencia precitada, encuentra la Sala que la conducta del demandado está enmarcada dentro de las causales de pérdida de la investidura, por violación del régimen de incompatibilidades por incurrir en la causal consagrada en el numeral 2° del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, porque cuando se desempeñaba como concejal del municipio de Circasia, actuó como apoderado de tercero ante autoridad administrativa del mismo municipio […]”37 (Destacado fuera de texto).
Igualmente, en sentencia de 25 de julio de 2013, la Sección Primera sostuvo que el citado artículo 45, numeral 2, de la Ley 136 establece que los concejales no podrán actuar como apoderados ante dependencias del mismo municipio o ante personas que administren tributos de este, así: “[…] De las normas citadas se desprende que, en principio, a los concejales les está prohibido ejercer su profesión salvo en aquellos asuntos donde ese ejercicio riña con los intereses del ente territorial y en los cuales el concejal pueda, prevalido de su calidad y su posición, influir de alguna manera en su gestión o resultado.
Se trata entonces de evitar que los intereses privados del concejal, derivados del ejercicio de su profesión, entren en conflicto con los del municipio. En efecto, el prenotado artículo 45 advierte que los concejales no podrán desempeñar cargos en la administración pública, ni celebrar contratos, ni actuar como apoderados ante dependencias del mismo municipio o personas que administren tributos de este.
Tampoco podrán pertenecer a juntas directivas de organismos o entidades del mismo municipio entre otros. A la par de que el legislador fijó un catálogo de prohibiciones que conforman el denominado régimen de incompatibilidades, dispuso de eventos exceptivos que tienden por permitir el desarrollo de ciertas actividades 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de octubre de 2008, núm. único de radicación 63001-23-31-000-2007-00148-01(PI), consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón, Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 relacionadas con el devenir propio de la vida en sociedad, es así como se permite que los concejales ejerzan la cátedra universitaria, actúen en las diligencias administrativas y judiciales en las que ellos mismos, su cónyuge o hijos tengan interés, eleven reclamos por el cobro de tributos de cualquier naturaleza y se desempeñen como apoderados o defensores en procesos que se diriman en la rama jurisdiccional.
Es precisamente en relación con esta última excepción que se suscita el debate que congrega la atención de la Sala, ya que, en una evidente falta de técnica legislativa, se incluyó en ella una prohibición, en otras palabras, en la misma norma se permitió el ejercicio de la profesión de abogado y el desempeño como peritos de los concejales, bajo la condición de que en los procesos en que estos ejerzan no se gestionen intereses fiscales o económicos del municipio y las demás entidades señaladas en la norma.
Pues bien, según lo apreció el Tribunal en la sentencia recurrida, el demandado hizo uso de la habilitación legal sin que incurriera en la referida prohibición, dado que la gestión a la que se refiere la norma implica el ejercicio del derecho de acción y este sólo puede ser ejercitado por el demandante. La Sala no comparte la interpretación del Tribunal habida cuenta de que el contenido de la disposición no permite llegar a esa conclusión como quiera que la gestión se predica del objeto del proceso jurisdiccional en que el concejal es apoderado o perito, y no de la actividad o papel que este desempeña en él. Para un mayor entendimiento de la figura vale la pena reparar en ella de manera detallada: “d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
Sin embargo, los concejales durante su período Constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.” Según se puede apreciar, la prohibición se configura de la siguiente manera: (i)- Cuando el concejal se desempeñe como apoderado o perito en un proceso judicial de cualquier naturaleza en el que (ii) se busque gestionar intereses fiscales o económicos (iii) del municipio, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales municipales y Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 sociedades de economía mixta en las que estas entidades tengan más del cincuenta por ciento del capital.
Corolario de lo anterior, para que se incurra en la incompatibilidad se debe verificar: a.- La calidad de concejal del demandado, b:- que este se haya ejercido como perito o apoderado en procesos judiciales de cualquier tipo al mismo tiempo que se desempeñaba como concejal, c.- que en el respectivo proceso se gestionen intereses fiscales o económicos y d.- que dichos intereses sean del respectivo municipio o de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del orden municipal o de empresas de economía mixta donde estas entidades tengan más del cincuenta por ciento del capital. […]”38 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En otro asunto similar, la Sala ahondó así: “[…] Lo primero que debe evidenciarse es que el artículo 45 de la Ley 136 estableció una incompatibilidad para que los concejales, abogados o no, fueran apoderados ante entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo. La condición de abogado, entonces, no resulta ser un elemento previsto en la norma para su configuración, como puede colegirse de la situación de hecho estudiada en la sentencia del 13 de julio de 2006, consejera ponente: Martha Sofía Sanz Tobón, que fue la siguiente: “[…] Armonizando las normas aplicables y la jurisprudencia precitada, encuentra la Sala que la conducta del demandado está enmarcada dentro de las causales de pérdida de la investidura, por violación del régimen de incompatibilidades por incurrir en la causal consagrada en el numeral 2° del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, que dice: “(…) Artículo 45.
Los concejales no podrán: 1.. 2. Ser apoderados ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por 38Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de julio de 2013, número único de radicación 25000-23-41-000-2012-00468-01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen (…)” (…) La Sala aclara que la ley no tiene como causal de incompatibilidad de los concejales, el ser representante legal de una persona jurídica de derecho privado; sin embargo, lo que no permite la ley es que el concejal-representante legal de una persona jurídica privada, actúe como apoderada de esta última ni de terceras personas en general, ante el municipio del cual es concejal.
Ahora bien, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente está demostrado que el concejal demandado acudió a la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot para representar intereses particulares con el fin de obtener la prescripción de impuestos y el decreto del silencio positivo a favor de sus poderdantes y el consentimiento de la Secretaría de Hacienda para inscribir una escritura pública, actuación de interés de la persona jurídica que representa.
A folio 69 y 78 obran documentos suscritos por el demandado, dirigidos a la Secretaría de Hacienda, que a la letra dicen respectivamente: “Alvaro Guzmán Orjuela, obrando en representación de los señores …, propietarios del predio en referencia; mediante poder debidamente conferido, acudo a esta administración …” y ““Alvaro Guzmán Orjuela, obrando en representación de los señores …, propietarios del predio en referencia, solicito se decrete el silencio positivo …”.
A folio 74 se encuentra el poder conferido por los ciudadanos dueños del lote y si bien el concejal Álvaro Guzmán Orjuela manifiesta que no es abogado, ello no obsta para que su conducta se adecue a la prohibición en mención, independientemente de que el poder así conferido se ajuste o no a los preceptos legales, pues lo que lleva a que se tipifique la causal es que haya actuado en interés de terceras personas.
Igual ocurre en relación con su actuación ante la Secretaría de Hacienda, a la cual acude como Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 representante del Condominio Campestre El Peñón de Girardot, es decir en interés de la persona jurídica.
Por lo anterior no es dable aplicar la excepción del artículo 46 que permite que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan interés y formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas, comoquiera que ninguno de esos supuestos se dan en el caso objeto de examen […]”39.
Ahora bien, el artículo 46 de la Ley 136 dispuso una serie de asuntos, a manera de excepciones, en los que se les permite a los concejales actuar directamente o por medio de apoderado. Dentro de los asuntos en los que dichos servidores públicos pueden actuar se encuentra el previsto en el literal d), aplicable únicamente para aquellos que ejercen la profesión de abogados, consistente en que los concejales, que tengan la condición de abogados, pueden ser apoderados o defensores en procesos judiciales.
Luego la norma prevé una restricción para los concejales, que no está dirigida exclusivamente a los abogados, en la que, pese a que pueden ser apoderados o defensores en procesos judiciales, se les prohíbe ser apoderados y peritos (que lo pueden ser profesionales distintos de los que ejercen el derecho), en los procesos que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del 50% del capital.
En síntesis y siguiendo las normas anteriores, a los concejales que tengan la condición de abogados se les impide ser apoderados ante entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo. Sin embargo, pueden ser apoderados e incluso peritos en procesos judiciales, con la condición de que, en dichos procesos, no se gestionen intereses fiscales o económicos del respectivo municipio 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2006, número único de radicación 25000-23-15-000-2005-01132-01(PI), consejera ponente Martha Sofia Sanz Tobón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 o de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del 50% del capital […]”40 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En esta misma providencia, la Sección determinó que los artículos 45 y 46 de la Ley 136, y el artículo 8º de la Ley 1368, no se contradicen entre sí, sino que, por el contrario, su interpretación resulta armónica y complementaria para la aplicación del alcance y contenido de la referida incompatibilidad y sus excepciones, así: “[…] El artículo 8 de la Ley 1368, agregó, para todas las profesiones u oficios, incluyendo el ejercicio de la abogacía, dos incompatibilidades que no estaban previstas en el ordenamiento jurídico, esto es, que en el ejercicio de la profesión u oficio «[…] no se interfieran las funciones que ejercen tales […]» y, adicionalmente, que «[…] no se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte […]».
Nótese como el literal d) del artículo 46 de la Ley 136 y el artículo 8 de la Ley 1368 no están en contradicción en la medida en que se está refiriendo a asuntos de diversa índole. Como lo indicó esta Sala, la disposición de la Ley 136 se está refiriendo al «[…] objeto del proceso jurisdiccional en que el concejal es apoderado o perito, y no de la actividad o papel que este desempeña en él. […]», mientras que la Ley 1368 se relaciona, de manera general, con el rol en el que se encuentra la entidad pública, esto es, su condición de parte, por lo que no puede existir la pretendida contradicción a la que alude el Tribunal Administrativo de Antioquia y, por ello, no se configura la derogatoria tácita a la que aludió la Corporación, por cuanto la nueva ley contiene disposiciones que pueden conciliarse con las de la ley anterior […]”41 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de julio de 2017, número único de radicación 05001-23-33-000-2016-02017-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de agosto de 2017, núm. único de radicación 08001-23-33-000-2016-00753-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González. 41 Idem.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 De conformidad con lo antes expuesto, la postura jurisprudencial de la Sección Primera ha venido sosteniendo, de forma pacífica, que la causal prevista en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, por violación al régimen de incompatibilidades, por ‘ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio’ se configura por actuar o ejercer o fungir como apoderado o gestor ante cualquiera de las entidades o autoridades del respectivo municipio para el cual fue elegido.
El artículo 45 de la Ley 136, prohíbe que los concejales puedan actuar como apoderados ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes de este, en el marco de los trámites, procedimientos y procesos administrativos y policivos, cualquiera sea su naturaleza y regulación, que sean surtidos en el mismo ente territorial para el cual resultó elegido.
En el parágrafo 1º de la misma disposición, se exceptuó, de forma genérica, el ejercicio de la cátedra. De otra parte, el artículo 46 de la Ley 136, al establecer las demás excepciones a las incompatibilidades previstas en el artículo 45, entre ellas la enlistada en el referido numeral 2, sí permite que los concejales puedan, ya sea directamente, o a través de apoderado, actuar en los siguientes asuntos: a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales, conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tengan interés; b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas;
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 c) <Literal subrogado por el artículo 42 de la Ley 617. El nuevo texto es el siguiente:> Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten. d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
Sin embargo, los concejales durante su período Constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
No obstante, y pese a tratarse de la norma que regula las actividades exceptuadas de castigo y permitidas a los concejales de forma paralela al ejercicio de su mandato popular, debe advertirse que al final de su literal d) el legislador incorporó una advertencia a modo de prohibición que, sin lugar a duda, constituye incompatibilidad para actuar como apoderados o peritos —precepto que no solo resulta aplicable a los abogados— en procesos de toda clase o índole —esto es administrativos o jurisdiccionales— que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio para el cual fue elegido.
Por consiguiente, el artículo 8º de la Ley 1368, comprendido de forma armónica y complementaria con los artículos 45 y 46 de la Ley 136, Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 como se vio, habilita a los concejales a ejercer su profesión u oficio —entre estos la abogacía, en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público o en los procedimientos tramitados ante la administración pública— siempre y cuando: (i) no sean apoderados antes las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo;
(ii) no interfieran con las funciones que ejercen como cabildantes; (iii) no se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte; (iv) ni sean apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
En igual sentido, el artículo 29 de la Ley 1123 —por la cual se establece el código disciplinario del abogado— prevé, como incompatibilidad, que los servidores públicos, como lo son los concejales, no pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita.
Allí, en virtud del parágrafo de dicha disposición, el ejercicio de la abogacía, específicamente, para el caso de los miembros de corporaciones de elección popular, está sujeto a las condiciones especiales previstas en la Constitución Política y la ley, esto es, a lo previsto en los artículos 45 y 46 de la Ley 136 y 8º de la Ley 1368, respectivamente.
A partir de lo determinado por las disposiciones y la jurisprudencia examinados, esta causal de incompatibilidad se estructura siempre Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 que concurran uno o algunos de los siguientes requisitos en el concejal42: (i) Que haya actuado, ejercido o fungido como apoderado ante cualquiera de las entidades públicas del respectivo municipio para el cual fue elegido.
(ii) Que haya actuado, ejercido o fungido como apoderado, defensor o perito en procesos de toda clase, en los que se gestionen intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las empresas de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
(iii) Que, habiendo ejercido su profesión u oficio, haya interferido en sus funciones como concejal y servidor público, o que, en el desarrollo de esa profesión u oficio haya intervenido en asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte. (iv) Y, finalmente, que los hechos censurados hayan tenido ocurrencia durante el período constitucional para el cual fue elegido concejal o, de haber renunciado, dentro de los seis (6) meses siguientes a la aceptación de la misma si el lapso que faltare para el vencimiento del período hubiese sido superior.
V.4.- Análisis subjetivo de la violación al régimen de incompatibilidades por parte del concejal 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de junio de 2025, número único de radicación 76001233300020240071001, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 V.4.1.- En cuanto al análisis de culpabilidad del concejal JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, se reiteran, de forma previa, los criterios elaborados por la Sala en sentencia de 25 de mayo de 201743, que al tenor indicó: “[…] En cuanto al análisis subjetivo de la conducta desplegada por el señor MARIO HINESTROZA ANGULO, en medio del respeto a sus garantías al Debido Proceso sancionatorio y en aras de establecerse si en aquélla estuvo presente o no el elemento de la culpabilidad en los términos explicados, se recuerda y reitera lo considerado recientemente por la Corte Constitucional en su sentencia SU424 de 2016: “[…] 33.
De este capítulo resultan relevantes las siguientes conclusiones: - La pérdida de investidura es una acción pública44, que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular, sino también la imposibilidad futura de volver a ocupar un cargo de la misma naturaleza, si éste llega a incurrir en alguna de las causales de procedencia de la figura señaladas en la Carta Política. - Son causales de pérdida de investidura45: el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades46; la indebida destinación de dineros públicos47; el conflicto de intereses48 y el tráfico de influencias debidamente comprobado49. - La gravedad de la sanción que se impone, exige que el proceso de pérdida de investidura se lleve a cabo con observancia del 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente María Elizabeth García González, sentencia de 25 de mayo de 2017, número único de radicación 81001233900020150008101(PI). 44 Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 45 Art. 183 de la Carta Política. Sin embargo, otra causal también es la consagrada en el artículo 110 constitucional relacionada con la prohibición a quienes desempeñan funciones públicas, de hacer contribuciones a partidos, candidatos o movimientos políticos. 46 Art. 179 (El numeral 8 de este artículo fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003); 180, 181 y 183 de la Constitución Política. 47 Art. 183 de la Constitución Política. 48 Art. 182 y 183 de la Constitución Política. 49 Art. 183 C.P. Al respecto puede consultarse la sentencia C-207 de 2003.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 debido proceso, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 34.
Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.
(…) Así pues, en el primero de estos se juzga la ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, que es un elemento fundamental de la democracia representativa. En efecto, cuando el candidato se presenta ante el electorado hace una declaración de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su elección y si tal declaración no es cierta, el elegido viola ese pacto político, evento en el que procede la pérdida de la investidura, cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política.
(…) 85. Así, la Sala encuentra que la sanción de pérdida de investidura impuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado a los ahora accionantes generó un defecto sustantivo en la sentencia porque Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 omitió la aplicación de una norma claramente aplicable al caso.
En efecto, como se vio en los fundamentos jurídicos 24 a 34 de esta providencia, el proceso sancionador de pérdida de investidura exige la aplicación del principio de culpabilidad, pese a lo cual ese elemento no fue valorado en los procesos y, por el contrario, se impuso la responsabilidad objetiva en este asunto. Son cuatro las premisas que apoyan esa conclusión: La primera: en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva.
En efecto, salvo algunos casos propios del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha admitido la responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que tienen por objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida o restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no hay pena ni sanción sin culpa.
En consecuencia, si el proceso de pérdida de investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal es la prohibición vitalicia para aspirar a cargos de elección popular, es lógico entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser aplicadas al proceso de pérdida de investidura.
Luego, el principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma aplicable, de inevitable observancia. La segunda: el hecho de que una misma causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma situación fáctica en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y el de pérdida de investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que otorgue un sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el efecto.
De esta manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los procesos electoral y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo de reproche a efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede medirse únicamente por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la conducta y la intención en la producción del resultado.
Dicho en otras palabras, mientras el juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de inhabilidad en forma objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado).
La tercera: la Sala Plena del Consejo de Estado impuso la sanción de pérdida de investidura a los accionantes sin valorar la ausencia Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 de culpa en la configuración de la causal de inhabilidad aplicada.
Por la conducta asumida por los demandantes en este caso es fácil inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la convicción de que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las sentencias reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo fueron diligentes en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en torno a la interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con sujeción al precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
(…) La cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que la sanción impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era obligatorio dotar de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese sentido, en virtud del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio de presunción de inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario verificar culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de inhabilitación para ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el proceso de pérdida de investidura se desarrolla en el ámbito de la responsabilidad subjetiva […]”50 (Negrillas y subrayas por fuera de texto).
El proceso de pérdida de investidura exige, entonces, a partir de estos claros parámetros, la observancia del derecho fundamental al debido proceso del demandado, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.
Se recuerda que, desde la perspectiva de los fines constitucionales que se protegen, es clara la autonomía sustancial entre el juicio de pérdida de investidura y el electoral: “[…] el primero, conlleva la ponderación de la ética pública y los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo, pondera la regularidad del proceso democrático y los derechos de los elegidos y los electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular […]”.51 50 Corte Constitucional, sentencia SU424 de 11 de agosto de 2016, magistrada ponente Gloria Stella Ortiz Delgado.
Providencia ratificada recientemente por la Sala en sentencia de 9 de marzo de 2017, radicado nro. 76001-23-33-007-2016-00267-01(PI), consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio (E). 51 Ídem. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 Es en ese entorno en el cual debe escudriñarse la conducta desplegada por el demandado -la celebración de un contrato público-, en aras de establecer si él sabía o debía saber que estaba inhabilitado para inscribirse y ser elegido Concejal del Municipio de Arauca (Arauca), pues el asunto se contrae a demostrar que optó por inscribirse y participar de los comicios, muy a pesar de que conocía o debía conocer esa actuación vetada para los ciudadanos que pretendieran inscribirse y ser elegidos Concejales, esto es, la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas dentro del año anterior a su elección. Cabe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-501 de 6 de agosto de 2015 (Magistrada ponente doctora Myriam Ávila Roldán), señaló que como quiera que en los procesos de pérdida investidura no es posible calificar el grado de culpabilidad (dolo, culpa grave o leve), y por tanto tampoco es posible modular la sanción, se requiere acreditar un mínimo de culpabilidad para que sea impuesta la sanción. En efecto, al respecto sostuvo: “[…] 51.
Sobre este especial énfasis, la jurisprudencia ha delimitado varios de los aspectos más relevantes que caracterizan al proceso de pérdida de investidura como un proceso jurisdiccional especial. No obstante, existen ciertos elementos de la pérdida de investidura que no han sido fijados por la doctrina constitucional debido a la escasa regulación que la propia Constitución realizó sobre su procedimiento, el cual, adicionalmente, debe ser observado con estricto rigor dado su carácter estricto y restringido.
Como explicó la sentencia C-237 de 201252 “la pérdida de la investidura tiene a la Constitución de 1991 como fuente principalísima en su regulación, lo que hace relevante el hecho que algunas de las disposiciones constitucionales tienen eficacia jurídica directa”. 52. Así por ejemplo, se ha controvertido la necesidad de establecer el grado de culpabilidad del procesado, teniendo en cuenta que se trata de un proceso que juzga el incumplimiento de obligaciones disciplinarias sobre la conducta del representante popular.53 En 52 Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 53 Sobre esta discusión vale la pena resaltar la aclaración de voto del consejero de estado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas a la sentencia de pérdida de investidura PI-2009-00708-00, en la que señaló que la acción de pérdida de investidura tiene un carácter punitivo dentro del cual es necesario la comprobación previa de los elementos subjetivos de la falta.
En el voto concurrente se señaló: “[l]a acción de pérdida de investidura debe desencadenar un proceso gobernado por esos principios, en especial, el principio de presunción de inocencia. El dolo y la culpa son lo incorrecto de una conducta que, por ende, merece el reproche jurídico pertinente, vale decir, la condigna sanción. Imponer una sanción solo por el mero resultado es injusto.” En igual sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de marzo de 2010, radicado PI 11001-03- 15-000-2009-00198-00, consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 efecto, en el proceso de pérdida de investidura no es posible calificar el grado de culpabilidad (dolo, culpa grave o leve), y por tanto tampoco es posible modular la sanción, pues como ha señalado la jurisprudencia constitucional, se trata de un sistema que establece una sanción de manera rígida y única, la pérdida de investidura. 53.
Para la Corte, la justificación de esta particularidad del sistema de responsabilidad de la pérdida de investidura se deriva de su carácter excepcional dentro de “ius puniendi estatal”54, carácter cuya excepcionalidad deriva en una sanción rígida en el que se requiere el mínimo de culpabilidad para que sea impuesta la sanción más severa a los derechos políticos.
En síntesis, tratándose del proceso de pérdida de investidura, se trata de un sistema excepcional de juzgamiento de carácter político-disciplinario el cual establece una sanción rígida y única, la pérdida de la investidura […] (Negrillas fuera de texto)”. Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.
Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido.
Para definir este elemento subjetivo entonces, el análisis de la conducta debe dirigirse a establecer si el señor MARIO HINESTROZA ANGULO conocía o debía conocer que la suya era constitutiva de 54 Sentencias SU-400 de 2012 (M.P. Adriana M. Guillén Arango) y SU-399 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 inhabilidad, con miras a determinar si existió dolo o culpa en su comportamiento.
En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar.
Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63. Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular, sin Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar.
Esta conducta corresponde, según el citado artículo 63, a la falta de cuidado que los hombres emplean ordinariamente en los negocios propios. La Ley 136 establece en su artículo 42 las calidades o requisitos positivos con los que debe contar un candidato para ser elegido Concejal Municipal, esto es, ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o ser residente del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción o durante un período mínimo de tres (3) años consecutivos en cualquier época.
A su vez, en su artículo 43, esta Ley prevé las inhabilidades o requisitos negativos de los que debe carecer el candidato al Concejo para ser elegido y ejercer la curul, dentro de las cuales se encuentra, como ya se ha explicado, haber intervenido en el año anterior a las elecciones, en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, para ser ejecutados en el mismo Municipio al cual aspira a ser concejal.
Ambos tipos de requisitos son de obligatoria observancia, revisión y análisis previos por parte de todo ciudadano que pretenda ser elegido Concejal Municipal. Esa, es una diligencia que surge como debida en el ordinario transcurrir del proceso de inscripción del respectivo candidato, siéndole por demás exigible en medio de las normales medidas de cuidado y precaución que tenía que adelantar para llegar a la certeza del cumplimiento de los mismos y, por ende, de una candidatura reglamentaria y sometida a las condiciones legales para ejercer el cargo de Cabildante.
Al respecto, el artículo 9º del Código Civil, según el cual, “la ignorancia de las leyes no sirve de excusa”, fue objeto de examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional, que en dicha ocasión explicó lo siguiente, que ahora de prohíja: “[…] Precisamente la disposición que hoy se cuestiona, fue demandada como contraria al contenido del artículo 16 de la Carta anterior, que implícitamente recogía el principio de igualdad.
Y al Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 desechar el cargo, dijo la Corte Suprema, en fallo elaborado por el Magistrado Luis Carlos Sáchica: “Es la igualdad jurídica, que otorga iguales facultades e impone idénticos deberes, y da igual protección a unos y a otros.
Esto es, se repite, una igualdad de derechos y no de medios. Si no se acepta este principio, se rompe la unidad y uniformidad del orden jurídico, atomizado en múltiples estatutos particulares, o sea, en un sistema de estatutos privados privilegiados (…) (…) Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico”55 […]56” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
La revisión de los requisitos y el estudio del marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, son una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, en los que están comprendidos los cargos de elección popular; sin embargo, el entendimiento de dichos requisitos podría analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho contexto normativo, por ejemplo, solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar57.
Lo anterior, sin dejar de lado que, tal como se previno, la ignorancia de la ley no sirve para excusar su transgresión, al tenor del artículo 55 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, marzo 30 de 1978. 56 Corte Constitucional, sentencia C-651 de 1997, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, número único de radicación 81001233900020160005601, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 9° del Código Civil, habida cuenta que las disposiciones que regulan el ejercicio del cargo que se pretende ocupar, o que se está ocupando, son de obligatoria observancia y diligente entendimiento a la luz de cada circunstancia en particular, con el fin de determinar, al menos con certeza promedio, si el individuo está inmerso, o no, en las prohibiciones ordenadas por la Constitución Política y la ley.
Por su parte, la Ley 2003 de 19 de noviembre de 201958, que modificó el artículo 1º de la Ley 1881 de 15 de enero de 201859, estableció que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva y la acción se ejercerá en contra de los congresistas que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, lo que aporta, significativamente, en aquellos factores que también deben verificarse en el comportamiento desplegado por los miembros de las corporaciones públicas territoriales —dolo o culpa grave—.
V.4.2.- Aplicados tales planteamientos, conforme lo encontró el Tribunal, el accionado incurrió objetivamente en la causal de pérdida de investidura por la violación del régimen de incompatibilidades prevista para los concejales, al transgredir la prohibición establecida en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, es decir, por ejercer como apoderado ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), durante el actual período constitucional 2024-2027, así: 58 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y se dictan otras disposiciones […]”. 59 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 El señor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, fue elegido concejal de Cuítiva (Boyacá), tal como consta en formularios E-26 CON de 29 de octubre de 202360 y E-27 de 29 de octubre de 2023, expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y en acta especial 001 de 1o. de enero de 2024 de posesión ante el Concejo de Cuítiva (Boyacá).
El accionado es abogado de profesión, se graduó en el año 2017 y tiene experiencia como servidor público por lapso de 21 años y 4 meses, como se verificó en el Formato Único de Hoja de Vida suscrito el 3 de enero de 2024 y en la certificación expedida por el director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados, en la que hizo constar que aparece como abogado inscrito desde el 4 de octubre de 2018.
A través de escrito de 3 de enero de 2024, el accionado informó al Concejo, bajo juramento, que su actividad económica privada era la de ‘abogado litigante y docente de derecho’. El 7 de mayo de 2024, el señor OVELIO MORALES GIRAL otorgó poder al concejal para que, con las facultades previstas en el artículo 77 del CGP, presentara denuncia penal por daño en bien ajeno en contra del señor LUIS RICARDO OCHOA, ante la fiscalía general de la Nación, Seccional de Sogamoso (Boyacá), la cual formuló, suscribió y radicó con consecutivo ORFEO 20240250069965 y noticia criminal 157596099164202411836.
Estas diligencias fueron remitidas el 31 de julio siguiente por la Fiscalía Veintisiete Local de Sogamoso (Boyacá), por competencia, a la Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá). 60 Disponible [en línea]: [https://escrutinios-2023.registraduria.gov.co/published]. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 Por su parte, el 8 de agosto de 2024, en el Despacho de la secretaria de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), se llevó a cabo audiencia pública de que trata el artículo 223, numeral 3, de la Ley 1801 de 29 de julio de 201661, en el proceso verbal abreviado en primera instancia, correspondiente a la querella policiva por perturbación a la posesión y a la servidumbre con radicado 2024-002, promovido por los señores GUSTAVO ALARCÓN CORREA y MARÍA EVA MACIAS DE ALARCÓN, apoderados por el concejal, contra la señora AURA LUCÍA PARDO RODRÍGUEZ.
En esta diligencia, el concejal, en su calidad de apoderado de los querellantes, intervino así: “[…] Ahora bien, se corre traslado y se concede el uso de la palabra al apoderado de la parte querellante el doctor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, “Hago un paréntesis. Doctora, en ese en ese orden de ideas nos tenemos que hablar a los juegos, sí para que el Despacho antes de sea para que no pierda esta diligencia y no se pierda y como usted lo acaba de manifestar de pronto las dos querellas se encuentran, en el sentido primero que son las mismas personas, segundo que es el mismo inmueble o las mismas pretensiones sobre unos inmuebles y tercero y lo más importante es que de pronto las pretensiones versan sobre lo mismo.
Lo que pasa es que se encuentran, se chocan. Pues cada uno con su razón. Entonces, ¿Qué solicita esta defensa? que doctora dentro de esta dirigencia don Gustavo y la señora Eva pues me han otorgado el poder para trabajar en este en este, en esta litis, pues que el Despacho antes de continuar promueva esta diligencia porque después de que promueva, esté en el Despacho, después de que promueva esta diligencia, pues nos tocaría irnos por vías totalmente adversas cada uno con su querella.
Al tener el resuelve que el Despacho que la norma nos indique, que una de las dos partes tiene razón, toca evacuar una y ahí discúlpenme, pero ahí es donde entraría ya a irnos a la jurisdicción ordinaria de pronto por un mal procedimiento, entonces considero doctora y con la venía de aquí de la colega de que el Despacho antes de actuar como se 61 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 encuentran las dos querellas en la jurisdicción analice el artículo si realmente las dos querellas se van a hacer en unión procesal.
Y si se ha realizado en unión procesal pues citar igual nuevamente las dos partes y se nos notifica de que se haya dado por un solo acuerdo. Sí, es que exacto era para poner en conocimiento, notificarles de igual manera que ambas partes supieran, entonces bajo ese precepto doctora Leidy Catalina, yo voy a usar la palabra sumarse respecto de lo que yo le acabo de comentar para evitar pues ese vicio dentro del proceso.
Pues doctora, yo me voy a indicar de lo que me comentas y eso necesaria aclaración en cuanto al término, es decir, hoy nos citaron para decimos esto y el auto saldría hoy, como lo manifesté la querella interpuesta por el señor Alarcón y la señora María Eva Macía, por perturbación a la posesión y a la servidumbre, en el caso de la señora Aura Lucía Pardo, con su representación, por perturbación y al derecho de carretaje, que es lo que manifiestan dentro de la querella.
Es cierto. Carretaje. Las mismas personas pues, en cuanto a pretensiones, doctora, como se pudo, no sé, usted dar cuenta dentro del traslado de la querella, no son las· mismas cantidades de pretensiones, pero pues que sí llegan básicamente a un mismo punto, en cuanto al objeto de la querella. Entonces, doctora, saldría el auto, haciendo la unión procesal.
Si, señora, por acumulación. Sí hay un ánimo conciliatorio. Sí, ya se habían tratado, estuvimos mirando que digamos estos hechos ya se han presentado en años anteriores. Sí. Entonces, ¿Qué ha pasado? ¿Por qué no se ha podido cumplir con los acuerdos? De pronto hay un incumplimiento de digamos de ambas partes, entonces eso es lo que también de pronto para darle agilidad y salir rápidamente del proceso, entonces pues.
Pues, doctora, yo en atención a lo que nosotros, le plantearía el espacio que, de ser posible, pudiéramos abocar o dar por terminado en primeras etapas, si le parece, conciliación, bueno, el tema de alegatos para cada uno, para que nos expliquemos ellos por qué están con nosotros, porque para seguir conciliación y luego decreto de digamos que abordamos, no avanzamos en algo y en ese sentido pues sentiría que estamos adelantando igual el artículo dos veintitrés es muy claro en enunciar pues que no, o sea, si bien uno presenta una querella formal, lo cierto es que el ejercicio es verbal, es verbal sumario, es decir, si bien las querellas dicen algo, lo que se va a venir a debatir es lo que nosotros nos sentamos a explicar durante veinte minutos cada parte.
Luego pensaría yo que de acuerdo con obviamente la inspectora en cuanto a acumular pues Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 podríamos abordar eso y no perder pues la etapa de conciliación nosotros tenemos obviamente un ánimo conciliatorio como somos convocados y también convocantes pues traemos unas propuestas obviamente para plantearlas en el escenario de la conciliación y abordar, es decir, para que subimos espacios también para escucharlos y poder evidenciar en dónde podemos llegar a compromisos para lograr la convivencia porque pues finalmente ese inmueble en el que se presenta el indígena pues es un inmueble que ambos todos somos aquí poseedores, aquí no es propietario, especialmente en público al tema de la legalización de tierras, es muy técnico, y ellos quieran o no, les toca convivir porque son vecinos. Si.
Y es un ejercicio de compromisos para la convivencia. Entonces, nosotros estamos dispuestos a escuchar y también a proponer. Doctora, para no darle más vueltas al tema de hoy, pues, solicito, en nombre de don Gustavo Alarcón, María Eva, en un despacho, sostiene en este momento la diligencia que tenía programada para que el Despacho analice la redundancia, las etapas que hay, pero las etapas que tienen que sostener para para ir lógicamente luego al dos mil veintitrés, como lo dice la doctora, a lo concreto, y mirar que acuerdos se habían hecho anteriormente, y que fue el incumplimiento, porque, pues, lógicamente el Despacho tendrá que en su momento fallar, y al momento que falle el Despacho, pues, pues, como la instrucción de policía es netamente preventiva, entonces, pues, iríamos a la jurisdicción en su momento, cualquiera de los dos, las dos partes, lo que dice la doctora, es cierto, en nuestro territorio de Cuítiva, más que abrir este municipio, lo conozco perfectamente, estamos en el veinticinco noventa por ciento.
Entonces, una posesión, y ojalá que la oficina de registro de instrumentos públicos nos vaya y nos diga que ningunas es titular en el certificado especial, que normalmente está ahí, entonces, tiene que hacer la inspección de policía, pues, mantener exactos comentarios, bueno, nos vamos a juzgar, entonces, todo ya, yo me retiro, doctora, porque, pues, aquí les comento, usted suspende, la diligencia, y nos vuelve a convocar en auto para notificarlo en la unión procesal.
Sí, señor. Y es lo más correcto, sanear, todo lo que por error en algún momento se hizo, o el inspector lo hizo en su momento, entonces, eso es evitar seguir con ese tema y, pues, que las partes sepan cómo está la situación, porque a veces, pues, decían, siga el proceso, pero entonces, es ahí cuando se cae todo. Entonces, es evitamos eso.
Entonces, yo daría por suspendida la diligencia y tendríamos que fijar fecha nuevamente en días, para iniciar, entonces, ya con la etapa probatoria, de alegatos, si hay el ánimo conciliatorio, y ya, pues, el tema de perjuicio”. […]”. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63 A renglón seguido, la apoderada de la señora AURA LUCÍA PARDO RODRÍGUEZ anunció que haría llegar, a ese Despacho, una solicitud respecto de la defensa adelantada por el concejal como apoderado de la otra parte: “[…] Se le concede el uso de la palabra al apoderado de la parte querellada la doctora LEIDY CATALINA DÍAZ, “atentamente solicito a este Despacho se dé celeridad al proceso, así mismo, como apoderada de la señora AURA LUCÍA PARDO, dentro de la querella policiva 2024-003 por perturbación a la posesión y servidumbre del carretaje en contra de los señores aquí presentes MARÍA EVA MACÍAS Y GUSTAVO ALARCÓN dentro de la propiedad de mi representada, en cuanto a la debida representación se hará llegar a este Despacho la debida solicitud respecto de la defensa de la otra parte”.
El Despacho procede a suspender diligencia programada siendo las 03:40 de la tarde del día 08 de agosto de 2024, se notificará nueva fecha para adelantar diligencia en debida forma a las partes que aquí intervienen […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Luego, con oficio SGMC-2024-139 de 21 de agosto 2024, la secretaria de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), dentro de la querella policiva por perturbación a la posesión identificada con radicado 2024-002, acumulada con la querella 2024-003, y con relación a la ‘recusación’ formulada por la apoderada de la señora AURA LUCÍA PARDO RODRÍGUEZ en contra del concejal —en su calidad de apoderado de los querellantes— advirtió que les recomendaría a estos actuar mediante otro apoderado judicial, así: “[…] El despacho de la Secretaría de Gobierno con función de Inspección de Policía, trae a colación los artículos 45 y 46 de la Ley 136 de 1996, en donde de manera taxativa se prohíbe a los concejales, ser apoderados ante las entidades públicas en jurisdicción del respectivo territorio, misma restricción contemplada en la Ley 1123 de 2007, por medio de la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado, Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64 determinando en su artículo 29 el régimen de incompatibilidades.
(…) Siendo así las cosas, se considera que la actuación del Doctor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, concejal del municipio de Cuítiva, dentro del presente proceso, correspondiente a perturbación a la posesión, puede causar vicios dentro del proceso policivo es por esto que se notificara del presente oficio al apoderado de la parte querellada y querellante; aclarando que, en caso de incompatibilidad y/o inhabilidad alguna, ésta ha de corresponder al desarrollo de las funciones propias su condición como miembro de corporaciones de elección popular, siendo reglada según el régimen disciplinario aplicable a los mismos, situación fuera de la órbita de la actuación desarrollada por ésta Inspección, dentro del proceso en cuestión. Por tal motivo se le indicara y/o recomendara a la parte querellada ser representados por otro apoderado judicial, para poder dar trámite correspondiente tal y como se contempla en el artículo 223 de la ley 1801 de 2016 […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Con mensaje de 28 de septiembre de 2024, la querellante —en la querella 2024-003— y querellada, a su vez, —en la querella 2024- 002— señora AURA LUCÍA PARDO RODRÍGUEZ, solicitó a su abogada que tramitara la nulidad de pleno derecho del proceso acumulado, por las mismas razones relacionadas con la calidad de concejal que ostentaba el apoderado de los señores GUSTAVO ALARCÓN CORREA y MARÍA EVA MACIAS DE ALARCÓN: “[…] septiembre 18 miércoles de 2024 Abogada LEIDI CATALINA DÍAZ CASTRO RF.
Nulidad de Pleno Derecho Cordial saludo Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65 Recopilando información, con respecto al tema relacionado con la actuación del actual concejal municipal de Cuítiva abogado José Antonio Cepeda Tenza como apoderado de los querellantes Alarcón Correa Gustavo y Macías María Eva, con todo respeto Dra. Catalina, le envió este mensaje para que usted a nombre suyo y como mi apoderada (sin hacer mención, que yo le informo) solicite a la secretaria de Gobierno del municipio de Cuítiva, Boyacá, abogada Angélica Daniela Suarez Luna, nulidad de pleno derecho de todo lo actuado en la diligencia realizada en ese despacho, el día 08 Jueves, de agosto de 2024, y, que en principio fuimos citadas para audiencia de conciliación x querella, y teniendo en cuenta que la Secretaría de Gobierno tiene conocimiento, fue verificado y confirmado, que el abogado José Antonio Cepeda Tenza, es actual concejal municipal de Cuítiva, y por ser funcionario público no puede y por tanto está impedido para litigar en causa propia ni en representación como apoderado de terceros particulares porque está impedido x ley por ser funcionario público, según las leyes, Ley 136 de 1994 / modificado x ley 617/2000) y demás leyes que usted conozca y pueda citar… El hecho de que el concejal actual municipal de Cuítiva haya actuado en diligencia ante Secretaría de Gobierno, que inicialmente la citación fue y fuimos citado(s) para audiencia de conciliación, x querella policiva, da como resultado nulidad de pleno derecho de la diligencia que llevo a cabo la secretaria de Gobierno con función de Inspección de Policía. Hasta aquí. Quedo atenta.
Aura Lucia Pardo solson144@hotmail.com […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). A través de oficio de 1o. de noviembre de 2024, el concejal manifestó ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), de conformidad con el artículo 8º de la Ley 1368, y contrario a lo sostenido por la contraparte y la funcionaria sustanciadora de los procesos acumulados, que sí podía fungir como abogado en las causas en que registraba como apoderado, — querellas acumuladas 2024-002 y 2024-003—, así: Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66 “[…] JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, identificado civil y profesionalmente como está debajo de mi nombre, a usted allego la siguiente información, así: 1.- Como es sabido por la comunidad de nuestro Municipio de Cuítiva, en este momento me desempeño como concejal del mismo, y para el periodo constitucional 2024-2027. 2.- Igual es sabido que mi profesión es la de abogado, con tarjeta profesional nro. 314816 expedida por el Honorable Consejo Superior de la Judicatura. 3.- Que la Ley 1368 de diciembre 29 de 2009, en su artículo 8, dice, “Ejercicio de la profesión u oficio.
Los concejales podrán ejercer su profesión u oficio, siempre y cuando con ello no se interfieran las funciones que ejercen como tales, ni se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte”. Lo anterior haciendo caso que en ese despacho cursan y pueden seguir cursando procesos de carácter policivo entre particulares, en los cuales hago y puedo llegar a hacer parte como apoderado judicial, en cualquier extremo de la litis […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
El 28 de noviembre de 2024, el ciudadano SILVANO ALARCÓN PÉREZ otorgó poder al concejal para que, con las facultades previstas en el artículo 77 del CGP, lo representara en la querella policiva por perturbación a la posesión identificada con radicado 2023-014 conocida por la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá).
A través de oficio de 6 de diciembre de 2024, el concejal dio alcance a su escrito de 1o. de noviembre de 2024, para lo cual insistió y agregó, ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), que: “[…] La Ley 136 de junio 2 de 1994, Ley 1123 de enero 22 de 2007 y la Ley 1368 de diciembre 29 de 2009, en ninguno de sus apartes contempla que los abogados que hayan salido elegidos concejales de cualquier municipio, les esté Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67 prohibido ejercer su profesión, salvo que lo hagan en contra de la Nación, el departamento, el distrito o el municipio según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual preste sus servicios.
"SIC". Dejando entonces claro que mi persona, desde el mismo momento que me posesioné como concejal de Cuítiva para el periodo constitucional 2024- 2027, en ninguno de los casos he litigado ni litigaré en contra de nuestro mismo municipio de Cuítiva. Mas, sin embargo, y para evitar cualquier inconveniente, le manifiesto abiertamente a ese despacho que desde mi curul de concejal me abstendré de realizarle control político a la Inspección de Policía del Municipio de Cuítiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Aparece constancia de 26 de diciembre de 2024, dentro de la querella 2023-014, en la que la secretaria de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá) certifica que se suspendió diligencia de testimonios programada, toda vez que siendo el apoderado del señor SILVANO ALARCÓN PÉREZ, simultáneamente concejal de Cuítiva (Boyacá), debía esperar ‘concepto’ de la Procuraduría General de la Nación para continuar.
Con oficio SGMC-2025-110 de 20 de junio de 2025, la secretaria de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá) le certificó al personero municipal, accionante en este proceso, que el concejal accionado, señor JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, actuó como apoderado dentro de los siguientes procesos: CLASE DE PROCESO FECHA ACTUACIÓN PROCESO POLICIVO PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y A LA SERVIDUMBRE LEY 1801 DE 2016 QUERELLA 2024-002 08 DE AGOSTO DE 2024 Se presenta como apoderado de la parte querellante dentro de la diligencia de audiencia inicial artículo 223.
Se aplaza diligencia por solicitud y argumento de la apoderada de la parte querellada. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68 CLASE DE PROCESO FECHA ACTUACIÓN PROCESO POLICIVO PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN y SERVIDUMBRE DE CARRETEABLE LEY 1801 DE 2016 QUERELLA 2024-003 08 DE AGOSTO DE 2024 Se presenta como apoderado de la parte querellada dentro de la diligencia de audiencia inicial artículo 223.
(se realiza ambas diligencias por acumulación de pretensiones, los hechos dentro de las querellas 002 y 003 de 2024 están enlazados). Se aplaza diligencia por desconocer si el apoderado puede. PROCESO POLICIVO POR PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN LEY 1801 DE 2016 QUERELLA 2023-014 11 DE NOVIEMBRE DE 2024 Mediante memorial el señor SILVANO ALARCÓN radica poder al despacho de la secretaría de gobierno con funciones de Inspección de Policía, otorgando poder para diligencias faltantes dentro del proceso (realizar la toma de testimonios, interrogatorio de parte, alegatos de conclusión y fallo).
El día 26 de noviembre de 2024, la suscrita secretaria de Gobierno con funciones de Inspección de policía, suspende diligencia programada (se anexa constancia secretarial). PROCESO REMISORIO 20570-01-010743 FISCALÍA 26 LOCAL AGOSTO DE 2024 Mediante oficio se remite al despacho de la secretaría de Gobierno con funciones de Inspección de Policía, expediente 202411836, daño en bien ajeno, siendo denunciante el doctor JOSÉ ANTONIO CEPEDA, actuando como apoderado del señor OVELIO MORALES GIRAL.
La suscrita secretaria de gobierno se abstiene de realizar diligencia hasta tanto no se defina si el apoderado puede actuar dentro de la misma, comentándole de manera verbal a la víctima dicha situación. (se deja constancia secretarial) Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69 Por petición del actor, fue practicado interrogatorio de parte al accionado durante la audiencia de pruebas de 3 de julio de 2025.
V.4.3.- La Sala, examinado lo anterior, pudo verificar que: (I) El concejal sí actuó como apoderado del señor OVELIO MORALES GIRAL, toda vez que elaboró, suscribió y radicó denuncia penal por daño en bien ajeno, ante la Fiscalía General de la Nación, Seccional de Sogamoso (Boyacá), en contra del señor LUIS RICARDO OCHOA, en ejercicio del poder especial que le fue otorgado de 7 de mayo de 2024, correspondiéndole el consecutivo ORFEO 20240250069965 y noticia criminal 157596099164202411836, expediente remitido el 31 de julio de 2024 por la Fiscalía Veintisiete Local de Sogamoso (Boyacá), por competencia, a la Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá).
No obstante, esta actuación no configuró la causal de incompatibilidad del artículo 45, numeral 2, de la Ley 136 porque, mientras se tramitó como proceso judicial de carácter penal, no se surtió ante las entidades públicas de Cuítiva (Boyacá) sino ante el ente investigador, lo que además encaja en la excepción prevista en el artículo 46, literal d, de la Ley 136, esto es por “[…] ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público […]”; y, a su vez, si bien después fue adecuada por la Fiscalía como querella policiva, lo cierto es que no hay pruebas en el expediente que permitan corroborar la ejecución material de las actividades necesarias para el desarrollo del referido mandato, por parte del concejal, ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá).
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70 (II) Con relación a la querella policiva con radicado 2023-014, si bien está probado el otorgamiento de poder especial por parte del señor SILVANO ALARCÓN PÉREZ al concejal, para que lo representara en dicho proceso por perturbación a la posesión, ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), lo cierto es que no hay evidencias que corroboren la ejecución del citado mandato por parte del accionado, a través de actuaciones procesales decididas a defender los intereses del poderdante.
Ello, sumado a que, tal como fue certificado con constancia de 26 de diciembre de 2024, por la secretaria de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), este trámite se suspendió hasta tanto se recibiera ‘concepto’ de la Procuraduría General de la Nación para definir si era posible continuar con el concejal como apoderado del señor SILVANO ALARCÓN PÉREZ, sin que se haya probado su reanudación. Por ello, este hecho tampoco configura la incompatibilidad establecida en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136.
(III) Sin embargo, no sucede lo mismo con la actuación desplegada por el concejal en el curso de las querellas policivas acumuladas con radicados 2024-002 y 2024-003, surtidas ante la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá) en las que, como se verificó, el accionado, durante la audiencia pública de 8 de agosto de 2024 prevista en el artículo 223, numeral 3, de la Ley 1801, actuó de forma decidida: (a) manifestando interés para conciliar la referida perturbación por parte de sus poderdantes, señores GUSTAVO ALARCÓN CORREA y MARÍA EVA MACIAS DE Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71 ALARCÓN, e invitando a la contraparte a asumir, de igual forma, una posición conciliatoria;
(b) solicitando, cuando aún no habían sido unificados, la acumulación de ambos trámites —2024-002 y 2024- 003— ante la semejanza de los hechos que ya se habían presentado en años pasados; y (c) requiriendo a la secretaria de Gobierno que suspendiera dicha audiencia y resolviera la solicitud de acumulación. V.4.3.1.- Al examinar estas actuaciones, resultan contraevidentes los señalamientos del concejal en su apelación, respecto de los cuales, lo ocurrido el 8 de agosto de 2024 ‘fue una breve discusión informal en la que no se instaló formalmente la audiencia’, por lo que no litigó; que su única actuación posterior fue ‘radicar misivas exponiendo su posición jurídica sin imponer su criterio ni insistir en la continuación de las diligencias’; y que, por el contrario, acogió las recomendaciones de aplazamiento formuladas por la contraparte y la Secretaría de Gobierno, conducta que, en su sentir, ‘no equivale a ejercer y resulta incompatible con el actuar deliberado que exige la modalidad dolosa de culpabilidad’.
Los documentos, alejados de tales aseveraciones, le permiten constatar a la Sala que en estas querellas policivas acumuladas con radicados 2024-002 y 2024-003, el concejal sí ejecutó actuaciones efectivas en cumplimiento del mandato que le fue conferido, pues sus intervenciones y peticiones durante la audiencia pública de 8 de agosto de 2024 estuvieron dirigidas a salvaguardar los intereses de sus clientes, así como a defender sus posturas en torno a la posible Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72 conciliación de una acción de perturbación62 a la posesión63 y servidumbre64, dirimida a través del proceso verbal abreviado en primera instancia. La configuración de la incompatibilidad establecida en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, en consecuencia, sí recayó en cabeza del accionado, bajo las circunstancias revisadas en este punto, luego de trabajar, al tiempo que ostentaba funciones de concejal, como 62 Ley 1801 de 2016 “[…] Artículo 79.
Ejercicio de las acciones de protección de los bienes inmuebles. Para el ejercicio de la acción de Policía en el caso de la perturbación de los derechos de que trata este título, las siguientes personas, podrán instaurar querella ante el inspector de Policía, mediante el procedimiento único estipulado en este Código: 1. El titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres. 2.
Las entidades de derecho público. 3. Los apoderados o representantes legales de los antes mencionados. Parágrafo 1. En el procedimiento de perturbación por ocupación de hecho, se ordenará el desalojo del ocupante de hecho si fuere necesario o que las cosas vuelvan al estado que antes tenía. El desalojo se deberá efectuar dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la orden.
Parágrafo 2. En estos procedimientos se deberá comunicar al propietario inscrito la iniciación de ellos sin perjuicio de que se lleve a cabo la diligencia prevista. Parágrafo 3. La Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Agustín Codazzi y las administraciones municipales, deberán suministrar la información solicitada, de manera inmediata y gratuita a las autoridades de Policía. El recurso de apelación se concederá en efecto devolutivo.
Parágrafo 4. Cuando por caso fortuito o fuerza mayor demostrados, excepcionalmente deba suspenderse la audiencia pública, la autoridad competente decretará el statu quo sobre los bienes objeto de la misma, dejando constancia y registro documental, fijando fecha y hora para su reanudación […]”. 63 Ley 1801 de 2016: “[…] Artículo 77. Comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles.
Son aquellos contrarios a la posesión, la mera tenencia de los bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social, bienes destinados a prestación de servicios públicos. Estos son los siguientes: 1. Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. 2.
Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos. 3. Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. 4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5.
Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho. Parágrafo. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: […]”. 64 Ley 1801 de 2016: “[…] Artículo 78. Comportamientos contrarios al derecho de servidumbres.
Los siguientes comportamientos son contrarios al derecho de servidumbre y por lo tanto no deben efectuarse: 1. Impedir, alterar o interrumpir el continuo uso de servidumbres por las vías de hecho. 2. No permitir el acceso al predio sobre el cual pesa el gravamen de servidumbre para realizar el mantenimiento o la reparación. Parágrafo.
Quien incurra en uno o más de los comportamientos señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas: […]”. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73 abogado de personas con la condición de querellantes y querellados, a la vez, en el marco de un proceso verbal abreviado acumulado65, de competencia en primera instancia de la Secretaría de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Cuítiva (Boyacá), una entidad pública de dicho municipio.
La jurisprudencia de la Sección Primera, en la forma como quedó vista, ha sido pacífica al desarrollar los criterios configurantes de la causal de incompatibilidad del artículo 45, numeral 2, de la Ley 136 y el artículo 8º de la Ley 1368, los que no se contradicen entre sí, ni deben comprenderse de forma aislada, sino que su interpretación resulta armónica y complementaria para la aplicación del alcance y contenido de la referida prohibición legal, así como de sus excepciones.
En efecto, el artículo 8º de la Ley 1368, permite, genéricamente, que los concejales ejerzan su profesión u oficio —sin discriminar en estas— siempre que con dicha actividad no interfieran en las funciones que ejercen como cabildantes, ni correspondan a asuntos en los cuales el respectivo municipio, o sus entidades descentralizadas, sean parte.
Y en tratándose de una actividad de apoderamiento, como la que desarrolló, en el caso concreto, el concejal JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, excluye tal ejercicio cuando pretenda desplegarse en el municipio para el cual resultaron elegidos. 65 Ley 1801 de 2016 “[…] Artículo 223. Trámite del proceso verbal abreviado.
Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía […]”. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74 Nótese, además, como los artículos 46, literal d), de la Ley 136 y 8º de la Ley 1368 tampoco están en contradicción en la medida en que abordan asuntos de diversa índole.
Como lo ha determinado esta Sección a través de los citados pronunciamientos, la disposición de la Ley 136 faculta a los concejales para ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público, pero no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio.
Se está refiriendo este artículo 46, literal d), entonces, al «[…] objeto del proceso jurisdiccional en que el concejal es apoderado o perito, y no de la actividad o papel que este desempeña en él […]», mientras que la Ley 1368 se relaciona, de manera general, con el rol en el que se encuentra la entidad pública, esto es, su condición de parte, sin que, en ningún caso, se hubiere producido su derogatoria tácita por cuanto la nueva ley contiene disposiciones que pueden conciliarse con las de la ley anterior.
Por consiguiente, el artículo 8º de la Ley 1368, comprendido de forma armónica y complementaria con los artículos 45 y 46 de la Ley 136, como se vio, habilita a los concejales a ejercer su profesión u oficio —entre estos la abogacía, en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público o en los procedimientos tramitados ante la administración pública— siempre y cuando: (i) no sean apoderados antes las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo;
(ii) no interfieran con las funciones que ejercen como cabildantes; (iii) no se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte; (iv) ni sean apoderados Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75 ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
De suerte que no resulte de recibo el argumento del accionado, según el cual, actuó bajo una interpretación normativa razonable del artículo 8º de la Ley 1368, conforme al cual los concejales podían ejercer su profesión u oficio siempre que no interfirieran en sus funciones ni litigaran contra el municipio, conclusión, que, en su opinión, es plausible y excluye la conciencia de ilicitud propia del dolo.
Y no es razonable esa interpretación del concejal porque es incompleta, parcializada y deslindada de la integración armónica de la normatividad que regula el ejercicio de la profesión u oficio por parte de los concejales, en los términos expuestos, reiteradamente, por la Sección. Como si ello no hubiese bastado para orientar el comportamiento del concejal, tanto la apoderada de la contraparte en las querellas acumuladas como la propia funcionaria municipal le advirtieron al cabildante la presencia de la incompatibilidad —conducta transgresora del artículo 45, numeral 2, de la Ley 136— brindándole la oportunidad de interrumpir la representación de los respectivos sujetos procesales o que estos decidieran continuar con otro apoderado, sin que el acusado accediera.
De hecho, con mensaje de 28 de septiembre de 2024, la querellante —en la querella 2024-003— y querellada, a su vez, —en la querella Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76 2024-002— señora AURA LUCÍA PARDO RODRÍGUEZ, solicitó a su abogada que tramitara la nulidad de pleno derecho del proceso acumulado, por las mismas razones relacionadas con la calidad de concejal que ostentaba el apoderado de los señores GUSTAVO ALARCÓN CORREA y MARÍA EVA MACIAS DE ALARCÓN. V.4.3.2.- Tampoco resulta cierto que la complejidad del ordenamiento jurídico colombiano le generó al concejal una ‘confusión razonable y de buena fe’ y que su formación jurídica lo llevó a construir una interpretación diferente a la finalmente acogida por el Tribunal, formulada bajo el pleno convencimiento de licitud y que jamás podría calificarse como doloso.
Esto, por cuanto el accionado no acreditó, conforme lo han previsto las decisiones de esta Sección, que actuó según la jurisprudencia vigente para la época que sucedieron los hechos o que procuró tener una asesoría adecuada frente a la situación en la que se encontraba o que se hubiere presentado otra circunstancia que lo hubiere hecho incurrir en error.
Tampoco se aprecian actos del concejal para conocer del respectivo marco normativo integral, tales como la consulta de la jurisprudencia aplicable a la materia, conceptos e indagaciones jurídicas, con el propósito de establecer si por virtud de ellos podía haber actuado con buena fe calificada, por lo que su conducta no puede exculparse en el caso concreto66.
Cabe resaltar, por demás, que en el estudio de la causal de incompatibilidad prevista en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 5 de septiembre de 2024, número único de radicación 81001233900020240001401, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez y de 13 de marzo de 2025, número único de radicación 47001-23-33- 000-2024-00308-01, consejero ponente Germán Eduardo Osorio.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77 las decisiones de la Sección Primera han sido serenas, consolidadas en torno a un mismo criterio, y no hay rastro de posiciones contradictorias o que generen incertidumbre o inseguridad jurídica, sino que, como antes quedó relatado, los concejales mantienen a su disposición unas reglas de conducta muy claras, y con límites bien establecidos, de la forma, oportunidad y espacio dentro de los cuales pueden ejercer sus profesiones —como la abogacía en este caso— que no había manera de desconocer, al menos con la negligencia con la que lo hizo el accionado.
En oposición a lo que hubiera constituido una conducta diligente del concejal, y distante del correcto entendimiento que debió hacer de la pluricitada prohibición, este se justificó mediante oficio de 1o. de noviembre de 2024, con el que insistió en que sí podía fungir como abogado en las causas en que registraba como apoderado, recibió un nuevo poder dentro de la querella del señor SILVANO ALARCÓN PÉREZ, y con oficio de 6 de diciembre de 2024, reiteró su postura y agregó que para evitar cualquier inconveniente se abstendría de realizarle control político a la ‘Inspección de Policía del Municipio de Cuítiva’, ofrecimiento este último que, lejos de exculparlo, evidencia su decisión de seguir litigando esas causas a cualquier costo, aun desconociendo el tenor de la incompatibilidad prevista en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136.
V.4.3.3.- La Sala, sin embargo, no percibe el comportamiento evasivo del concejal como constitutivo de dolo —a diferencia de lo concluido por el Tribunal— sino de culpa grave, toda vez que aquel estuvo precedido de la falta de cuidado que se exhibe al no manejar los negocios ajenos con ese cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios, sin que Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78 exista en el expediente una prueba fehaciente que dé cuenta de su voluntad consciente y deliberada de violentar la prohibición legal.
El accionado mostró una falta de precaución inexcusable porque sí estaba en condiciones cognitivas y profesionales de comprender, como abogado y concejal, el hecho o la circunstancia configurativa de la referida causal de pérdida de investidura, no solo por la obligación general de abstenerse de realizar actividades prohibidas mientras ejercía el cargo de elección popular, sino también porque se le advirtió en varias oportunidades y en distintas formas.
Al respecto, el artículo 1° de la Ley 1881 determina que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva; y que la acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, todo lo cual, en el caso concreto, le impone al juez de segunda instancia, a partir de los elementos probatorios allegados al expediente, valorar la conducta adelantada por el accionado y, si es del caso, variar su calificación de dolosa a gravemente culposa, o viceversa, durante el examen del elemento subjetivo de la comisión de la causal de desinvestidura.
La consecuencia, por lo tanto, de desvirtuar el dolo en el asunto bajo examen, pero constatar la presencia de un proceder gravemente culposo, no es exonerar de responsabilidad al concejal, tal como este lo solicita en su recurso de apelación, sino declarar probado el elemento subjetivo con la referida modificación; hacerlo, como en efecto se hace, no vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, en tanto su estrategia Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79 defensiva debió abarcar todos los componentes que le permitieran desvirtuar la transgresión de la incompatibilidad, tanto a título doloso como a título gravemente culposo.
V.4.3.4.- En lo que tiene que ver con la falta de proporcionalidad de la sanción de desinvestidura, alegada por el accionado en su recurso, porque, aparentemente, el ejercicio como abogado ‘fue minúsculo y no afectó materialmente el desempeño de sus funciones como concejal’, la Sala pone de presente que esa es la consecuencia constitucional y legal prevista en el ordenamiento jurídico ante la inobservancia —objetiva y subjetiva— de la prohibición establecida en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, sin que, para su imposición, se hubiere establecido un mecanismo de gradualidad de la pena a partir de lo corta o prolongada de la actuación como apoderado en los respectivos procesos de las querellas policivas.
La sentencia de primera instancia, por lo tanto, y contrario a lo sostenido por el concejal, no aplicó un régimen de responsabilidad objetiva, sino que encontró configurado el elemento objetivo de la causal de incompatibilidad y, luego, tal como quedó verificado en esta providencia, adelantó el examen de la conducta, con el consabido resultado del despojo de la investidura del accionado.
V.4.3.5.- Por último, el Tribunal arguyó que la conducta negligente del concejal también se pudo corroborar con el análisis de su interrogatorio de parte rendido en la audiencia de pruebas de 3 de julio de 2025, en la que manifestó: “[…] Litigo en mi municipio desde antes de ser concejal, y cuando entré a ser concejal, leí la norma y dice que no litigue contra la Nación, ni contra el departamento ni contra el municipio.
Yo jamás Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80 lo he hecho. En Sogamoso sí tengo una contra el municipio, pero en mi municipio yo jamás ni he litigado ni voy a litigar contra el municipio ni contra el departamento ni contra el Estado.
Y cuando me di cuenta de la persecución del personero, que redunda en que yo no voté por él, (…) yo, hubo solo una conciliación y la conciliación no es litigar (…) yo le dije a la secretaria de Gobierno que no le voy a hacer control político a Usted mientras se resuelve ese proceso, pero que yo haya litigado contra la Nación, contra el municipio o contra el departamento, no. Y suspendimos esos procesos.
(…) Esa es mi exposición, yo tengo residencia en la ciudad de Sogamoso y en Cuítiva […]”. Allí concluyó que: “[…] El demandado declaró que i) tenía una oficina de abogado en Sogamoso en la que presta sus servicios profesionales, ii) litigó en la querella 2023-014 porque las No. 2024-002 y 2024-003 fueron suspendidas, iii) en documentos de 1º de noviembre y 6 de diciembre de 2024 manifestó su intención de continuar con su ejercicio profesional ante la Secretaría de Gobierno, iv) en documento de 6 de diciembre de 2024 manifestó su intención de no ejercer control político en contra de la titular de la Secretaría de Gobierno con el fin de no perjudicar a sus clientes, a quienes informó de la decisión de suspender los respectivos procesos, y v) en dos oportunidades, la Secretaria de Gobierno fue convocada a sesión de control político, pero en virtud de la existencia de los procesos policivos, se abstuvo de formularle preguntas.
(…) La declaración rendida en audiencia de pruebas de 7 (SIC) de julio de 2025, en la que afirmó que “suspendimos esos procesos” y que “jamás he litigado contra el municipio”, al igual que lo ilustraron las pruebas documentales, corrobora que conocía de los límites legales y que su actuación fue orientada a evitar una confrontación directa con el ente territorial, sin renunciar al ejercicio litigioso ante sus dependencias.
En consecuencia, se configura el elemento subjetivo de la causal de incompatibilidad a título de dolo sancionatorio – disciplinario, en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa atrás citada […]”. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81 Frente a estas inferencias hechas por el Tribunal a partir de la práctica de dicha prueba, la Sala reitera, en aras de garantizar el debido proceso y defensa del concejal, que la autoincriminación no es un mecanismo válido ni permitido en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura para constatar hechos en contra del propio accionado, toda vez que con el interrogatorio de parte lo que se procura es obtener su confesión de los hechos, así: “[…] La Sala no observa motivo sobreviniente que le impida reiterar ahora, en vigencia de la Ley 188167, esta posición que fue vertida mientras permaneció en vigor la Ley 144 de 13 de julio de 199468, en el sentido de señalar que, para efectos de evaluar el medio de prueba de la confesión, se debe acudir a la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal, que no con el Código General del Proceso, menos aún con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, -codificación esta última que ni siquiera regula dicho medio de prueba69-, conforme se afirmó en la aludida providencia judicial, respondiendo así a la naturaleza sancionatoria de la acción de pérdida de investidura que no es más que una manifestación del ius puniendi del Estado, así como lo es la acción penal.
Atendiendo, entonces, la singular esencia sancionatoria de la pérdida de investidura y al acudirse a la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal, mas no con el Código General del Proceso por incompatible, en los términos explicados por la Sala, se advierte que el artículo 8º, de la Ley 906 de 31 de agosto de 200470, prevé la prohibición de autoincriminación, así: “[…] Artículo 8o.
Defensa. En desarrollo de la actuación, una vez adquirida la condición de imputado, este tendrá derecho, en plena igualdad respecto del órgano de persecución penal, en lo que aplica a: 67 “[…] Artículo 21. Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 68 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas […]”. 69 “[…] Artículo 211.
Régimen probatorio. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil […]”. 70 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal […]”. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82 a) No ser obligado a declarar en contra de sí mismo ni en contra de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; b) No autoincriminarse ni incriminar a su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; c) No se utilice el silencio en su contra; d) No se utilice en su contra el contenido de las conversaciones tendientes a lograr un acuerdo para la declaración de responsabilidad en cualquiera de sus formas o de un método alternativo de solución de conflictos, si no llegaren a perfeccionarse; e) Ser oído, asistido y representado por un abogado de confianza o nombrado por el Estado; f) Ser asistido gratuitamente por un traductor debidamente acreditado o reconocido por el juez, en el caso de no poder entender o expresarse en el idioma oficial; o de un intérprete en el evento de no poder percibir el idioma por los órganos de los sentidos o hacerse entender oralmente.
Lo anterior no obsta para que pueda estar acompañado por uno designado por él; g) Tener comunicación privada con su defensor antes de comparecer frente a las autoridades; h) Conocer los cargos que le sean imputados, expresados en términos que sean comprensibles, con indicación expresa de las circunstancias conocidas de modo, tiempo y lugar que los fundamentan; i) Disponer de tiempo razonable y de medios adecuados para la preparación de la defensa.
De manera excepcional podrá solicitar las prórrogas debidamente justificadas y necesarias para la celebración de las audiencias a las que deba comparecer; j) Solicitar, conocer y controvertir las pruebas; k) Tener un juicio público, oral, contradictorio, concentrado, imparcial, con inmediación de las pruebas y sin dilaciones injustificadas, en el cual pueda, si así lo desea, por sí mismo Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83 o por conducto de su defensor, interrogar en audiencia a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia, de ser necesario aun por medios coercitivos, de testigos o peritos que puedan arrojar luz sobre los hechos objeto del debate; l) Renunciar a los derechos contemplados en los literales b) y k) siempre y cuando se trate de una manifestación libre, consciente, voluntaria y debidamente informada.
En estos eventos requerirá siempre el asesoramiento de su abogado defensor […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Esta norma que regula el principio de no autoincriminación en materia penal, y por lo mismo en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura, dispone el derecho del imputado a que (i) no sea obligado a declarar en contra de sí mismo ni en contra de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad;
(ii) así como a no autoincriminarse ni incriminar a su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; (iii) y a que su silencio no sea usado en su contra […]”71 (Negrillas y subrayas fuera de texto). En consecuencia, estas razones impiden, en el caso concreto, que el concejal sea obligado a declarar en contra de sí mismo o a autoincriminarse; y menos aún podría el juez acudir a tal exposición de los hechos o a esas respuestas a los cuestionamientos formulados, como sustento probatorio para declarar configurados los elementos objetivo y subjetivo en la comisión de la incompatibilidad del artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, todo lo cual, ciertamente, se mantendrá al margen de la decisión de fondo en esta instancia. V.4.3.6.- A partir de lo considerado, la Sala procederá a confirmar la decisión del Tribunal, por cuanto declaró la pérdida de investidura del concejal JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, luego de verificarse 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 81001233900020200012701, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84 que la materialización objetiva de la prohibición establecida en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, en consonancia con los artículos 46 de la Ley 136; 29, numeral 1 y parágrafo, de la Ley 1123; y 8º de la Ley 1368, estuvo antecedida de una conducta gravemente culposa, pero por los motivos expuestos en esta sentencia. V.5.- Análisis objetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos de concejal72 Una vez resuelto el cargo de la apelación esgrimido por el concejal, la Sala, en desarrollo de las potestades judiciales que le proporciona el entendimiento jurisprudencial del principio de congruencia, en la forma como antes fue explicado, procederá a resolver el cargo del recurso de apelación sustentado por el actor, relativo a la indebida destinación de dineros públicos en la que, presuntamente, incurrió el accionado, luego de percibir recursos por concepto de auxilio de transporte durante su desempeño en el Concejo de Cuítiva (Boyacá), período constitucional 2024-2027.
Con relación a esta controversia, la Sala advierte que la causal de pérdida de investidura que se invoca en la presente solicitud es la prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Ley 136 Artículo 55. Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 50001233300020200008001; 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101; y de 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601; consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85 3.
Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Ley 617 Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4.
Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Como los elementos que estructuran esta causal no se encuentran desarrollados en la Constitución ni en las normas legales que las ordenan, resulta pertinente acudir al sentido y alcance con los que esta Corporación la ha tratado de forma reiterada.
En sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con relación a los congresistas, pertinente también para los restantes miembros de corporaciones públicas de elección popular, como los concejales, precisó: “[ ] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86 g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]”73 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De igual forma, ha explicado que: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describe la conducta. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.
Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012, señaló que, aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos […]”74 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200375 también señaló: “[…] Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que 73 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de octubre de 2000, Expedientes AC-10529 y AC-10968, consejero ponente Darío Quiñones Pinilla. 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, número único de radicación 73001233100020100035201, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 6 de marzo de 2003, número único de radicación 2000123310002002100701, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87 el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.
La Sentencia del 1 de noviembre de 200576 señaló: “[…] Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin […]” 76 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de noviembre de 2005, número único de radicación 11001031500020040167300, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88 En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.
El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
A su turno, esta Sección, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, que: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “[…] está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89 encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]”.
Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo77 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”78 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Con fundamento en el marco normativo y en el desarrollo jurisprudencial citados anteriormente, se tiene que los dineros públicos son “[…] todos aquellos que provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general […]”79, por lo que, en el mismo sentido, los eventos en que se puede configurar su indebida 77 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de septiembre de 2014, número único de radicación 63001233300020130014801 (PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 6 de septiembre de 2018, número único de radicación 70001233300020180001901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 28 de julio de 2016, número único de radicación 15001233300020150073901(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 79 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, número único de radicación 11001031500020150011100, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90 destinación80 son aquellos en los que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) Cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados. ii) Costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. iii) Sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. iv) Pagar por materias innecesarias o injustificadas. v) Cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. vi) Y, cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.
Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos81. 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 81 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de abril de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01062-00, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91 V.5.1.- Del reconocimiento o auxilio de transporte para concejales El reconocimiento de transporte, epicentro de la presente controversia sancionatoria, es un concepto determinado directamente por el legislador, conforme se indicó, así: “[…] Ley 1368.
Artículo 2º. El artículo 67 de la Ley 136 de 1994, quedará así: Artículo 67. Reconocimiento de transporte. Reconócese el valor de transporte, durante las sesiones plenarias y de comisión, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse desde y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales.
Estos gastos de transporte serán asumidos, en el caso de los municipios pertenecientes a categorías cuarta, quinta y sexta con cargo a la sección presupuestal del sector central del municipio, y no se tendrán en cuenta como gasto de funcionamiento de la administración, para el cálculo de los indicadores de límite de gastos de funcionamiento fijados por la Ley 617de 2000.
Para estos efectos, los concejos municipales a iniciativa de los alcaldes deberán expedir el reglamento en donde se fije el reconocimiento de transporte, atendiendo criterios razonables, con anterioridad al periodo de sesiones siguientes a la promulgación de la presente ley. Los pagos efectuados a los concejales por gastos de transporte a que se refiere el presente artículo no estarán sujetos a retención en la fuente […]”.
En este sentido, el reconocimiento de transporte no es más que el (i) pago o desembolso de los valores que por este criterio se realiza a favor de los concejales, con cargo al respectivo municipio, (ii) durante las sesiones plenarias y de comisión, (iii) cuando estos residan en zonas rurales y (iv) deban desplazarse desde y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92 Adicionalmente, y como lo ha establecido esta Sala, consciente de la diversidad territorial de los municipios y distritos, y previendo que sus concejos estén en la capacidad de determinar aspectos específicos para el manejo y aplicación de este reconocimiento de transporte, en medio de las particulares circunstancias de movilidad, distancia, condiciones geográficas, medios de transporte y demás que puedan presentarse, el legislador les otorgó la facultad de expedir un reglamento en el que se fije lo concerniente a dicho concepto, atendiendo a criterios razonables en cualquier caso82.
Fue así como en uso de tales criterios, la Sección, en un caso en el que el accionado no residía en zona rural, pero sí en área urbana de un municipio mucho más alejado aún de la cabecera municipal del concejo, consideró lo siguiente: “[…] Para la Sala, por lo tanto, resulta evidente que, al no haberse desembolsado los recursos que le fueron reconocidos por los accionados al concejal ARMANDO JOSÉ LAMBERTÍNEZ BOLAÑO, por concepto de auxilio de transporte durante la vigencia 2024, no se materializó aquel requisito presupuestal, no hubo erogación y, por lo mismo, se trata de una circunstancia atípica que impide el análisis propuesto por la apelante, respecto de si es admisible, o no, reconocer y pagar auxilio de transporte a un concejal que si bien no vive en la zona rural de Canalete (Córdoba), sí lo hace en un municipio como Montería (Córdoba), ubicado a una mayor distancia que aquella zona rural […]”83 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
V.5.2.- El Acuerdo 003 de 31 de mayo de 2023 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Concejo Municipal de Cuítiva, 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2025, número único de radicación 23001233300020250009401, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93 y se abroga el Acuerdo Municipal No. 016 del 31 de agosto de 2016 […]”, con relación al reconocimiento de transporte a los concejales de Cuítiva (Boyacá), determinó: “[…] Artículo 40.- - Reconocimiento de Transporte.
Reconózcase el valor de transporte, durante las sesiones plenarias y de comisión, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse desde la zona rural y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de la corporación municipal. Para estos efectos, se atenderá lo dispuesto en el Acuerdo Municipal que reglamente la fijación, reconocimiento y pago del transporte.
Los pagos efectuados a los concejales por gastos de transporte a que se refiere el presente artículo no estarán sujetos a retención en la fuente […]”. Luego fue expedido el Acuerdo 004 de 20 de mayo de 2024 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento interno del Concejo Municipal de Cuítiva, y se abroga el Acuerdo Municipal No. 003 de 31 de mayo de 2023 […]”, que, respecto del reconocimiento de transporte a los concejales de Cuítiva (Boyacá), reiteró lo previsto: “[…] Artículo 40.- - Reconocimiento de Transporte.
Reconózcase el valor de transporte, durante las sesiones plenarias y de comisión, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse desde la zona rural y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de la corporación municipal. Para estos efectos, se atenderá lo dispuesto en el Acuerdo Municipal que reglamente la fijación, reconocimiento y pago del transporte.
Los pagos efectuados a los concejales por gastos de transporte a que se refiere el presente artículo no estarán sujetos a retención en la fuente […]”. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94 La Sala, con fundamento en el acervo probatorio allegado al proceso84, pudo verificar que, mediante oficio CMC- 2025 de 2 de julio de 2025, el Concejo de Cuítiva (Boyacá) certificó que los pagos por concepto de auxilio de transporte no los hace esa corporación sino la administración municipal previa solicitud elevada por el Concejo, por lo que las copias de los actos administrativos y/o documentos que acrediten las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se ha reconocido auxilio de transporte al accionado, reposan en la Alcaldía Municipal de Cuítiva (Boyacá).
Y que los documentos que se encuentran en potestad de ese Concejo, que guardan relación con el pago de auxilio de transporte, son las solicitudes que fueron presentadas y radicadas ante la Alcaldía Municipal de Cuítiva (Boyacá) para las vigencias 2024 y 2025, así: 2024 Oficio radicado Fecha del oficio Mes de sesiones Tipo de sesión Auxilio de transporte por cobrados por sesiones CMC-2024-038 11 de marzo de 2024 Febrero 2024 Ordinarias 17 CMC-2024-055 5 de abril de 2024 Marzo 2024 (21 al 30) Extraordinarias 5 CMC-2024-069 3 de mayo de 2024 Abril 2024 (19 al 28) Extraordinarias 4 CMC-2024-082 04 de junio de 2024 Mayo 2024 Ordinarias 17 CMC-2024-093 03 de julio de 2024 Junio 2024 Extraordinarias 6 CMC-2024-132 20 de septiembre de 2024 Septiembre 2024 Extraordinarias 5 CMC-2024-157 04 de diciembre de 2024 Noviembre 2024 Ordinarias + prórroga 18 + 1 prórroga 84 Tal como fue advertido al inicio de esta providencia, todas las pruebas recaudadas en el proceso reposan en el en el sistema para la gestión judicial SAMAI.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95 2025 Oficio radicado Fecha del oficio Mes de sesiones Tipo de sesión Auxilio de transporte por cobrados por sesiones DANC-2025-025 27 de enero de 2025 enero de 2025 Extraordinarias + estudio en comisión 4 + 1 DANC-2025-063 3 de febrero de 2025 Febrero 2025 Ordinarias 17 De igual forma, aparecen las resoluciones que reconocen y autorizan el pago del auxilio de transporte al concejal, así como los comprobantes de egresos: RESOLUCIÓN No. / Fecha VEREDA / SESIONES CERT.
VALOR CDP. RP. ORDEN DE PAGO / EGRESO COMPROBANTE BANCARIO Res. No. 034 de 2024 14-may-2024 Ses. Ext. Abril 2024 Vda. Macías 4 ses. extraord. (abr. 2024) $ 177.477,44 ($44.369,63 × 4) DIS- 2024000247 RES-2024000296 17-may-2024 $ 177.477,44 COM- 2024000337 17-may-2024 — EGR- 2024000362 17-may-2024 $ 177.477,44 Bco.
Bogotá · Auth. 12230145 17-may-2024 $ 177.477,44 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 041 de 2024 04-jun-2024 Ses. Ord. Mayo 2024 Vda. Macías 17 ses. ordinarias (may. 2024) $ 754.283,71 ($44.369,63 × 17) DIS- 2024000286 RES-2024000343 04-jun-2024 $ 754.283,71 COM- 2024000410 04-jun-2024 — EGR- 2024000436 04-jun-2024 $ 754.283,71 Bco.
Bogotá · Auth. 16453420 04-jun-2024 $ 754.283,71 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 047 de 2024 04-jul-2024 6 sesiones * Vda. Macías 6 sesiones * (may./jun. 2024) $ 266.217,78 ($44.369,63 × 6) DIS- 2024000325 RES-2024000397 04-jul-2024 $ 266.217,78 COM- 2024000513 04-jul-2024 — EGR- 2024000547 04-jul-2024 $ 266.217,78 Bco.
Bogotá · Auth. 12560661 04-jul-2024 $ 266.217,78 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 083 de 2024 09-sep-2024 Vda. Macías 16 ses. ordinarias (ago. 2024) $ 709.914,08 ($44.369,63 × 16) DIS- 2024000455 09-sep-2024 RES-2024000565 10-sep-2024 $ 709.914,08 COM- 2024000742 10-sep-2024 — Bco. Bogotá · Auth. 08590067 10-sep-2024 $ 709.914,08 Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96 RESOLUCIÓN No. / Fecha VEREDA / SESIONES CERT.
VALOR CDP. RP. ORDEN DE PAGO / EGRESO COMPROBANTE BANCARIO Ses. Ord. Agosto 2024 EGR- 2024000787 10-sep-2024 $ 709.914,08 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 092 de 2024 23-sep-2024 Ses. Ord. Sep. 2024 ** Vda. Macías 5 ses. ordinarias (sep. 2024) $ 221.848,15 ($44.369,63 × 5) DIS- 2024000464 RES-2024000579 23-sep-2024 $ 221.848,15 COM- 2024000770 23-sep-2024 — EGR- 2024000815 23-sep-2024 $ 221.848,15 Bco.
Bogotá · Auth. 15085706 23-sep-2024 $ 221.848,15 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 135 de 2024 04-dic-2024 Ses. Nov. 2024 (18 + 1 prorr.) Vda. Macías 19 ses. (18 ord.+1 prorr.) (nov. 2024) $ 843.022,97 ($44.369,63 × 19) DIS- 2024000564 CDP ref. Art. 3 Res. 135 RES-2024000711 04-dic-2024 $ 843.022,97 COM- 2024001012 06-dic-2024 — EGR- 2024001080 06-dic-2024 $ 843.022,97 Bco.
Bogotá · Auth. 13205983 06-dic-2024 · $ 229.742,87 (Fondos *6814) Bco. Bogotá · Auth. 13202075 06-dic-2024 · $ 613.280,10 (SGP *0127) Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 026 de 2025 07-feb-2025 Ses. Ord. Enero 2025 Vda. Macías 5 ses. ordinarias (ene. 2025) $ 233.384,25 ($46.676,85 × 5) DIS- 2025000086 07-feb-2025 Total CDP: $1.493.659,23 RES-2025000092 07-feb-2025 $ 233.384,25 COM- 2025000047 11-feb-2025 — EGR- 2025000054 11-feb-2025 $ 233.384,25 Bco.
Bogotá · Auth. 15461985 11-feb-2025 $ 233.384,25 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 Res. No. 054 de 2025 06-mar-2025 Ses. Ord. Febrero 2025 Vda. Macías 17 ses. ordinarias (feb. 2025) $ 793.506,46 ($46.676,85 × 17) DIS- 2025000128 06-mar-2025 $ 793.506,46 RES-2025000142 06-mar-2025 $ 793.506,46 COM- 2025000107 06-mar-2025 — EGR- 2025000121 06-mar-2025 $ 793.506,46 Bco.
Bogotá · Auth. 17480826 06-mar-2025 $ 793.506,46 Davivienda – Cta. Ahorros 0570186070228892 [Notas: * Resolución 047/2024: el considerando y el artículo primero refieren «sesiones ordinarias del mes de mayo de 2024»; el Egreso EGR-2024000547 indica «durante el mes de junio». Se transcriben ambas referencias tal como constan en los documentos. * Resolución 092/2024: el artículo primero menciona «sesiones ordinarias del mes de mayo de 2024», en contradicción con el considerando que refiere sesiones de septiembre.
Se deja constancia de la discrepancia. * Resolución 135/2024 (nov. 2024): el artículo tercero de la Resolución 135 cita el CDP 2024000564, el cual corresponde a los documentos financieros que soportan este pago (RES-2024000711, COM- 2024001012, EGR-2024001080, dos transferencias del 06-dic-2024). Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97 * Resolución 135/2024 (nov. 2024): el pago se ejecutó mediante dos transferencias bancarias: Auth. 13205983 por $229.742,87 (cuenta Fondos Com *****6814) y Auth. 13202075 por $613.280,10 (cuenta SGP *****0127). * Oficio CMC-2024-093 (03-jul-2024), suscrito por la presidente del Concejo de Cuítiva (Boyacá), señora Yined Milady Preciado Cruz: certifica 6 sesiones extraordinarias de junio de 2024 y obra como soporte de la Resolución 047/2024 *Dirección registrada del beneficiario de la orden de pago: Kr. 23 Nro. 2D–07, Villa del Sol, Sogamoso (Boyacá)].
Está la certificación de 22 de marzo de 2024, suscrita por el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías en Cuítiva (Boyacá), en la que le hace constar a la presidente del Concejo de Cuítiva (Boyacá), que el concejal es vecino de esa vereda. Igualmente, obra constancia suscrita por el accionado, en la que declara que no reside dentro del casco urbano de Cuítiva (Boyacá), sino en la vereda Macías de ese municipio.
A su vez, en el Formato de Hoja de Vida del DAFP, diligenciado el 3 de enero de 2024 en Cuítiva (Boyacá), el concejal consignó, como dirección de correspondencia, la carrera 23 # 2D-07 en Sogamoso (Boyacá); e igual dirección de domicilio principal anotó en el Formulario Único de Declaración Juramentada de Bienes y Rentas y Actividad Económica Privada (Persona Natural) del DAFP.
El actor insiste en que el señor YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, en su condición de presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), quien suscribió certificación de vecindad en dicha vereda del concejal (22 de marzo de 2024) —para efectos de soportar el derecho de este a cobrar y percibir el reconocimiento de transporte— manifestó ante el Despacho, durante audiencia de pruebas de 3 de julio de 2025, que esa certificación se dio mediante engaños y/o presión de tipo político, porque si no se expedía dicho documento no le ayudaban en el arreglo de las vías de la vereda.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 98 Y que el testigo aclaró la situación diciendo de manera categórica que el concejal no reside en la vereda y que la certificación que expidió no fue por la condición de residente de aquel, sino de vecino, pues entiende por vecino al accionado porque lo había visto haciendo política en campaña, mas no porque viviera en la vereda; pero, además de esto, alega que el declarante fue tajante en que medió un posible chantaje político, “[…] ya que si no le colaboraba con la certificación al concejal, este último no le ayudaba en la vereda con obras […]”.
Ahora, también está probado que la dirección aportada por el concejal, a efectos de acreditar su residencia por fuera del casco urbano de Cuítiva (Boyacá), corresponde a la vereda de Macías, ubicada en zona rural de ese municipio; y que, a su vez, en sus documentos de hoja de vida y declaración de bienes, consignó una dirección que corresponde a zona urbana de Sogamoso (Boyacá), un municipio distinto al que ejerce como concejal.
El accionado, para justificar la imprecisión en sus datos, refiere que durante su campaña como candidato a la Alcaldía de Cuítiva (Boyacá) celebró un contrato de arrendamiento de local el 1o. de octubre de 2022, con la señora FLOR ESTER CORREA CUPASACHOA, sobre el inmueble ubicado en la Calle 5 #3-28 del perímetro urbano de Cuítiva (Boyacá), con canon mensual de $120.000, el cual aportó al expediente, lo que, desde su punto de vista, demuestra que su domicilio en Cuítiva (Boyacá) es real y anterior a su posesión como concejal.
Aduce que celebró un contrato verbal con su prima LUZ MERY CEPEDA RODRÍGUEZ, quien lo acogió en su casa de habitación en Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99 la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), arrendándole una habitación y suministrándole el desayuno o almuerzo según el caso para pernoctar en los días de sesión —ordinaria o extraordinaria—, vigente desde el 1o. de enero de 2024 hasta el 29 de abril de 2025, fecha en la cual la señora le informó que no podía continuar con dicho acuerdo por razones de salud de su señora madre GABRIELINA RODRÍGUEZ.
Al respecto, aparece certificación de 29 de abril de 2025, con destino a este proceso, así: “[…] Cuítiva, abril 29 de 2025 CERTIFICACIÓN Luz Mery Cepeda Rodríguez, identificada con la cedula de ciudadanía Nro. 39.786.493 expedida en Bogotá, teléfono celular Nro.3203306394, sin dirección electrónica, me permito dirigirme ante Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, y CERTIFICAR, que desde la fecha enero 1 de 2024 y hasta abril 29 de 2025, de forma verbal le arrende una habitación al igual que le suministre el desayuno o almuerzo según fuera el caso, si tenía que sesionar en la mañana o en la tarde, al señor José Antonio Cepeda Tenza, el cual se desempeña como Concejal de nuestro Municipio de Cuítiva y además es primo.
Lo anterior en la vereda de Macias de Cuítiva. A mediados del mes de abril me vi en la necesidad de informarle al señor José Antonio Cepeda Tenza, que no podía seguir con dicho contrato verbal, toda vez que requiero de tiempo completo para atender a mi señora madre en cuanto a salud se refiere, ya que es persona de tercera edad y con múltiples enfermedades.
Atentamente, LUZ MERY CEPEDA RODRÍGUEZ Cedula de ciudadanía Nro. 39.786.493 expedida en Bogotá […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Comentó que, a partir del 30 de abril de 2025, suscribió un nuevo contrato verbal en idénticos términos con el señor DILSON CEPEDA, Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100 quien lo acogió en su casa en la vereda Cordoncillos de Cuítiva (Boyacá), vigente hasta el 31 de diciembre de 2027, por lo que viaja de Sogamoso (Boyacá) a Cuítiva (Boyacá) para atender las sesiones; y que por economía de tiempo y costo, le resulta más factible pernoctar en Cuítiva (Boyacá).
Adjuntó certificación de 30 de abril de 2025, con destino a este proceso, así: “[…] Cuitiva, abril 30 de 2025 CERTIFICACIÓN Dilson Cepeda, identificado con la cedula de ciudadanía Nro. 9.395.946 expedida en Sogamoso, teléfono celular Nro.3118952037 y dirección electrónica dilsoncepeda847@gmail.com - me permito dirigirme ante Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, y CERTIFICAR, que desde la fecha abril 30 de 2025 y hasta enero 31 de 2027, de forma verbal le arrende una habitación al igual que le suministrare el desayuno o almuerzo según fuera el caso, si tiene que sesionar en la mañana o en la tarde, al señor José Antonio Cepeda Tenza, el cual se desempeña como Concejal de nuestro Municipio de Cuitiva y además es familiar.
Lo anterior en la vereda de Cordoncillos de Cuitiva. Atentamente, DILSON CEPEDA Cedula de ciudadanía Nro. 9.395.946 expedida en Bogotá […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Aclaró que el señor YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías de Cuítiva (Boyacá), tiene conocimiento de que gran parte de la familia Cepeda reside en ese sector; y que verbalmente le manifestó que él estaba en la vereda, razón por la que en la certificación de marzo de 2024 anotó ‘vecino’ más no ‘residente’, quien además le expresó que lo observaba con bastante frecuencia en la vereda y le hizo varias Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 101 peticiones comunitarias, tales como la inclusión de una viuda en el programa de la tercera edad, el arreglo de vías terciarias y su participación en las festividades de San Pedro.
Insistió en que el presidente de la JAC de la vereda Macías en Cuítiva (Boyacá), no sabía con certeza su dirección de residencia en Sogamoso (Boyacá) ni si residía de forma permanente en Cuítiva (Boyacá), toda vez que la Personería Municipal nunca le preguntó sobre su vecindad en esa vereda; y que el alcalde de Cuítiva (Boyacá), señor JORGE ANDRÉS ALARCÓN AVELLA, quien también es vecino de la vereda Macías, puede dar fe de su condición de vecino cuando pernoctaba en la casa de habitación de su prima LUZ MERY CEPEDA RODRÍGUEZ en esa vereda, y ahora en la de DILSON CEPEDA en la vereda Cordoncillos de Cuítiva (Boyacá), para asistir oportunamente a las sesiones sin necesidad de doblar el desplazamiento desde y hacia Sogamoso (Boyacá).
Con fundamento en las pruebas incorporadas a este proceso, la Sala encuentra probado que el concejal, en efecto, percibió dineros públicos por concepto del reconocimiento de transporte, previsto en los artículos 67 de la Ley 136 y 40 del reglamento interno del Concejo de Cuítiva (Boyacá), durante las vigencias 2024 y 2025, como dan cuenta los actos administrativos, valores, órdenes de pago, comprobantes de egreso y demás elementos de la tabla insertada a esta providencia, sin que, bajo circunstancia alguna, se hubiese configurado alguna de las hipótesis de indebida destinación de dineros públicos.
El accionado, por lo que se observa, no ocultó ni distorsionó información ante la administración municipal, pues desde el 22 de Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 102 marzo de 2024 allegó al Concejo la certificación suscrita por el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Macías, señor YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, para acreditar su vecindad con esa zona rural, y de manera coetánea suscribió constancia personal en la que declaró no residir en el casco urbano de Cuítiva.
Ambos documentos fueron recibidos y aceptados sin reparo por las autoridades municipales que autorizaron los pagos — el alcalde como ordenador del gasto y el secretario de Hacienda como ejecutor—, proceder incompatible con la ilicitud que exige la configuración de la indebida destinación de dineros públicos para efectos sancionatorios.
La existencia no refutada ni desvirtuada de contratos verbales de arrendamiento de habitación con LUZ MERY CEPEDA RODRÍGUEZ —vigente del 1o. de enero de 2024 al 29 de abril de 2025— y con DILSON CEPEDA —a partir del 30 de abril de 2025— en las veredas Macías y Cordoncillos, respectivamente, de Cuítiva (Boyacá), acredita una conducta diligente y precavida de quien, conociendo la exigencia legal, adoptó medidas concretas para satisfacerla.
Los artículos 67 de la Ley 136, modificado por el artículo 2º de la Ley 1368, y 40 de los acuerdos 003 de 2023 y 004 de 2024 del Concejo de Cuítiva (Boyacá), exigen que el concejal beneficiario del reconocimiento de transporte ‘resida en zona rural y deba desplazarse a la cabecera municipal’. Aun así, el ordenamiento no define el concepto de ‘residencia’ de manera restrictiva ni exige que esta sea exclusiva, permanente o que excluya la existencia de otro domicilio en municipio distinto.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103 La declaración del señor YIMER LUPERCIO CORREA PIRAGAUTA, presidente de la JAC de la vereda Macías, ha sido invocada por el accionante como prueba de que la certificación de vecindad fue obtenida mediante fraude y presión política.
Sin embargo, un análisis sereno de ese testimonio revela que su contenido es, en realidad, ambivalente, y no resuelve de manera concluyente ni rebate el asunto de la residencia del accionado, pues, en primer lugar, el propio testigo reconoció que si bien empleó el término ‘vecino’ y no ‘residente’ lo hizo porque observaba con frecuencia al accionado en la vereda, presencia habitual y reiterada que resulta compatible con la residencia temporal durante los días de sesión que el accionado alega.
En segundo lugar, el testimonio sobre la supuesta presión política — condicionamiento del arreglo de vías— no fue corroborado por ningún otro medio de convicción, y su credibilidad se ve comprometida por el hecho de que el testigo fue presentado por el accionante, lo que impone una valoración cautelosa conforme las reglas de la sana crítica probatoria.
Sumado a ello, no dejará de advertirse que el texto del artículo 67 de la Ley 136, en la redacción modificada por la Ley 1368, establece que el reconocimiento procede para los concejales que ‘residan en zonas rurales y deban desplazarse desde y hasta la cabecera municipal’. La conjunción ‘y’ vincula dos condiciones que deben verificarse simultáneamente: residencia en zona rural y necesidad de desplazamiento, por lo que el legislador no exigió que esa residencia fuera la única, ni que se tratara del domicilio principal, ni que excluía cualquier otro asiento del concejal fuera de la jurisdicción municipal.
Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 104 Una interpretación contraria, según la cual el concejal que mantiene domicilio en otro municipio queda automáticamente excluido del beneficio, aunque efectivamente resida en zona rural de Cuítiva durante las sesiones, conduciría a resultados discriminatorios: privaría del reconocimiento a aquellos concejales que por razones laborales, familiares o económicas mantienen un domicilio adicional fuera del municipio, pese a desplazarse efectivamente desde la zona rural hasta su cabecera para asistir a las sesiones.
Esa lectura rigurosa no encuentra respaldo en el tenor literal de la norma ni en la jurisprudencia de esta Corporación, que ha destacado el propósito de la disposición: garantizar condiciones mínimas de movilidad a quienes deben recorrer distancias para ejercer su función de cabildante. Esto es, que aun en el evento en que se hubiese desvirtuado el domicilio del accionado en zona rural de Cuítiva (Boyacá), lo cierto es que de estar domiciliado en zona urbana de Sogamoso (Boyacá) —en la dirección indicada en algunos documentos del accionado— persistía, en el caso en concreto, el requerimiento de su traslado hasta la cabecera municipal de Cuítiva (Boyacá), circunstancia especial que, a juicio de la Sala, habilita el reconocimiento del subsidio de transporte.
Por lo expuesto, la Sala no encuentra probada la causal de indebida destinación de dineros públicos, en cabeza del concejal, luego de percibir el auxilio de transporte. V.6.- A partir de estas mismas consideraciones, la Sala se abstendrá de compulsar copias a los distintos órganos de control requeridos por el actor, por cuanto no evidencia la posible comisión de delitos, faltas Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 105 disciplinarias o detrimento patrimonial, luego de analizar la controversia del asunto bajo examen.
V.7.- Por consiguiente, la Sala procederá a confirmar la sentencia de 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que decretó la pérdida de investidura del concejal JOSÉ ANTONIO CEPEDA TENZA, al verificarse que la materialización objetiva de la prohibición establecida en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 136, en consonancia con los artículos 46 de la Ley 136; 29, numeral 1 y parágrafo, de la Ley 1123; y 8º de la Ley 1368, estuvo antecedida de una conducta gravemente culposa, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 28 de mayo de 2026. Número único de radicación: 15001 23 33 000 2025 00068 01 Solicitante: FABIO GUILLERMO ARAQUE ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106 PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.