CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 12 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Elizabeth Yara Trilleras, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 27393 de 28 de noviembre de 2020 y RDP 3652 de 17 de febrero de 2021, por las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada conceder la aludida prestación de manera retroactiva, con los ajustes de ley y los intereses moratorios.
Por último, dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que ha prestado sus servicios como maestra departamental, de manera interrumpida, desde el «24 de febrero de 1972» y por colmar los requisitos legales reclamó de la demandada la pensión gracia el 8 de julio de 2020, negada porque la entidad estimó que no acreditó los 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001. Arguye que «[…] con la negativa de ordenar el reconocimiento de la pensión gracia [la accionada] se aparta de la normativa y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ya [la] ha reconocido para casos como el de [la] docente en mención [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, prescripción y buena fe.
Dice que la actora «[ ] se desvinculó desde el año 1977 y para el 31 de diciembre de 1980, no se encontraba vinculada como Docente de Orden Departamental, Municipal o Distrital, aunado al hecho que posteriormente, se vinculó como docente desde el 16 de marzo de 2004 bajo el régimen de la Ley 812 de 2003 [ ]» (sic); por ende, «[ ] si en gracia de discusión [se] tuviera en cuenta el tiempo de servicio a la docencia entre el 24 de febrero de 1972 y el 14 de abril de 1977 como docente de carácter nacionalizado, el mismo resulta insuficiente para acreditar 20 años de servicio al servicio de educación territorial» (sic).
Añade que «[ ] el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales que se incorporaron sin solución de continuidad a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, siguió siendo el establecido en la Ley 91 de 1989, es decir, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que no son beneficiarios de la pensión gracia creada para maestros territoriales [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 12 de mayo de 2022, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] el periodo de tiempo comprendido entre el 7 de marzo de 1972 y el 15 de abril de 1977 (5 años 1 mes y 8 días) es computable para efectos de la pensión gracia, ya que se demuestra con el certificado laboral, que se prestó el servicio como docente en una plaza nacionalizada; no obstante, no ocurre lo mismo con los tiempos de servicios prestados entre 2004 y 2020, como quiera que si bien se allegaron los actos administrativos de nombramiento y posesión de la [actora] en las instituciones educativas Laureano Gaitán y Policarpa Salavarrieta de Natagaima – Tolima, no se logró acreditar de manera diáfana que las mismas tengan la condición de entidades del orden territorial o nacionalizadas [ ]» (sic); por tanto, «[ ] el tiempo demostrado [ ] y que cumple los requisitos para el cómputo de la pensión gracia es de tan solo 5 años, 1 mes y 8 días, resultando insuficiente para lograr el reconocimiento y pago de tal prestación [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, por cuanto el a quo realizó una incorrecta interpretación de los medios de prueba, pues los «[ ] actos administrativos de nombramiento después del año 1980, emanados de entes territoriales, firmados por sus representantes legales, como está demostrado, y pagados con dineros del ente territorial [ ] no refieren que sea nacional [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] en el proceso se ha demostrado que [ ] prestó sus servicios como docente al servicio de un ente territorial por lo tanto estos servicios [ ] no pueden considerarse nacionales, sino nacionalizados como lo referencia su certificación de tiempo de servicios» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 22 de junio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada presentó escrito en el que pide confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que «[l]a demandante NO cumple con los requisitos que la ley 114 de 1913 exige para el reconocimiento de la pensión gracia, pues se requiere que haya prestado sus servicios como docente con vinculación departamental, distrital, municipal o nacionalizada durante 20 años» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no demostró haber laborado por lo menos veinte (20) años válidos para tal efecto, como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33 y 62 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 39 de Samai para los Juzgados y Tribunales, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la actora, que dan cuenta de que nació el 30 de agosto de 1951. b) Decreto 92 de 24 de febrero de 1972, expedido por el gobernador del Tolima, por conducto del cual nombró a la accionante como «[ ] seccional de la escuela urbana de Varones “Domingo Sabio”, municipio de Planadas, asignación mensual de $1.200.oo» (sic). c) El jefe de la sección administrativa de la secretaría de educación del Tolima certificó el 11 de marzo de 1977 que la demandante: [ ] presta sus servicios al Magisterio Oficial del Tolima, en la forma que a continuación se detalla: 1972.- Por decreto No. 092 de febrero 24 de 1972, fue nombrada seccional de la escuela urbana de varones Domingo Sabio de Planadas, Por decreto No. 092 de mayo 8 de 1972, fue nombrada seccional de la escuela Núcleo Escolar Anchique de Natagaima, finalizó año. [ ] 1974.- Por Resolución No. 017 de enero 23 de 1974, fue trasladada a seccional de la escuela urbana varones Gustavo Perdomo de Natagaima, finalizó año. 1975.- Sin nuevo nombramiento continuó como seccional de la escuela urbana varones Gustavo Perdomo de Natagaima, finalizó año [ ] 1977.- Sin nuevo nombramiento continúa como seccional de la escuela urbana varones Gustavo Perdomo de Natagaima, [ ] cargo que desempeña en la actualidad. [ ] (sic). d) En constancia de 4 de marzo de 1982, la secretaría de educación del Tolima afirma que la actora «[ ] Ha prestado sus servicios al Departamento DESDE Día 07 Mes 03 Año 1972 HASTA Día 14 Mes 04 Año 1977 [ ]» (sic). e) Decreto 169 de 16 de marzo de 2004, por el que el gobernador del Tolima, «[ ] en uso de sus atribuciones Constitucionales y legales y en especial las conferidas en la Ley 115 de 1994, 715 de 2001, y el Decreto Ley 1278 de 2002 [ ]», consideró: [ ] Que el numeral 6.2.3 del artículo 6º de la Ley 715 de 2001, establece como competencia de los Departamentos frente a los Municipios no certificados la de “Administrar [ ] las Instituciones Educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos [ ] Que el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, define el concepto de administración de la educación [ ] Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 ibidem, es competencia de los Gobernadores producir los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades de personal docente y administrativo de la Educación Estatal.
Que mediante Decreto No. 0925 del 9 de diciembre de 2003, se adoptó la planta de cargos de personal docente [ ] para la prestación del servicio educativo estatal en las instituciones, centros educativos y escuelas rurales de los municipios no certificados del Departamento del Tolima [ ]. Que según Decreto No. 0932 del 10 de diciembre de 2003, se estableció y distribuyó la planta de cargos de personal docente y directivo docente por Instituciones, Centros Educativos y Escuelas Rurales, para la prestación del servicio educativo en los municipios no certificados en el Departamento del Tolima, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Que con el fin de garantizar la prestación del servicio público educativo, se hace imperioso proveer las vacantes docentes que se encuentren en las Instituciones, Centros Educativos y Escuelas Rurales de Municipios del Departamento del Tolima no certificados. Que el artículo 13 del Decreto 1278 del 19 de Junio del 2002 [ ] establece que “Cuando se trate de proveer transitoriamente empleos docentes los nombramientos deben realizarse en provisionalidad [ ]. [ ] Que en virtud de lo anterior,
DECRETA: [ ]
ARTICULO SEGUNDO: Nombrar en provisionalidad a ELIZABETH YARA TRILLERAS [ ] MAESTRA en el cargo de Docente en la ESCUELA RURAL MIXTA LAUREANO GAITAN del municipio de NATAGAIMA [ ] (sic). f) Según acta, la demandante se posesionó del anterior empleo el 17 de marzo de 2004 en la secretaría de educación del Tolima. g) Decreto 1635 de 19 de noviembre de 2015, emitido por el gobernador del Tolima, «Por medio del cual se nombra en propiedad a unos docentes Etnoeducadores en la Planta Global de cargos de Personal Docente y Directivo Docente de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima financiada con Recursos del Sistema General de Participaciones», en atención a que: [ ] la Dirección de Consulta previa del Ministerio del Interior a través de oficio fechado 21 de agosto de 2015 convocó a reunión [ ] celebrada en la Casa de la Cultura del Municipio de Natagaima, en la cual se protocolizó el nombramiento en propiedad de 34 docentes indígenas, luego de verificar la acreditación de los requisitos [ ], para lo cual fue revisada la carpeta presentada por los Gobernadores Indígenas de cada uno de los docentes etnoeducadores [ ].
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO: Nombrar en propiedad, sin solución de continuidad, dentro de la planta global de cargos de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, financiada con Recursos del Sistema General de Participaciones [ ] a los siguientes etnoeducadores [ ] en las sedes de las Instituciones Educativas relacionadas, así: [ ] YARA TRILLERAS ELIZABETH [ ] Policarpa Salavarrieta, sede Laureano Gaitán – Natagaima [ ] (sic). h) Acta de posesión en el precitado cargo, firmada el 30 de noviembre de 2015 por la aludida etnoeducadora y el secretario de educación del Tolima. i) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 10 de junio de 2020 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. j) «FORMATO[S]» únicos para la expedición de certificados de historia laboral de 31 de agosto de 2020, en los que la secretaría de educación del Tolima da cuenta de que la profesora ha trabajado, en primaria, (i) en propiedad, nombrada por Decreto 92 de 24 de febrero de 1972, desde el 7 de marzo siguiente hasta el 14 de abril de 1977, cuando se le aceptó su renuncia voluntaria al cargo, con un régimen de pensiones «Nacionalizado»; y (ii) a partir del 17 de marzo de 2004, en virtud del Decreto 169 de 16 anterior; y designada en propiedad, sin solución de continuidad, por medio de Decreto 1635 de 19 de noviembre de 2015 (hasta la fecha de expedición del documento se encontraba activa); en el régimen de pensiones para este interregno se indica «Vigencia 812/2003». k) En «FORMATO» único para la expedición de certificado de salarios de 19 de noviembre de 2020, la antedicha secretaría señala que la profesora continuaba activa en el servicio y durante 2018 y 2019 devengó asignación básica, auxilio de transporte, «Bonif.
Mensual Docentes», bonificación pedagógica, «HE Jornada Única Etnoeducador Nom. Sup. Tecnol. ET2», subsidio de alimentación y primas de vacaciones docentes, servicios y navidad. l) Resoluciones RDP 27393 de 28 de noviembre de 2020 y RDP 3652 de 17 de febrero de 2021, por las que la demandada negó la pensión gracia reclamada por la actora el 8 de julio de 2020, porque «[ ] no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 30 de agosto de 1951 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 8 de julio de 2020 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos administrativos enjuiciados, Resoluciones RDP 27393 de 28 de noviembre de 2020 y RDP 3652 de 17 de febrero de 2021, puesto que, en criterio de esa entidad, no demostró los veinte años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la accionante y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez de los lapsos durante los cuales aquella prestó servicios como docente para el departamento del Tolima. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo atinente al período trabajado por la demandante en el Tolima entre el 7 de marzo de 1972 y el 14 de abril de 1977, obran en el plenario Decreto 92 de 24 de febrero de 1972, emitido por el gobernador, y certificaciones de la respectiva secretaría de educación, en los cuales se advierte que (i) la docente prestó servicios, en propiedad, para el magisterio oficial de ese departamento, (ii) en plazas ubicadas en escuelas de municipios pertenecientes a esa entidad territorial (Planadas y Natagaima) y (iii) en esa relación laboral su régimen de pensiones fue nacionalizado.
Así las cosas, se concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento del Tolima, como educadora en propiedad y de manera ininterrumpida durante el precitado lapso (5 años, 1 mes y 7 días). En lo atañedero a la vinculación de la actora desde el 17 de marzo de 2004 hasta el 19 de noviembre de 2020, la subsección destaca que en principio se produjo en provisionalidad, en virtud del Decreto 169 de 16 de marzo de 2004 y, luego, en propiedad, sin solución de continuidad, por conducto del Decreto 1635 de 19 de noviembre de 2015; actos administrativos suscritos por el gobernador del Tolima, en ejercicio de las competencias a él asignadas para ejercer la administración del servicio educativo de los municipios no certificados del departamento.
Asimismo, de la lectura de los señalados decretos de nombramiento se evidencia que (i) fueron firmados por el gobernador, (ii) sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, (iii) para que la actora prestara servicios en la planta de cargos docentes del Tolima, financiada con recursos del sistema general de participaciones, y (iv) en planteles ubicados en municipios no certificados de dicho departamento; por ende, existen pruebas idóneas para demostrar la naturaleza de la labor desarrollada por la demandante a partir del 17 de marzo de 2004.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por el a quo, se colige que la actora sí aportó los elementos necesarios para acreditar la naturaleza de sus designaciones, por lo que sus períodos de labor educativa en el departamento del Tolima son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada. Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Ahora bien, se aclara que aunque el cargo de la accionante, entre el 17 de marzo de 2004 y el 19 de noviembre de 2020, haya sido financiado con recursos del sistema general de participaciones, de ninguna manera cambió su naturaleza de docente territorial, toda vez que los recursos para la financiación del servicio educativo, una vez eran asignados, le pertenecían en forma exclusiva a los entes locales, dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en la mencionada sentencia de unificación, así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Por otra parte, también se precisa que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 31 de agosto de 2020 de la secretaría de educación del Tolima, en el que figura que el «régimen de pensiones» de la demandante a partir del 17 de marzo de 2004 es «Vigencia 812/2003», sin que ello informe acerca de la naturaleza de su vínculo; sin embargo, como se analizó, el contenido de los actos de nombramiento permite inferir que las vacantes en las que fue designada pertenecían a la planta de cargos del departamento y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia a los Decretos que originaron y mantuvieron las mencionadas relaciones laborales, cuanto más si de ellos se advierte que tales situaciones administrativas no emanaron del Ministerio de Educación Nacional.
Por tanto, la Sala no comparte el desconocimiento que realizó el a quo del interregno de trabajo de la accionante del 17 de marzo de 2004 al 19 de noviembre de 2020, puesto que en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal y no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios se demuestran los hechos debatidos, que soportan las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, las pruebas aportadas al expediente, analizadas con fundamento en las reglas de la sana crítica, son suficientes para generar certeza acerca de los vínculos de la demandante entre el 7 de marzo de 1972 y el 14 de abril de 1977 y desde el 17 de marzo de 2004 hasta el 19 de noviembre de 2020, motivo por el que se deberán contabilizar para el reconocimiento de la pensión gracia. A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra en planteles departamentales por veinte (20) años (los cuales cumplió el 10 de febrero de 2019, fecha en la que consolidó el estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (7 de marzo de 1972), contar con 50 años de edad (30 de agosto de 2001) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que, contrario a lo dispuesto por el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
No obstante, comoquiera que entre la fecha en que la obligación se hizo exigible (10 de febrero de 2019) y la reclamación de la actora acerca del reconocimiento de la pensión gracia (8 de julio de 2020) no trascurrieron más de tres (3) años, tampoco hay lugar a declarar la prescripción de mesadas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 27393 de 28 de noviembre de 2020 y RDP 3652 de 17 de febrero de 2021, por medio de las cuales la demandada se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se le ordenará reconocer y pagar dicha prestación en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional (10 de febrero de 2019).
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por último, en razón a que quien se halla habilitada legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.
Revócase la sentencia de 12 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Elizabeth Yara Trilleras contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 27393 de 28 de noviembre de 2020 y RDP 3652 de 17 de febrero de 2021, por medio de las cuales la accionada le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la accionante en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales que devengó durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (10 de febrero de 2019), en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Reconócese personería a la abogada Judy Mahecha Paez, con cédula de ciudadanía 39.770.632 y tarjeta profesional 101.770 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 4. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS