1 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: LIBIA JOSEFINA MORENO CÁRDENAS Demandadas: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Temas: Suspensión del acto de reconocimiento de la asignación de retiro en virtud del artículo 237 del Decreto 1211 de 1990, por existir controversia respecto de la titularidad del derecho.

Improcedencia de la revocatoria del acto de reconocimiento de la prestación. Principio general del derecho «nadie puede beneficiarse de su propia culpa». SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-106-2022 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia del 18 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda e inaplicó con efectos inter partes la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008 por medio de la cual se reconoció la sustitución de la asignación de retiro a la demandante.

ANTECEDENTES La señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 8 a 9) 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio 361 del 26 de octubre de 2010 emitido por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por medio del cual se suspendió el pago de la sustitución de la asignación de retiro de la demandante; 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA.

Se destaca que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena declaró la falta de competencia por razón de la cuantía y dispuso su remisión el Tribunal de Bolívar (reparto), (folios 42 a 43). 2 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Resolución 1684 del 28 de mayo de 2010, mediante la cual la entidad demandada negó la «restitución de la pensión» a favor de la libelista en su calidad de cónyuge supérstite del exmilitar Luis Enrique Cárdenas Riaño. 2.

A título de restablecimiento del derecho se ordene a la parte pasiva «restituir la pensión» a la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas como «cónyuge divorciada beneficiaria supérstite». 3. Conminar a la entidad demandada a pagar las mesadas pensionales retroactivas, a partir de la fecha en que se le suspendió la pensión, esto es, desde el 22 de septiembre de 2010. 4.

Condenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a indexar y actualizar la condena respectiva, de conformidad con lo previsto del artículo 187 del CPACA, así como al pago de costas y agencias en derecho, a la luz de lo previsto del artículo 188 ibidem. Supuestos fácticos relevantes de la demanda (Folios 9 a 11) 1. La demandante Libia Josefina Moreno de Cárdenas nació el 20 de marzo de 1938, por lo que al momento de invocar el presente medio de control contaba con 77 años de edad, quien actualmente se encuentra desprotegida, en razón a la vulneración de sus derechos fundamentales por parte de la entidad demandada. 2.

La señora Moreno de Cárdenas contrajo matrimonio católico con el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño el 22 de enero de 1964. 3. Luego, el 11 de mayo de 1999 el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena ordenó la liquidación de la sociedad conyugal y la cesación de los efectos civiles por divorcio de los señores Libia Josefina Moreno de Cárdenas y Luis Enrique Cárdenas Riaño. 4.

A pesar del divorcio decretado, la libelista y el señor Cárdenas Riaño continuaron «compartiendo sus obligaciones del núcleo familiar», tanto así que aquella continuaba afiliada al sistema de salud de las Fuerzas Militares y percibía una cuota alimentaria por parte de su exesposo. 5. El señor Luis Enrique Cárdenas Riaño falleció el 22 de marzo de 2008. 6.

En virtud de lo anterior, por medio de Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le sustituyó a la demandante en su calidad de cónyuge supérstite la asignación de retiro que en vida percibía el exmilitar. 7. Posteriormente, la parte pasiva de la presente litis expidió Orden Interna 361 del 26 de octubre de 2010, a través de la cual ordenó la suspensión de la sustitución de la prestación reconocida, con fundamento en el artículo 237 del Decreto 1211 de 1990. 8.

La libelista elevó petición tendiente a la restitución de la asignación de retiro como beneficiaria del causante Luis Enrique Cárdenas Riaño, con ocasión de la obligación que aquel adquirió en la sentencia Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena del 11 de mayo de 1999. 9. La anterior solicitud fue denegada por medio de Resolución 1684 del 28 de mayo de 2010, signada por el subdirector financiero encargado de las funciones de director general de CREMIL. 3 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»2, porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los sujetos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 15 de junio de 2017.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó que la entidad demandada en su escrito de contestación no propuso excepciones previas. (Folio 124 vuelto y Cd visible a folio 137 del expediente). Se notificó en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] La controversia se contrae en establecer si le asiste razón a la actora de que se le restituya la pensión a la señora LIBIA JOSEFINA CABELLO (SIC) MENDOZA (SIC) como conyuge (sic) divorciada beneficiaria supérstite.

En el evento en que prosperen las pretensiones de la actora, se estudiara (sic) la prescripción de las mesas (sic) a que haya lugar.». (Cursivas y mayúsculas según la transcripción). (Folios 124 a 125 y CD visible a folio 137 del plenario). Se notificó en estrados y las partes manifestaron estar de acuerdo. SENTENCIA APELADA (Folios 144 a 151 vuelto) El a quo profirió sentencia escrita el 18 de octubre de 2019, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones e inaplicó con efectos inter partes la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008, por medio de la cual se reconoció la sustitución de la asignación de retiro a la demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal de primera instancia inicialmente citó el artículo 12 del Decreto 4433 de 2004, con el fin de señalar que acorde con dicha normativa, el divorcio o la disolución de la sociedad conyugal es una de las causales para perder la condición de beneficiaria, y en consecuencia el derecho a sustituir 2 Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). 4 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la prestación en calidad de cónyuge supérstite de un oficial o suboficial fallecido de las Fuerzas Militares.

Al respecto, señaló que la mentada disposición no evidenciaba regla expresa que autorizara la revocatoria o suspensión de los actos de reconocimiento pensional, no obstante, el artículo 37 ibidem, sí preveía una remisión a las reglas del régimen de prima media con prestación definida cuando se trataba del manejo, inversión y control de los recursos del sistema.

En este sentido, aludió que era pertinente analizar lo regulado en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que preveía la facultad de las autoridades encargadas de los reconocimientos pensionales, en cualquier orden, revocar los actos que reconocieron dichas prestaciones aun sin el consentimiento del titular, cuando se verificaba el incumplimiento de los requisitos o una irregularidad en la documentación aportada.

Seguidamente, adujo que a partir de lo sostenido por la Corte Constitucional en sentencia T-512 de 2012, la decisión de suspender el pago de una mesada pensional no puede tomarse de forma unilateral e intempestiva, porque con ello se vulneran los derechos a la defensa, al debido proceso, la seguridad social y el mínimo vital del beneficiario, por lo cual se extraía que la suspensión se asimilaba a los casos de revocatoria directa.

Bajo esa óptica, advirtió que acorde con el anterior precedente jurisprudencial, reiterado en providencia T-199 de 2018, «la suspensión o revocatoria unilateral», solo se puede efectuar con el consentimiento expreso del titular, excepto en los casos en que se compruebe una manifiesta ilegalidad. A partir de los medios de prueba documentales aportados, afirmó que la Orden Interna 361-792 del 22 de septiembre de 2010, que dispuso la suspensión del pago de la pensión que había sido otorgada a la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas era ilegal, en la medida en que no estuvo precedida del correspondiente procedimiento administrativo, y en tanto no se contó con la anuencia previa de la titular, que quedó sometida al arbitrio y discrecionalidad del pagador sin aviso precedente.

Aunado a lo anterior, consideró el a quo que la administración erró en la justificación legal del acto, en tanto, la regla consagrada en el artículo 237 del Decreto 1211 de 1990, no componía el verdadero fundamento jurídico de la revocatoria del acto, máxime cuando dicha disposición perdió vigencia con la expedición de la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de la citada anualidad, que se erigen como el régimen aplicable.

No obstante ello, adujo que dentro del proceso también se encontraba acreditado que la libelista ocultó información a la Dirección General de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, al omitir informar su divorcio con el causante, razón que le permitía a la entidad revocar directamente el acto, máxime cuando acorde con lo regulado en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 no ostentaba la calidad de beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro, y en todo caso de haberla tenido, se daba su pérdida a la luz del artículo 12 ibidem, lo que hacía necesario realizar un control de legalidad por vía de excepción, e inaplicar con efectos inter partes el acto administrativo que le sustituyó la prestación, «pues no sería acorde con el ordenamiento jurídico y menos aún con el erario público».

De conformidad con los anteriores argumentos, el tribunal de primera instancia profirió decisión que en su parte resolutiva se plasmó así: i) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; ii) inaplicó con efectos 5 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inter partes la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008, a través de la cual Cremil sustituyó la sustitución de la asignación de retiro a la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas, como cónyuge supérstite del exmilitar Luis Enrique Cárdenas Riaño; iii) negó las demás pretensiones invocadas y; iv) condenó en costas a la parte activa en la presente litis.

RECURSO DE APELACIÓN (Folios 227 a 229) La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada para acceder a las pretensiones de la demanda. Para ello, manifestó que el a quo vulneró el principio pro homine, en la medida en que, si bien existió un divorcio entre la libelista y el causante, lo cierto es que el juez de familia ordenó el pago de una cuota alimentaria a favor de aquella.

Al respecto puntualizó que, es un hecho cierto que posterior a la cesación de efectos civiles del matrimonio, la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas y Luis Enrique Cárdenas Riaño siguieron compartiendo sus obligaciones familiares, tanto así que seguía vinculada como beneficiaria al régimen de salud de las Fuerzas Militares y percibía una cuota alimentaria, de conformidad con lo ordenado en la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena.

Acorde con ello, solicitó se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados, en tanto ordenaron suspender el pago de la pensión y denegaron la restitución de la prestación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante (índice 12 SAMAI): reprodujo los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación e insistió en que con la expedición de los actos acusados, se vulneró el principio de legalidad, y derecho fundamental al debido proceso de la libelista, toda vez que no se tuvo en cuenta las normas aplicables, esto es, el «inciso 3.° del artículo 423 del Código Civil, modificado por el artículo 24 de la Ley 1ª de 1976».

Bajo dicho entendido, aludió que en el presente asunto surgió una obligación alimentaria legal, soportada en el hecho de que la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas necesitaba una fuente de ingresos que mitigara el impacto de la separación patrimonial, y que el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño estaba en capacidad económica de sufragar una cuota mensual, la cual debe persistir hasta la fecha en que se mantengan las condiciones que dieron origen a la imposición del deber.

Conforme a lo anterior, era procedente ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, le restituya a la demandante la asignación de retiro como «cónyuge divorciada supérstite», a partir de la fecha en que se le suspendió la pensión y por tanto se le declare como única beneficiaria de la prestación deprecada. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 134 del plenario. 6 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los planteamientos expuestos en el recurso de apelación. En el presente caso solo fue presentado por la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: ¿La señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas en su calidad de cónyuge supérstite divorciada del suboficial de la Armada Nacional Luis Enrique Cárdenas Riaño, tiene derecho a que le sea restituido el pago de la sustitución de la asignación de retiro que fue reconocida por medio de Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho a que le sea reestablecida la mentada prestación de forma inmediata, hasta tanto no se defina por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la titularidad de tal beneficio, en virtud de lo preceptuado en el artículo 237 del Decreto 1211 de 1990, conforme pasa a explicarse.  Revocatoria de los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular en vigencia del Decreto 01 de 1984 Los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e impersonal y de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables.

Se ha dicho por parte de la jurisprudencia3 que la administración, debe someter sus actuaciones a procesos reglados y respetar sus propios actos, ello como garantía del debido proceso de los ciudadanos y como límite en el ejercicio del poder público. Por tanto, la regla general es que no puede revocar los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica particular a su arbitrio, debiendo velar por la protección del principio de la buena fe y de la seguridad jurídica, lo que logra, con la solicitud y obtención de la autorización del particular para revocar el acto administrativo que lo afecta4.

Ahora, a través de la figura de la revocación directa de actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo (vigente para la época de expedición 3 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 6 de agosto de 2015. Radicación número: 76001-23-31-000-2004-03824-02 (0376-07). 4 Sentencia T-338 del 11 de mayo de 2010. 7 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del acto demandado5) incorpora algunas excepciones a la regla general del principio de respeto al acto propio, las cuales están contenidas en el artículo 93 que al tenor literal prevé: «ARTICULO

69. CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.». Como se infiere de estas formulaciones jurídicas, la revocatoria directa consiste en una herramienta propia de las autoridades en sede administrativa y sin validación judicial previa, que puede ser desatada de oficio o a petición de parte, consistente en la modificación o cambio sustancial de las decisiones en firme que se han adoptado como manifestación unilateral de la respectiva entidad pública y que han creado situaciones jurídicas generales o particulares, siempre que éstas se acompasen con una o más causales o eventos de procedencia previstos en el artículo 69 del Decreto 01 de 1984.

En cuanto a la procedencia y oportunidad de la revocatoria directa, los artículos 70 y 71 del Código Contencioso Administrativo previeron las siguientes pautas: En primer término, señalan que no podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado recursos de la vía gubernativa.

Lo anterior significa que existe incompatibilidad entre la procedencia de la revocatoria con el agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto la administración ya tuvo oportunidad de enmendar los posibles yerros de su actuación mediante los recursos. Y, en segundo lugar, dichas normas prevén que la revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a la jurisdicción contencioso Administrativa, siempre que en este caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda.

En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos, bien sean de contenido general o particular y concreto deberán resolverse dentro del término de 3 meses siguientes a la fecha de su presentación. No obstante lo anterior, tratándose de actos administrativos de contenido particular y concreto, la misma codificación preveía en su artículo 73 la siguiente regulación a efectos de que sea factible la aplicación de la figura en comento: «ARTICULO

73. REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. 5 Acorde con Orden Interna 361-792 del 22 de septiembre de 2010, que suspendió el pago de la sustitución de la asignación de retiro a favor de la demandante (folio 29 anverso y reverso). 8 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. […]».

(Resaltado intencional). Al respecto, se observa que en vigencia del Decreto 01 de 1984, la administración se encontraba facultada para revocar sus actos administrativos siempre que contase con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el acto administrativo en cuestión. A falta de este, la revocatoria motu proprio de la administración únicamente era viable: a) Cuando fueran actos administrativos resultantes de haber operado el silencio administrativo positivo y pudiera verificarse una de las siguientes condiciones: i). son manifiestamente opuestos a la Constitución Política o a la ley; ii) no consultan el interés público o social o atentan contra él y; iii) causan un agravio injustificado a una persona; b) Cuando era evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

En este sentido esa dable concluir que, bajo lo normado en la mentada disposición, la administración contaba con la posibilidad de revocar actos administrativos de contenido particular en el evento en que su ilicitud era evidente u ostensible, la cual debía estar debidamente documentada y probada dentro de la actuación administrativa que, en todo caso, precedía la expedición del acto que contenía la decisión de la revocatoria.

A su turno, el artículo 74 del Decreto 01 ibidem preceptuó lo siguiente: «[…] Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código.

En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes. El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca. […]».

(Negrillas fuera del texto original). Acorde con lo citado, se desprende que la revocación de los actos administrativos de carácter particular y concreto exige de la administración pleno respeto por el debido proceso. En sede administrativa, este derecho busca que todas las actuaciones y decisiones adoptadas por funcionarios en los trámites de esta naturaleza se realicen con cumplimiento de las garantías propias del ejercicio de la administración pública.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, en uno de sus primeros pronunciamientos sobre el debido proceso administrativo6, aseveró que aquel derecho debe ser desarrollado en todas las manifestaciones de la administración pública y que los actos administrativos deben ser dictados previos los procedimientos y los requisitos exigidos por la ley.

Más adelante, en la sentencia T-214 de 2004, el máximo tribunal constitucional7 definió el debido proceso administrativo como el conjunto de condiciones impuestas a la administración por la ley sobre el cumplimiento de 6 Corte Constitucional. Sentencia T-442/1992. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-214/2004. 9 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una secuencia de actos, cuya finalidad esta previamente determinada constitucional y legalmente y cuyo objeto es asegurar el funcionamiento ordenado de la administración y la validez de sus actuaciones.

Así como proteger los derechos de los administrados, especialmente a la seguridad jurídica y a la defensa. Bajo esta línea de intelección, en el caso de la revocación directa de actos de contenido particular y concreto, el respeto del derecho al debido proceso supone (i) que se adelante un procedimiento administrativo en el que se les otorgue a los interesados la oportunidad de intervenir y de solicitar pruebas; y (ii) la obtención del consentimiento escrito y expreso del respectivo titular del derecho o de la situación jurídica que emana de tales actos.

Sobre la exigencia de obtener un consentimiento expreso del administrado afectado en orden de revocar un acto de la propia entidad pública, se precisa que el legislador previó dicha condición con el ánimo de garantizar y materializar las garantías constitucionales fundamentales como la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica, las cuales se predican de forma ambivalente tanto del actuar de las autoridades como del que le corresponde a los particulares, ello en atención a que se busca que el Estado someta, respete y adecúe su dinámica a la legalidad de sus propias decisiones, para que en tal sentido las personas puedan confiar en esa conducta diligente, tener certeza sobre sus derechos y obligaciones, y de esta manera deban responder en consecuencia con esa misma actitud a través del cumplimiento de sus deberes frente a las instituciones.

Lo antedicho fue precisado por esta Subsección cuando en providencia adiada el 3 de octubre de 20198 se indicó: «Se ha dicho por parte de la jurisprudencia que la administración, debe someter sus actuaciones a procesos reglados y respetar sus propios actos, ello como garantía del debido proceso de los ciudadanos y como límite en el ejercicio del poder público.

Por tanto, la regla general es que no puede revocar los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica particular a su arbitrio, debiendo velar por la protección del principio de la buena fe y de la seguridad jurídica, lo que logra, con la solicitud y obtención de la autorización del particular para revocar el acto administrativo que lo afecta.».

(Se destaca). Como se observa, soslayar el requisito de la solicitud de autorización particular para modificar una situación creada, conlleva a que en efecto el acto que revoque directamente una decisión previa adolezca de nulidad por desconocimiento de las normas en que debía fundarse y por violación del debido proceso administrativo, pues se transgreden principios como la buena fe y la seguridad jurídica que constituyen parte esencial del principio de legalidad que debe revestir las actuaciones de los entes estatales.

Finalmente, advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con la que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A, radicado: 18001-23-31-000-2013-00006-01(2179-18). 10 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo.

Conforme a la normativa y jurisprudencia en cita, se concluye que, en la medida en que los actos administrativos impliquen la creación, modificación o el reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, la administración pública debe sujetarse a la manifestación de voluntad que ha plasmado en ellos, a no ser que de manera inequívoca el administrado a cuyo favor ha operado tal reconocimiento autorice la pérdida de vigencia del acto administrativo.

En caso contrario, el Estado deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control.  La demandante no tiene derecho a que se le restablezca el pago de la sustitución de la asignación de retiro hasta tanto no sea definida la titularidad de la prestación por parte de esta jurisdicción De conformidad con el marco legal y jurisprudencial descrito, la Sala advierte que en atención al material probatorio recaudado y practicado a lo largo del proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos: ● Acorde con el registro civil de matrimonio los señores Libia Josefina Moreno Barrios y Luis Enrique Cárdenas Riaño, contrajeron nupcias el 22 de enero de 1964 (folio 23). ● La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares por medio de Resolución 0351 del 8 de marzo de 1974, le reconoció al señor Luis Enrique Cárdenas Riaño asignación de retiro, efectiva a partir del 1.° de marzo de la citada anualidad, correspondiente al 95% de la asignación mensual, con la inclusión de las partidas computables previstas en el artículo 116 del Decreto 2337 de 1971 (folio 69 anverso y reverso). ● Por medio de sentencia fechada 11 de mayo de 1999, el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena declaró la cesación de efectos civiles del matrimonio católico por divorcio de mutuo acuerdo entre la libelista y el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño. En dicha decisión judicial quedó consagrado que el señor Cárdenas Riaño se comprometía a proporcionar a su exposa la suma de $300.000 mensuales por concepto de cuota alimentaria, así como garantizarle la afiliación a la seguridad social (folio 99 anverso y reverso). ● A su turno, el juzgado de familia en mención, expidió providencia el 2 de septiembre de 2002, en la cual declaró terminado el proceso de liquidación de sociedad conyugal formada entre los señores Moreno de Cárdenas y Cárdenas Riaño (folio 100 anverso y reverso). ● Según registro civil de defunción el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño falleció el 22 de marzo de 2008 (folio 24). ● En virtud de lo anterior, la libelista a través de apoderado, solicitó el 6 de mayo de 2008 ante el director general de CREMIL, (folios 70 vuelto a 71), lo siguiente: «[…] 1.

La suscrita contrajo matrimonio por el rito católico con el señor LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO el día 22 de enero de 1964, en la ciudad de Cartagena, matrimonio registrado o inscrito en la notaria (sic) primera de Cartagena como consta en el registro civil que adjunto. A partir 11 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la unión matrimonial citada he mantenido la convivencia permanente con mi citado esposo, conviviendo con el (sic) incluso los últimos 5 años en forma permanente y bajo el mismo techo hasta el momento mismo de su fallecimiento.

De dicha unión hubo 4 hijos, actualmente todos mayores de edad y cada uno con sus hogares respectivos formados. 2. Mi esposo LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO falleció el 22 de marzo de 2008, el (sic) estaba pensionado por la armada (sic) nacional (sic), el (sic) me tenia (sic) afiliada a los servicios medicos (sic) de dicha entidad como lo compruebo con la copia del carnet de salud expedido por la dirección (sic) general (sic) de sanidad (sic) militar (sic) que anexo corroborando la convivencia de la suscrita con mi fallecido esposo, la suscrita dependía económicamente de mi finado esposo, no tengo fuente de ingreso alguno, soy una mujer de la tercera edad, tengo actualmente 70 años de edad, desprovista de recurso alguno porque el (sic) me sostenía económicamente.

Para sustentar la solicitud de reconocimiento y pago de la sustitución pensional de mi finado esposo me permito adjuntar la documentación exigida al respecto: a. Registro civil de matrimonio de la suscrita con el finado LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO. b. Certificado de defunción de mi finado esposo LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO. c. Declaración rendida ante notario. d. Partida de matrimonio de la suscrita cónyuge y el finado. e. Partida de bautismo de la suscrita. f. Copia del carnet de salud de la suscrita expedido por la dirección (sic) general (sic) de sanidad (sic) militar (sic). g. Copia de la cedula (sic) de ciudadanía […] de mi difunto esposo LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO. […]».

(Resaltado de la Sala). ● En efecto, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares mediante Resolución 1179 del 20 de mayo de 2008, ordenó el reconocimiento y pago de los haberes dejados de pagar al suboficial, así como la «pensión de beneficiarios», a favor de la señora Moreno de Cárdenas como cónyuge sobreviviente y única beneficiaria, con ocasión del fallecimiento del exmilitar Luis Enrique Cárdenas Riaño, efectiva a partir del 22 de marzo de 2008 (folios 76 vuelto a 78).

Concretamente en lo relevante al particular, en su parte motiva indicó: «[…] 1. Que el Suboficial Jefe (r) de la Armada Nacional LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO devengaba asignación de retiro a cargo de esta Entidad desde el 01 de marzo de 1974 en cuantía del 95% (sic) por haber prestado un tiempo de servicio de 31 años, 09 meses y 20 días. 2.

Que el citado militar falleció el 22 de marzo de 2008, según consta en el registro civil de defunción expedido por la Notaría Tercera del Círculo de Villavicencio […]. 3. Que a reclamar la sustitución pensional del fallecido militar, se presento (sic) la señora LIBIA JOSEFINA MORENO DE CARDENAS (SIC) nacida en Corozal (Sucre) el 20 de marzo de 1938, en su calidad de esposa del citado militar, matrimonio celebrado el 22 de enero de 1964. 4.

Que la señora LIBIA JOSEFINA MORENO DE CARDENAS (SIC) mediante escrito radicado en esta Entidad […] el 06 de mayo de 2008, allega escrito de presentación personal el 02 de mayo de 2008 en la Notaría Cuarta del Círculo de Cartagena, en la cual manifiesta que convivió con el militar de manera permanente y bajo el mismo techo 12 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta el momento del fallecimiento, adicionalmente allega declaraciones de los señores Dagoberto Alzamora de los Reyes y Nicolás Rafael Licero Contreras, quienes confirmaron lo manifestado por la peticionaria. 5.

Que teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo con las disposiciones del artículo 11 del Decreto 4433 de 2.004 la señora LIBIA JOSEFINA MORENO DE CARDENAS (SIC) tiene de derecho a los haberes dejados de cobrar por el causante hasta el 21 de marzo de 2008 y que no tengan una antigüedad superior a tres (3) años, así como al reconocimiento y pago de pensión de beneficiarios, a partir del 22 de marzo de 2008 por el fallecimiento de su esposo el señor Suboficial Jefe (r) de la Armada Nacional LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO. 6.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto Ley 4433 de 2.004, la pensión de beneficiarios de que trata el considerando anterior debe ser en cuantía y condiciones iguales a las de la prestación que venía disfrutando el causante, es decir el 95% de los haberes mensuales correspondientes a su grado en actividad, teniendo en cuenta los descuentos y reajustes de ley, para cuyo efecto deben tomarse como base las siguientes partidas. […]».

(Negrillas fuera del texto original). ● Luego, el 1.° de diciembre de 2009, la señora Sandra Patricia Perilla en su calidad de compañera permanente, solicitó igualmente ante Cremil el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro que en vida devengada el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño, para tal fin allegó declaración extrajuicio rendida por ella y el causante, ante la Notaría Primera de Villavicencio el día 9 de enero de 2008, en la cual afirman que convivían en unión libre hacía aproximadamente 4 años (folios 83 y 85). ● La anterior petición fue denegada a través de Resolución1684 del 28 de mayo de 2010 signada por el director financiero encargado de las funciones de director general de la parte pasiva en la presente litis, al señalar que ya se había reconocido la prestación deprecada a favor de la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas en su condición de cónyuge sobreviniente y como única beneficiaria del cujus, aunado a lo anterior, no se habían allegado elementos de juicio para la procedencia de la prestación a favor de la señora Sandra Patricia Perilla (folios 92 vuelto a 93). ● A su vez, el 12 de julio de 2010, la señora Perilla interpuso recurso de reposición y aportó a CREMIL la sentencia del 11 de mayo de 1999, proferida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena, que declaró la cesación de efectos civiles por divorcio entre la aquí demandante y el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño, así como la liquidación de la sociedad conyugal decretada por el citado despacho judicial el 2 de septiembre de 2019 (folios 95 a 96 y 99 a 100 vuelto). ● El recurso fue desatado por medio de Resolución 4236 del 19 de octubre de 2010, en la cual la entidad demandada revocó la parte resolutiva del artículo 1.° de la Resolución 1684 del 28 de mayo de 2010, y en su lugar dispuso dejar pendiente por reconocer el derecho que le podría corresponder a la señora Sandra Patricia Perilla, hasta que la jurisdicción competente decidiera sobre la titularidad del derecho (folios 104 vuelto a 105). ● A su turno, el director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares profirió Orden Interna 361-792 del 22 de septiembre de 2010, por la cual suspendió el pago de la prestación a favor de la libelista 13 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (folio 29 anverso y reverso), acorde con los siguientes fundamentos: «[…] 1.

Que mediante la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008 de esta Caja, se ordenó el pago de los haberes dejados de cobrar por el causante y el reconocimiento y pago de la pensión de beneficiarios del señor Suboficial Jefe (r) de la Armada Nacional LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO, a favor de la señora LIBIA JOSEFINA MORENO DE CARDENAS (SIC), en su calidad de cónyuge sobreviviente. 2.

Que por Resolución No. 1684 del 28 de mayo de 2010, se niega el reconocimiento y pago de la pensión de beneficiarios del señor Suboficial Jefe (r) de la Armada Nacional LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO, a la señora SANDRA PATRICIA PERILLA en su calidad de compañera permanente, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo segundo, parte final del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004. 3.

Que con escritos recibidos y radicados en esta Entidad los días 12 y 24 de julio de 2010, la señora SANDRA PATRICIA PERILLA en su calidad de compañera permanente del señor Suboficial Jefe (r) de la Armada Nacional LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO, mediante apoderada interpone el recurso de reposición contra la Resolución 1684 del 28 de mayo de 2010, allegando copia del fallo de divorcio proferido por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena, de fecha 11 de mayo de 1999, en la cual consta que el militar se encontraba divorciado de la señora LIBIA JOSEFINA MORENO DE CARDENAS (SIC), desde dicha fecha.

Que por la razón anterior y con fundamento en lo establecido en el artículo 237 del Decreto 1211 de 1990, es del caso suspender el pago de la sustitución pensional reconocida a la señora LIBIA JOSEFINA MORENO DE CARDENAS (SIC), dentro de la pensión de beneficiarios del señor Suboficial Jefe (r) de la Armada Nacional LUIS ENRIQUE CARDENAS (SIC) RIAÑO. […]».

(Mayúsculas conforme a la transcripción). ● Ante la anterior decisión, la libelista elevó petición9 tendiente a la restitución del pago de la prestación, la cual fue resuelta de forma negativa por medio de Oficio 320 del 10 de febrero de 2011 (folio 30), conforme a los argumentos que a continuación se señalan: «[…] 2. El anterior reconocimiento se hizo con base en la información suministrada por usted, pero en esa oportunidad no hizo mención alguna en cuanto a la providencia de fecha 11 de mayo de 1999 proferida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena, mediante la cual se decretó la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico por divorcio y la sentencia calendada 02 de septiembre de 2002 dictada por el mismo juzgado, donde se declaró la liquidación de la sociedad conyugal entre usted y el citado militar. 3.

El pago de la sustitución pensional se mantiene suspendido, hasta tanto la autoridad competente adelante las actuaciones judiciales a que haya lugar, en cuanto a la legalidad de los documentos aportados y de igual forma se decida sobre el mencionado derecho, toda vez que existe otra peticionaria que está buscando ser reconocida en la prestación, razón por la cual no se atiende favorablemente su solicitud de restablecimiento del pago de la citada sustitución. […]». ● De igual forma, se observa el carné de servicios de salud de la Dirección General de Sanidad Militar a nombre de la demandante, expedido el 22 de septiembre de 2008, por tiempo indefinido (folio 37). 9 Según parte motiva del Oficio 320 del 10 de febrero de 2011, en la cual no se menciona la fecha de radicación de la solicitud (folio 30). 14 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ● Según Oficio fechado 7 de septiembre de 2015 y anexo respecto del sistema de información de la Rama Judicial, la señora Sandra Patricia Perilla en su calidad de compañera permanente del señor Luis Enrique Cárdenas Riaño interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CREMIL, con el fin de que le fuera reconocida la sustitución de la asignación de retiro, proceso que cursa en el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio (folios 115 vuelto a 118).

Conforme con las consideraciones expuestas en precedencia al igual que las pruebas que obran en el expediente, permiten advertir que los señores Libia Josefina Moreno de Cárdenas y Luis Enrique Cárdenas Riaño, contrajeron matrimonio católico el 22 de enero de 1964. Luego, el 11 de mayo de 1999, el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena ordenó la cesación de efectos civiles del matrimonio católico por divorcio de mutuo acuerdo entre los mentados señores, y posteriormente, por medio de providencia del 2 de septiembre de 2002, declaró terminado el proceso de liquidación de sociedad conyugal.

El señor Luis Enrique Cárdenas Riaño falleció el 22 de marzo de 2008, por lo que la libelista solicitó el 6 de mayo de 2008 ante la entidad demandada el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, alegando la calidad de cónyuge supérstite. Para tal fin allegó el registro de matrimonio y declaraciones extraproceso de varias personas en las cuales afirmaban conocer a la demandante y el cujus como esposos y que tenían una convivencia continua que perduró hasta el momento del fallecimiento del causante, manifestación que también realizó aquella en su escrito de petición de la prestación. En efecto, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares mediante Resolución 1179 del 20 de mayo de 2008, ordenó el reconocimiento y pago de los haberes dejados de pagar al suboficial, así como la sustitución de la asignación de retiro a favor de la señora Moreno de Cárdenas como cónyuge sobreviviente y única beneficiaria, con ocasión del fallecimiento del exsuboficial, efectiva a partir del 22 de marzo de 2008.

A su vez, el 1.° de diciembre de 2009, la señora Sandra Patricia Perilla solicitó igualmente ante CREMIL el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro que en vida devengada el señor Luis Enrique Cárdenas Riaño, para tal fin allegó declaración extrajuicio rendida por ella y el causante, ante la Notaría Primera de Villavicencio el día 9 de enero de 2008, en la cual afirman que convivían en unión libre hacía aproximadamente 4 años.

La anterior petición fue denegada a través de Resolución 1684 del 28 de mayo de 2010 al considerar que la prestación deprecada había sido reconocida a la aquí demandante, sin embargo, con ocasión de las pruebas allegadas por la supuesta compañera permanente, en las que se advirtió controversia respecto de sus posibles beneficiarias, procedió a revocar con otro acto administrativo el numeral 1.° de la parte resolutiva dicho acto administrativo y en su lugar dispuso dejar pendiente por reconocer el derecho que le podría corresponder a la señora Sandra Patricia Perilla, hasta que la jurisdicción competente decidiera lo pertinente.

Bajo esa óptica, el director general de CREMIL profirió Orden Interna 361- 792 del 22 de septiembre de 2010, por medio de la cual suspendió el pago de la prestación a favor de la libelista, al advertir controversia en la titularidad del derecho, en virtud de lo previsto en el artículo 237 del Decreto 1211 de 15 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1990, hasta tanto la jurisdicción decidiera a quién le correspondía. En primer lugar, debe precisar la Sala de Decisión que a pesar de que no fue objeto de discusión durante el trámite del proceso, en principio quedaría la duda de si el acto administrativo demandado a través del cual se suspendió el pago de la sustitución de la asignación de retiro a la demandante es enjuiciable ante esta jurisdicción. Al respecto, se observa que la Orden Interna 361-792 del 22 de septiembre de 2010, modificó la situación jurídica particular respecto del reconocimiento prestacional de la libelista, motivo por el cual sí podía ejercerse en contra de aquella el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ello por la incidencia que tiene en los derechos fundamentales de la interesada, al tenor de lo previsto en el artículo 103 del CPACA que obliga al juez a efectuar un control de legalidad de ese tipo de decisiones para asegurar las garantías de las personas.

Si no se entiende así, la entidad demandada tendría la facultad irrestricta de suspender el reconocimiento pensional por tiempo indefinido sin que el beneficiario afectado pueda acudir a los medios legales, situación que no se compadece con las garantías legales y constitucionales que le asisten. En segundo término, se advierte que en el presente asunto no nos encontramos frente a una situación de revocatoria del acto administrativo, en tanto, aquella ha sido definida por esta Corporación10 de la siguiente manera: «una herramienta de la que pueden hacer uso tanto la Administración como el administrado para que en sede gubernativa desaparezcan del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que estén en oposición a la Constitución Política o a la ley, que no estén conformes con el interés público o social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Es por tanto, un medio eficaz con el que cuentan los sujetos del procedimiento administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los yerros que puedan cometerse en el ejercicio de la Administración Pública». (Resaltado intencional). De esta forma se observa que, si el acto ha dejado de regir por haber sido sustraído del ordenamiento jurídico, la consecuencia es que deja de ser aplicable por la administración y, por consiguiente, pierde el carácter obligatorio para los asociados.

Así, en relación con los efectos de la revocatoria directa, el Consejo de Estado11 ha explicado que aquella es ejercida con fundamento en el poder de auto tutela de la administración que implica la exclusión de los efectos del acto, sin que ella tenga el carácter de una declaración formal de ilegalidad. En caso bajo estudio, se observa que la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008, mediante la cual la Dirección General de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció sustitución de la asignación de retiro a la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas no ha sido revocada, por tanto, no se han eliminado sus efectos, por el contario fue suspendido el pago hasta tanto se defina judicialmente la titularidad del derecho prestacional. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de mayo de 2009, radicado: 76001-23-31-000-2005-00228-02(2222-07), tesis reiterada por esta Subsección en sentencia del 23 de septiembre de 2021, radicado: 47001-23-33-000-2016-00162-01(4342- 17). 11 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 15 de agosto de 2013, radicado: 25000- 23-25-000-2006-00464-01 (2166-07). 16 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior en virtud del artículo 237 del Decreto 1211 de 199012, que preceptúa: «[…] Controversia en la reclamación. Si se presentare controversia judicial entre los reclamantes de una prestación por causa de muerte, el pago de la cuota en litigio se suspende, hasta tanto no se decida judicialmente a qué persona corresponde el valor de esta cuota.».

En efecto, el acto de reconocimiento de la prestación no ha sido sustraída del ordenamiento jurídico ni por revocatoria ni tampoco ha sido declarada su ilegalidad a través del medio de control pertinente, sino que sus efectos se encuentran suspendidos según Orden Interna 361-792 del 22 de septiembre de 2010, con ocasión de la controversia suscitada entre la aquí demandante y la supuesta compañera permanente del causante, en virtud de lo preceptuado en el artículo 237 ibidem, esto es, dicha suspensión no es definitiva, pues la instancia judicial correspondiente puede considerar que en efecto el acto de reconocimiento conserva su legalidad y ordenar la reactivación del pago con efectos retroactivos.

Nótese que contrario a lo esgrimido por el tribunal de primera instancia, el artículo 237 del Decreto 1211 de 1990, no fue derogado por el Decreto 4433 de 2004, por cuanto el artículo 45 de la posterior disposición previó: «El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las demás disposiciones que le sean contrarias y, en especial, los artículos 193 del Decreto-ley 1211 de 1990, 167 del Decreto-ley 1212 de 1990, 125 del Decreto 1213 de 1990, Ley 103 de 1912, y los artículos 39 y 40 del Decreto-ley 1793 de 2000».

(Resaltado intencional). Bajo esa óptica, las regulaciones señaladas en el artículo 237 ibidem, no son contrarias a lo señalado en el Decreto 4433 de 2004, tampoco éste último canon reguló nuevamente la materia, ni derogó de forma expresa o tácita el artículo en comento, motivo por el cual es dable con concluir que la normativa del Decreto 1211 de 1990, en relación con la suspensión de la prestación cuando se advierte controversia respecto de la titularidad del derecho tiene plena vigencia y aplicación en el sub lite.

En esta medida, era dable para administración suspender los efectos del acto administrativo que reconoció la sustitución de la asignación de retiro, máxime cuando con ocasión de las pruebas aportadas por la señora Sandra Patricia Perilla quien alega ser la compañera permanente del militar fallecido Luis Enrique Cárdenas Raño, aportó pruebas en el trámite administrativo que daban cuenta que aquel se había divorciado de la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas, aproximadamente 9 años antes de su muerte, y en tanto, la supuesta compañera incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que le sea reconocida la prestación a ella.

En cuanto al argumento esgrimido por la libelista en el recurso de alzada, en el sentido de que se debe restablecer el pago de la prestación, en la medida en que en la sentencia de cesación de efectos civiles del matrimonio católico por divorcio se fijó una cuota alimentaria, no es de recibo para esta Subsección, en la medida en que está demostrado que con el fin de adquirir la prestación inicialmente, la demandante ocultó información en relación con la cesación de efectos civiles que se había declarado judicialmente, y presentó declaraciones extrajuicio que daban cuenta de que su unión de pareja fue de forma continua hasta el deceso de su exposo, esto es, indujo a error a la administración al tenor de lo preceptuado en el numeral 3.° del artículo 12 del Decreto 4433 de 2004 (norma vigente para el momento del 12 «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares». 17 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fallecimiento del causante), disposición que regula la pérdida de condición de beneficiario en calidad de cónyuge cuando ha existido divorcio.

Sobre el punto, se resalta que la definición de la titularidad del derecho no es del resorte de este proceso, pues aquel deberá definirse en el proceso ante esta jurisdicción que, conforme a las pruebas aportadas, cursa en Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio (folios 115 vuelto a 118), pero es claro al tenor de la regla general del derecho «no se escucha a quien alega su propia culpa», principio según el cual una persona no es digna de ser oída ni menos pretender el reconocimiento de un bien jurídico a partir de su conducta reprochable.

En efecto, acorde con lo señalado por la Corte Constitucional «nadie puede presentarse a la justicia para pedir la protección de los derechos bajo la conciencia de que su comportamiento no está conforme al derecho y los fines que persigue la misma norma13», no puede en este momento restablecerse su derecho a percibir la prestación. No obstante, consultado el portal web de la Rama Judicial en Consulta de Procesos se encuentra que el referido asunto correspondiente al proceso con radicado 50001333100720110034600, demandante: Sandra Patricia Perilla y demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares con anotación en la casilla de los datos del proceso en la correspondiente a Contenido «RECONOCER A LA DEMANDANTE EL BENEFICIO DE SUSTITUCION PENSIONAL», se profirió sentencia el 19 de diciembre de 2016, la cual no fue objeto de recursos y se ordenó su archivo definitivo el 28 de junio de 2017, sin observarse el sentido de la decisión.14 Por lo tanto, se considera necesario conminar a la entidad demandada a que si en el evento de que dicha providencia hubiera negado las pretensiones de la allá demandante o se hubiera accedido parcialmente, se deberá adoptar las medidas para reanudar el pago de la mesada sustituida a la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas o en el porcentaje que hubiera fijado dicha providencia, porque ya fue definido por un juez administrativo el motivo legal con el cual se sustentó el acto aquí demandado, ello bajo el entendido de que no se hubiera declarado la nulidad total o parcial de la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008.

Igualmente, si la sentencia accedió a las súplicas de la señora Sandra Patricia Padilla, dirigidas a la sustitución pensional originada por la muerte del mismo causante, Cremil también deberá informar sobre este punto a la señora Moreno de Cárdenas porque de ello dependía o no, la reanudación del pago de su mesada pensional. Para los efectos anteriores, se adicionará un ordinal en la parte resolutiva de la presente providencia. De otro lado, se observa que el a quo declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al considerar que la revocatoria de la resolución que le reconoció la prestación debió estar precedida del debido proceso, empero, conforme se analizó en líneas precedentes, en el presente asunto se observa que la herramienta jurídica que se utilizó fue la de suspensión del pago de la prestación, con ocasión de la controversia suscitada entre la demandante y la supuesta compañera permanente, circunstancia que le permitía a la administración suspender el pago hasta tanto se definiera judicialmente, aunado a que se advirtió la inducción a error a la entidad demandada por la conducta desplegada por la señora Libia 13 Corte Constitucional, sentencia t-122 de 2017, referencia: expediente: T-5.485.856. 14https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspxEntryId=XGk9km gk7v8TG%2b7Y6YiROk%2fj6WM%3d 18 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Josefina Moreno de Cárdenas.

Bajo esta línea de intelección y al tenor de lo previsto en el artículo 328 del CGP según el cual «[…] El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]», motivo por el cual se revocará la sentencia y se denegarán las pretensiones de la demanda.

Cabe resaltar que esta decisión no vulnera el reformatio in pejus, en tanto no se desmejora a la apelante única, toda vez que el tribunal de primera instancia si bien declaró la nulidad de los actos administrativos no ordenó un restablecimiento y por el contrario, inaplicó inter partes el acto administrativo de reconocimiento pensional, por tanto, la consecuencia jurídica es igual a la que aquí se asume.

En conclusión: la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas no tiene derecho a que le sea restituida la sustitución de la asignación de retiro, hasta tanto la titularidad del derecho no sea definida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tenor de lo preceptuado en el artículo 237 del Decreto 1211 de 1990, que permite la suspensión del pago de la prestación con ocasión de la existencia de controversia respecto de sus beneficiarias.

No obstante, se hace necesario conminar a la entidad demandada a que si en el evento de que dicha providencia hubiera negado las pretensiones de la allá demandante o se hubiera accedido parcialmente, se deberá adoptar las medidas para reanudar el pago de la mesada sustituida a la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas o en el porcentaje que hubiera fijado dicha providencia, porque ya fue definido por un juez administrativo el motivo legal con el cual se sustentó el acto aquí demandado, ello bajo el entendido de que no se hubiera declarado la nulidad total o parcial de la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden se revocará la sentencia de primera instancia proferida el 18 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en su lugar se denegarán las pretensiones de la demanda, acorde con las razones expuestas en precedencia y se conminará a la entidad demandada a que informe a la señora Moreno de Cárdenas sobre la decisión adoptada en la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2016 en el proceso que cursó en el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio con radicado: 50001333100720110034600, demandante: Sandra Patricia Perilla y demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y de haberse negado las pretensiones allí suplicadas o accedido parcialmente, deberá adoptar las medidas para reanudar el pago de la mesada sustituida a la aquí libelista o en el porcentaje que se hubiera fijado si concurrió el derecho en ambas.

De la condena en costas en segunda instancia Esta subsección en providencia de 7 de abril de 201615, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: 15 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 19 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP16, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público17. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la demandante a pesar de haber resultado vencida, pues si bien no prosperaron los argumentos del recurso de alzada, la entidad demandada no presentó alegatos de conclusión en esta instancia, según constancia secretarial visible a folio 134 del plenario.

Ello en atención a que, si bien se revocó la providencia objeto del recurso, lo cierto es que no se había ordenado restablecimiento de derecho alguno, por tanto, esta Sala de Decisión considera la abstención de la mentada condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 16 «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». 17 Regula la norma lo siguiente: «[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 20 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00706-01 (2628-2020) Demandante: Libia Josefina Moreno de Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA Primero: Revocar la sentencia del 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda e inaplicó con efectos inter partes la Resolución 1159 del 20 de mayo de 2008, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Libia Josefina Moreno de Cárdenas contra el Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, CREMIL.

En su lugar, Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero: Conminar a la entidad demandada a que informe a la señora Moreno de Cárdenas sobre la decisión adoptada en la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2016 en el proceso que cursó en el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio con radicado 50001333100720110034600, demandante: Sandra Patricia Perilla y demandada: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y de haberse negado las pretensiones allí suplicadas o accedido parcialmente, deberá adoptar la medidas para reanudar el pago de la mesada sustituida a la aquí libelista o en el porcentaje que se hubiera fijado si concurrió el derecho en ambas, el cual se suspendió por medio del acto demandado en el presente asunto.

Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente