Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Emperatriz Leonilde Ávila Peralta, en calidad de cónyuge supérstite del señor Rodrigo Rosso Arias (Q.E.P.D.) Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión de 28 de septiembre de 2017, a través de la cual confirmó la providencia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería, el 12 de julio de 2016, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por conducto de apoderada judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, a través de la cual confirmó la providencia emitida por el Juzgado Tercero 2 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Administrativo del Circuito de Montería, el 12 de julio de 2016, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formuladas por la señora Emperatriz Ávila Peralta, en calidad de cónyuge supérstite del señor Rodrigo Rosso Arias (Q.E.P.D.), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.º 23-001-33-33-003-2014-00467-01.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería el 12 de julio de 2016, confirmada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, el 28 de septiembre de 2017; ii) declarar que la señora Emperatriz Leonilde Ávila Peralta, en cuanto a la liquidación de la pensión de jubilación otorgada al causante, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y iii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo señalada en la Ley 33 de 1985, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° y 21 de la Ley 100 de 1993 y sobre los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 15 de febrero de 1940, nació el señor Rodrigo Rosso Arias. ii) Desde el 7 de mayo de 1973 hasta el 30 de noviembre de 1993, el señor Rodrigo Rosso Arias prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. El último cargo que desempeñó fue el de campamentero celador IV. iii) El 15 de febrero de 1995, el señor Rosso Arias adquirió el estatus jurídico de pensionado. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iv) El 22 de julio de 1996, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución N.º 07970, por medio de la cual reconoció una pensión de jubilación al señor Rosso Arias, a partir del 15 de febrero de 1995.

Para tal efecto, la autoridad pensional tomó una tasa de reemplazo del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, incluyendo los factores salariales de asignación básica, dominicales, feriados y horas extras, conforme lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. v) El 3 de julio de 2009, el señor Rosso Arias falleció. vi) El 2 de julio de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución PAP 07970, a través de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora Emperatriz Leonilde Ávila Peralta, en calidad de cónyuge supérstite del señor Rosso Arias. vii) El 15 de junio de 2012, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– profirió la Resolución RDP 003856, mediante la cual negó una solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación elevada por la señora Ávila Peralta, en la que pretendía fueran incluidos todos los factores salariales devengados por el causante en el último año de servicios. viii) El 13 de agosto de 2012, por medio de Auto N.º 001662 la UGPP remitió el expediente administrativo a la dirección de pensiones de la misma entidad, con el fin de tramitar el recurso de apelación interpuesto por la señora Ávila Peralta contra la Resolución RDP 003856 de 2012. ix) El 12 de julio de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería profirió sentencia accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ávila Peralta contra la UGPP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:1 […] Quinto: CONDENAR (sic) a la UGPP, a reliquidar la pensión de sobreviviente recibida por Emperatriz Ávila Peralta, sobre el 75% del promedio de los salarios y 1 Folio 186 4 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- prestaciones sociales devengados por el causante Rodrigo Rosso Arias durante el último año de servicios, comprendido entre el 30 de noviembre de 1993 y el 1 de diciembre de 1992 (sic), esto es, además de la asignación básica los dominicales (sic) y feriados y las horas extras ya computadas en la base pensional, se incluirán el auxilio de alimentación y las doceavas partes de la prima de vacaciones, la prima semestral y la prima de navidad.

Sobre los factores salariales cuya inclusión aquí se ordena, la entidad demandada efectuará los descuentos en la proporción establecida en la ley, siempre que no hayan sido objeto de cotización alguna. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad que tiene esa entidad para efectuar el recobro de las sumas de dinero que por ley corresponda cancelar al empleador del causante.

Sexto: CONDENAR (sic) a la UGPP, a pagar a la señora Emperatriz Ávila Peralta, las diferencias resultantes entre la reliquidación aquí ordenada y las mesadas pensionales pagadas a ella desde el 13 de marzo de 2009 y hasta la fecha en que se haga efectiva la misma, conforme lo dicho en la parte motiva. Décimo: NEGAR (sic) las demás pretensiones de la demanda. […]. x) El 28 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba emitió sentencia de segunda instancia, a través de la cual confirmó la providencia expedida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería. xi) El 10 de octubre de 2017, quedaron ejecutoriadas las providencias referidas. xii) El 18 de junio de 2018, la UGPP expidió la Resolución N.º 022565 mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

En la parte motiva y en el numeral primero de la parte resolutiva del acto referido, se señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación a favor de la señora Ávila Peralta sería a partir del 1.º de diciembre de 1993, con efectos fiscales desde el 13 de marzo de 2009. xiii) El 26 de julio de 2018, la entidad recurrente a través de la Resolución N.º 030637 modificó la Resolución N.º 022565 de 2018, en el sentido de precisar que la reliquidación de la prestación reconocida a la señora Ávila Peralta sería a partir del 15 de febrero de 1995 y no desde el 1.º de diciembre de 1993. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión 5 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia de 28 de septiembre de 20172 confirmó la providencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería el 12 de julio de 2016, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Emperatriz Leonilde Ávila Peralta contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El señor Rodrigo Rosso Arias (Q.E.P.D.) fue beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aunado a que cumplió los requisitos para obtener una pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985.

Así mismo, se acreditó que fue retirado del servicio el 30 de noviembre de 1993 y adquirió el estatus jurídico pensional el 15 de febrero de 1995. ii) No está en discusión que la señora Emperatriz Leonilde Ávila Peralta, en condición de cónyuge supérstite, tiene derecho a la sustitución de la pensión de jubilación devengada por el causante. iii) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación percibida por la demandada, con la inclusión, además de la asignación básica, dominicales, feriados y horas extras reconocidas en los actos reprochados, del auxilio de alimentación y las doceavas partes de la prima de vacaciones, de la prima semestral y la prima de navidad. iv) Con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010,3 emitida por el Consejo de Estado, respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidación de las pensiones del régimen de transición, se dio unidad al criterio y se indicó que era procedente incluir todos aquellos devengados en el último año de servicio.

En este sentido, precisó que aunque la ley no señalaba taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica percibiera el trabajador como contraprestación del servicio. 2 Folios 319 reverso al 331 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicación N.º 2500023250002006-0750901 (0112-09) 6 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- El anterior criterio fue reiterado en sentencia de unificación de 9 de febrero de 2017, radicado N.º 2013-0154101, a partir de la cual el Consejo de Estado sostuvo que aplicar la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, especialmente a las pensiones amparadas por regímenes generales, atenta contra el concepto de salario, los principios de progresividad, favorabilidad e inescindibilidad de las normas, y compromete los derechos del pensionado.

De esta manera, el alto tribunal sentó la postura a partir de la cual el régimen de transición comprende la posibilidad de acudir en su integridad al régimen anterior. v) Con sustento en las reglas jurisprudenciales, para los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo fue el causante, debe aplicarse en su integridad la Ley 33 de 1985 en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, entendido como una unidad conceptual con el ingreso base de liquidación. vi) Los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de sobreviviente de la señora Ávila Peralta, se determinan con el régimen pensional anterior, esto es, bajo las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

En efecto, en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación deben incluirse todos los factores que constituyen salario, devengados durante el último año de servicios, esto es, aquellas sumas que percibe el empleado de manera habitual y periódica en contraprestación de su labor realizada. vii) En el acervo probatorio está acreditado que en los actos administrativos reprochados se reconoció al causante la pensión de jubilación aplicando el régimen de transición en cuanto a edad y tiempo de servicios, e igualmente, la prestación fue liquidada con una tasa de reemplazo del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios.

En lo referente a los factores salariales, la autoridad pensional no tuvo en cuenta la totalidad de lo percibido por ese concepto en el último año de servicios por el causante, esto es, por el periodo comprendido entre el 1.º de diciembre de 1992 y el 30 de noviembre de 1993. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- viii) En consecuencia, la señora Ávila Peralta tiene derecho a que se incluyan en la reliquidación de la mesada pensional reconocida al señor Rosso Arias (Q.E.P.D.), la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del ingreso base de liquidación que se debía tener en cuenta para el reconocimiento de pensiones a favor de personas beneficiarias del régimen de transición. Con ello, la mencionada autoridad judicial vulneró el debido proceso «[…] en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas (sic) no le corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo (sic) 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Carta Política»4. ii) En el presente caso se desconocieron las formas propias de cada juicio, con lo cual se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política. iii) El señor Rodrigo Rosso Arias (Q.E.P.D.) nació el 15 de febrero de 1940, por lo que al 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 40 años de edad, razón por la cual era beneficiario del régimen de transición contemplado en aquel estatuto.

En este sentido, conforme lo dispone el 4 Folio 370 8 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- inciso 2.º de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas cobijadas por éstas, les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación por el DANE. iv) A pesar de ello, el Tribunal Administrativo de Córdoba no tuvo en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. v) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional percibida por la demandada, en calidad de cónyuge supérstite, porque el causante adquirió el estatus jurídico de pensionado en vigencia de dicha norma. vi) «[…] el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe (sic) liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las (sic) reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior, es así que mediante sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic), todas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia».5 5 Folio 380 9 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- vii) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional reconocida al señor Rosso Arias, y actualmente percibida por la señora Ávila Peralta, se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión La señora Emperatriz Leonilde Ávila Peralta, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:6 i) La providencia recurrida fundamentó su decisión en la sentencia de unificación del Consejo de Estado vigente al momento de emitir el fallo, puesto que mantuvo la posición de reconocer la pensión de jubilación de acuerdo a la Ley 33 de 1985, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

De esta manera, no es dable afirmar que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba hayan incurrido en vulneración del derecho al debido proceso, porque dio cumplimiento al precedente vertical, que, en términos del Consejo de Estado, es el que se determina «[…] por vía de un sistema funcionalmente jerarquizado donde la alta corte de cierre funge como autoridad unificadora y los demás jueces de la estructura institucional como receptores de ese criterio llamado a ser seguido y concretado e los asuntos de su conocimiento.».7 ii) La UGGP en lugar de enfocarse en la demostración de las presuntas causales invocadas, pretende generar una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, corregir algún yerro en la interpretación o la aplicación retroactiva de las normas o criterios sobre el ingreso base de liquidación conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 6 Folios 411 al 416 7 El apoderado de la demandada cita al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 2017, radicado N.º 68001-2331-000-2009-00295- 01 (57279) 10 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iii) Debe darse aplicación a la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en lo relacionado a los casos en los que ha operado la cosa juzgada, pues estos resultan inmodificables.

Así mismo, cuando se señala que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda de la referida Corporación, no puede considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. iv) La conducta desplegada por la UGGP no está enmarcada dentro de los elementos mínimos de buena fe porque pretende desconocer que la providencia recurrida quedó en firme, bajo los parámetros legales y jurisprudenciales vigentes para la época en que se profirieron.

En consecuencia, al activar el sistema y generar un desgaste en la administración de justicia, debe aplicarse lo preceptuado en los artículos 365 y 366 del CGP respecto a la condena en costas y agencias en derecho. v) Los argumentos de la entidad recurrente, adicionalmente, carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, buena fe y seguridad jurídica. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.8 Así mismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.9 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» [Resalta la Sala]. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».10 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 10 de octubre de 201711 y el recurso de revisión se interpuso el 31 de octubre de 2018,12 es decir, transcurridos 1 año y 21 días entre una actuación y la otra, por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley.

Por otro lado, la Sala observa que si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que la parte demandada, en la contestación de la demanda, expuso que se presenta la falta de legitimación por activa de la UGPP. En este sentido, es oportuno señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, está legitimada para la interposición de esta demanda, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya 10 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 Folio 249 12 Folio 390 12 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión de 28 de septiembre de 2017, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al haber ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Rodrigo Rosso Arias, y sustituida a la señora Emperatriz Ávila Peralta, en su condición de cónyuge supérstite, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 13 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 2.4.2.

Alcance de las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas y de esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».15 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».16 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».17 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 15 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV) 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13) 16 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,18 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01 17 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,19 la ley y la Corte Constitucional,20 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Subrayado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se 19 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo 19 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 28 de septiembre de 2017, habría incurrido en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó la providencia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería de fecha 12 de julio de 2016.

Esta última, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación que percibe la hoy demandada, en su condición de cónyuge supérstite del señor Rodrigo Rosso Arias (Q.E.P.D.), teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985, esto es, además de la asignación básica, dominicales, feriados y horas extras reconocidas en los actos reprochados; del auxilio de alimentación y las doceavas partes de la prima de vacaciones, de la prima semestral y la prima de navidad.

Con ello, en concepto de la entidad recurrente, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU-631 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la 20 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Córdoba, con sustento en la sentencia emitida por la Sección Segunda de esta Corporación, el 4 de agosto de 2010,21 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Es decir, la sentencia de 28 de septiembre de 2017 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación –IBL– aplicable a la pensión de jubilación reconocida al causante como beneficiario del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y percibida por la demandada, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Concretamente, en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó lo siguiente:22 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009) 22 Ibidem 21 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 23-33-000-2012-00143-01,23 unificó la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Adicionalmente, cabe señalar que en varias decisiones de revisión de tutela,24 la Corte Constitucional había dado la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993.

Bajo este criterio, en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los factores salariales a tener en cuenta están constituidos por todos aquellos emolumentos que hubiese devengado el servidor público durante el último año de servicio. Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas que reposan en el expediente, la Sala observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75% y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de labores, todo lo cual se encuentra ajustado a derecho y, en particular, al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. En concreto, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación vigente para la época, la cual, para el particular caso de la señora Ávila Peralta, el juez consideró representada en la sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009).

En ese sentido, comoquiera que en el caso del señor Rodrigo Rosso Arias (Q.E.P.D.), según la certificación expedida por el Ministerio de Transporte25 este percibió, en su último año de servicios (1.º de diciembre de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1993) los mismos factores salariales que el tribunal ordenó incluir en su sentencia, a saber: además de la asignación básica, dominicales, feriados y 24 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12.

En la última citada, la Corte Constitucional consideró: «Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.» 25 Folio 186 23 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- horas extras reconocidos en los actos reprochados; el auxilio de alimentación y las doceavas partes de la prima de vacaciones, de la prima semestral y la prima de navidad, no puede afirmarse que en dicha decisión hubo algún reconocimiento o liquidación que excediera a la norma aplicable.

En consecuencia, adujo el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión que acorde con el criterio judicial imperante para la época de su expedición era procedente que en la pensión de jubilación percibida por la demandada se incluyan la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios. Ahora, en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión26 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se advierte que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el periodo y los factores tenidos en cuenta 26 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 24 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

Por otro lado, la Sala no comparte el argumento de la UGPP que considera la sentencia en revisión como desproporcionada por reconocer una cuantía que excede lo debido, pues la pensión de jubilación percibida por la señora Ávila Peralta, lejos de abusiva o lesiva del erario, fue reliquidada con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes al momento en que aquella fue objeto de pronunciamiento; de manera que no solo se obtuvo sin abuso del derecho, sino que se encuentra revestida de los principios de la buena fe y de la confianza legítima.

En definitiva, la Sala concluye que la cuantía del derecho reconocido en la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, no excede lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el monto fue calculado de conformidad con las reglas jurisprudenciales definidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su momento, esto es, la recogida en la sentencia de 4 de agosto de 2010,27 que expresamente trajo a colación en la providencia. Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.

Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables. Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, expediente N.º 25000232500020060750901 (0112-2009) 25 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

En ese sentido, esta corporación28 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 26 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01631-00 (5412-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- F A L L A: Primero. – Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, de 28 de septiembre de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas.

Tercero. – Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23-001-33-33-003-2014-00467-01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.