Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03879-01 Demandante: JOSÉ MILCÍADES FORERO BAUTISTA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA Temas: Tutela contra providencia judicial – Revoca – declara improcedente – requisito general de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de primera instancia del 1.º de septiembre de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En esta providencia se resolvió negar las pretensiones de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico, el 14 de julio de 2022, al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor José Milciades Forero Bautista interpuso acción de tutela en contra de la Sección Tercera del Consejo de Estado. El tutelante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica y “a la aplicación y obligatoriedad del precedente jurisprudencial”. 2.
El accionante consideró violadas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 26 de mayo de 2022 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación que desestimó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra el fallo dictado el 10 de mayo de 2018 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de reparación directa adelantado con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTic-, al Congreso de la República y a la Alcaldía Mayor de Bogotá, por el daño especial que según su dicho, le causaron las entidades al Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permitir en sus páginas web la consulta pública y gratuita de leyes y demás documentos jurídicos, afectando el servicio que él suministraba de manera onerosa. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, el accionante solicitó: [R]uego a los Honorables Magistrados tutelar el derecho a la aplicación y obligatoriedad del precedente jurisprudencial; el derecho a la seguridad jurídica que implica un racional análisis de los hechos que, ponderados indican una responsabilidad determinada de Estado frente a la reiterada jurisprudencia que analiza la responsabilidad estatal como consecuencia de lo ordenado en el Artículo 90 de la Constitución Nacional y en consecuencia, concederme el derecho a las indemnizaciones tal como fueron solicitadas en la demanda1.
(SIC en toda la cita). 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. El accionante, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación – Presidencia de la República, los Ministerios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del Interior, del Congreso de la República y la Alcaldía Mayor de Bogotá para que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por el daño especial que le causaron tales entidades al permitir en sus páginas web la consulta pública y gratuita de leyes y demás documentos jurídicos, afectando el servicio que él suministraba de manera onerosa a través del aplicativo de información jurídica denominado “Biblioteca Jurídica Digital” por él desarrollado2. 5.
En primera instancia el asunto correspondió al Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Esa autoridad judicial, en sentencia del 28 de febrero de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, explicó que, en aplicación del principio de publicidad, las entidades públicas se encuentran en la obligación de divulgar, a través de sistemas eficientes, las normas y demás textos jurídicos que produzcan. 6.
En ese orden, indicó que no existía rompimiento de las cargas públicas por el hecho de que las entidades demandadas publiquen textos jurídicos concordados, y con notas de vigencia y exequibilidad, pues esa es una actividad intrínseca al principio de publicidad y transparencia que caracteriza su función, cuyo propósito, de un lado, es salvaguardar la armonía y coherencia que deben tener los 1 Folio 20 del escrito de tutela.
Documento 2 cargado a SAMAI. 2 Según el accionante, “desarrolló un software de información jurídica que recopilaba documentos legales (como códigos, legislación, jurisprudencia y doctrina), los cuales estaban debidamente concordados, actualizados con notas de vigencia y afines, y en los que se permitía glosar los textos, realizar búsquedas rápidas, hacer concordancias, crear referencias, imprimir, editar, entre otros, aplicativo que salió al mercado en el año 1992 con el nombre “Compucódigos” y que luego se conocería como “Biblioteca Jurídica Digital”.
Sostuvo que en 1996 se registró ante el Ministerio del Interior como autor de esa herramienta, que fue comercializada a gran escala convirtiéndose en el sustento de él y de su familia”. Información extraída del fallo recurrido vía tutela. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos publicados y de otra parte evitar la divulgación de información incompleta o errada. 7.
En contra de esta decisión, el accionante presentó recurso de apelación. Este, fue desatado por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 10 de mayo de 2018, confirmó el fallo de primer grado. 8. Para llegar a la anterior conclusión, el Tribunal señaló que la actividad que reprocha el accionante tiene sustento legal y que la implementación de las diversas tecnologías en el ejercicio de la función pública varió la forma en la que la práctica del derecho se desarrolla.
En ese orden explicó que el hecho de que el Senado de la República y la Alcaldía Mayor de Bogotá hayan sistematizado el acceso a la información jurídica como leyes, decretos o sentencias no constituye un monopolio rentístico de facto, entendido como la potestad de excluir actividades y rentas, pues lo cierto es que dichas entidades no obtienen ningún beneficio económico por la publicación de los textos jurídicos. 9.
En consecuencia, el operador jurídico no encontró materializados los elementos de la responsabilidad estatal, teniendo en cuenta que la supuesta afectación económica del demandante no da cuenta de la existencia de un daño antijurídico, ya que las pérdidas económicas derivadas de las iniciativas privadas son obligaciones que el Estado no está llamado a solventar y que, en todo caso, no se demostró la existencia de una falla en el servicio o un desequilibrio frente a las cargas públicas. 10.
El 1.º de junio de 2018, el accionante a través de apoderado judicial presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia bajo la consideración de que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció las reglas que se fijaron en la sentencia de unificación del 19 de abril de 2012 por la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre el daño especial. 11.
Surtido el trámite que la Ley 1437 de 2011 dispone para el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de única instancia del 26 de mayo de 2022, lo desestimó aquel. Como sustento de esta decisión, señaló que el fallo del 19 de abril de 2012 unificó jurisprudencia únicamente respecto al alcance e interpretación que debe tener el artículo 90 Superior, pero no respecto a los eventos en los que es posible acceder a las pretensiones de la demanda de reparación directa bajo el título de daño especial, como se alegó en el recurso de la referencia, pues ese no fue un asunto examinado en la referida providencia. En consecuencia, lo vinculante para el Tribunal era lo relacionado con el entendimiento del artículo 90 Constitucional y no otras consideraciones que pudieron exponerse en ese fallo a modo de “obiter dicta” o para resolver el caso concreto. 12.
En ese orden, indicó que no podía predicarse un desconocimiento o transgresión de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera, debido a que la Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad de segunda instancia no solo acató el fallo de unificación, sino que siguió la regla fijada respecto del alcance del artículo 90 de la Constitución Política. 13.
En efecto, señaló que en el marco de su autonomía judicial y conforme a la realidad probatoria, consideró que no estaban dados los supuestos para declarar la prosperidad de las pretensiones de reparación, pues ni siquiera podía predicarse la existencia de un daño antijurídico en la situación del señor Forero Bautista. 14. Adicionalmente, concluyó que la intención del demandante era utilizar el recurso como una tercera instancia, debido a que el grueso de su argumentación se centraba en explicar las razones por las cuales consideraba que sí debía declararse la responsabilidad estatal en su caso particular. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 15. Para el accionante, la autoridad judicial accionada vulneró sus garantías fundamentales, con la sentencia del 26 de mayo de 2022, por los siguientes motivos: 16. En primer lugar, indicó que la Sección Tercera de esta Corporación, desconoció el precedente jurisprudencial que definió el daño especial como título de imputación, hecho objetivo que reclama la reparación del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución Política.
Sin embargo, no hizo alusión a una sentencia en particular. 17. En este punto, también señaló que “la falta de aplicación por errada interpretación de los hechos probados y objetivamente considerados por parte de la jurisdicción administrativa ordinaria del precedente jurisprudencial que hoy se extraña, fue solicitado en la interposición del recurso de unificación en contra de las sentencias de primera y segunda instancia”. 18.
En segundo lugar, afirmó que estaban satisfechos los elementos objetivos para que se configurara un daño especial así: - “Que se desarrolle una actividad legítima de la administración”: Está probado que el Senado de la República y la Alcaldía de Bogotá realizaron una actividad legitima de sistematización y promoción de los textos jurídicos debidamente actualizados, concordados y anotados, no existiendo norma alguna que se lo prohibiera, por lo que su actividad legítima es reconocida en la sentencia. - “La actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona”: El demandante tenía derecho a publicar los textos jurídicos debidamente actualizados, concordados, anotados, bajo un software de su propiedad, en ejercicio de sus derechos constitucionales.
Garantías, que “la gratuidad de la oferta del Estado” reconocida en la sentencia menoscabó y afectó, causando graves consecuencias patrimoniales al demandante al absorber a sus clientes los “que lógicamente prefirieron la gratuidad del servicio que presta las entidades demandadas ante la onerosidad del servicio prestado por la empresa privada.
Sin hacer alusión a una sentencia en particular ofrecida a la comunidad en forma gratuita, cuando aquel, a través de su empresa privada, los Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distribuía onerosamente, arrasa con el mercado, dado que la primera es más atractiva para el usuario que la segunda que él ofrecía, lo que sin lugar a dudas le causa un grave desequilibrio en el mercado y le impone una carga que no estaba en el deber de soportar”. - “El menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas”: Consideró que las entidades del Estado demandadas al editar textos en igualdad de sistema, calidad y contenido; al promocionarlos al público en forma gratuita y sin que ninguna entidad interviniera en ese uso indebido, rompió el principio de igualdad del demandante frente a la ley y las cargas públicas pues la gratuidad del servicio estatal le imponía una carga a favor de la ciudadanía, la que revertía en su contra y que no podía resistir, no estando obligado a soportarlo pues no existía ninguna justificación legal que debiera cumplir para permitir la gratuidad del Estado en su misma actividad frente a la onerosidad de sus productos. - “Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado”: La gratuidad de la información brindada legítimamente por el Estado y “la onerosidad de esta misma información brindada por el demandante es el nexo causal, pues la última, la venta de la información por parte del demandante fue torpeada y destruida como consecuencia de la primera, la gratuidad; motivo de la demanda de reparación directa.
Fue tan grave la actividad gratuita del Estado que hasta el “Diario Oficial” siendo una empresa comercial del Estado colapsó tal como sumariamente se probó en el proceso”. 1.5. Trámite de la acción de tutela 19. En auto del 19 de julio de 20223, el magistrado ponente de primera instancia admitió la demanda y dispuso su notificación a los magistrados que integran la Sección Tercera de esta Corporación. 20.
Igualmente, ordenó la vinculación como terceros con interés de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –MinTIC–, al Ministerio del Interior, a la Nación – Presidencia de la República y al Senado de la República, para que, si lo consideraban del caso ejercieran su derecho a la defensa. 21.
También mediante auto del 8 de agosto de 2022, se dispuso vinculación de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.6. Intervenciones 22. Realizadas las notificaciones ordenadas, de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 3 Documento 8 cargado a SAMAI. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MinTIC– 23. Mediante escrito enviado al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado de MinTIC presentó contestación a la tutela en el que señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, pues la protección incoada esta direccionada a las sentencias desfavorables que obtuvo el accionante.
Por esto, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. 1.6.2. Alcaldía Mayor de Bogotá 24. La Alcaldía Mayor de Bogotá mediante apoderado rindió informe en el que indicó que el demandante no cumple con las exigencias para que la acción constitucional prospere. Esto, porque en el escrito inicial reiteró la mayor parte de los argumentos expuestos en el medio de control de reparación directa tanto de primera como en segunda instancia, así como los expuestos en el recurso extraordinario de unificación. De esta manera, el accionante pretende convertir la acción de tutela en una especie de tercera instancia para que se revisen los fallos proferidos, lo cual, en su sentir, resultaba abiertamente ilegal y contrario a los principios de la doble instancia y de seguridad jurídica. 25.
Aunado a lo anterior, consideró que el asunto ya había sido ampliamente debatido mediante el medio de control de reparación directa en primera y en segunda instancia y luego a través del recurso extraordinario propuesto. 26. En todo caso, aclaró que la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia cuestionada no incurrió en los defectos definidos por la jurisprudencia constitucional para que proceda el amparo, puesto que expuso ampliamente las razones por las cuales desestimó el recurso de unificación. 27.
Finalmente, mencionó que la acción de la referencia es improcedente, debido a que se encuentra configurada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no existe nexo de causalidad entre esa entidad y la omisión, acción o amenaza de derechos fundamentales. 1.6.3. Sección Tercera del Consejo de Estado 28.
El magistrado ponente de la decisión reprochada en esta acción constitucional rindió informe en el que consideró que no se cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, comoquiera que el accionante solo alega que existió una falta de aplicación del precedente jurisprudencial, sin expresar los argumentos tendientes a demostrar cuál fue la posición que se desconoció en la sentencia atacada, ni cuáles son las razones por las que ese tema debe trascender las instancias ya agotadas y llegar a la órbita del juez constitucional. 29.
También señaló que la inconformidad planteada contra la sentencia del 26 de mayo de 2022 se centraba en lo sucedido en el proceso de reparación directa, Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que no basta para cuestionar una decisión judicial por la vía constitucional, por lo que se evidenciaba que lo pretendido era obtener la reparación que le fue negada en el proceso ordinario. 30.
Finalmente, consideró que la Sección Tercera no vulneró ningún derecho fundamental del accionante al desestimar el recurso presentado. Lo anterior, debido a que esta decisión se adoptó después de examinar rigurosamente la procedencia del recurso extraordinario y encontrar que para ese caso no estaban materializados los supuestos que se contemplaron en la ley para la prosperidad de dicha herramienta judicial. 1.6.4.
Presidencia de la República 31. La entidad vinculada a través de apoderado manifestó que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el presidente de la República carecen de legitimación en la causa por pasiva, debido a que cualquier actuación tendiente a acceder a lo solicitado constituiría una extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Asimismo, sostuvo que no se evidencia ninguna actuación u omisión de su parte de aquellos que desconozca los derechos fundamentales del accionante, por lo que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. 1.6.5. Ministerio del Interior 32. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica afirmó que la acción de tutela es improcedente en lo que tiene que ver a esa cartera ministerial, puesto que del escrito inicial se colige con suma claridad que aquella no ha vulnerado ni amenazado con transgredir los derechos reclamados por la parte accionante.
Aunado a ello, advirtió que no puede endilgársele responsabilidad, con base en el proceder de otra entidad, que posee personería jurídica y autonomía administrativa y financiera. Por lo tanto, solicitó declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.6. Senado de la República 33. El secretario general del Senado de la República explicó que las funciones del Congreso de la República están orientadas entre otras cosas, a adelantar los procesos legislativos y realizar control político, por lo que no es el competente para conocer lo relacionado con las pretensiones del accionante, pues ello recae exclusivamente en la Rama Judicial. 1.6.7.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A 34. El magistrado ponente de la decisión de segunda instancia dentro del medio de control de reparación directa refirió que las pretensiones formuladas en la acción de la referencia no están dirigidas contra esa corporación y, en ese sentido, que no era posible dar respuesta de fondo a los fundamentos que sustentan la solicitud de amparo.
Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7. Fallo impugnado 35. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1.º de septiembre de 20224, negó la acción de tutela por los siguientes motivos: 36.
La Subsección advirtió que si bien es cierto que el accionante invoca la “configuración de la causal específica de procedibilidad de desconocimiento del precedente judicial”, también lo es que no identifica cuál fue la providencia que la autoridad accionada no tuvo en cuenta; y los argumentos expuestos por la parte accionante no discuten la línea interpretativa en la que se apoyó la autoridad judicial accionada para desestimar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el peticionario contra la providencia emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de reparación directa. 37.
Además de lo anterior, consideró que el solicitante del amparo en el escrito de tutela no planteó ningún argumento para cuestionar los fundamentos que utilizó la corporación accionada para desestimar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por el contrario, insiste en que en el presente asunto se encontraba configurado el título de imputación de daño especial, para que se declarara la responsabilidad del Estado. 38.
En consecuencia, el juez de tutela de primera instancia evidenció que no existía una discusión concreta en cuanto a la decisión adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, razón por la que no era posible realizar un estudio minucioso sobre la configuración del defecto invocado por el accionante. 1.8. Impugnación 39. El 15 de septiembre de 2022, el accionante mediante mensaje de datos impugnó la decisión de primera instancia, en el que reiteró los motivos expuestos en el escrito de tutela y además señaló: 40.
En primer lugar, cuestionó la decisión del juez constitucional de primera instancia al no haber tenido en cuenta la doctrina ratificada en la sentencia de unificación del 19 de abril de 2012 –de la cual transcribió apartados– y que consideró que le era aplicable a su caso. Esto, porque en este fallo se establecieron los elementos del título de imputación denominado daño especial, los cuales luego de examinarlos nuevamente, consideró que se encontraban configurados en el caso concreto. 41.
Adicional a ello, mencionó que la errada “interpretación” de los elementos jurídicamente relevantes de la jurisprudencia vigente frente a la aplicación del título 4 Notificada el 9 de septiembre de 2022. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de imputación de daño especial también se predicaba de las sentencias dictadas en las instancias ordinarias5. 42.
Por otro lado, el accionante adjuntó a la impugnación, un escrito dirigido al Ministerio Público en el que le solicita su intervención en este proceso constitucional. 1.9. Trámite de impugnación 43. Mediante auto del 21 de septiembre de 2022, el juez de tutela de primera instancia concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 1.º de septiembre de 2022. 44.
Encontrándose el proceso pendiente de resolver el recurso de impugnación interpuesto, en auto del 6 de octubre de 2022, el Despacho ponente de segunda instancia en acatamiento del criterio mayoritario de la Sección Quinta, dispuso la vinculación como tercero con interés del Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 45.
El Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rindió informe en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela. Esto, porque el accionante pretende por medio de este mecanismo constitucional, revivir una cuestión que ya fue objeto de decisión judicial y esto provocaría inestabilidad en la seguridad jurídica. 5 Frente a la decisión de primera instancia proferida en el proceso de reparación directa, indicó que: “Como se puede confrontar, la jurisdicción administrativa contrariando lo dispuesto en el Artículo 90 de la Constitución Nacional y su jurisprudencia, negó el derecho de indemnización solicitado en la demanda y negó las excepciones propuestas por los demandados al justificar equivocadamente que la actividad gratuita del Estado.
(…) [C]uando el Estado contrata particulares para que realicen lo que hacen otros particulares, como en el presente caso y publican por internet este trabajo gratuitamente al servicio de la comunidad, no se trata simplemente de una competencia desleal sino de una gravísima falta a la ética, la cual debe resarcir el Estado y que no puede ser ignorada por la jurisdicción administrativa frente a lo prescrito en el artículo 90 Constitucional, sobre todo cuando la consecuencia es, el empobrecimiento de una familia honesta y trabajadora, frente al enriquecimiento de la comunidad que disfruta la gratuidad del servicio que presta el Estado.
¡Sería un tratamiento discriminatorio e ignominioso! Y no solo lo anterior es criticable, sino el gasto de un presupuesto con una destinación diferente a la naturaleza de las entidades que realizan las publicaciones gratuitas para satisfacer un capricho, gastando un presupuesto doble para un mismo fin por entidades que la ley no ha autorizado para hacerlo y que su filosofía es contraria a la gratuidad.
(…)”. Con relación a la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso de reparación directa, reprochó que en aquella oportunidad se analizaron hechos que no tienen relevancia jurídica con la imputación y que llevaron a confirmar la decisión de primer grado. Sin embargo, consideró que era una “tristeza” llegar a esta “equivocada conclusión”.
Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 46. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 1.º de septiembre de 2022 dictado por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. El límite de la impugnación y las decisiones cuestionadas 47. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Sala al verificar la argumentación expuesta en los escritos de tutela e impugnación y en aras de garantizar el derecho al debido proceso del accionante, circunscribe el debate al siguiente yerro: 48.
Desconocimiento del precedente en el que presuntamente incurrió la Sección Tercera de esta Corporación en la sentencia del 26 de mayo de 2022 en la que se desestimó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Esto, porque no dio aplicación a la providencia de unificación en la que se fijó la regla respecto del alcance del artículo 90 de la Constitución Política sobre responsabilidad patrimonial del Estado. 49.
Sin embargo, no podrá tener en cuenta las exposiciones que el actor aduce en el escrito de impugnación en contra de las decisiones de primer y segundo grado proferidas en el marco del proceso de reparación directa. Esto, porque no fueron señaladas en la solicitud de amparo, ni tampoco fueron objeto de decisión por parte del a quo, razón por la que estudiarlas en esta instancia implicaría desconocer el derecho de defensa y contradicción de la autoridad judicial accionada. 50.
Por esto, la Sala procederá a pronunciarse en segunda instancia sobre el defecto de desconocimiento del precedente que se plantea en relación con la decisión de la Sección Tercera del 26 de mayo de 2022 proferida en el marco del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de encontrar superados los requisitos generales de procedibilidad. 51.
En otras palabras, es preciso señalar que la Sala enfocará su estudio respecto de los reproches planteados en contra de la sentencia del 26 de mayo de 2022 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, pues los argumentos planteados en contra de las decisiones de primera y segunda instancia solo fueron mencionados en el escrito de impugnación, razón por la que acceder a su estudio, atentaría contra los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de la autoridad judicial accionada.
Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2. Solicitudes de desvinculación 52. La Alcaldía Mayor de Bogotá, el MinTIC, la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior solicitaron su desvinculación alegando su falta de legitimación en la causa por pasiva, sin que el A quo hiciera algún pronunciamiento al respecto.
Sin embargo, la Sala negará esta petición, en tanto que, como entidades demandadas en el proceso ordinario, les asiste un interés en las resultas del proceso. 2.3. Legitimación en la causa 53. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 54.
Sobre el estudio de este presupuesto procesal en materia de tutela, la Corte Constitucional, en la SU-454 de 2016, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda6. 55. Así las cosas, la Sala procede a verificar la existencia de la legitimación en la causa, en su orden: i) por activa y ii) por pasiva. 2.3.1.
Legitimación en la causa por activa 56. En materia de tutela, el inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 57.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que cada persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma, mediante representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 58.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor José Milcíades Forero Bautista se encuentra legitimado en la causa por 6 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 2017. Así mismo, Corte Constitucional, Sentencia T-318 de 2018, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva (…), entre otros”.
Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co activa, en razón a que presentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia del 10 de mayo de 2018, que fue desestimado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia del 26 de mayo de 2022, aquí cuestionada. 2.3.2.
Legitimación en la causa por pasiva 59. La legitimación en la causa por pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello7. 60.
En el caso concreto, la Sala encuentra que la Sección Tercera del Consejo de Estado, al ser la autoridad judicial que profirió la decisión que desestimó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 2.4. Problemas jurídicos 61. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A el 1.º de septiembre de 2022, por medio de la cual se negó el amparo solicitado por el señor José Milcíades Forero Bautista, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional? 62.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: 63. ¿La Sección Tercera del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales a la seguridad jurídica y “a la aplicación y obligatoriedad del precedente jurisprudencial”, con ocasión de la sentencia proferida el 26 de mayo de 2022, en la que desestimó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor José Milcíades Forero Bautista contra la providencia dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de mayo de 2018 dentro del proceso de reparación directa adelantado por los perjuicios ocasionados con la publicaciones en las páginas web de diferentes entidades públicas la consulta pública y gratuita de leyes y demás 7 Corte Constitucional, sentencia T-1015 de 2016.
Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos jurídicos?. Esto por cuanto, en su sentir incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 10 de abril de 2012 que unificó el alcance e interpretación que debe tener el artículo 90 Superior y que según el accionante plantea los elementos que definen los elementos del daño especial como título de imputación. 2.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 64. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20128. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema9.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales10. 65. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201411.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia12 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial13. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 13 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 67.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 68. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 69.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, y, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en el defecto aludido. 2.6. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.6.1. Requisito general de relevancia constitucional 2.6.1.1.
Criterios establecidos en la Corte Constitucional 70. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional se familiarizó con el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200514 en la que alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. 14 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señaló que la acción de tutela sólo es procedente siempre y cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. (Subrayado fuera de texto). 71. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple esta exigencia. Así, en reciente sentencia SU-103 de 202215, llamó la atención sobre los criterios que se deben tener en cuenta a la hora de verificar si en un caso concreto se supera o no esta exigencia, los cuales se pasan a mencionar: 107.
Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Esto, por cuanto las discusiones de orden legal o aquellas relacionadas exclusivamente con derechos económicos deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para su trámite. (…) 108. Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
Sobre esto, reiteró que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. En esa medida, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional.
(…) 109. Tercero, no debe ser una instancia adicional para reabrir debates meramente legales. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal”.
En ese sentido, la tutela en contra de una sentencia o laudo arbitral exige valorar si la decisión se fundamentó en una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas al debido proceso. 110. Finalmente, y en cuarto lugar, la acción de tutela que tenga origen en hechos adversos ocasionados por el mismo accionante, carece de relevancia constitucional.
Dicho de otro modo, toda vez que nadie puede alegar su propia torpeza (Nemo auditur propriam turpitudinem allegans), no se puede pretender el amparo de ciertos derechos, cuando su presunta vulneración haya sido una consecuencia de un comportamiento reprochable del mismo accionante, tal y como lo es un actuar negligente u omisivo dentro de un proceso judicial.
(Resalta la Sala). 15 Es preciso advertir que en aquella oportunidad revocó en sede de revisión una decisión proferida por esta Sección que negó un amparo y en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela promovida por no encontrarse configurado el requisito de relevancia constitucional. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.
Bajo esta línea argumentativa, para el Alto Tribunal Constitucional, la acreditación de esta exigencia va más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con la presunta vulneración de derechos fundamentales, pues supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a una garantía constitucional, que no es lo mismo que una simple relación con aquel16. 73.
De esta manera, en criterio de la Corte Constitucional se preserva la competencia e independencia de las jurisdicciones diferentes a la Constitucional e impide que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces17. 2.6.1.2. Criterios establecidos por el Consejo de Estado para determinar cuándo un asunto reviste de relevancia constitucional 74.
A su turno, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201418, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 75. En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 76.
Además, estableció que para que el asunto tenga relevancia constitucional es necesaria la concurrencia de los siguientes elementos: El primer elemento dice (sic) relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena de rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de 16 Corte Constitucional. Sentencias SU-573 de 2019, SU-103 de 2022 y T-210 de 2022. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-210 de 2022. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.
(Subrayado propio del texto)19. 77. De esta manera, la Sala Plena de esta Corporación estableció unos parámetros generales para determinar cuándo un asunto reviste o no relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento por la Corte Constitucional. Estos parámetros son los siguientes: 78.
Con fundamento en lo anterior, las diferentes Secciones de esta Corporación han tenido en cuenta tales parámetros para estudiar cuándo un asunto reviste o no de relevancia constitucional. Esto, ha llevado a que en la mayoría de las Secciones se estime que este requisito no se cumple en los eventos en los que se pretende utilizar el instrumento constitucional como una tercera instancia, cuando existe falta o indebida carga argumentativa, frente a asuntos de carácter económico y legal y cuando no hay una afectación del núcleo esencial del derecho fundamental. 2.6.1.3.
Criterios establecidos por la mayoría de la Sección Quinta 79. En esta oportunidad, esta Sección ratifica la posición asumida por esta Sala en la sentencia del 29 de septiembre de 202220, en la que modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 80.
Consideró la Sala que, al asumir este nuevo criterio, la acción de tutela contra providencia judicial superaría el requisito general de la relevancia únicamente para aquellos asuntos de raigambre constitucional, en los que se pueda advertir una tensión evidente entre una garantía fundamental y los fallos cuestionados. Igualmente, dejaría por fuera asuntos de mera legalidad, de contornos puramente 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces Carga argumentativa:.
El actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional Evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones.
El procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. Relevancia constitucional - sentencia Sala Plena de 2014 Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económicos, en los cuales es evidente que la intención de la tutela no es otra que satisfacer atribuciones patrimoniales y no garantías constitucionales. 81.
De esta forma, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta Corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 2.6.1.4.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 82. A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 83.
La acción constitucional inicialmente formulada reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 84.
En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 85.
Se resalta que, al momento de estudiar los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. En cuanto a la Sección Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primera, estudió los 6 requisitos fijados en basta jurisprudencia por la Corte Constitucional.
Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 86. Al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, la Corte Constitucional encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 87.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 88.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 89. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal21 (Énfasis de la Sala). 90.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse 21 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico22; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”23 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”24 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”25.
En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. (…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto26, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal27. (Resaltado de la Sala) 91. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.7.
Caso concreto 92. La Sala anticipa que revocará el fallo del 1.º de septiembre de 2022 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado por el señor José Milcíades Forero Bautista para en su lugar, declarar 22 Sentencia SU-103 de 2022. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-103 DE 2022. 25 Sentencia SU-128 de 2021. 26 Sentencia SU-573 de 2019. 27 Ibid.
Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente la acción de tutela por no encontrar satisfecho el requisito de la relevancia constitucional, por lo que pasa a exponerse. 93.
El accionante al momento de fundamentar los cargos que le adjudicaba a la sentencia cuestionada del 26 de mayo de 2022 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, que desestimó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el accionante, indicó que estaba viciada, por estas razones: (i) la Sección Tercera de esta Corporación no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial señalado en la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, que en su sentir definió el daño especial; y (ii) que estaban satisfechos los elementos objetivos de tal título de imputación, pues la actividad legítima de sistematización y promoción de los textos jurídicos debidamente actualizados, concordados y anotados ofrecida a la comunidad en forma gratuita, cuando aquel, a través de su empresa privada, los distribuía onerosamente, arrasa con el mercado, dado que la primera es más atractiva para el usuario que la segunda que él ofrecía, lo que sin lugar a dudas causó un grave desequilibrio en el mercado y le impone una carga que no estaba en el deber de soportar. 94.
Frente al presunto desconocimiento del precedente aludido por el accionante es preciso señalar que no se cumple con dos de los criterios determinantes para que un asunto revista de relevancia constitucional que se pasan a explicar: 95. No se cumple con la carga argumentativa mínima: 96. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Se destaca que este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista especialmente cuando se trata de una tutela contra una sentencia de un órgano de cierre28. 97.
En el presente caso, la Sala advierte que el señor José Milcíades Forero Bautista hizo alusión al desconocimiento del precedente establecido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, que en su sentir estableció los elementos objetivos del título de imputación de daño especial, el cual en su criterio estaban configurados en el caso concreto. 98.
En primer lugar, es preciso señalar que la parte accionante en el escrito de tutela no identificó la decisión que considera desatendida, lo cual solo llegó a realizar 28 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el escrito de impugnación, al señalar que se trataba de la providencia del 19 de abril de 2012 -que unificó la jurisprudencia en torno al hecho de que, de acuerdo con lo reglado en el artículo 90 de la Constitución Política, no existe un único título de imputación aplicable tratándose de responsabilidad estatal-, y que fue desatendida por la Sección Tercera de esta Corporación en la sentencia reprochada. 99.
No obstante, tal subsanación respecto a la falta de identidad de la decisión que considera como desconocida no es admisible para la Sala, pues de hacerse se vulnerarían los derechos fundamentales de la contraparte. 100. En segundo lugar, la sala evidencia que el actor no presentó argumentos tendientes a demostrar porque este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional, pues no explicó con claridad y de manera suficiente el cargo planteado por el accionante, esto es, el desconocimiento del precedente, pues se insiste, no se evidencia de manera suficiente como la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos invocados al incurrir en el yerro aludido. 101.
Aunado a lo anterior, como se va a explicar, se advierte que el señor José Milcíades Forero Bautista planteó un debate principalmente legal, en el que no se demuestra cómo la decisión del 26 de mayo de 2022 de la Sección Tercera del Consejo afecta el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados. Lo que esta Sección observa, es que los cargos expuestos en la acción de tutela, son muy similares a los presentados tanto en sede de reparación directa como en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que ya fueron resueltos en dichas instancias, Etapas en las que se advierte, en principio el accionante gozó de los derechos a la defensa y contracción y se respetaron las garantías procesales. 102.
El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal que pretende dar lugar a una tercera instancia y reemplazar los recursos ordinarios: 103. En el presente caso, como viene de decirse el accionante para justificar el presunto desconocimiento del precedente, hizo alusión a los elementos objetivos del título de imputación denominado daño especial, los cuales en su sentir, se encontraban configurados en el caso concreto. 104.
Sin embargo, tales argumentos no se dirigen en contra de la decisión proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco del recurso extraordinario de unificación, cuya competencia se encuentra limitada a determinar si se desconoció o no la jurisprudencia unificada de la Corporación, mas no a examinar algún elemento relacionado con la responsabilidad del Estado, como erróneamente lo plantea el accionante. 105.
En ese orden, el hecho de que el señor Forero Bautista insista en que en su caso sí está configurado el daño especial, presente argumentos tendientes a explicar porque el daño está acreditado y sostenga que este debate deba repararse bajo una categoría en particular, solo indica como lo señaló la autoridad judicial Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionada, que su verdadera finalidad es que se reabra el debate propio de las instancias ordinarias. 106.
Así, para esta Sala de Sección lo pretendido por el accionante es utilizar este mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y del proceso de reparación directa. Incluso, se reitera que sus reproches no cuestionan la providencia supuestamente censurada, sino que pretenden poner en tela de juicio nuevamente el análisis realizado en sede de reparación directa sobre el título de imputación denominado daño especial, el cual en su sentir si se encuentra configurado. 107.
En ese sentido, se evidencia que se pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, a través de la cual se acceda a las pretensiones de la demanda que fueron negadas en el trámite ordinario y que tampoco tuvieron la vocación de prosperar en el recurso extraordinario de unificación, con fundamento en que la providencia del 19 de abril de 2012 aludida como desconocida no unificó la jurisprudencia respecto a los eventos en los que es posible acceder a las pretensiones de la demanda de reparación directa bajo el título de daño especial, como se alegó en el recurso que planteó el accionante. 108.
De esta manera, para la Sala el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. Esto, porque se insiste, el accionante no logró satisfacer la carga argumentativa mínima tendiente a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave sus derechos fundamentales; y el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal que pretende dar lugar a una tercera instancia y reemplazar los recursos ordinarios. 109.
Como se explicó ampliamente, a la hora de definirse una acción de tutela contra una sentencia proferida por el órgano de cierre en la materia, se debe estudiar el requisito de forma más rigurosa. Al respecto, se advirtió en líneas atrás que la acción constitucional no propone ningún debate jurídico entorno a la trasgresión de algún derecho fundamental y, en ese sentido, la acción de tutela formulada por el actor carece de relevancia constitucional. 110.
Para esta Sala es importante enfatizar en que la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser rigurosa a la hora de estudiar los requisitos generales de procedibilidad. En especial cuando se pretenden cuestionar por esta vía las decisiones de los órganos de cierre en la materia. Lo anterior en garantía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y del respeto por el precedente judicial. 2.8.
Conclusión 111. Se revocará el fallo del 1.º de septiembre de 2022 en el que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela por José Milcíades Forero Bautista; y en su lugar, se declara Demandante: José Milcíades Forero Bautista Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03879-01 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente el amparo porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá, el MinTIC, la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior por los motivos aquí expuestos.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 1.º de septiembre de 2022 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el que negó el amparo impetrado José Milcíades Forero Bautista; y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”