CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2025-00151-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio, Departamento de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Asunto: autoridad competente para resolver solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Abstención de resolución de fondo por falta de requisitos. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respectivamente, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora Rosalba Guapacha Ladino laboró para el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) desde el 1° de abril de 1979 hasta el 9 de enero de 1983. 2. En el año 2020, la señora Rosalba Guapacha Ladino promovió proceso ordinario laboral en contra de Porvenir S.A. y otros, con el propósito de que se le reconociera la devolución de saldos, con la inclusión del valor del bono pensional por el tiempo laborado para el Hospital San Juan de Dios de Riosucio entre el 1 de abril de 1979 al 9 de enero de 1983.

Cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, bajo el radicado núm. 05001-31-05-011-2020-004286-00. 3. El 29 de junio de 2022, se emitió una certificación, a través del sistema CETIL, en la cual registró como responsables del pago del bono pensional a la Nación por el período comprendido entre el 1 de abril y el 31 de agosto de 1979 y al Departamento de Caldas por el lapso laborado desde el 1 de septiembre de 1979 hasta el 9 de enero de 1983. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 4.

El 15 de junio de 2023, Porvenir S.A. inició ante la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio el trámite de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Rosalba Guapacha Ladino. 5. El 28 de junio de 2023, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio declaró su falta de competencia para responder por el pasivo pensional de la señora Guapacha Ladino, por cuanto, mediante Circular 025 del 18 de mayo de 2010, suscrita por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, se estipuló que el pasivo prestacional causado por los funcionarios del sector salud del Departamento de Caldas, por el tiempo de servicios prestado desde «la fecha del ingreso hasta el 31 de enero de 1967 lo asume el DEPARTAMENTO DE CALDAS y que el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 1967 hasta el 31 de agosto de 1979, DEBE SER ASUMIDO POR CAJANAL». 6.

Mediante oficio del 20 de septiembre de 2023, el Departamento de Caldas objetó la liquidación del bono pensional de la señora Rosalba Guapacha Ladino, al considerar que el tiempo que le fue asignado «carece de soporte, pues no se ajusta a lo establecido en el numeral 2.3. del artículo 2.2.16.7.4. del Decreto 1833 de 2016». 7. El 12 de octubre de 2023, Porvenir S.A presentó petición ante la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio, mediante la cual solicitó la corrección de la certificación laboral. 8.

El 17 de octubre de 2023, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio negó la solicitud de corrección de la certificación laboral, debido a que la responsabilidad recae en la Nación y en el Departamento de Caldas. 9. Por lo expuesto, el 7 de marzo de 2025, Porvenir S.A. solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio y el Departamento de Caldas, a fin de determinar la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional.

II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y el 28 de marzo de 2025, se fijó el edicto núm. 137 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.

Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio, al Departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Porvenir S.A. y a su apoderado judicial, y a la señora Rosalba Guapacha Ladino. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 Según informe secretarial del 4 de abril de 2025, el Departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio presentaron escrito de alegatos o consideraciones.

Mientras que las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) Esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en los siguientes términos: Manifestó que no le asiste la obligación de pago de bonos o cuotas partes pensionales, ya que «en su proceso de transformación a ESE según la ordenanza pertinente no le fueron asignadas esas obligaciones y además que esas obligaciones aún estaban a cargo del departamento, según consta en decreto departamental 118 de junio 30 de 1995».

Igualmente, indicó que no existe ninguna disposición legal que le imponga «la obligación a los hospitales transformados en Empresas Sociales del Estado, de pagar las deudas prestacionales de los exfuncionarios de los antiguos hospitales y relacionadas con cuotas partes o bonos pensionales». También, advirtió que existe un proceso judicial en curso en el que se reclama el bono pensional de la señora Rosalba Guapacha Ladino por los mismos períodos que se debaten en el presente conflicto de competencias administrativas, motivo por el cual «debe determinarse la existencia de pleito pendiente por resolver». 2.

Departamento de Caldas El 21 de marzo de 2025, esta autoridad presentó escrito de alegatos, mediante el cual manifestó que solo tiene el deber de responder por el pasivo del sector salud frente aquellas personas que se encontraban como beneficiarios del contrato de concurrencia. Indicó que, como en el presente asunto existió una omisión de la E.S.E. de reportar a su trabajadora para que fuese beneficiaria del contrato de concurrencia, se debe aplicar lo previsto en la Circular Conjunta 009 del 2 de octubre de 2018 y en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y, debido a ello, es la institución hospitalaria la obligada a responder por el bono pensional en disputa.

Por lo expuesto, solicitó declarar competente a la E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio «para asumir el pago del pasivo pensional de la señora ROSALBA GUAPACHA LADINO». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 3. Dirección Territorial de Salud de Caldas El 25 de marzo de 2025, esta autoridad presentó escrito de consideraciones o de alegatos, en el que indicó que entre el Departamento de Caldas y CAJANAL se suscribió un contrato interadministrativo con la finalidad de cubrir el reconocimiento y pago de prestaciones económicas de los empleados administrativos de esa autoridad territorial, incluidos los del sector salud, por el período comprendido entre el 1 de febrero de 1967 hasta el 31 de agosto de 1979, motivo por el cual el pasivo prestacional de la señora Rosalba Guapacha Ladino, desde el 1 de abril a 31 de agosto de 1979, debe asumirlo CAJANAL.

Respecto del pasivo pensional causado por la señora Guapacha Ladino desde el 1 de septiembre de 1979 hasta el 9 de enero de 1983, indicó que debe asumirlo el Departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en tanto que el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 estableció expresamente que esta deuda no era responsabilidad de las Empresas del Sociales del Estado, por cuanto al 31 de diciembre de 1993 no tenían vida jurídica, lo cual encuentra sustento en múltiples decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Sin perjuicio de lo anterior, también puso de presente la existencia de un proceso ordinario laboral promovido por la señora Guapacha Ladino, mediante el cual persigue el reconocimiento del bono pensional por el tiempo que laboró en el Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio, por lo que solicitó abstenerse de resolver de fondo el asunto de la referencia. IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»2 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con 2 Ley 1437 de 2011.

Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [Se resalta] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta].

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad3; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme4; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021. Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»5, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo6.

Dado que en esta oportunidad se cumple una de las limitantes descritas con anterioridad, se precisará más adelante, en el análisis del caso concreto, por qué la Sala de Consulta y Servicio Civil no es competente para pronunciarse sobre este asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva7. 3.

El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se exponen a continuación: El presunto conflicto se originó como consecuencia de la falta de competencia alegada tanto por el Departamento de Caldas como por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio para reconocer y pagar el bono pensional de la señora Rosalba Guapacha Ladino, por el tiempo laborado desde el 1° de abril de 1979 hasta el 9 de enero de 1983.

En el marco del trámite de esta actuación, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Riosucio y la Dirección Territorial de Salud de Caldas advirtieron de la existencia de un proceso judicial promovido por la señora Guapacha Ladino, mediante el cual pretende el reconocimiento y pago del bono pensional, cuya autoridad competente se discute en el presente asunto.

En efecto, de los documentos obrantes, la Sala encuentra que actualmente existe un proceso ordinario laboral en trámite, el cual fue conocido en primera instancia por el 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001-03-06-000-2020-00241-00. 6 Ver, entre otras, las decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020.

Radicados 11001-03- 06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. 7 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, identificado con radicado núm. 05001- 31-05-011-2020-004286-00, cuyas pretensiones son: […]

PRIMERO: CONDENE a SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A. a reconocer y pagar a ROSALBA GUAPACHA LADINO la DEVOLUCIÓN DE SALDOS más los rendimientos financieros a que haya lugar con la inclusión del tiempo laborado así: a) HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN JUAN DE DIOS ESE RIOSUCIO CALDAS por el periodo comprendido entre el 1/4/1979 – 9/1/1983. b) La densidad de 206 semanas cotizadas a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. c) Los aportes COTIZADOS a SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., para un total de 402 semanas. d) Los aportes cotizados al servicio de OTRAS administradoras por la densidad de 153 semanas.

Y todos los demás que se demuestren en el transcurso del proceso, por ser irrenunciables. […]. [Negrillas por fuera del texto original] El 14 de noviembre de 2024, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín resolvió dictar sentencia de primera instancia, así:

1. DECLARAR NO PROBADOS los medios exceptivos formulados por la demandada y litisconsortes integradas al proceso, por lo explicado en la parte motiva. 2. CONDENAR a la SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., para que, proceda a la devolución de saldos correspondiente a favor de la señora ROSALBA GUAPACHA LADINO, […] teniendo en cuenta para ello e incluyendo el valor del bono pensional por el tiempo laborado para el HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE RIOSUCIO – CALDAS entre el 01/04/1979 hasta el 09/01/1983, bono pensional que deberá ser emitido y pagado por la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Oficina de Bonos Pensionales, con destino a esa AFP, para que así la misma, pueda realizar lo ya ordenado, por lo cual, se ordena al Ministerio mencionado a realizar lo indicado, además que también se autoriza y ello sin perjuicio de que este ente ministerial pueda realizar las acciones tendientes frente al DEPARTAMENTO DE CALDAS por lo que le pueda corresponder para el pago de la financiación del bono pensional ya indicado, conforme lo expuesto en la parte motiva. […]. [Subrayas por fuera del texto original] En este contexto, la Sala evidencia que el objeto de la demanda ordinaria laboral, cuya sentencia de primera instancia, actualmente, se encuentra en curso en la Sala Laboral Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, por haber sido apelada por las autoridades condenadas, tiene relación directa con el objeto de la actuación administrativa que se estudia en el presente conflicto.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, en últimas, en dicho proceso laboral se debe determinar, para efectos de ordenar el reconocimiento de la devolución de saldos a que tiene derecho la señora Guapacha Ladino, la autoridad que debe pagar el bono pensional correspondiente al período comprendido entre el 1° de abril de 1979 y el 9 de enero de 1983.

Así las cosas, se concluye que en el presente asunto no se dan los supuestos para que la Sala se pronuncie sobre la competencia de las autoridades involucradas en este conflicto, como quiera que existe un proceso judicial en curso, el cual tendrá incidencia en la actuación administrativa particular y concreta que suscitó el presente asunto.

Precisamente, la Sala ha señalado que «no es procedente pronunciarse en asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa, a aquellas que están sometidas a una decisión judicial, pues la controversia debe resolverse mediante sentencia que habrá de cumplirse con efectos de cosa juzgada»8. En consecuencia, en el presente asunto, la Sala se abstendrá de resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas.

En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO. ABSTENERSE de resolver el supuesto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio, el Departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la existencia de proceso judicial en curso.

SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a Porvenir S.A., por ser la entidad que lo remitió.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio, al Departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Porvenir S.A., y a la señora Rosalba Guapacha Ladino.

CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 13 de marzo de 2024, radicación 2024-00009; del 27 de enero de 2021, Radicación 2020-00241; del 21 de octubre de 2019, Radicación 2019-00135 y del 27 de marzo de 2019, Radicación 2018-00171, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00151-00 QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente con permiso LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Oficial mayor