Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00107-00 Demandante: LUZ AYDA PASTRANA LOAIZA Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Temas: Decisión de estarse a lo resuelto en orden judicial anterior que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado.

AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Mediante escrito radicado el 17 de junio de 20251, la señora Luz Ayda Pastrana Loaiza, actuando en nombre propio, formuló demanda con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.

Indicó que el 1 de mayo de 2025, el presidente de la República solicitó al Senado un concepto favorable para convocar una consulta popular nacional. Solicitud que no constituyó un proyecto de ley, sino un pedido de juicio político sobre la conveniencia de la convocatoria, conforme a los artículos 31 y 32 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015. 3.

Relató que, tras un debate en sesión plenaria los días 13 y 14 de mayo de 2025, el Senado negó el concepto favorable con 49 votos en contra y 47 a favor. Decisión notificada el 28 de mayo de 2025, al presidente de la República. 1 Índice 003 de Samai. Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Narró que, a pesar de esta negativa, el presidente expidió el Decreto 0639 el 11 de junio de 2025, para convocar la consulta popular para el 7 de agosto siguiente, desconociendo un requisito sustancial del procedimiento legal. 1.2. Concepto de la violación 5. Sostuvo que la argumentación del Gobierno Nacional implica una extralimitación funcional del poder ejecutivo al arrogarse la competencia de desestimar una decisión política del Congreso. 6.

Adujo que varios de los ministros firmaron el decreto en calidad de encargados sin autorización legal específica, lo que constituye un defecto sustancial adicional. 7. Estimó que la expedición del decreto sin el concepto favorable del Senado configura una omisión sustancial del procedimiento reglado por la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que en su artículo 31, literal b), establece que el presidente puede convocar a consulta previo concepto favorable del Senado de la República y en el artículo 32 indica que el concepto del Senado tiene efectos vinculantes, habilitando o impidiendo la expedición del decreto. 8.

Resaltó que con el acto demandado se inobservó la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha establecido que los requisitos para los mecanismos de participación son de cumplimiento obligatorio y su omisión no puede ser subsanada por decisiones discrecionales del ejecutivo (Sentencia C-180 de 1994). 9. Refirió que en la Sentencia C-150 de 2015 la Corte Constitucional enfatizó que la intervención del Senado es una condición de validez y cumple una función de filtro democrático y control de oportunidad. 10.

Aseveró que el uso de la excepción de inconstitucionalidad (art. 4 C.P.) por parte del Gobierno es improcedente porque esa figura solo permite inaplicar normas jurídicas (leyes, decretos, etc.) con efectos inter partes, no decisiones políticas o actos no normativos como el concepto del Senado y, además, solo los jueces están facultados para inaplicar normas generales; los órganos administrativos no pueden declarar inconstitucional una actuación del Congreso (Sentencia C-600 de 1998). 11.

Expuso que el Decreto 0639 de 2025 vulnera normas legales y principios constitucionales fundamentales como la legalidad, la separación de poderes y la supremacía de la Constitución. Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.

La solicitud de suspensión provisional 12. La parte accionante, en un acápite de la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto demandado. Refirió que el decreto fue expedido sin el concepto previo y favorable del Senado, requisito indispensable para su expedición, según los artículos 31 literal b) y 32 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, trasgresión que resulta directa y palmaria al comparar el decreto con el resultado de la votación del Senado. 13.

Afirmó que la ejecución del decreto activaría una consulta popular que involucra recursos públicos y logística electoral masiva y generaría efectos jurídicos y políticos de imposible reversión. 14. Reflexionó acerca de que la ejecución del decreto sin el filtro legal del Senado representa una alteración grave del equilibrio entre poderes, justificando la suspensión provisional para evitar que se profundice un conflicto de competencias que debilitaría la institucionalidad democrática. 2.

El trámite de la solicitud 15. A través de proveído del 24 de junio de 20252, el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda, debido a que el acto acusado constituye un acto de contenido electoral, lo que habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 16. Mediante auto de la misma fecha, el despacho sustanciador corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco (5) días al presidente de la República y al Ministerio Público. 3.

Traslado de la solicitud 17. Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 3; el Ministerio de Educación Nacional4, el presidente de la República 5, y el Ministerio Público6 presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada. 3.1.

Ministerio de Educación Nacional 18. Expuso que el acto acusado no produjo efectos pues convocó al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional el día 7 de agosto de 2 Índice 006 de Samai. 3 Índice 16 de Samai. El término transcurrió desde el 26 de junio hasta el 3 de julio de 2025 a las cinco de la tarde. 4 Índice 21 de Samai. 5 Índices 24 de Samai. 6 Índice 23 de Samai.

Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2025 y fue derogado antes de que se llevara a cabo la consulta, es decir, antes de producir efectos, por lo que carecería de objeto por sustracción de materia. 19.

Solicitó que se de aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, en consecuencia, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 0639 de 2025 al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado. Con fundamento en la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 (2017-00191- 02). 3.2.

Presidente de la República 21. A través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. Narró que el Decreto 0639 de 11 de junio de 2025 fue expresamente derogado por el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que no surte efectos en la actualidad. 22. Adujo que uno de los presupuestos necesarios para la eventual procedencia de la medida cautelar es que el acto administrativo cuestionado esté produciendo efectos jurídicos, a partir de ello estimó, que la eventual suspensión es improcedente por sustracción de materia. 3.3.

Concepto del Ministerio Público 20. La señora agente del Ministerio Público se pronunció respecto de la solicitud de medida cautelar en el sentido de señalar que las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento. 3.4. Otras solicitudes 21.

La apoderada del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio solicitó dar aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 0639 de 2025, al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado en virtud de su derogatoria7. 7 Índice 31 de Samai.

Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 22. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.

De la medida cautelar de suspensión provisional 23. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 24.

En este orden de cosas, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 25.

En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 26.

Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 27.

De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co citadas en el escrito correspondiente, si dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella8.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 28.

No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 3. Decisión sobre la medida cautelar 29. La demandante aseguró que el Decreto 0639 de 2025 infringió el artículo 104 de la Constitución Política de Colombia, el principio de separación de poderes y la Ley Estatutaria 1757 de 2015. 30.

Establecidos los supuestos fácticos y normativos que rodean el caso, previo a abordar el estudio de la petición cautelar se advierte que, mediante auto del 18 de junio de 2025, con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, dentro el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, se dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» 31.

Es decir, el decreto demandado en esta oportunidad fue suspendido provisionalmente con ocasión de la decisión dictada dentro de otro proceso de nulidad que se adelanta en esta Sección. 32. En esa providencia, se concluyó: Finalmente, considera esta Sala que hay lugar a impartir el trámite de urgencia a la solicitud cautelar, en primera medida, porque, como ya se demostró, están cumplidos los requisitos de la suspensión provisional requerida, esto es, la violación de las disposiciones invocadas (art. 231 del CPACA), así como también ante la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018-00133-00.

Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. De lo anterior se sigue que el acto demandado se quedó, temporalmente, sin fuerza ejecutoria, conforme a lo previsto en el numeral 1. ° del artículo 91 del CPACA 9, que contempla entre las causales de pérdida de ejecutoriedad, la suspensión provisional. 34.

Las circunstancias expuestas llevan a concluir que una nueva decisión orientada a suspender sus efectos caería en el vacío en consideración a que, en la actualidad, el acto demandado no está produciendo efectos. 35. Esta Sala, al referirse a la medida cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente ha precisado lo siguiente: 3.2.2.

(…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión10. 36.

En línea con lo anterior, la Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto11. 37. Frente a la petición de terminación anticipada del proceso realizada por los Ministerios de Educación y de Vivienda Ciudad y Territorio, como se expuso al resolver los recursos de reposición instaurados contra el auto admisorio de la demanda, se dirá que la derogatoria del decreto en cuestión no impide que se adelante el control judicial por parte de esta Sección, respecto de su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente, dado que la pérdida de ejecutoria derivada de dicha determinación produce efectos hacia el futuro y, en este caso, el acto demandado alcanzó a producir efectos mientras mantuvo su vigencia. 38.

Así mismo, en dicha providencia se reiteró que la competencia para conocer el presente asunto radica en esta Sección. 9 ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 10 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000- 2018-00625-00. 11 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00; Consejo de Estado. Sección Quinta.

Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024-00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

En consecuencia, respecto a las solicitudes realizadas por los Ministerios de Educación y de Vivienda Ciudad y Territorio, se estará a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025 (que dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda). 40. A partir de las consideraciones realizadas y como quiera que el acto fue suspendido como consecuencia de la providencia proferida dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, decisión que se encuentra en firme12, se estará a lo resuelto en dicha oportunidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

Primero: Estarse a lo resuelto en el auto del 18 de junio de 2025, dictado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». Segundo: Estarse a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025, mediante el cual se dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda, frente a la solicitud de terminación de anticipada del proceso.

Tercero: Comunicar esta providencia al presidente de la República y a todos los ministros que integran el gobierno nacional. Cuarto: Reconocer personería a los abogados Ángela Lorena Guardiola Granados, Édgar Fabián Garzón Buenaventura y Juan Manuel Bernal Rubiano, como apoderados del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, Ministerio de Educación Nacional y el presidente de la República, respectivamente, en los términos de los poderes aportados13.

Quinto: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salvamento de voto 12 Mediante auto del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta confirmó el auto del 18 de junio de 2025, dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, que dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

En esta providencia salvó voto la Magistrada Gloria María Gómez Montoya. 13 Indice 21, 23, 24 y 31 y 32 de Samai. Demandante: Luz Ayda Pastrana Loaiza Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00107-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.