REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: CONSORCIO MARCO MGS Demandado: ECOPETROL SA Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA - INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO MARCO Síntesis del caso: el consorcio demandante aduce que la autoridad demandada incumplió el contrato marco de obra porque no emitió las suficientes órdenes de trabajo para ejecutar el valor total estimado del contrato.
Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque la contratante no estaba obligada a emitir un máximo o mínimo de órdenes de trabajo, y menos por el valor total estimado del contrato. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 14 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare en la que se dispuso: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda en el medio de control de controversias contractuales promovida por el Consorcio Marco MGS contra Ecopetrol S.A. por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Notificar la presente sentencia a las partes de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 203 del CPACA.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente, dejando las constancias de rigor.”. (índice 71 de SAMAI del tribunal – negrillas y mayúsculas fijas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2017 (fls. 3 a 50 cdno ppal.), el Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 2 Consorcio Marco MGS promovió demanda en ejercicio del medio de control judicial de controversias contractuales en contra de Ecopetrol SA con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones: “PRIMERA.
Declarar a la sociedad de economía mixta convocada ECOPETROL S.A. responsable administrativamente por el incumplimiento del contrato No. MA-0018267 suscrito el treinta (30) de octubre del año dos mil doce (2012), lo cual generó afectación al equilibrio económico y financiero del mismo y con ello graves perjuicios materiales y morales subjetivos y objetivos, actuales y futuros al CONSORCIO MARCO MGS - Contratista j en la ejecución del Contrato en cita, por el incumplimiento de las obligaciones contractuales a su cargo contenida en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA-0018267, en el sentido de faltar al deber de planeación al no haber procurado la consecución del objeto y alcance contractual mediante la asignación de la órdenes de trabajo de forma regular de tal suerte que las mismas no alcanzaron ni en el UNO PUNTO CINCUENTA Y UNO PORCIENTO (1.51%) del valor establecido como un estimado del contrato tasado en NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SIETE MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS MCTE ($94.307.279.356) según obra en el Anexo No.1 del mismo, induciendo al contratista a un desequilibrio económico y financiero alegado pues este ni siquiera pudo amortizar el equipo mínimo del que estaba obligado a disponer además de los recursos materiales y equipos subutilizados como obligación contractual.
SEGUNDA: Condenar a ECOPETROL S.A., a pagar a favor del CONSORCIO MARCO MGS por concepto de COSTOS Y GASTOS ADMINISTRATIVOS NO AMORTIZADOS derivados del incumplimiento de la contratante de las obligaciones a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA - 0018267, en el sentido de haber faltado al deber de planeación al no disponer de los estudios, ingeniería y diseños requeridos para procurar la consecución del objeto contractual mediante la asignación regular de órdenes de trabajo que permitieran al contratista la amortización del costo del personal y/o equipo mínimo dispuesto como una obligación para el efecto, lo cual efectivamente SI cumplió el CONSORCIO MARCO MGS, la suma de MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y TRES MIL NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE.
($1.234.633.094). Esta pretensión forma parte de la reclamación del Contratista CONSORCIO MARCO MGS, presentada en el Acta de Liquidación del Contrato Marco No. MA - 0018267 y consistente en la solicitud de restablecimiento del equilibrio económico del contrato, para compensar los gastos y costos directos en que tuvo que incurrir el Contratista por concepto de: personal, proveedores, vehículos, equipos, herramientas y otros conceptos para dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales y los demás requisitos técnicos establecidos en los documentos del contrato, durante toda la vigencia del mismo y que no lograron ser amortizados ante el incumplimiento de ECOPETROL S.A. en asignar Órdenes de Trabajo según el valor del contrato correspondiente al presupuesto oficial por el cual fue suscrito.
TERCERA: Condenar a ECOPETROL S.A., a pagar a favor del CONSORCIO MARCO MGS por concepto de COSTOS DIRECTOS, STAND BY DE EQUIPOS Y MAQUINARIA derivados del incumplimiento de la contratante de las obligaciones a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 3 Marco No. MA - 0018267, en el sentido de haber faltado al deber de planeación al no disponer de los estudios, ingeniería y diseños requeridos para procurar la consecución del objeto contractual mediante la asignación regular de órdenes de trabajo que permitieran al contratista la amortización del costo de los equipos que tenía en campo a disposición del proyecto como una obligación a su cargo y que al ser subutilizados, generaron sobrecostos que el CONSORCIO MARCO MGS tuvo que sufragar por causas imputables a ECOPETROL SA, la suma de DOS MIL CUATROCIENTOS NUEVE MILLONES TESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS MCTE.
($2.409.345.954). Esta pretensión forma parte de la reclamación del Contratista CONSORCIO MARCO MGS, presentada en el Acta de Liquidación del Contrato Marco No. MA - 0018267 y consistente en la solicitud de restablecimiento del equilibrio económico del contrato, para compensar los gastos y costos directos en que tuvo que incurrir el Contratista por concepto de: personal, proveedores, vehículos, equipos, herramientas y otros conceptos para dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales y los demás requisitos técnicos establecidos en los documentos del contrato, durante toda la vigencia del mismo y que no lograron ser amortizados ante el incumplimiento de ECOPETROL S.A. en asignar Órdenes de Trabajo según el valor del contrato correspondiente al presupuesto oficial por el cual fue suscrito.
CUARTA: Condenar a ECOPETROL S.A., a pagar a favor del CONSORCIO MARCO MGS por concepto de UTILIDAD DEJADA DE PERCIBIR derivada del incumplimiento de la contratante de las obligaciones a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA- 0018267, en el sentido de haber faltado al deber de planeación al no disponer de los estudios, ingeniería y diseños requeridos para procurar la consecución del objeto contractual mediante la asignación regular de órdenes de trabajo que permitieran al contratista ejecutar los trabajos para alcanzar el monto estimado del contrato el cual si bien era indeterminado resultó irrisorio pues apenas alcanzo el UNO PUNTO CINCUENTA Y UNO PORCIENTO (1.51%) del valor establecido como un estimado del contrato tasado en NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SIETE MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS MCTE ($94.307.279.356), la suma de CUATRO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y SÉIS MIL CIENTO CINCUENTA Y UN PESOS MCTE.
($4.353.756.151). SUBSIDIARIA a la CUARTA PRETENSIÓN: En subsidio de la pretensión anterior y por el monto de las utilidades que no sean reconocidas en favor del CONSORCIO MGS, condenar a ECOPETROL S.A., a pagar a favor del CONSORCIO MARCO MGS por concepto de perjuicios por LUCRO CESANTE correspondientes a su capacidad de contratación y recursos que fueron dispuestos y estuvieron disponibles y limitados durante el tiempo de vigencia del Contrato Marco No. MA - 0018267, no pudiéndose ocupar en otros procesos de selección o contratos, situación derivada del incumplimiento de la contratante de las obligaciones a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y PARÁGRAFO SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA - 0018267, en el sentido de haber faltado al deber de planeación al no disponer de los estudios, ingeniería y diseños requeridos para procurar la consecución del objeto contractual mediante la asignación regular de órdenes de trabajo que permitieran al contratista ejecutar los trabajos para alcanzar el monto estimado del contrato, el cual si bien era indeterminado resultó irrisorio pues apenas alcanzo el UNO PUNTO CINCUENTA Y UNO PORCIENTO (1.51%) del valor establecido como un estimado del contrato tasado en NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SIETE MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS MCTE ($94.307.279.356), la suma de las utilidades no reconocidas y hasta el monto posible ya indicado de CUATRO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y SÉIS MIL CIENTO CINCUENTA Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 4 Y UN PESOS MCTE.
($4.353.756.151). QUINTA: Condenar a ECOPETROL S.A., a pagar a favor del CONSORCIO MARCO MGS el valor del reajuste o actualización de las cifras precedentes, por la negativa intencional de ECOPETROL SA, de cumplir con las obligaciones contractuales a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA - 0018267, contado para los costos y gastos administrativos no amortizados y el stand by de maquinaria y equipos desde la fecha de su causación y la para la utilidad dejada pe percibir por causas imputables a ECOPETROL SA desde la fecha de terminación del contrato acaecida el primero (01) de marzo de dos mil catorce (2014).
SEXTA: Condenar a ECOPETROL S.A., a pagar a favor del CONSORCIO MARCO MGS el valor de los intereses moratorios correspondientes a las cifras precedentes, intereses que se causan por la negativa intencional de ECOPETROL SA, de cumplir con las obligaciones contractuales a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA - 0018267, contados para los costos y gastos administrativos no amortizados y el stand by de maquinaria y equipos desde la fecha de su causación y la para la utilidad dejada pe percibir por causas imputables a ECOPETROL SA desde la fecha de terminación del contrato acaecida el primero (01) de marzo de dos mil catorce (2014).
SÉPTIMA: Condenar a la sociedad de economía mixta convocada ECOPETROL S.A. a pagar en favor del contratista CONSORCIO MARCO MGS por concepto de perjuicios morales la suma equivalente a DOSCIENTOS (200) SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (SMMV), con ocasión del padecimiento, sufrimiento moral, trastorno emocional por el incumplimiento del contrato No. MA - 0018267 suscrito el 30 de octubre del año 2012, ocasionado por parte del contratante ECOPETROL S.A., materializado en la negativa intencional de ECOPETROL SA, de cumplir con las obligaciones contractuales a su cargo contenidas en las CLÁUSULAS PRIMERA DE OBJETO, numeral primero de la CLÁUSULA OCTAVA DE OBLIGACIONES DE ECOPETROL SA y parágrafo SEGUNDO de la CLÁUSULA CUARTA de VALOR DEL CONTRATO del Contrato Marco No. MA - 0018267 que ocasionaron el desequilibrio económico y financiero alegado.
OCTAVA: Dados los evidentes incumplimientos de la sociedad de economía mixta convocada ECOPETROL S.A. que dan origen a los perjuicios sufridos por el CONSORCIO MARCO MGS, que se condene en costas a ECOPETROL S.A.”. (fls. 6 a 8 cdno ppal. – negrillas y mayúsculas fijas del original). 2. Hechos El fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, es el siguiente: 1) El 30 de octubre de 2012, el Consorcio Marco MGS y Ecopetrol SA suscribieron un contrato marco de obra que tenía por objeto el montaje y construcción de facilidades de superficie para proyectos de producción y exploración a nivel nacional y campos menores asociados a la gerencia; en ese contrato se estableció que Ecopetrol expediría órdenes de trabajo en las que se determinarían las obras específicas que debía llevar a cabo el Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 5 contratista; también se pactó que el valor del contrato sería indeterminado, ya que este iba a ser aquel de multiplicar los precios unitarios por las cantidades de obra ejecutadas. 2) Ecopetrol incumplió el contrato, porque durante su ejecución solo expidió cinco (5) órdenes de trabajo por valor de mil cuatrocientos veintisiete millones ciento cuarenta y ocho mil ciento treinta y un pesos ($1.427.148.131,00) equivalentes al 1.51% del valor total estimado del contrato, que era de noventa y cuatro mil trescientos siete millones doscientos setenta y nueve mil trescientos cincuenta y seis pesos ($94.307.279.356) según el acta de asignación del contrato (fl. 91 cdno ppal.). 3) La insuficiente asignación de órdenes de trabajo por parte de Ecopetrol evidencia una violación del deber de planeación, pues, con ello impidió que el contrato se ejecutara con normalidad y se alcanzara una cifra cercana al valor total estimado del contrato. 4) Dicho incumplimiento generó un desequilibrio económico del contrato porque el valor ejecutado no compensó de forma mínima los costos y gastos administrativos que Ecopetrol le impuso para la celebración y ejecución del contrato, por cuanto tuvo que contratar a veintidós (22) profesionales para que estuvieran disponibles con el fin de cumplir con las órdenes de trabajo, lo cual no justificó el número de órdenes expedidas. 3.
Contestación de la demandada Ecopetrol se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 527 a 534 cdno ppal.), manifestó que en el contrato marco se pactó que su valor era indeterminado pero determinable según las obras realizadas y facturadas. No existía obligación de emitir un máximo o un mínimo de órdenes de trabajo debido a que las obras a realizar por parte del contratista dependerían de las necesidades puntuales de la contratante.
Los perjuicios reclamados por obligaciones que el contratista contrajo con los veintidós (22) profesionales no corresponde a una situación derivada del contrato, pues, no se le exigió la permanencia de ese personal durante toda la ejecución del contrato. 4. Audiencia inicial El 19 de agosto de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial (fls. 605 a 612 cdno ppal.) en Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 6 la que el a quo determinó que el litigio se circunscribía a lo siguiente: “Teniendo en cuenta los hechos fijados en el litigio y los cargos de la demanda, en el sub examine se debe establecer si ¿se presentó un incumplimiento por parte de Ecopetrol respecto a las obligaciones contractuales derivadas del contrato marco No. MA-0018267 suscrito el de octubre de 2021 y de las órdenes de trabajo No. 404362, 4047377, 4045511, 4045793, 4045874? En caso afirmativo se debe determinar si: ¿El incumplimiento de Ecopetrol ocasionó el desequilibrio económico del Consorcio Marco MGS y como consecuencia los perjuicios que solicita le sean indemnizados?” (fl. 607 cdno ppal.). 5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia de 14 de marzo de 2024 (índice 71 de SAMAI del tribunal) negó las súplicas de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: 1) En el contrato marco se estableció que su valor sería indeterminado pero determinable de acuerdo con las cantidades de obra ejecutadas, además, Ecopetrol no asumió la obligación de asignar órdenes de trabajo por el valor total estimado del contrato, por lo que no podía aducirse incumplimiento alguno. 2) El contratista tenía la libertad de decidir el número de personas que conformarían su equipo de trabajo para ejecutar el contrato, pues, solo dependiendo de la especialidad de las obras a realizar se le exigía un número mínimo de personal; es decir, para ciertas órdenes de trabajo específicas era necesario contar con un mínimo de personal capacitado, pero, eso no se aplicaba a todo el período de ejecución del contrato; adicionalmente, el contratista se obligó a pagar el salario y las prestaciones sociales de su equipo de trabajo. 3) Si bien el demandante allegó cuadros de resumen de cálculo de utilidad, cuadros resumen de costos y gastos administrativos no amortizados, cuadros de resumen actualizados de costos y gastos administrativos no amortizados, cuadros de costos directos, “stand by” de equipos y maquinaria y cuadros de resumen de intereses moratorios, ninguno de ellos está acompañado de los respectivos soportes de egreso del consorcio, por lo que no es posible establecer qué se pagó, a quién se le hizo el pago, por qué concepto y su relación con el contrato marco. 6.
Recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 7 lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda (índice 76 de SAMAI del tribunal), por las siguientes razones: 1) El tribunal profirió un fallo incongruente, porque desnaturalizó el contrato marco al sostener que no era un acto definitivo de voluntades, sino un acto preparatorio para dar lugar a las órdenes de trabajo.
Esa afirmación carece de sustento porque en el contrato marco se estableció un marco obligacional plenamente vinculante para las partes y que no requería de la celebración de ningún contrato futuro para su concreción; además, el tribunal no debió pronunciarse sobre la naturaleza del contrato porque ese no fue un punto objeto de litigio. 2) No se resolvió el cargo relacionado con que Ecopetrol violó el deber de planeación porque expidió un número insuficiente de órdenes de trabajo que impidió la ejecución normal del contrato, por lo cual debía responder patrimonialmente para que el contratista no incurriera en pérdida, así como por la utilidad dejada de percibir. 3) El tribunal realizó una indebida valoración probatoria, porque no evaluó que (i) en el contrato marco se le impuso al contratista la obligación de tener la disponibilidad de equipos, maquinaria, personal y todos los demás elementos necesarios para la ejecución de las obras;
(ii) el consorcio cumplió a cabalidad con esa obligación; y (iii) los costos y gastos por los que tuvo que incurrir por dichos conceptos no justificaron el número de órdenes de trabajo que expidió Ecopetrol. 7. Actuación surtida en segunda instancia Por auto de 17 de mayo de 2024 (índice 3 de SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 11 de junio de 2024 (índice 12 de SAMAI) ingresó el expediente al despacho para dictar sentencia, según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 8.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, debido a que el valor del contrato se pactó indeterminado y el contratista sabía de antemano que dicho valor resultaría de multiplicar las cantidades de obra derivadas de órdenes de trabajo por el precio unitario correspondiente; asimismo, porque el consorcio no se obligó Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 8 a emitir un número específico de órdenes de trabajo (índice 11 de SAMAI).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La demanda fue presentada en tiempo1, por lo cual, cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) inexistencia de incumplimiento por parte de Ecopetrol al no solicitar obras por el monto total estimado del contrato marco, y 3) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) La demanda está dirigida a que se declare que Ecopetrol incumplió el contrato marco para el montaje y construcción de facilidades de superficie para proyectos de producción y exploración a nivel nacional y campos menores asociados a la gerencia, por el hecho de no haber solicitado las suficientes obras para alcanzar el monto total estimado del contrato. 2) El tribunal de primera instancia denegó las súplicas de la demanda con fundamento en que el acuerdo marco no contenía obligaciones específicas, sino que, estas se concretaban a través de cada contrato derivado (orden de trabajo), de manera que la contratante no estaba obligada a solicitar servicios por el valor total estimado previsto en el acuerdo marco. 3) La parte apelante insiste en que el contrato tiene un marco obligacional concreto que vinculaba a las partes, por lo que Ecopetrol debía cumplir con el valor pactado; asimismo, el incumplimiento proviene de la violación del principio de planeación, pues, la contratante expidió un número insuficiente de órdenes de trabajo que solamente alcanzaron el 1.51% del valor total estimado del contrato. 4) La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque Ecopetrol no estaba obligada a emitir un máximo o mínimo de órdenes de trabajo, y menos por el valor estimado del contrato. 1 La demanda se interpuso dentro del plazo de dos años previstos en el aparte iii) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, que dispone que la caducidad se cuenta desde el día siguiente al de la firma del acta de liquidación bilateral, en este caso, el 10 de junio de 2016; por lo tanto, la demanda presentada el 19 de diciembre de 2017 se radicó oportunamente Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 9 2.
Inexistencia de incumplimiento por parte de Ecopetrol al no solicitar servicios por el monto total estimado del contrato marco 1) La cláusula cuarta del contrato marco establecía que “el valor acordado del presente contrato es indeterminado y su valor final será aquel que resulte de multiplicar los precios unitarios contenidos en el cuadro de precios señalados en el presente contrato, por las cantidades de obra y/o servicios efectivamente ejecutados” (fls.109 a 111 cdno ppal.).
En esa misma cláusula se estipuló que Ecopetrol “no se compromete a ordenar la ejecución de un máximo ni un mínimo de las obras o servicios.”. (fls.109 a 111 cdno ppal.). 2) En la cláusula sexta (fls. 117 a 132 cdno ppal.) se acordó que el contratista tenía libertad para determinar el número de personas a emplear en la ejecución del contrato, sin embargo, debía contar de manera permanente al menos con un gerente del contrato y un coordinador HSE; de igual manera, dependiendo de las órdenes de trabajo y, por ende, de la especificidad de las obras a realizar, se le exigía al contratista que tuviera un equipo mínimo de trabajo (que quedó definido en el contrato) respecto del cual debía asumir salarios y prestaciones sociales. 3) En dicha cláusula también se determinó que el contratista se obligaba a “movilizar y mantener disponibles y en buenas condiciones, los materiales, equipos, herramientas y accesorios y todos los demás elementos necesarios para la ejecución de las obras” (fls. 117 a 132 cdno ppal.) así como también a “suministrar, tanto en cantidad y calidad como en tiempo, toda la maquinaria de construcción, los equipos de transporte, las máquinas, herramientas, materiales, accesorios y todos los demás elementos necesarios para la construcción de las obras” (fls. 117 a 132 cdno ppal.). 4) De la lectura del contrato marco se evidencia que las partes estipularon una forma de ejecución que, de manera absolutamente clara, no obligaba a Ecopetrol a emitir un máximo o mínimo de órdenes de trabajo, y menos por el valor total estimado del contrato, pues se pactó expresamente que su valor era indeterminado. 5) El hecho de que Ecopetrol no hubiera emitido las órdenes de trabajo esperadas por el Consorcio no configura incumplimiento contractual por parte de aquella, pues, dichas órdenes se emitían de acuerdo con las necesidades puntuales de la contratante, de Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 10 ahí que tampoco pudiera considerarse una violación al deber de planeación2. 6) En este caso no se presentó un abuso del derecho por parte de Ecopetrol ni tampoco se le impusieron cargas excesivas al Consorcio para la celebración del contrato.
Era una posibilidad —conocida y aceptada por el contratista— que Ecopetrol no emitiera órdenes de trabajo, muestra de ello es la cláusula decimosegunda del contrato marco que reguló la cláusula penal de apremio, en la que se estableció que “en caso de no haberse librado ninguna orden de trabajo, el valor de apremio corresponderá a la suma de diez millones de pesos colombianos ($10.000.000)” (fls. 136 a 137 cdno ppal.). 7) En ese contexto, era una situación previsible para el contratista que Ecopetrol no emitiera ninguna orden de trabajo, pues, para ese escenario se contempló una indemnización en su favor.
No obstante, para aquellos eventos en los que se emitiera así fuera solamente una orden de trabajo, no se previó ningún tipo de indemnización en favor del contratista, por lo tanto, el Consorcio era consciente de que Ecopetrol podía emitir un número menor de órdenes de trabajo y ello no le otorgaba derecho alguno, de ahí que no pudiera hablarse de una utilidad esperada. 8) Tampoco puede considerarse que existía una obligación por parte del contratista de mantener “stock” de maquinaria y personal durante toda la ejecución del contrato, pues, según el mismo contrato marco, el “stock” de maquinaria y personal se predicaba solamente para la ejecución de las órdenes de trabajo, según el tipo de obras que se fueran a realizar. 9) Con anterioridad a la suscripción de cada orden de trabajo se llevaban a cabo actas de reuniones iniciales que tenían por objeto “realizar la presentación de la ubicación y alcance de la Orden de Trabajo, estableciendo compromisos y fechas para la entrega de la documentación mínima requerida para la suscripción del Acta de Inicio para el desarrollo de la Orden de Trabajo” (fl. 392 cdno ppal.), y para suscribir el acta de inicio de cada orden, Ecopetrol verificaba y aprobaba el cumplimiento de todos los requisitos de ejecución, entre ellos el personal y la maquinaria requeridos para la obra. 10) Por consiguiente, no puede aducirse que se le hubiera exigido al contratista tener disponibilidad inmediata de personal y maquinaria durante toda la ejecución del contrato, pues, cada orden de trabajo tenía un tiempo para su solicitud y ejecución, y 2 Las entidades regidas por derecho privado no están sujetas al deber de planeación consagrado en la Ley 80 de 1993, sino a los principios que rigen la función administrativa.
Expediente: 85001-23-33-000-2017-00263-01 (71.260) Demandante: Consorcio Marco MGS Controversias contractuales Apelación de sentencia 11 se le otorgaba un término prudencial al contratista para que realizara las contrataciones pertinentes con el fin de iniciar la ejecución de las obras; por esta razón lo reclamado no se debe a una conducta contractual imputable a Ecopetrol. 3.
Condena en costas En los términos del artículo 188 del CPACA la parte vencida debe asumir las costas de esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de primera instancia de manera concentrada, incluidas las agencias en derecho, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de 14 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que negó las pretensiones de la demanda. 2°) Condénase en costas y agencias en derecho a la parte demandante, las cuales se fijarán y liquidarán en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.