Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., Once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Diaz (Q.E.P.D.) Demandado: Colpensiones y Procuraduría General de la Nación Temas: Inepta demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva- Resuelve apelación AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Procuraduría General de la Nación, contra el auto del 8 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró no probadas las excepciones de ineptitud sustancial de demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. El señor Pedro Alonso Bayona Díaz, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación y Colpensiones, en la cual solicitó la nulidad de la resolución VPB 29764 del 19 de julio de 2006. Como consecuencia de lo anterior, se le reconozca la pensión de jubilación, el pago de perjuicios materiales y morales, intereses comerciales y moratorios. 3.
En escrito de subsanación de la demanda solicitó también se declare la nulidad del Decreto 3686 del 8 de agosto de 2016, proferido por la Procuraduría, como consecuencia se ordene su reintegro a un cargo de igual o mejor categoría, se condene al pago de salarios, primas y demás conceptos dejados de percibir, y perjuicios materiales y morales.
Indicó que ya se demandó el acto administrativo mencionado en otro que está en curso por lo que de ser posible se acumulen las pretensiones o en caso de que no proceda se excluya del presente proceso a la procuraduría y se continúe frente a Colpensiones. 4. Relató que el demandante trabajó en la Procuraduría como procurador judicial II desde abril de 2004 hasta septiembre de 2016, que se encontraba incapacitado Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre el 14 de enero y el 7 de octubre de 2016, por lo que gozaba de una estabilidad reforzada debido a su estado de salud. 5.
Que solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez, que le fue negada mediante Resolución GNR 171101 de junio de 2015, frente a esta interpuso recurso que fue resuelto mediante Resolución VPB 29764 de julio de 2016. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 13 de julio de 2017, inadmitió la demanda y concedió 10 días para su subsanación, y posteriormente la admitió mediante auto del 14 de noviembre de 2018 y ordenó notificar a las partes, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 7.
Mediante auto del 8 de septiembre de 2021, el Tribunal resolvió no declarar probadas las excepciones de ineptitud sustancial de la demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. Precisó que desestimó la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, al constatar que esta sí fue admitida válidamente contra la Procuraduría General de la Nación, en virtud de que en el escrito de subsanación se incluyó como pretensión la nulidad del Decreto 3686 del 8 de agosto de 2016, expedido por dicha entidad, mediante el cual se desvinculó al demandante. 8.
Aunque inicialmente se advirtió que los actos acusados no provenían de la Procuraduría, esta situación fue superada con la inclusión del acto mencionado, lo que justificó la admisión de la demanda mediante auto interlocutorio No. 489 del 14 de noviembre de 2018. En el mismo sentido, se rechazó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, si bien la resolución VPP 29764 de 2016 fue expedida por Colpensiones y no por la Procuraduría, la demanda también se dirige contra esta última por un acto de su competencia, lo cual sustenta su vinculación al proceso.
Recurso de apelación2 9. Tanto la Procuraduría General de la Nación como la agente del Ministerio Público interpusieron recurso contra la decisión que negó las excepciones de ineptitud sustancial de la demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentaron que el acto administrativo que justifica la vinculación de la Procuraduría, el Decreto 3686 del 8 de agosto de 2016, mediante el cual se desvinculó al señor Pedro Alonso Bayona Díaz, ya fue objeto de otra demanda (radicada bajo el número 201700087), en la que incluso ya existe sentencia de 1 Páginas 275 a 281 del expediente físico. 2 Escuchar Cd min. 14:51 folio 282 del expediente físico.
Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia proferida el 12 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, desfavorable al actor. Por tanto, consideran que no hay razón para mantener a la Procuraduría vinculada al nuevo proceso. 10.
Adicionalmente, sostuvieron que el señor Bayona Díaz accedió a su pensión mediante la Resolución GNR 276542 del 16 de septiembre de 2016, por lo cual no tendría derecho a reclamar otra pensión, reforzando así el argumento sobre la falta de legitimación. La agente del Ministerio Público respaldó estas razones, insistiendo en que el decreto de desvinculación ya está siendo discutido en otro proceso y, por ende, no corresponde a la Procuraduría seguir haciendo parte de este litigio.
II. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 11. El auto que niega las excepciones es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021. 12. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA con las modificaciones de la ley 2080 de 2021. 13.
Decisión que corresponde al magistrado ponente en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación. Problema jurídico 14. Le corresponde al despacho establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que no declaró probadas las excepciones de ineptitud sustancial de demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) inepta demanda, ii) de la falta de legitimación en la causa, y iii) caso concreto. Inepta demanda 15. Las excepciones previas son herramientas procesales creadas por el legislador con el objetivo de examinar aspectos formales de la demanda. Su finalidad es corregir errores que puedan afectar el curso del proceso o evitar decisiones inhibitorias que impidan un pronunciamiento de fondo. 16.
En el proceso ordinario contencioso-administrativo, regulado por la Ley 1437 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2011 tanto en su versión original como en sus reformas, las excepciones previas se rigen por lo previsto en el artículo 100 del Código General del Proceso.
Esta norma establece un listado taxativo de causales que pueden ser alegadas por el demandado dentro del término de traslado de la demanda, entre las cuales se incluye la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 17. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado3, la excepción por ineptitud de la demanda se presenta cuando esta no cumple con los requisitos exigidos en los artículos 162 y 166 del CPACA, es decir, cuando no contiene los elementos mínimos para permitir su admisión y el avance del proceso.
También puede configurarse cuando hay una acumulación indebida de pretensiones, lo que puede generar confusión procesal o falta de claridad en los hechos y fundamentos de derecho. Falta de legitimación en la causa por pasiva 18. Ahora, la excepción por falta de legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversias 19.
Por consiguiente, la figura de la legitimación en la causa es la capacidad subjetiva para ser parte en el proceso y, además constituye un presupuesto procesal para que se profiera decisión de fondo en la litis. 20. La jurisprudencia del Consejo de Estado4, ha diferenciado la legitimación en la causa de hecho y material. Entendiendo la primera, como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado, mediante la pretensión procesal; o en otras palabras la relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda, y de la notificación de esta al demandado. 21.
Por lo tanto, se aduce que quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho por activa, y a quien se cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Y por la segunda, 3 Consejo de Estado- Sala de lo contencioso administrativo- Sección Segunda- Subsección A. consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 22 de noviembre de 2018 radicado 080012333000201500845 01 «2.1.2.
De igual manera, la Sala precisa que, de conformidad con el ordinal 5.º del artículo 100 del CGP, solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.
De esta manera, el juez de lo Contencioso Administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del CGP. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004); consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez;
Radicación número: 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452). Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación ad causam material, alude a la participación real de las personas. 22.
En síntesis, se ha sostenido que la legitimación en la causa de hecho se refiere a la relación procesal entre el demandante y el demandado y nace con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio una vez se traba la litis. En contraste con ésta, la legitimación en la causa material alude a la relación que nace entre las partes como consecuencia de los hechos que dan lugar al litigio. 23.
Por lo anterior, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero no tener legitimación en la causa material, de lo cual se deriva que las pretensiones formuladas no sean procedentes, ya sea porque el demandante no es el titular del bien jurídico protegido o porque el demandado no deba resarcir el perjuicio a él causado. La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho es un requisito de procedibilidad de la demanda en la medida en que se refiere a la capacidad del demandado de ser parte en el proceso, mientras que, la legitimación en la causa por pasivo material es un requisito para la prosperidad de las pretensiones.
Caso concreto. 24. De conformidad con lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, el análisis del recurso de apelación se circunscribe únicamente a los aspectos controvertidos por los recurrentes, en este caso, las excepciones previas propuestas de ineptitud de la demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. 25.
Tal como consta en el expediente, en la demanda inicial se solicitó la nulidad de la Resolución VPB 29764 del 19 de julio de 2006; posteriormente, mediante escrito de subsanación, se amplió el petitum incluyendo la nulidad del Decreto 3686 del 8 de agosto de 2016 y de la Resolución GNR 171101 de junio de 2015, expedidos por distintas entidades públicas. 26.
Aunque en su momento se propusieron como excepciones previas la ineptitud de la demanda y la falta de legitimación en la causa por pasiva, el recurso de apelación se fundamenta sustancialmente en que el actor ya instauró una demanda contra el Decreto 3686 del 8 de agosto de 2016, que ya cuenta con sentencia de primera instancia y se encuentra en trámite ante la segunda.
Además, se aduce que al actor ya le fue reconocida la prestación solicitada, por lo cual no tendría sentido mantener vinculada a la Procuraduría General de la Nación como parte del proceso. 27. Ahora bien, como se ha señalado, las excepciones previas tienen un carácter estrictamente formal y están dirigidas a revisar si la demanda cumple con los Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos legales establecidos para su admisión y trámite.
En el caso de la ineptitud de la demanda, conforme al artículo 100 del Código General del Proceso y a lo interpretado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta solo se configura cuando no se cumplen los requisitos previstos en los artículos 162 y 166 del CPACA, o cuando hay indebida acumulación de pretensiones. Tales supuestos no se evidencian en el caso analizado, pues la demanda cumple los requisitos mínimos para su admisión y delimitación del litigio. 28.
Por otro lado, respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debe distinguirse entre la legitimación de hecho y la material. La primera surge con la notificación del auto admisorio y vinculación formal de la entidad demandada, mientras que la segunda implica un juicio de fondo sobre la responsabilidad sustancial de la entidad en los hechos debatidos.
En ese orden, la Procuraduría General de la Nación sí se encuentra legitimada en la causa de hecho, ya que fue vinculada válidamente en virtud de la inclusión en la demanda de un acto administrativo expedido por ella, el Decreto 3686 del 8 de agosto de 2016. 29. Por tanto, la discusión sobre si tiene responsabilidad en los hechos y si sus actos son anulables corresponde al estudio de fondo del proceso, no a una excepción previa.
Si la parte demandada consideraba que existía identidad entre procesos o que ya había pronunciamiento judicial previo sobre el mismo objeto, lo procedente habría sido proponer excepciones como cosa juzgada o litispendencia, no las que fueron formuladas, las cuales no se adecúan a los supuestos normativos exigidos por el ordenamiento jurídico. 30.
Lo anterior, sin perjuicio de que el a quo, en ejercicio de sus facultades oficiosas, pueda declarar las excepciones que resulten acreditadas en la etapa procesal correspondiente. 31. Por todo lo anterior, se confirmará la decisión de prima instancia, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia. 32. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 8 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva, en los términos expuestos en la parte motiva de providencia. Radicado: 76001-23-33-000-2017-00088-01 (5181-2022) Demandante: Pedro Alonso Bayona Díaz (Q.E.P.D) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.