CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 76001-23-33-000-2019-00781-01 (6450-2023)1 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Decisión: Reconocimiento de pensión gracia - docente nacional Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda3 1.1 Pretensiones La señora Clementina Mosquera Cuesta, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del Auto ADP 007295 del 31 de mayo de 2016, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1 Expediente híbrido, lo digital puede ser consultado en Samai, Consejo de Estado, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000201900781011100103 2 MP Zoranny Castillo Otalora 3 Folios 1 a 31 2 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, a partir del 18 de noviembre de 2009; al pago de los reajustes de que trata el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; a la actualización de las sumas adeudadas de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor; la aplicación de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; al pago de intereses moratorios; se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y se condene en costas.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató la accionante que nació el 14 de noviembre de 1948 y cumplió 50 años de edad el mismo día de 2008 Expuso que prestó sus servicios como educadora, con vínculo territorial, designada por Decreto 124 del 25 de marzo de 1969, en el municipio de Quibdó por el gobernador del Chocó; tomó posesión del cargo desde el 7 de abril de 1969 y estuvo vinculada hasta el 10 de septiembre de 1975.
Refirió que, posteriormente, se vinculó con el régimen docente nacional y prestó sus servicios en el municipio de Quibdó desde el 11 de agosto de 1975 hasta el 17 de mayo de 1979; en el municipio de Cali desde el 18 de mayo de 1979 hasta el 20 de octubre de 1983; en el municipio de Buenaventura desde el 21 de octubre de 1983 hasta 15 de julio de 1991; y en el municipio de Cali desde el 4 de agosto de 2000.
Que la aludida relación, como docente nacional, mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el departamento del Valle del Cauca fue certificado para la prestación del servicio educativo según Resolución No. 6017 del 22 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, tal como consta en el acta de entrega del 22 de abril de 1996.
Por ello, los tiempos de servicio del 22 de abril de 1996 hasta el 26 de junio de 2003, son de carácter territorial-departamental y, por tanto, computables para el reconocimiento de la prestación. Agregó que este último vínculo departamental cambió a territorial-municipal, por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Cali fue 3 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP certificado según Resolución No. 2749 del 3 de diciembre de 2002, proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
Por consiguiente, este tiempo es apto para el cómputo de la pensión gracia. Al considerar que cumplía con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley, el 26 de febrero de 2016, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición que fue negada con los actos administrativos demandados, con el argumento que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1°, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357.
De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1°, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. De la Ley 24 de 1947, el artículo 1°. De la Ley 4 de 1966, en artículo 4. Del Decreto reglamentario 1743 de 1966, el artículo 5. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1° y 10.
Del Decreto Ley 2277 de 1979, los artículos 1°, 2, 3, 5 y 6. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1° y 15 (numeral 2, literal a). De la Ley 60 de 1993, los artículos 2, 3, 6, 14 y 15. De la Ley 100 de 1993, el artículo 14. De la Ley 715 de 2001, los artículos 7, 34, 37, 38 y 41. De la Ley 1437 de 2011 (CPACA), los artículos 42 y 80. La parte actora expuso que existió una falsa motivación en los actos administrativos cuestionados, al indicar que toda la vinculación como docente es del orden nacional, contrario a ello, advierte que una fracción del tiempo de servicio la prestó en calidad de maestro nacionalizado y otro período mutó de nacional a territorial; sin embargo, la entidad demandada dejó de analizar el argumento en virtud del cual, a partir del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, ya no era docente nacional sino departamental, dado 4 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP que el Ministerio de Educación Nacional entregó al departamento del Valle del Cauca la prestación del servicio educativo.
Agregó que, además, los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, tales como las Leyes 114 de 1993 [artículos 1 a 4], 37 de 1933 [artículo 3] y 91 de 1989 [artículo 15, numeral 2, literal a], porque se acumularon tiempos servidos a la educación pública anteriores a 1980 de carácter departamental [nacionalizado], que le permiten la acumulación de 20 años de servicios.
Advirtió, que según Resolución 6017 del 22 de noviembre de 1995, la Nación certificó al departamento de Valle del Cauca para ser prestador del servicio educativo y, por consiguiente, la accionante perdió el carácter de docente nacional y su vínculo mutó a territorial-departamental y luego este cambió a municipal por la entrega del departamento al municipio de Cali, según acta del 27 de junio de 2003, por consiguiente, estos tiempos son válidos para el reconocimiento de la prestación deprecada. 2.
Contestación de la demanda4 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación del accionante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que no tiene derecho porque los tiempos acreditados, en su mayoría, son de orden nacional y, por ello, no son aptos para el reconocimiento de la prestación. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos, buena fe, prescripción, caducidad y la innominada. 4.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 28 de junio de 20235, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. 4 Expediente digital 5 Índice 72, Samai Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000201900781011100103 5 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP Consideró que, la demandante no acreditó la totalidad de los requisitos para obtener el reconocimiento prestacional perseguido, puesto que el tiempo como docente territorial computable para la pensión gracia, fue de 6 años, 4 meses y 29 días, el resto de su vinculación fue de carácter nacional que no se transformó en territorial con la expedición de la Ley 60 de 1993. 5.
El recurso de apelación6 La parte demandante, solicitó revocar la sentencia de primera instancia e insiste en que el vínculo mutó a territorial en virtud de la descentralización de la educación. 6. Trámite de segunda instancia En auto del 13 de agosto de 20247, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico 6Índice 80, Samai Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 7 Índice 6 8 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, como lo concluyó el a quo; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19139 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe 9 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190310, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192811 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual12.
La Ley 37 de 193313 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199814, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: 10 «[S]obre Instrucción Pública». 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Artículo 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197515, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. 15 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 10 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.16 Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202017, esa disposición «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en 16 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 17 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes 12 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación18 [se subraya y destaca]. 18 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 319), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 19 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 14 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1020 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
A través de la Ley 60 de 199321, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: «Artículo 2°. Competencias de los municipios.
Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.
Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6. de la presente Ley. […] 20 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 21 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 15 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP Artículo 4°.
Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.
Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya).
Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 200122, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema 22 6 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 16 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).
Además, los artículos 3423 y 3724 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).
En atención a que la normativa trascrita25, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» [se subraya], la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»26 (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad27. 23 «Incorporación a las plantas». 24 «Organización de plantas». 25 Artículos 6º de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001. 26 Ver, por ejemplo, fallos de (i) 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), entre otros.
Y más recientemente se puede consultar: sentencia de 23 de noviembre de 2023, expediente 08001-23-33- 000-2019-00085-01 (1126-2021), C. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 27 Sentencia de 25 de agosto de 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés: «De modo que, como la accionante […], al ser incorporada a la planta del municipio de Cali sin solución de continuidad, mantuvo su calidad de docente con vinculación nacional […]». 17 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP 2.3 Hechos probados28 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la demandante nació el 14 de noviembre de 1948 [folios 40 y 41]. 2) Certificado del rector y la pagadora de la escuela normal nacional Jorge Isaacs de Roldanillo, en la que certifican que desempeñó el cargo de maestra práctica docente en la escuela normal nacional Jorge Isaac desde el 1 de noviembre de 1983, designada por Resolución 18993 del 3 de octubre de 1983 [folio 43 y 46]. 3) Certificado del 7 de diciembre de 1998, de la Normal Nacional Mixta del Tolima, en el que se evidencia que la demandante prestó sus servicios para esa institución desde el 1 de mayo de 1979 hasta el 30 de diciembre de 1983. [folio 44]. 4).
Certificado de servicios prestados del 19 de noviembre de 1998, de la secretaria de Cultura y Educación del Departamento del Chocó, en el que se indicó que la accionante prestó sus servicios desde el 11 de abril de 1969 hasta el 10 de septiembre de 1975, en la escuela primaria Las Animas, designada por Decreto 124 de marzo 25 de 1969, tomó posesión el 7 de abril de 1969, retroactivo al 11 (SIC) de abril de 1969. [folio 45] 5) Certificado de tiempo de servicio número 6154 del 15 de marzo de 2006, expedido por la Secretaría de Educación de Cali, en la que se hace constar que prestó sus servicios como docente nacional, en forma continua;
Su primera designación data de la Anexa a la Normal para Varones de Quibdó, mediante Resolución No. 5117 del 29 de agosto de 1975, y el último lugar en el que prestó sus servicios fue en el municipio de Cali. Según la constancia, en total acumuló 30 años, 7 meses y 7 días como docente. [folio 102] 6) Certificado ordinario de antecedentes número 17112270 del 18 de abril de 2006, de la Procuraduría General de la Nación en el que consta que la actora carece de sanciones e inhabilidades. [folio 109] 28 Documentos aportados con la demanda, expediente digital 7 18 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP 2.3 Caso concreto La señora Clementina Mosquera Cuesta acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que los lapsos trabajados como docente nacional no son computables para esos efectos; sin embargo, esgrime que no tuvo en cuenta que desde el 22 de abril de 1996, el vínculo laboral, que era de carácter nacional mutó a departamental, con ocasión de la entrega de la administración de la educación del Ministerio de Educación Nacional al departamento del Valle del Cauca y posteriormente en municipal.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, por considerar inviable la transformación del vínculo de nacional a territorial en virtud de la descentralización de la educación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste que el vínculo mutó por la descentralización de la educación. En el sub-lite, se tiene que nació el 14 de noviembre de 1948 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Departamento del Chocó Decreto 124 del 25 de marzo de 1969 7 de abril de 1969 10 de septiembre de 1975 6 5 4 Ministerio de Educación Nacional Resolución 5117 del 29 de agosto de 1975 11 de agosto de 1975 14 de noviembre de 200829 33 3 Total tiempo de servicio 39 5 7 En lo atinente al período trabajado desde el 7 de abril de 1969 hasta el 10 de septiembre de 1975, se evidencia que con el Decreto 9124 del 25 de marzo de 1969, el gobernador del Chocó la nombró como docente, lo cual es corroborado por la secretaría de educación de ese departamento, al certificar, 29 Fecha en la que cumplió la edad de 50 años 19 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP además, que dicha designación fue de carácter nacionalizado, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Ahora bien, en lo concerniente al segundo lapso laborado por la parte actora, esto es, desde el 11 de agosto de 1975, la Secretaría de Educación de la alcaldía de Cali certificó que se trató de una vinculación de orden nacional, en virtud de designación que le hiciera el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 5117 del 29 de agosto de 1975, por ello, este tiempo de servicio es nacional [lo cual no es materia de controversia] y,en consecuencia, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Tampoco es dable computar los tiempos servidos por la señora Clementina Mosquera Cuesta, como lo alega, con posterioridad al 22 de abril de 1996, esto es, al suscribirse por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Valle el acta de entrega al respectivo gobernador de los bienes destinados a la actividad académica, puesto que, como se explicó en líneas anteriores, su vinculación [valga recordar, nacional] no varió con la descentralización de la función educativa.
En este orden de ideas, habida cuenta de que solo acreditó seis (6) años, cinco (5) meses y cuatro (4) días de labores en calidad de educadora nacionalizada y de las certificaciones aportadas denota que prestó sus servicios para la docencia oficial como maestra nacional y, por ende, vinculada con el mismo carácter desde el 11 de agosto de 1975, hasta el 14 de noviembre de 2008 [fecha en la que cumplió el requisito de la edad], no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, por consiguiente, se confirmará el fallo apelado. 2.4.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y 20 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Conforme lo expuesto en precedencia, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Argumento que sirve para no imponerla en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
DECISIÓN Con base en los razonamientos que se dejan explicados, esta Sala confirmará la sentencia del 28 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, excepto la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de junio de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que SE REVOCA.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en segunda instancia.
TERCERO: RECONOCER personería a los abogados Edgar José Polanco 21 N.º Interno: 6450-2023 Demandante: Clementina Mosquera Cuesta Demandado: UGPP Pereira, identificado con la cédula de ciudadanía número 16.918.747 de Cali y Tarjeta Profesional 140742 del Consejo Superior de la Judicatura como abogado principal y a Carlos Chamat Duque, cédula de ciudadanía 9.729.693 y tarjeta profesional 182.519 del Consejo Superior de la Judicatura, sustituto, como apoderados de la UGPP, en los términos y para los fines del poder conferido, visible a índice 13 del aplicativo Samai, Consejo de Estado.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA