CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 17001-23-33-000-2017-00741-01 Demandantes: Celedonio López López, Gloria Inés Rodríguez de Ramírez, María Lilian Cañón y Luis Apolinar Arias Rivera Coadyuva: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Municipio de Manizales y Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) Vinculados: Inspección Quinta Urbana de Manizales, Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio -MVCT- y Gersain Giraldo Toro Derechos colectivos presuntamente conculcados Goce de un ambiente sano, moralidad administrativa, goce del espacio público, defensa del patrimonio público y seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Tema: Situación de riesgo de deslizamiento y remoción en masa en un talud situado en zona urbana.

Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales en contra de la sentencia de 28 de marzo de 2022, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Los ciudadanos Celedonio López López, Gloria Inés Rodríguez de Ramírez, María Lilian Cañón y Luis Apolinar Arias Rivera, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, presentaron demanda3 en contra de la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) y del municipio de Manizales - secretarias de Obras Públicas, de Gobierno y Unidad de Gestión de Riesgo-, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), b), d), 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 17001-23-33-000-2017-00741- 01 Luis Arias y otros contra el municipio de Manizales y otros.

Registro N.° 2: “Actuación: EXPEDINTE DIGITAL”, “Anotación/detalle: 1 CUADERNO DIGITAL AVB”. Documento denominado: “ED_17001233300020170074(.pdf) NroActua 2”. Folios 1 y ss. del Cuaderno Principal del expediente de la referencia. Demanda presentada el 9 de octubre de 2017. 2 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros e) y l) del artículo 4° de la Ley 4724, presuntamente vulnerados por los fenómenos de inestabilidad y de remoción en masa que se presentan en el talud de tierra ubicado en la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales; situación que pone en riesgo la vida y las viviendas de los habitantes del sector. 2.

Las siguientes fueron las pretensiones de la demanda: «PRIMERA: Intervenir el sector dando una solución definitiva al problema planteado, tomando todas las medidas administrativas, financieras y presupuéstales a que haya lugar, y si se llegare a encontrar la violación a la ley, desatar las consecuencias jurídicas necesarias.

SEGUNDO: Realizar un estudio técnico suficiente para determinar el riesgo que implica la labranza del talud mencionado en el acápite de hechos.

TERCERO: Después de determinar el riesgo que implica la intervención de la ladera a cargo del señor Gersain Giraldo Toro, realizar las obras necesarias para que el riesgo cese.

CUARTO: Ordenar al particular Gersain Giraldo Toro, parar de manera inmediata todos los actos peligrosos que vayan encaminados a intervenir la ladera, los cuales ponen en riesgo las vidas de los habitantes del barrio Colombia y el barrio Gonzales.

QUINTO: Que todo lo ordenado sea realizado en el menor tiempo posible, pues es evidente el riesgo que corremos los habitantes de los barrios involucrados». 3. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, son los siguientes: 3.1. Los demandantes expusieron que a lo largo de la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49, hay un talud de tierra que es considerado el límite natural entre los barrios Colombia y González del municipio de Manizales. 3.2.

Manifestaron que, desde el año 2000, el señor Gersain Giraldo Toro -habitante del sector- ha intervenido la pendiente de la ladera con el fin de construir una vivienda -sin los permisos correspondientes- y poner en funcionamiento un parqueadero de automotores en la parte baja del talud. 3.3. Advirtieron que dichas intervenciones han desestabilizado el suelo la zona e informaron que la situación descrita ha sido puesta en conocimiento de las autoridades locales desde hace seis años, ante lo cual las entidades públicas trasladan sus responsabilidades y han generado con sus omisiones la existencia de un peligro manifiesto para los habitantes de los barrios Colombia y González. 3.4.

Precisaron que, en abril de 2017, en la parte baja del talud, se presentó un deslizamiento de magnitud considerable, lo cual evidencia que las intervenciones 4 Es decir, los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con la moralidad administrativa, con el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público, y con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 3 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros de Gersain Giraldo son las que están ocasionando la inestabilidad del terreno y las que ponen en riesgo la vida de los habitantes del sector.

I.2. Actuación procesal en primera instancia 4. El magistrado sustanciador del proceso del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 25 de octubre de 20175, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las entidades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y solicitaran la práctica de las pruebas que consideraran pertinentes.

Además, por tener interés en el proceso, vinculó al señor Gersain Giraldo Toro. Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo. También dispuso comunicar el proceso a los miembros de la comunidad. 5. En la misma providencia el magistrado formuló los siguientes requerimientos: (i) a la Inspección Quinta Urbana de Manizales para que entregara un informe sobre las acciones que se han realizado en el predio ubicado en la calle 48 A 28-54 de Manizales;

(ii) a la Secretaria de Planeación Municipal, para que comunicara el tratamiento que debe tener la ladera ubicada frente a la carrera 32 B entre calles 48 y 49 de la misma ciudad, y (iii) a la Oficina Municipal de Bienes y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- para que certificaran a nombre de quien está el predio de la calle 48 A 28-54 de Manizales. 6.

Posteriormente, mediante auto de 30 de enero de 20186, el mismo magistrado sustanciador vinculó al «Instituto de Crédito Territorial» y ordenó: (i) a Corpocaldas, que realizara visitas técnicas para evaluar las condiciones del riesgo del sector afectado e identificara las medidas correctivas; (ii) al municipio de Manizales, a través de la Unidad de Gestión del Riesgo -UGR-, que realizara monitoreos mensuales en coordinación con los habitantes del sector afectado, y (iii) al señor Gersain Giraldo Toro, que permitiera el ingreso al personal de Corpocaldas y de la UGR, para efectos de efectuar el estudio técnico.

I.3. Contestaciones de la demanda e intervenciones I.3.1. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, mediante escrito de 17 de noviembre de 20177, solicitó absolver a esa autoridad ambiental con fundamento en las siguientes excepciones: 7. En primer lugar, el citado apoderado manifestó que «Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales», pues ha desempeñado sus funciones de asesoría técnica en el sector objeto de demanda y ha remitido sus recomendaciones a las secretarías de Gobierno, del Medio Ambiente y a la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio de Manizales para que implementen las 5 Ibid., folios 22 y ss.

Providencia suscrita por el magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía. 6 Ibid., folios 113 y ss. Providencia suscrita por el magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía. 7 Ibid., folios 53 y ss. Documento suscrito por el abogado Martin Alonso Bedoya Patiño. 4 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros acciones que permitan conjurar la problemática.

Además, conforme a la Ley 99 de 1993, Corpocaldas no tiene facultades de recuperación y tratamiento del espacio público. 8. En segundo lugar, consideró que la entidad que representa carece de «legitimación en la causa por pasiva», pues, de conformidad con la ley 99, no tiene atribuciones para implementar obras civiles como las planteadas en la demanda, ni puede imponer sanciones urbanísticas y de policía, ya que dicha competencia radica en el municipio de Manizales. 9.

En tercer término, señaló que «la competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a la autoridad municipal», ya que la Ley 1523 de 2012 incorpora el principio de subsidiariedad negativa, lo que «implica la abstención de intervención de la autoridad con rango superior, de contar la entidad territorial, para el caso, el Municipio de Manizales, con los recursos para enfrentar el riesgo concreto». 10.

En cuarto lugar, explicó que el municipio de Manizales es la autoridad competente en materia de invasión, recuperación del espacio público y desarrollo urbanístico y agregó que el alcalde es quien ejerce las funciones de control policivo. 11. Finalmente, indicó que esa autoridad no incurrió en ninguna «omisión o acción transgresora de los derechos colectivos (…) en atención a su órbita de competencia».

I.3.2. El apoderado judicial del municipio de Manizales, mediante escrito de 17 de noviembre de 20178, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda «por no existir los fundamentos de hecho ni de derecho para su prosperidad con respecto al municipio de Manizales». 12. Consideró que el municipio de Manizales no ha atentado contra los derechos colectivos invocados, dado que, la Secretaría de Obras Públicas, conforme con el Sistema de Información Geográfica del IGAC, informó que la zona objeto de debate, identificada con la ficha catastral N.º 0102000003730013500000001, es de propiedad privada, y agregó que la situación de inestabilidad que se presenta en el talud se debe a la intervención del señor Gersaín Giraldo Toro.

Por lo tanto, advirtió que no es posible adelantar los estudios y obras solicitadas con cargo al presupuesto municipal, toda vez que este último ciudadano es quien debe realizar las obras necesarias para mitigar el riesgo existente. 13. En virtud de lo anterior, el citado apoderado propuso las excepciones de: (i) «improcedencia de la acción», alegando que «no estamos frente a una auténtica acción popular, tampoco se da la vulneración de los derechos colectivos»; ii) «inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción», ya que el 8 Ibid., folios 74 y ss.

Documento suscrito por el abogado Jorge Eduardo Ceballos Ríos. 5 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros accionante no acredita la relación de causalidad que pudiera existir entre la presunta afectación del interés colectivo y la conducta del municipio de Manizales; iii) «carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos», y la iv) «excepción genérica».

I.3.3. El apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio -en adelante MVCT- mediante escrito presentado el 19 de febrero de 20189, contestó la demanda aclarando de manera preliminar los siguientes aspectos en torno a su relación con la controversia: «[…]. El Decreto 1121 de 2002, en su artículo 4° dispuso que en cumplimiento de la Ley 281 de 1996 y del Decreto 1565 de 1996, los activos y pasivos, derechos y obligaciones de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial no liquidados a 28 de mayo de 2002, debían ser transferidos y asumidos por el INURBE.

Mediante Decreto 554 de fecha 10 de marzo de 2003, el Gobierno Nacional suprimió el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE y ordeno su liquidación. El plazo de liquidación venció el 31 de Diciembre de 2007, de conformidad con lo establecido en los Decretos 600 de 2005 y 597 de 2007. Así mismo, en su artículo 11 de mencionado Decreto, determinó que una vez cumplido el plazo de liquidación del INURBE en liquidación, los bienes, derechos y obligaciones, del INURBE en liquidación, pasarían a la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a partir de septiembre de 2013 asumió la subrogación de derechos deberes y obligaciones del ICT, INURBE, INURBE en LIQUIDACIÓN y PAR INURBE. […]». 14. En armonía con lo anterior, el apoderado judicial solicitó que el MVCT fuera desvinculado del proceso, al considerar que no es competente para dar solución a las pretensiones y porque no ha afectado los derechos invocados por los demandantes. 15.

Mencionó que, aunque según la Secretaría de Planeación de Manizales, el predio con ficha catastral N.º 0102000003730013000000000, situado en la carrera 32 B N.º 32-43 de esa ciudad, pertenece al «extinto» Instituto de Crédito Territorial, lo cierto es que, revisada la base de datos del liquidador de tal Instituto, el predio identificado con la referida ficha catastral y situado en aquella dirección «no se registra». 16.

Sin embargo, indicó que «no es posible afirmar o negar la titularidad del bien», dado que se trata de una situación que la Subdirección de Servicios Administrativos del MVCT entrará a establecer, teniendo en cuenta que el barrio Colombia fue desarrollado urbanísticamente y construido por el Instituto de Crédito Territorial en 1971. 9 Ibid., folios 124 y ss.

Documento suscrito por el abogado Gerardino Calderón González. 6 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 17. En consecuencia, el abogado afirmó que «se realizará el correspondiente experticio al predio en el transcurso de la 1 a la 2 semana de marzo de 2018 […] y si este resulta efectivamente como titular el Ministerio de Vivienda, procederá a gestionar acercamiento con el municipio para analizar la posibilidad de cesión del mismo, justificado en la destinación específica contenida en el Decreto 1778 de 2016». 18.

Precisó que el MVCT no tiene ninguna injerencia en el actuar de Gersain Giraldo Toro e informó que el MVCT no es competente para tomar medidas en torno a estudios para determinar el riesgo de desastre, ni para la estructuración y ejecución de proyectos de intervención de laderas, pues estas son funciones del Municipio. 19. En ese sentido, el apoderado propuso las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva» e «inexistencia de vulneración de los derechos colectivos», pues, en su criterio, no existe ninguna relación de causalidad, dado que no tuvo ninguna injerencia en la situación fáctica que aluden los actores.

I.3.4. El señor Gersain Giraldo Toro optó por guardar silencio en esta etapa procesal. I.4. Audiencias de pacto de cumplimiento 20. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 30 de enero de 201810, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, «por falta de ánimo para llegar a un pacto de cumplimiento».

Luego de la vinculación del MVCT, el magistrado convocó a una nueva audiencia de pacto de cumplimiento. Sin embargo, mediante auto de 5 de junio de 201811, nuevamente la declaró fallida debido a la misma razón. I.5. La sentencia de primera instancia 21. La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 28 de marzo de 202212, encontró demostrada la amenaza de los derechos colectivos al ambiente sano, a la realización de los desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, al patrimonio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 10 Ibid., folios 113 y ss.

Acta suscrita por Publio Martín Andrés Patiño Mejía (magistrado sustanciador), Jorge Eduardo Ceballos Ríos (apoderado del Municipio de Manizales), Cesar Alberto Gutiérrez García (Secretario de Obras Públicas), Carlos Alfonso Zuluaga Arango (Procurador 28 Judicial II Administrativo de Manizales), Martín Alonso Bedoya Patiño (apoderado de Corpocaldas), Jhon Jairo Chisco Leguizamón (Delegado de Corpocaldas), Luis Apolinar Arias Rivera (Accionante), Celedonio López López (Accionante), Gloria Inés Ramírez de Ramírez (Accionante), Gersain Giraldo Toro (Vinculado) y Diosa Yineth Perea Bejarano (Auxiliar Judicial). 11 Ibid., folios 183 y ss.

Acta suscrita por Publio Martín Andrés Patiño Mejía (magistrado sustanciador), Jorge Eduardo Ceballos Ríos (apoderado del Municipio de Manizales), Cesar Alberto Gutiérrez García (Secretario de Obras Públicas), Carlos Alfonso Zuluaga Arango (Procurador 28 Judicial II Administrativo de Manizales), Martín Alonso Bedoya Patiño (apoderado de Corpocaldas), Jhon Jairo Chisco Leguizamón (Delegado de Corpocaldas), Celedonio López López (Accionante), Gerardino Calderón González (apoderado del MVCT), Gersain Giraldo Toro (Vinculado), Diosa Yineth Perea Bejarano (Auxiliar Judicial) y Apolinar Arias. 12 Ibid., folios 244 y ss.

Sala de Decisión integrada por los magistrados: Publio Martín Andrés Patiño Mejía – ponente de la sentencia-, Carlos Manuel Zapata Jaimes y Patricia Varela Cifuentes. 7 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 22. El Tribunal fundamentó dicha conclusión en que el Señor Gersain Giraldo Toro ha venido realizando diversas intervenciones en el predio ubicado en una zona de ladera de la calle 48 A 28-54 del área urbana del municipio de Manizales, las cuales están generando un riesgo de desastre que amenaza la seguridad de la comunidad de los barrios Colombia y González. 23.

Indicó que, aunque el inmueble mencionado hace parte de una zona declarada como de amenaza alta por deslizamiento y suelo de protección urbana, el señor Gersain Giraldo Toro ha venido cultivando y haciendo extracciones de tierra para efectuar adecuaciones a la vivienda de su propiedad. 24. Agregó que la Inspección Quinta Urbana de Policía de Manizales le ha ordenado a ese particular que se abstenga de extraer tierra, de arrojar escombros y de incurrir en malas prácticas habitacionales.

Asimismo, advirtió que la Unidad de Gestión del Riesgo y Corpocaldas le ha recomendado a Gersain Giraldo Toro que evite los cultivos y que realice acciones de recuperación ambiental de la zona. Sin embargo, el Tribunal evidenció que ese ciudadano no ha acatado las instrucciones de las autoridades y continúa interviniendo el talud, intensificando el riesgo de que se presenten fenómenos de remoción en masa que afectarían a las viviendas vecinas. 25.

Ante esa situación, el Tribunal reprochó que las actuaciones de la alcaldía de Manizales hayan sido infructuosas para prevenir y controlar las actividades urbanísticas desarrolladas por Gersain Giraldo Toro, y encontró acreditado un nexo causal entre la actitud pasiva de dicha administración municipal y la amenaza de los derechos colectivos. 26.

Adicionalmente, el Tribunal encontró vulnerado el derecho al patrimonio público debido a que «el predio intervenido es de titularidad de una entidad pública», añadiendo que «los bienes del Estado deben emplearse para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento». 27. Por dichas razones, el Tribunal adoptó las siguientes medidas en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia: «PRIMERO: DECLÁRESE no probadas las excepciones formuladas por la alcaldía de Manizales denominadas: "inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción" y "carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos" y las propuestas por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL CALDAS de "falta de legitimación en la causa por pasiva", "Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales", e "inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas en atención a su órbita de competencia."

SEGUNDO: Proteger los derechos colectivos del ambiente sano, a la realización de los desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, al patrimonio público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

TERCERO: ORDÉNESE a la alcaldía de Manizales: 8 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 1- Continuar el monitoreo permanente al talud. 2- Realizar un estudio técnico para determinar cuáles son las acciones que ponen en peligro el talud, y si requiere obras de mitigación. Lo cual será comunicado al señor Gersain Giraldo Toro y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Para lo cual se concede un plazo de dos meses a partir de la ejecutoria de este acto judicial. 3- Iniciar y continuar las acciones administrativas, policivas y urbanísticas, para evitar la intervención de la ladera por parte del señor Gersain Giraldo Toro. Para lo cual se concede un plazo de dos meses a partir de la ejecutoria de este acto judicial. 4- En caso de que el señor Gersain Giraldo Toro continúe con las acciones que pongan en peligro el talud, y pese a las actuaciones de la administración municipal, la alcaldía de Manizales deberá iniciar las acciones penales pertinentes, conforme a las prevenciones que realizó la Inspección Quinta Urbana de Policía de Manizales. 5- Realizar un estudio, en un plazo de dos meses a partir de la ejecutoria de este acto judicial, para determinar si se requiere de la evacuación.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Conformar un comité de verificación de cumplimiento de la sentencia Integrado por los demandantes, el Personero de Manizales y un delegado de la alcaldía de Manizales, conforme a lo previsto al artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Comuníquese esta decisión al Personero de Manizales.

SEXTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITASE copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. […]». I.6. Fundamentos del recurso de apelación 28. El apoderado judicial del municipio de Manizales, mediante escrito de 5 de abril de 202213, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando que se desestimen las pretensiones de la demanda y que, en consecuencia, se absuelva a ese ente territorial. 29.

El apoderado explicó que los hechos que motivan la acción popular están siendo ocasionados por las obras de un particular en el talud del litigio, motivo por el cual la administración municipal de Manizales no es la responsable de las omisiones o adecuaciones realizadas en un predio por parte del señor Gersain Giraldo Toro. 30. Aclaró que al municipio de Manizales se le están imponiendo unas cargas que competen al particular, quien es el llamado a asumir las pretensiones y decisiones tomadas. 13 Ibid., folios 254 y ss.

Recurso interpuesto por el abogado Jorge Eduardo Cuervo Echeverri. 9 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 31. Reconoció que a la alcaldía de Manizales le asisten unos deberes legales cuando una construcción genera alguna situación de riesgo. Sin embargo, refirió que el municipio no debe asumir las cargas de los estudios y demás que, en su parecer, deben ser llevados a cabo por el particular, y solo en el evento en que el particular omita acatar dicha decisión, el municipio podrá asumirla de forma subsidiaria. 32.

Insistió en que el municipio de Manizales no desconoce la existencia de una discusión en relación con el impacto de las obras realizadas por el señor Gersain Giraldo Toro. Empero, resaltó que «debe tenerse presente que estamos ante un conflicto de particulares, siendo del resorte de otras autoridades dirimir tales diferencias y no ser confundidas con el amparo de un derecho colectivo, por no reunirse los presupuestos legales para ello».

I.7. Trámite en segunda instancia 33. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 27 de abril de 202214 y conforme al artículo 322 del CGP, admitió el recurso de apelación presentado contra la sentencia de 28 de marzo de 2022. De otro lado, al tenor del artículo 247 del CPACA, advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión por cuanto no era necesario practicar pruebas en esta instancia, e informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 34.

Sin embargo, luego de revisar de forma integral el acervo probatorio, mediante auto de 3 de febrero de 202315, decretó una prueba de oficio consistente en requerir «a la alcaldía de Manizales (para) que: (i) allegue un informe sobre las actuaciones administrativas y policivas que ha adelantado, desde el año 2018 respecto de la situación fáctica objeto de la controversia, el cual estará acompañado de los respectivos soportes documentales;

(ii) presente un informe en el que precise si en el ejercicio de la función urbanística evaluó la mitigabilidad del riesgo del sector sub examine, y si es o no cierto que el señor Gersain Giraldo Toro es beneficiario de un programa de reubicación». Igualmente, ofició al «Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que presente un informe sobre las actuaciones de contención del riesgo llevadas a cabo respecto del predio identificado con ficha catastral No. 01 - 02-0373- 0013-000, desde el año 2019». 35.

Mediante los escritos allegados el 15 de febrero, el 7 y el 21 de marzo de 202316, se recaudaron las pruebas decretadas de oficio en el sub examine. 36. Posteriormente, a través de auto de 28 de marzo de 2023 se ordenó correr traslado 14 Ibid., Registro N.° 4, documento denominado: “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACIO N_ADMITEAPE(.docx) NroActua 4”. 15 Índice 14 aplicativo SAMAI. 16 Visible a índice 19, 22 y 23 del expediente digital. 10 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros a las partes por el término común de diez (10) días para que alegaran de conclusión, así como al Ministerio Público para que rindiera concepto, de considerarlo pertinente. 37.

El apoderado del municipio de Manizales, en el oficio de 19 de abril de 202317, indicó que «los hechos que motivan la acción popular, están siendo presuntamente ocasionados por un particular por las obras hechas en el talud, motivo por el cual la Administración Municipal no es la responsable de las omisiones o adecuaciones realizadas en un predio por parte de un particular; los hechos y omisiones han estado en cabeza del señor Gersain Giraldo Toro, tal como se enuncia expresamente en el fallo atacado, lo mismo que se encuentra soportado en el material probatorio que obra en el expediente». 38.

Además, reconoció que «le asisten unos deberes legales relacionados con el presunto incumplimiento del particular o eventualmente cuando una construcción genere alguna situación de riesgo». Sin embargo, puso de presente que esas cargas deben imponerse en primer término al particular que generó el riesgo. Por ello, solicitó tener en cuenta el precedente adoptado por esta Sala en la sentencia de 9 de marzo de 2023. 39.

A través de oficio de 19 de abril de 202318, el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no le corresponde adelantar «actuaciones de contención del riesgo llevadas a cabo respecto del predio identificado con ficha catastral No. 01- 02-0373- 0013-000», de conformidad con lo dispuesto en el informe técnico 2023IE0001761 del 14 de marzo de 2023. 40.

Ese informe explica que «la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de la Resolución No. 0306 del 5 de junio de 2017, transfirió a título gratuito en favor del Municipio de Manizales, Departamento de Caldas, las zonas con vocación de uso público de la Urbanización "BARRIO COLOMBIA" de esa municipalidad, entre las que se encuentra el predio identificado con el número predial: 010203730013000l, el cual forma parte del lote de terreno SP-5 con folio de matrícula inmobiliaria individual No. 100-153231 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Manizales – Caldas». 41.

A partir de lo anterior, hizo alusión a las funciones del municipio en materia de gestión de riesgos y concluyó que el Ministerio carecía de competencias debido a la transferencia de la propiedad del predio del litigio a favor del municipio. 42. La apoderada judicial de Corpocaldas, mediante memorial de 24 de abril de 202319, puso de presente que la competencia de las Corporaciones Autónomas 17Índice 34 aplicativo SAMAI. 18Índice 35 aplicativo SAMAI 19Índice 36 aplicativo SAMAI 11 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros Regionales en materia de prevención, se limitan al apoyo y acompañamiento de los municipios, tal como lo establece el artículo 31 de la Ley 99. 43.

Además, señaló que el ente territorial acató las recomendaciones de gestión de riesgo impartidas frente al predio del litigio, relacionadas con «la intervención con obras de estabilidad de taludes y manejo de aguas, con pantallas ancladas, zanjas colectoras, conformación de taludes, empradizados». 44. Sin embargo, puso de presente que «el presunto causante de la problemática es el señor Gersain Giraldo Toro, quien con su actuar imprudente y negligente es el presuntamente responsable de la vulneración a los derechos colectivos que alegan los accionantes». 45.

Finalmente, reiteró que «el predio sobre el cual se presenta la situación de riesgo es de propiedad del Ministerio de Vivienda, ciudad y Territorio, entidad que ha sido omisiva en mi criterio negligente y displicente para proteger los bienes de la Nación». 46. El agente del Ministerio Publicó guardó silencio en esta etapa procesal.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. Competencia 47. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 199820, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA21 y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 201922, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.

II.2. Planteamiento del problema jurídico 48. Los ciudadanos Celedonio López López, Gloria Inés Rodríguez de Ramírez, María Lilian Cañón y Luis Apolinar Arias Rivera atribuyeron a Corpocaldas y al municipio de Manizales, la afectación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, al espacio público, al patrimonio público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en razón del riesgo de desastre que se presenta en los alrededores de la carrera 32 B, 20 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. 21 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. 22 Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 12 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales, por las intervenciones realizadas por el señor Gersain Giraldo Toro a un talud de tierra. 49.

El Tribunal Administrativo de Caldas concedió el amparo de los derechos colectivos, luego de encontrar acreditado que el inmueble objeto de la controversia hace parte de una zona declarada como de amenaza alta por deslizamiento y suelo de protección urbana. 50. Estableció, además, que los cultivos, las actividades de extracción de tierra y la construcción desarrollada por el ciudadano Gersain Giraldo Toro, sumadas a la actitud pasiva de la administración municipal de Manizales en el ejercicio de sus funciones de prevención y control, generan amenaza a la seguridad e integridad de las viviendas y a las vidas de los habitantes del sector, teniendo en cuenta el riesgo de remoción en masa que allí se presenta. 51.

Como consecuencia de lo anterior, ordenó a la alcaldía de Manizales: (i) que realizara monitoreo permanente al talud; (ii) que efectuara un estudio para determinar el nivel de riesgo y las obras de mitigación; (iii) que previniera nuevas acciones de intervención de la ladera, y (iv) que estudiara si era necesario evacuar el sector. 52.

Inconforme con la determinación de primera instancia, la administración municipal de Manizales interpuso recurso de apelación argumentando fundamentalmente: (i) que la situación denunciada no tiene una connotación colectiva pues se trata de un mero conflicto entre particulares, y (ii) que, si bien es una realidad que la alcaldía tiene deberes legales en materia urbanística y de gestión del riesgo de desastres, lo cierto es que Gersain Giraldo Toro es quien debe asumir el cumplimiento de las órdenes de amparo pues es el directo responsable de la situación denunciada. 53.

Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si: ¿se encuentra demostrado que la zona circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales está afectada por un riesgo de remoción en masa y deslizamiento? y, de ser así, ¿si la administración municipal de Manizales debe conocer, controlar, reducir y prevenir el nivel de riesgo detectado en el sector, en ejercicio de sus competencias en materia urbanística y en su rol de conductora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en el nivel local? 54.

Con el objeto de resolver los interrogantes planteados, la Sala estudiará: (i) la procedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en el caso concreto; (ii) la situación de riesgo de desastre acreditada en el plenario, y (iii) el nexo causal entre el actuar de la administración y la amenaza que se cierne sobre los derechos colectivos. 13 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros II.2.1.

La procedencia de la presente acción popular 55. El apoderado judicial del municipio de Manizales comienza por señalar que la situación de riesgo denunciada por los accionantes no tiene un alcance de afectación colectivo. 56. Para efectos de clarificar este aspecto, es necesario resaltar que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional23 y del Consejo de Estado24, el uso y goce de los derechos colectivos se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición. Así, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo, recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas, pues tal derecho se proyecta sobre toda una colectividad. 57.

En ese sentido, la Ley 472 de 1998 estableció que «son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]». (negrilla fuera del texto). 58. En línea con lo anterior, la Ley 1523 de 24 de abril de 201225 definió el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, así: «[…] Artículo 1°.

(…) La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […].

La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. […]»26.

(negrilla fuera del texto) 59. La misma Ley estableció como principios generales que orientan la gestión del riesgo, entre otros, los siguientes: «[…]. 2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la 23 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil). 24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP): Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010. C.P. (E). 25 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 26 Artículo 1. 14 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados. 26.

Seguridad territorial: La seguridad territorial se refiere a la sostenibilidad de las relaciones entre la dinámica de la naturaleza y la dinámica de las comunidades en un territorio en particular. Este concepto incluye las nociones de seguridad alimentaria, seguridad jurídica o institucional, seguridad económica, seguridad ecológica y seguridad social. […]»27.

(Negrilla fuera del texto). 60. Como puede observarse, la Ley 472 catalogó la seguridad y la prevención de desastres como un derecho de carácter colectivo, es decir, como aquel que se proyecta sobre toda una comunidad. Esta indivisibilidad o colectivización del derecho (y de las obligaciones correlativas) se presenta justamente en la medida en que la manifestación de uno o más eventos amenazantes tienen la potencialidad de afectar diversos bienes o intereses amparados por el ordenamiento28. 61.

Nótese que una amenaza de origen particular y naturaleza antrópica puede tornarse en colectiva cuando el riesgo deja de afectar a quien generó la problemática y sus efectos se trasladan a la comunidad en general. En armonía con lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 9 de marzo de 202329, explicó que el juez popular debe evaluar en cada caso el material probatorio a efectos de determinar si una acción riesgosa de origen particular está o no incrementando el nivel de vulnerabilidad de la comunidad. 62.

Concretamente, la Sala fundamentó esa tesis en las siguientes razones: […] la Sala pone de presente que «los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados»30.

Sin embargo, para que la acción popular resulte procedente es necesario que el demandante demuestre en el transcurso del debate judicial que la amenaza invocada cuenta con una connotación colectiva, pues de lo contrario deberá ejercer los mecanismos judiciales y administrativos que prevé nuestra legislación para ventilar los perjuicios ocasionados a sus derechos subjetivos. 27 Artículo 3. 28 Ibid., “Artículo 4°. 8.

Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. […].. 29 Radicación:17001-23-33-000-2017-00321-01, demandantes:Aurelio Restrepo Velásquez y Julián Restrepo Velásquez, demandados:Municipio de Manizales – Caldas, Departamento de Caldas y Corporación Autónoma Regional de Caldas. 30 Ley 1523 de 2012, articulo 3, numeral 2. 15 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros Por ello, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha circunscrito este derecho a los factores de riesgo y a las calamidades que «aquejan a la comunidad», tal y como puede observarse: […]. [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública. […].

Con fundamento en lo anterior, la Sala reconoce que los fenómenos naturales y antrópicos -técnicamente previsibles y controlables- que amenazan el bienestar, integridad o tranquilidad de la comunidad, son plausible de conocimiento en el marco de las acciones populares31. Sin embargo, los riesgos propios de un predio, cuyos efectos colaterales aún no se extienden a la ciudadanía en general no deben ser ventilados por este medio judicial preferente, pues ello excedería la finalidad constitucional de esta acción pública.

Nótese que, según lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 3° de la Ley 1523 de 2012, «toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse». Adicionalmente, la Ley 1523 define la vulnerabilidad como una condición propia de «una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente».

Por ello, el juez popular en cada caso debe evaluar el material probatorio a efectos de identificar cuando una situación de riesgo individual incide en el incremento de la vulnerabilidad de determinada comunidad. […] 63. Todo esto significa que al recurrente no le asiste la razón cuando sostiene que los riesgos generados por los particulares per se no cuentan con una naturaleza colectiva.

Por el contrario, todo riesgo (bien sea de origen antrópico o natural) acarrea el funcionamiento del sistema legal instituido para su prevención y corrección, cuando los efectos del mismo se trasladan a la comunidad, tal y como lo reconoció la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de marzo de 201532. 64. En atención al potencial de lesividad difusa que representan las situaciones de riesgo de desastres -como las de deslizamiento y remoción en masa-, el ordenamiento jurídico protege a la población afectada como un sujeto colectivo en tanto considera que existen intereses jurídicos supraindividuales que se encuentren en riesgo. 31 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.

No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala”. 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de marzo de 2015. Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01(AP). C.P: Guillermo Vargas Ayala. 16 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 65.

En este orden de ideas, luego de clarificar la naturaleza y el alcance de las situaciones relevantes para este sistema, la Sala procederá a examinar si se demostró en el caso concreto la naturaleza colectiva de la problemática. II.2.2. Del riesgo acreditado en el plenario 66. Para efectos de determinar si el problema planteado en el asunto sub examine tiene una connotación colectiva, es necesario tener en cuenta que el director técnico, Jairo Alfredo López Baena, y la profesional supernumeraria, Yenny Viviana Campiño, pertenecientes a la Unidad de Gestión del Riesgo -UGR- de la alcaldía municipal de Manizales, suscribieron el Oficio N.° 1529 GED 16306-17 de 14 de junio de 201733, mediante el cual pusieron en conocimiento de la inspectora Quinta Urbana de Policía, María Maritza Cifuentes Hincapié, los hallazgos constatados en la visita técnica realizada en mayo de 2017 al sector objeto de la demanda.

De este documento se destacan los siguientes apartados: «[…] ya se realizó una visita técnica en el predio ubicado en la Calle 48A N° 28- 54, de la cual se derivan las siguientes observaciones: a. El predio en mención se encuentra localizado en la ladera identificada como "Ladera urbana bajo prado que presenta temática de amenaza alta por deslizamiento, y tratamiento suelos de protección PRESERVACIÓN ESTRICTA" Según acuerdo 663 de 2007 Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Manizales y la cual tiene como titular al Instituto Crédito Territorial - ICT- y al señor Gersain (sic) Giraldo Toro como Mejora. b. Durante el recorrido de la visita se observa intervenciones antiguas en la ladera, como: cortes, alteraciones en la morfología, desprendimiento de cobertura vegetal de forma antrópica, vertimientos de aguas lluvias sobre la ladera provenientes del techo de la vivienda, uso para la disposición de elementos de construcción y cultivos activos, por parte del señor GERSAIN (sic) GIRALDO TORO, quien ha venido realizando todas las actividades mencionadas anteriormente de forma ilegal, presentando no solo afectaciones al talud sino también a su vivienda y a los vecinos del sector. c. En la ladera natural, la entrada o infiltración de agua está causando cambios en las presiones del agua Intersticial (presión de poros) llevando a condiciones desfavorables a la estabilidad.

La infiltración superficial proveniente de la ausencia de bajantes y canales en el predio del señor Gersain (sic) Giraldo, quien a su vez modifico la morfología de la ladera para la construcción del inmueble representa una vulneración para las condiciones iniciales de estabilidad de la ladera. […]. 33 Registro N.° 2: “Actuación: EXPEDINTE DIGITAL”, “Anotación/detalle: 1 CUADERNO DIGITAL AVB”.

Documento denominado: “ED_17001233300020170074(.pdf) NroActua 2”. Folios 16 y ss. y 41 y ss. del Cuaderno Principal del expediente de la referencia. 17 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros […]». (Negrilla fuera del texto). 67. El 31 de julio de 2017, la inspectora de policía, Vanessa Salazar Urueña, y el ciudadano Gersain Girlado Toro suscribieron el «acta para visitas de inspección, observación o recolección de información»34, donde se puntualizaron, entre otros, los siguientes hallazgos: «[…].

Usuario: Gersain Giraldo Toro Origen y/o motivo de la visita: comportamientos contrarios a la limpieza y recolección de residuos y escombros, y mala prácticas. […]. Información, hallazgos y/u observaciones de la visita: se evidencia deslizamiento de tierra en el parqueadero de la propiedad. El talud de tierra ha sido removido por el señor Gersain.

Cuando se llega a la Inspección se ve que el infractor está removiendo tierra. […]». (Negrilla fuera del texto). 68. También obra en el plenario el Oficio N.º EI-12168 de 25 de agosto de 201735, mediante el cual el director técnico, Jairo Alfredo López Baena, y la profesional supernumeraria, María del Pilar Gómez Valencia, de la UGR de la alcaldía de Manizales, informaron a las secretarías de Despacho y de Planeación municipal, lo siguiente: «[…] En el predio identificado con ficha catastral No. 102000003730013000000000, a nombre del ICT (Instituto de Crédito Territorial) y Gersain (sic) Giraldo Toro según el aplicativo sig.manizales.gov.co, se han venido adelantando labores de remoción de tierra y adecuaciones a una vivienda en la parte baja del talud según información suministrada por el señor Celedonio López López habitante del sector en la Carrera 32B # 48 - 62. 34 Ibid., folio 45. 35 Ibid., folio 67.

Ladera de protección bajo prado Ficha catastral: Nº 0102000003730013000000000 Ubicación actual del inmueble, Calle 48ª Nº 32-52 Ficha catastral: Nº 0102000003730013500000001 18 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros En el momento de la visita no se pudo evidenciar que se estuvieran realizando actividades en el talud, no obstante se observan cortes de intervenciones anteriores en la parte baja. […].

Conclusiones y recomendaciones -Al momento de realizar la visita técnica no se hace inminente el riesgo para los habitantes de la parte alta del talud, pues aparentemente no se aprecia una inestabilidad que comprometa la integridad de los mismos, no obstante es importante mencionar que en la parte baja del talud y donde se encuentra la vivienda involucrada en la solicitud, el riesgo podría aumentar, toda vez que las intervenciones inadecuadas en un talud que presenta amenaza alta por deslizamiento pueden ocasionar inestabilidad del terreno. -Se deberá realizar un monitoreo constante en el talud y en caso tal de observar cambios considerables favor realizar el reporte al Cuerpo Oficial de Bomberos a la línea 119. […]».

(Negrilla fuera del texto). 69. Mediante Oficio N.° 2017-IE-21873 de 30 de agosto de 201736, el subdirector de infraestructura ambiental de Corpocaldas, John Jairo Chisco Leguizamón, realizó las siguientes observaciones en relación con la visita al sector de la carrera 32 C con calle 48 del barrio Colombia de Manizales: «[…]. Al momento de la visita al sitio, el día 28 de agosto de 2017, se observó sobre una parte de la ladera inferior a la carrera 32C, presencia de algunos cultivos limpios, en terrenos de alta pendiente, en suelos susceptibles a procesos de remoción en masa y con antecedentes de afectaciones en el sector, por deslizamientos, además, con edificaciones tanto en la parte superior, como en la parte inferior […].

La susceptibilidad que presentan los suelos a la generación de procesos de remoción en masa en este sitio, además del factor topográfico por las pendientes de alto grado y otros factores de propensividad que fueron analizados, determinan una condición de amenaza y riesgo por remoción en masa entre media y alta para este punto, situación que hace que el uso del suelo en este sector del área urbana tenga restricción para su uso mediante cultivos limpios o pastoreo, ya que dichas actividades podrían 36 Ibid., folios 11 y ss. 19 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros favorecer la generación de tales procesos de remoción en masa en el sector.

La zona de ladera mencionada, catalogada como de riesgo medio y alto por remoción en masa de acuerdo con el nuevo POT de Manizales 2017- 2031 recientemente aprobado por el Concejo Municipal de Manizales (Acuerdo 958 del 14 de agosto del 2017), plano U-5 "RIESGO POR DESLIZAMIENTO URBANO (INDICATIVO)" […]. De acuerdo con el plano U-I "ESTRUCTURA ECOLÓGICA DE SOPORTEURBANO" del nuevo POT Manizales (Acuerdo 958 del 14 de agosto de 2017), el área corresponde a la LADERA BAJO PRADO, la cual hace parte de la Infraestructura Ecológica de la ciudad y se encuentra catalogada como "LADERA AMBIENTAL URBANA", que hace parte de los SUELOS DE PROTECCION AMBIENTAL de la ciudad […]. […].

Recomendaciones • Es importante mantener un monitoreo permanente en el sector, dando aviso oportuno a las entidades competentes (Unidad de Gestión del Riesgo de Manizales UGR, Cuerpo Oficial de Bomberos de Manizales) en caso de presentarse algún tipo de señal indicativa de inestabilidad sobre el terreno […]. • Para prevenir el desarrollo de procesos de remoción en masa o erosivos en terrenos con alta susceptibilidad a deslizamientos, y con condición de amenaza y riesgo alto, se recomienda evitar las prácticas agropecuarias inconvenientes, como el pastoreo y los cultivos limpios, principalmente, en estas zonas de pendiente fuerte. 20 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros • Se debe garantizar la conservación y recuperación de los suelos de protección ambiental, principalmente, en las zonas urbanas con laderas de fuerte pendiente sobre elementos expuestos (infraestructura), evitando cualquier tipo de actividad agropecuaria e intervención urbanística en estos sitios. […]» (Negrilla fuera del texto). 70.

Mediante Oficio N.° IE-26654 de 201737, el subdirector de infraestructura ambiental de Corpocaldas, John Jairo Chisco Leguizamón, le informó al director de la UGR de la alcaldía de Manizales, Jairo Alfredo López Baena, los siguientes aspectos en torno a la citada problemática: «[…] En atención a su solicitud, personal especializado de la Subdirección de Infraestructura Ambiental de CORPOCALDAS se dirigió al sitio de interés con el fin de conocer de primera mano la situación que se presenta para así poder brindar la asesoría necesaria y emitir las recomendaciones técnicas que más se ajusten para este caso en específico, realizando los siguientes hallazgos: • En la vivienda que se ubica en la nomenclatura Calle 48A # 32-50 del Barrio González; se pudo evidenciar que los habitantes de la misma han realizado intervenciones en la base de la ladera con el fin de realizar mejoras o nuevas ampliaciones al inmueble, lo que genera que el talud se sobre-empine (verticalice); adicional a ello, se desconoce si dichas intervenciones cuentan con la técnica y legalidad requerida. • Así mismo, en la parte media del talud, se encuentran algunos cultivos limpios (plátano) los cuales se localizan en terrenos de alta pendiente y en suelos susceptibles a procesos de inestabilidad, dado que en la corona se pudieron observar cicatrices de procesos antiguos. • Tanto en la base como en la corona del talud, se localiza infraestructura urbana propia de lugares habitables como este (vías y viviendas) las cuales ante algún procesos de inestabilidad se verían afectados directamente configurando así una potencial amenaza y un riesgo en el sector, lo anterior, dados los factores antrópicos que intervienen allí (excavaciones y cultivos) y las condiciones naturales de la zona (topografía, pendiente y tipo de suelos); que sumado a eventos pluviométricos o sísmicos, podrían favorecer la ocurrencia de deslizamientos. • Esta zona está catalogada dentro del Nuevo POT de Manizales como "Ladera Ambiental Urbana" tomando parte de los Suelos de Protección Ambiental en los cuales no se permiten actividades o uso del suelo como cultivos limpios y/o pastoreo, ya que dichas actividades podrían favorecer la generación de procesos de inestabilidad. • A pesar de los hallazgos realizados; hacia la parte alta del talud no se evidencian indicios que indiquen la existencia de algún proceso de inestabilidad activo o latente, dado que la zona no muestra asentamientos, grietas, fisuras o algún otro indicativo por medio del cual se pudiera inferir tal situación. […].

Recomendaciones • Por parte de la comunidad, es importante mantener un monitoreo constante […]. 37 Ibid., folios 72 y ss. 21 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros • Se recomienda evitar las prácticas agropecuarias, en este caso los cultivos limpios, dado que en terrenos de este tipo puede ser un factor detonante de procesos de inestabilidad. • Por parte de la Administración Municipal, se debe garantizar la conservación y en este caso la recuperación de los Suelos de Protección Ambiental, evitando cualquier tipo de actividad agropecuaria o intervención urbanística inadecuada para la zona. • Es pertinente, que la Secretaría de Planeación y la Secretarla de Gobierno hagan valer su autoridad como Control Físico Urbano y puedan mantener un adecuado uso del suelo de este sector, verificando la existencia de posibles adecuaciones urbanísticas ilegales, así como inadecuados usos del suelo. […]».

(negrilla fuera del texto) 71. Con ocasión del requerimiento efectuado por el Tribunal, el subdirector de infraestructura ambiental de Corpocaldas, John Jairo Chisco Leguizamón, mediante Memorando N.° 10122 de 20 de mayo de 201838, presentó el siguiente informe: «[…]. En cuanto a los desprendimientos de material ocurridos en los taludes ubicados en la Carrera 32B entre Calles 48 y 49, se puede mencionar que los mismos involucraron capa vegetal y suelo residual, dejando expuesto material relacionado con suelos derivados de cenizas volcánicas o depósitos de caída piroclástica.

Los deslizamientos ocurridos presentaron suelos muy húmedos, generando flujos de tierras hacia la parte inferior, afectando así algunas viviendas del mencionado Barrio. Al igual que en muchos otros sitios de la ciudad, la saturación del terreno por la fuerte lluvia del 19 de abril de 2017, sumado a la alta pendiente del talud y a posibles concentraciones de aguas superficiales sobre las zonas afectadas, fueron los factores incidentes principales más probables para la detonación de dichos eventos.

Así mismo, se considera como un factor que favorece la inestabilidad de la zona, el hecho de que en los diferentes recorridos y visitas realizadas, se observa sobre una parte de la ladera inferior a la carrera 32C, presencia de algunos cultivos limpios, en terrenos de alta pendiente, en suelos susceptibles a procesos de remoción en masa y con antecedentes de afectaciones en el sector, por deslizamientos, además, con edificaciones tanto en la parte superior, como en la parte inferior. […].

La susceptibilidad que presentan los suelos a la generación de procesos de remoción en masa en este sitio, además del factor topográfico por las pendientes de alto grado y otros factores de propensividad que fueron analizados, determinan una condición de amenaza media a alta por remoción en masa para este punto, situación que hace que el uso del suelo en este sector del área urbana tenga restricción para su uso mediante cultivos limpios o pastoreo, ya que dichas actividades podrían favorecer la generación de tales procesos de remoción en masa en el sector. […].

Para el caso específico de los taludes de interés, al momento de los monitoreos realizados, incluso con acompañamiento de la comunidad, se observaron señales de inminencia que justificaron el desalojo o evacuación preventiva de algunas de las viviendas del sector. […]». (negrilla fuera del texto) 38 Ibid., folios 186 y ss. 22 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 72.

El 17 de agosto de 2018, el magistrado del Tribunal a cargo de la sustanciación del proceso, se constituyó en audiencia pública con el fin de llevar a cabo inspección judicial en el sector circundante a la carrera 32 B entre calles 48 y 49 del barrio Colombia39, precisado en los siguientes linderos: «[…] al Oriente con la casa de nomenclatura 48ª 32-52, al Occidente con la ladera, lote de propiedad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Norte, con la Ladera y casa del señor Gabriel Gil y al Sur con Vía Pública. […]». 73.

Presentes allí el demandante (Luis Apolinar Arias Rivera), el apoderado judicial del municipio de Manizales (Jorge Eduardo Ceballos Ríos), el apoderado judicial de Corpocaldas (Martín Alonso Bedoya Patiño), el ingeniero de Corpocaldas (John Jairo Chisco Leguizamón), y el apoderado judicial del MVCT (Gerardino Calderón González), el magistrado sustanciador inició el recorrido de la zona sentando registro de las siguientes observaciones: «[…] la estructura corresponde a una edificación de 2 pisos, donde se observa mixtura de materiales y sistemas constructivos, en los muros laterales se observa mampostería confinada, y la fachada y muros internos se observa que no cumple con normas sismo resistente 2010; hay deficiente manejo de aguas a nivel de cubierta apreciándose en la parte frontal, que no hay canales y bajantes para manejo de aguas lluvias y en la parte posterior lugar donde se presentó la inestabilidad del terreno aparece unas guaduas acomodadas para sostener parte de la cubierta en ese sector de la vivienda.

Hacia el costado lateral derecho sector occidental del predio se encuentra un talud de fuerte pendiente un talud antrópico generado por los cortes realizados para poder construir la vivienda en la nomenclatura indicada, se observa cobertura vegetal a base de rastrojos de corte medios y algunas especies arbóreas como limoncillo, hay ausencia de manejo de aguas lo cual condiciona, o afecta a la generación de procesos de inestabilidad, dada la presencia de estos rastrojos y la verticalidad del talud, no es posible acceder a la corona del talud para poder inspeccionar y verificar que no haya ningún indicio de inestabilidad, como grietas o asentamientos que prevean algún desprendimiento que se puedan generar a futuro.

El Doctor Gerardino Calderón González, manifiesta que en la parte alta superior de la casa hay unos cultivos de yuca, los cuales podrían poner más en riesgo el sector pues al momento de sacarse y hacerse cosecha del mismo, van soltar el terreno que ya se encuentra muy suelto. Se verifica que el talud tiene una pendiente de más de 80 grados y también que hay cultivos de plátano y yuca; la casa se hizo en la base del talud, se hicieron unos cortes que han sobre empinado el talud; el señor GERSAIN manifiesta que tiene un garaje, y tiene un parqueadero para carros, pero solo cabe un vehículo.

El Señor Gersain manifiesta que la ladera occidental hubo un deslizamiento el día 19 de abril de 2017 y cayó sobre su casa, ocasionando daños, como; destrucción de la cocina, y la parte de la casa que estaba en esterilla fue que tumbó. 39 Ibid., folios 210 y ss. Acta N.º 32, suscrita por el magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía, por el apoderado del municipio de Manizales: Jorge Eduardo Ceballos Ríos, por el apoderado de Corpocaldas: Martín Alonso Bedoya Patiño, por el ingeniero de Corpocaldas: John Jairo Chisco Leguizamón, por el apoderado del MVCT: Gerardino Calderón González y por la auxiliar judicial I: Diosa Yineth Perea Bejarano. 23 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros Manifiesta el INGENIERO CHISCO, que las condiciones de riesgo del terreno provienen en gran medida de la excavación generada en la base del talud, lo que provoco el incremento de la pendiente de ladera sumada al hecho del establecimiento de cultivos y la ausencia de obras de manejo de aguas lluvias genera una situación de riesgo, ocasionado por el poseedor irregular del inmueble al haber intervenido sin ninguna técnica el talud, para poder construir su vivienda. […].

Por parte del apoderado del Ministerio de Vivienda, deja constancia que, una vez hecho la inspección al lote, donde tiene el señor Gersain tiene una posesión irregular, se evidencia que realmente ha hecho un daño generado por una erosión en la parte trasera y se puede observar cultivos de yuca en su mayoría; tal acción que ha hecho el señor Gersain sobre el lote es muy manifiesta poniendo en peligro tanto a él como el resto de la comunidad. […]».

(negrilla fuera del texto). 74. Como puede apreciarse, en el plenario está acreditado que, para el año 2018, el POT de Manizales categorizó el sector de la controversia como afectado por un riesgo alto para deslizamiento y fenómenos de remoción en masa en el sector urbano. Además, la misma herramienta de ordenación del territorio hizo énfasis en que ese predio hacia parte de la infraestructura ecológica de la ciudad, siendo identificado como ladera ambiental urbana y suelo de protección ambiental con tratamiento de preservación estricta y prohibición de actividades de cultivos limpios y pastoreo. 75.

A pesar de lo anterior, en el acervo se demostró que el sitio fue intervenido con acciones antrópicas como: cortes, excavaciones, remoción de tierra, alteraciones en su morfología de la ladera, desprendimiento de la cobertura vegetal, disposición de elementos de construcción, ausencia de sistemas adecuados de captación, canalización y vertimiento de aguas lluvias que se infiltran en la ladera, cultivos limpios de plátano y yuca, y construcciones y edificaciones de dos pisos en la parte superior e inferior del talud, que no tienen técnica ni cumplen con las normas de sismo-resistencia aplicables. 76.

La UGR de la alcaldía municipal de Manizales también puso de presente que la mayoría de esas acciones, además de ser ilegales, son atribuibles al señor Gersain Giraldo Toro. Asimismo, en la inspección judicial que tuvo lugar el 17 de agosto de 2018 se estableció que las acciones llevadas a cabo por Gersain Giraldo Toro generan peligro para él y para el resto de la comunidad. 77.

En el plenario también se demostró que el sector del litigio tiene una topografía de pendiente de alto grado (más de 80°), con suelos susceptibles a la generación de procesos de inestabilidad y de remoción en masa, con cicatrices de procesos antiguos en la corona del talud y en el que se encuentran diferentes elementos expuestos como infraestructura urbana y de servicios, propia de lugares residenciales. 24 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 78.

Particularmente, se destaca que la zona registra antecedentes de desprendimientos de material y deslizamientos ocurridos con ocasión de las fuertes lluvias del 19 de abril de 2017, los cuales involucraron la capa vegetal y suelo residual, dejando la ladera expuesta, concentración de aguas superficiales, suelos húmedos y saturados, flujo de tierras hacia la parte inferior del talud y afectaciones a las viviendas del barrio. 79.

Los factores mencionados hacen que el sector sea propenso a condiciones de amenaza por remoción en masa entre media y alta. Y, por ello, el plan de ordenamiento territorial dispuso que en ese sector existía una restricción del uso del suelo para el desarrollo de todas las actividades desarrolladas por Gersain Giraldo Toro, habida cuenta de que su impacto podría detonar procesos de inestabilidad y de remoción en masa. 80.

Es más, la autoridad municipal y Corpocaldas coincidieron en que las acciones de intervención y de uso del suelo evidenciadas en el sector están generando condiciones desfavorables para la estabilidad del suelo, haciendo que el terreno se sobreempeine o verticalice aún más, aumentando la propensión a procesos de remoción en masa. 81.

Todo lo anterior significa que el Tribunal de primera instancia no se equivocó cuando confirió a este riesgo una connotación colectiva, pues sin duda alguna tal amenaza está incidiendo en el aumento del nivel de vulnerabilidad de la comunidad que habita y transcurre por el sector. 82. Ahora bien, durante el trámite de la segunda instancia se requirió, tanto al municipio como al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el propósito de conocer las acciones que recientemente adelantó la administración con miras a controlar la problemática. 83.

Con ocasión de lo anterior, el apoderado judicial de la alcaldía de Manizales, allegó el Oficio N.° I5UP 88-2023 de 14 de febrero de 202340, suscrito por la Inspectora Quinta Urbana de Policía, Mónica Piedad Reyes Ochoa, a través del cual informó al jefe de la Unidad de Seguridad Ciudadana de la Secretaría de Gobierno, Hernando Peláez Alarcón, lo siguiente: «[…].

Revisado el SISPAZ, NO se encontró proceso policivo alguno desde el año 2017, a la fecha. No se encontró de manera física el expediente policivo dentro del cual se haya proferido el 24 de abril de 2017 por parte de este despacho, la Resolución 16 de 2017, por la cual se: (i) declaró al señor Gersain Giraldo responsable de comportamientos contrarios a la limpieza y recolección de residuos y escombros como malas prácticas habitacionales;

(ii) le impuso orden de policía de abstenerse 40 Ibid., Registros N.° 18 y 19. “JJ-Memorial remitido por Jorge Eduardo Cuervo Echeverri en su calidad de apoderado del Municipio de Manizales con intervención y aporte de documentos, en 14 folios”. Documento denominado: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_20230215201700741(.pdf) NroActua 18” y “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_LORENACARMO(.pdf ) NroActua 19”. 25 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros de sacar tierra de su predio sin la asesoría o licencia, como de abstenerse de arrojar elementos al alcantarillado;

(iii) se le previno que el incumplimiento daría lugar a investigaciones penales. Decisión que conforme se dijo en la sentencia, fue notificada el 4 de septiembre de 2017, ante la cual no se presentaron recursos. […]. No se encontró ninguna diligencia policiva en trámite en contra del ciudadano Gersain Giraldo Toro […]». (negrilla fuera del texto). 84.

Paralelo a dicha información, la inspectora hizo referencia a algunos documentos relativos a la situación de los predios involucrados en la controversia. Concretamente, aludió a que, mediante Oficio N.° UGR-4010-GED-54138-17 de 15 de noviembre de 2017, la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio de Manizales certificó que: «[…] de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial POT, adoptado mediante el Acuerdo N° 0958 del 08 de agosto de 2017, el predio identificado con ficha catastral N° 010200000373001100000000, localizado en la Calle 48A Nº 32- 50, barrio González, NO SE ENCUENTRA ESTIPULADO COMO SUELO DE DESARROLLO CONDICIONADO. […]»41. 85.

Adicionalmente, la Inspectora señaló que, por Oficio N.º GED-37450-19 de 28 de agosto de 2019, la Secretaría de Medio Ambiente informó al gerente técnico de EMAS que: «[…] una vez realizada visita técnica al sitio mencionado [Calle 48 con carrera 32, barrio González], se pudo determinar que las especies existentes se encuentran en buen estado fitosanitario, debido a las siguientes características: no presentan raíces expuestas, no hay presencia de cavidades, grietas o desgajes en el tronco, presentan un anclaje fuerte al suelo, presentan una estructura natural bien distribuida y estable, y poseen un follaje vigoroso; sin embargo se hace necesario realizar la eliminación de alguna pencas que poseen una inclinación pronunciada con el fin de evitar su caída, y de esta manera subsanar posibles riesgos que pudiese generar su caída. […] la Secretaría de Medio Ambiente considera VIABLE la PODA de algunas pencas de las especies Palma Yuca […].

La Secretaría de Medio Ambiente define OTORGAR la autorización a la empresa EMAS S.A. E.S.P. para que […] realice labores de manejo de la arborización urbana (PODA DE RAMAS), cumpliendo con los requisitos técnicos pertinentes al manejo arbóreo en la ciudad […]»42. (negrilla fuera del texto). 86. El apoderado judicial del apelante también allegó el informe de visita N.° SGM VC 0260-2023 de 21 de febrero de 202343, a través del cual las arquitectas, profesionales universitarias e integrantes del Equipo Técnico de Vigilancia y Control 41 Documento suscrito por el director técnico de la UGR, Jairo Alfredo López Baena y por la profesional universitaria Yenny Viviana Campiño. 42 Documento suscrito por el profesional universitario de la Secretaría de Medio Ambiente, Paulo Cesar Mejía Valencia. 43 Ibid., Registros N.° 18 y 19.

“JJ-Memorial remitido por Jorge Eduardo Cuervo Echeverri en su calidad de apoderado del Municipio de Manizales con intervención y aporte de documentos, en 14 folios”. Documento denominado: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_20230215201700741(.pdf) NroActua 18” y “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_LORENACARMO(.pdf ) NroActua 19”. 26 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros Urbanístico de la Secretaría de Gobierno de Manizales, Ana María Agudelo Herrera y Valentina Ramírez Castañeda, informaron a la Inspectora Quinta Urbana de Policía, los siguientes aspectos registrados con ocasión de la visita realizada a la Carrera 32B No. 32 - 43: «[…]. 1.

Identificación plena del inmueble. (Según Registro Catastro MASORA) 2. Responsable de obra y/o propietario del inmueble Según registro Catastro MASORA, el predio de ficha catastral actual 170010102000003730013000000000, la propiedad está a nombre de la siguiente persona: 3. Descripción de la obra o intervención urbanística que se está realizando. […]. • El día 20 de febrero de 2023, se realizó la visita ocular al predio con dirección Carrera 32B No. 32 - 43, donde NO se evidencia material de construcción o personal que sugiera que allí se adelantan labores constructivas. • Al momento de la visita, NO se observan labores constructivas en curso.

Sin embargo, se observa la construcción de un cerramiento en latones de guadua sobre la ladera considerada BIEN FISCAL. En la parte baja de la ladera se observa la construcción de una vivienda en estructura porticada y muros en placa de fibrocemento, con escalera adosada a la fachada sobre el talud. NO es posible determinar el tiempo de la construcción. • De acuerdo al Sistema de Información Geográfica – SIG y Registro Catastral MASORA, el predio con Ficha Catastral No. 170010102000003730013000000000 27 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros en dirección Carrera 32B No. 32 – 43, cuenta con una MEJORA sobre Bien Fiscal con la Ficha Catastral No. 170010102000003730013000000001, dirección Carrera 32B No. 32 – 56, propiedad del señor HERSAIN GIRALDO TORO, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 4.354.350, la cual corresponde a la construcción en la parte baja del talud. 4.

Si el predio es apto o no para realizar intervenciones urbanísticas. De conformidad a la Consulta Cartográfica Temática POT Urbano 2017-2031 consultado en el SIG – Sistema de Información Geográfica (sig.manizales.gov.co) los predios correspondientes a las Fichas Catastrales No. 170010102000003730013000000000, SI presenta restricciones para desarrollos urbanísticos al tratarse de una LADERA AMBIENTAL URBANA, y al estar sobre ZONA DE AMENAZA Y RIESGO POR DESLIZAMIENTO URBANO U-4 MEDIO Y ALTO. 5.

Si las obras que se están realizando requieren licencia. Las obras de construcción sobre la LADERA AMBIENTAL URBANA / BIEN FISCAL, NO son licenciables. 6. Cuántos metros cuadrados (2) de intervención han realizado. En el predio, con las obras de construcción, se han intervenido 45,0 metros cuadrados aproximadamente. […]. CONCLUSIONES 28 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros Al momento de la visita al predio en la dirección Carrera 32B No. 32 - 43, NO se evidencian labores constructivas en curso.

Sin embargo, se evidencia un cerramiento en latones de guadua sobre una LADERA AMBIENTAL URBANA, considerada BIEN FISCAL. Adicionalmente, se observa una construcción de vivienda en la parte baja del talud, la cual se encuentra como mejora sobre un Bien Fiscal. NO es posible determinar el tiempo de su construcción. Se remite a la Inspección Quinta Urbana de Policía, para su conocimiento y fines pertinentes. […]».

(Negrilla fuera del texto). 87. Así las cosas, se encuentra acreditado que, con base en información recientemente aportada al expediente, el ente territorial todavía no ha iniciado ninguna acción policiva o administrativa tendiente a lograr que el señor Gersain Giraldo Toro se abstenga de continuar las afectaciones urbanísticas y ambientales que ocasionó y continúa llevando a cabo en el referido sector; omisión que se mantiene no obstante que la situación diagnosticada por las autoridades en la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 afecta al colectivo y es un hecho propio del sistema de gestión del riesgo de desastres. 88.

Cabe destacar que en el plenario también se demostró que el catastro se encuentra desactualizado pues el predio que, en su momento, era de propiedad de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, de conformidad con el memorando N.º 2023IE0001761 de 15 de marzo de 2023, actualmente pertenece al ente territorial. 89.

Sobre este punto, el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio -MVCT-, Juan Gabriel Durán Sánchez, durante el trámite de segunda instancia, aportó el Memorando N.º 2023IE0001761, suscrito por la coordinadora del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Viceministerio de Vivienda, Sandra Cristina Pedraza Calixto44, en el que se indica lo siguiente: «[…] el Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, una vez consultadas las bases de datos. archivo de gestión y el registro de correspondencia en el aplicativo GESDOC, procede a emitir informe relacionado con el predio identificado con ficha catastral No. 01-02-0373-0013- 000, así: […] 4.

El Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial de la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de la Resolución No. 0306 del 5 de junio de 2017, transfirió a título gratuito en favor del Municipio de Manizales, Departamento de Caldas, las zonas con vocación de uso público de la Urbanización "BARRIO COLOMBIA" de esa municipalidad, entre las que se encuentra el predio identificado con el numero predial: 0102037300130001, el cual forma parte del lote de terreno SP-5 con folio de matrícula inmobiliaria individual No. 100-153231 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circulo de Manizales – Caldas […]. 44 Ibid., Registro N.° 23.

“JJ-Memorial remitido por Juan Gabriel Durán Sánchez en su calidad de Profesional Especializado del Grupo Acciones Constitucionales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en 167 folios”. Documentos denominados: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_20230215201700741(.pdf) NroActua 18” y “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_LORENACARMO(.pdf ) NroActua 19”. 29 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 5.

Notificada la Resolución No. 0306 del 05 de Junio de 2017, en los términos de la ley 1437 de 2011, el municipio de Manizales, estando en términos presentó el recurso de reposición en razón a que en el acto administrativo se manifestó: "que los cinco predios denominados lotes de terreno (suelos de protección) están en la urbanización BARRIO COLOMBIA, pero en el campo se pudo constatar que corresponde a la Urbanización BAJO PRADO". 6.

En consecuencia, la Coordinación del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial, del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, procedió a realizar el análisis del recurso interpuesto por el Municipio de Manizales, teniendo en cuenta: a. Con radicado 2017EE0065608 del 12 de julio de 2017, se ordenó la práctica de pruebas por un término de 20 días, para decidir sobre el recurso en cuestión, dentro de los cuales los días 03 y 04 de agosto del presente año, fue practicada la visita técnica a los predios objeto de recurso. b. Analizado de manera separada cada uno de los argumentos expuestos por el recurrente, se constató que el nombre correcto del proyecto urbanístico es Urbanización Barrio Colombia, teniendo en cuenta los documentos que soportan la tradición del inmueble en el que se desarrolló el proyecto urbanístico. c. El plano récord que hace parte integral de la resolución contiene las áreas debidamente georreferenciadas y no hay lugar a confusiones en cuanto a la localización de los inmuebles a transferir. 7.

Con la RESOLUCIÓN No. 0579 de fecha 29 de septiembre de 2017, el Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial de la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, resolvió el recurso de reposición incoado por la Alcaldía de Manizales, y CONFIRMÓ la Resolución No. 0306 del 05 de junio de 2017. 8.

Respecto de las actuaciones de contención del riesgo llevadas a cabo respecto del predio identificado con ficha catastral No. 01-02-0373-0013-000, desde el año 2019 la cual está en cabeza de la UNIDAD DE GESTION DEL RIESGO de la Alcaldía de Manizales – Caldas, situación que impide al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, emitir concepto sobre una actividad en la que no tiene competencia alguna. 9.

Concomitante con la solicitud Consejo de Estado relacionado con el predio ubicado en la K 32B No. 32-43 de Manizales - Caldas, identificado con ficha catastral No. 01-02-0373-0013-000, la Coordinación del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, remitió las Resoluciones Administrativas No. 0306 del 5 de junio de 2017 y No. 579 del 29 de septiembre de 2017, con radicado de salida No. 2023EE0018284, solicitando a la Oficina de Registro Públicos de Manizales, la calificación y registro de los mencionados actos administrativos. […]».

(Negrilla fuera del texto). 90. En el contexto de lo anterior, la Sala concluye que la zona circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales, presenta un riesgo de desastre que, si bien no es de carácter inminente -pues no se evidencia una inestabilidad que comprometa la integridad de las viviendas de los habitantes de la parte alta del talud-, si es una amenaza que amerita el ejercicio eficiente de las competencias otorgadas al municipio en materia urbanística, policiva y de gestión de riesgos. 30 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 91.

Ninguna prueba documental demostró que el riesgo de desastre este controlado a pesar de las intervenciones inadecuadas que realizó el ciudadano Gersain Giraldo Toro en la parte baja del talud, contrario sensu, en consideración a la categorización de la zona como de amenaza alta por deslizamiento, tales intervenciones agravan los procesos de socavación naturales de la ladera. 92.

Por tal razón, Corpocaldas y el mismo ente territorial desde el año 2017 formularon las siguientes recomendaciones: • Monitorear permanentemente del talud. • Avisar oportunamente al cuerpo de bomberos en caso de evidenciar señales de inestabilidad o cambios considerables en las condiciones del talud. • Evitar prácticas agropecuarias como el pastoreo y los cultivos limpios, así como las intervenciones urbanísticas, las cuales resultan inconvenientes para prevenir el desarrollo de procesos erosivos y de remoción en masa en terrenos de alta susceptibilidad a deslizamientos. • Garantizar la recuperación y conservación de los suelos de protección ambiental, evitando actividades agropecuarias y urbanísticas inadecuadas. • Mantener un uso adecuado del suelo del sector realizando control físico urbano. • Realizar posibles intervenciones de mitigación del riesgo en la zona mediante obras de estabilidad y manejo de aguas superficiales y subsuperficiales, como pantallas ancladas pasivas, zanjas colectoras, conformación de taludes, empradizados y drenes subhorizontales -según priorización-. 93.

Valga resaltar que, en la actualidad, el Documento Técnico de Soporte del Componente General del POT de Manizales 2017-2031, en su apartado de Gestión del Riesgo -áreas en condición de amenaza (riesgo implícito) y áreas en condición de riesgo (riesgo configurado)-, precisa que las situaciones de amenaza generan un potencial daño colectivo, así: «A este tipo de amenazas se pueden asociar fenómenos como los deslizamientos o movimientos en masa, los flujos de lodo o de escombros, las avalanchas, las inundaciones de alta pendiente o comportamiento torrencial, entre otros, cuya energía es tan alta que su intensidad se considera lo suficientemente severa que cualquier elemento expuesto, en términos prácticos, esté sujeto a un daño total o casi total en caso de presentarse o desencadenarse el evento peligroso».

(negrilla fuera del texto) 94. En conclusión, al estar demostrado que la zona circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales está afectada por un riesgo de remoción en masa y deslizamiento, se evidencia que este es un asunto de relevancia social que atenta contra el derecho colectivo a seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 31 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros II.2.3.

El nexo causal entre el actuar de la administración y la amenaza que se cierne sobre los derechos colectivos objeto de amparo 95. La segunda parte del recurso de apelación refiere a que el señor Gersain Giraldo Toro es quien debería asumir el cumplimiento de las órdenes de amparo dictadas por el Tribunal, y no la administración municipal, puesto que el ciudadano es responsable directo de la situación denunciada. 96.

Para resolver este planteamiento, es pertinente recordar que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012, el riesgo se compone, de un lado, de una condición de amenaza asociada a eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional; y, de otra parte, de un escenario de vulnerabilidad de personas, medios de subsistencia, bienes, infraestructura, recursos naturales u otros bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento, al encontrarse frágiles, expuestos o susceptibles a posibles daños, afectaciones o eventos adversos por la materialización de la amenaza. 97.

En tal virtud, para la Sala el riesgo de desastre que se presenta en la zona circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales, no obedece exclusivamente a las actividades desarrolladas por el señor Gersain Giraldo Toro, sino que comporta un fenómeno multicausal que podía prevenirse, lo cual involucra el accionar de la alcaldía de Manizales. 98.

Conforme a la prueba documental estudiada en el capítulo anterior, se encontró demostrado que el área en cuestión está catalogada por el POT de Manizales como de riesgo medio y alto de deslizamiento y remoción en masa, debiéndose resaltar que el artículo 90 del Acuerdo N.° 0958 de 2 de agosto de 2017, dispone lo siguiente sobre tal categorización: «ARTÍCULO 90.- Las categorías del suelo de protección en suelo urbano son: 1.

Áreas de conservación y protección ambiental. 2. Áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios. 3. Áreas de amenaza y riesgo. 4. Áreas e inmuebles considerados patrimonio cultural. (Se desarrolla en la Dimensión Cultural). La identificación del suelo de protección urbano se encuentra definida y delimitada en los Planos U-1 ESTRUCTURA ECOLÓGICA DE SOPORTE URBANA, U-3 SUSCEPTIBILIDAD POR DESLIZAMIENTO URBANA, U-4 AMENAZA POR DESLIZAMIENTO URBANA, U-4A AMENAZA POR DESLIZAMIENTO SUELOS DE EXPANSIÓN, U-4B AMENAZA POR SUBSIDENCIA URBANO, U-5 RIESGO POR DESLIZAMIENTO URBANO […]».

(Negrilla fuera del texto). 99. Según el material probatorio, dicho nivel de riesgo se debe a los siguientes factores: i) El sector del litigio tiene una topografía de pendiente de alto grado (más de 80°), con suelos susceptibles a la generación de procesos de inestabilidad y de remoción en masa. 32 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros ii) El sector revela cicatrices de procesos de inestabilidad activos en la corona del talud. iii) Con anterioridad se han reportado eventos de deslizamientos ocurridos con ocasión de las fuertes lluvias del 19 de abril de 2017. iv) Las intervenciones y usos del suelo que en la actualidad están desarrollando los habitantes de la zona puede empeorar la situación de riesgo de desastre que allí se presenta. 100.

Cabe poner de relieve que, mediante informes de 30 de agosto de 201745 y 30 de mayo de 201846, el subdirector de infraestructura ambiental de Corpocaldas, ingeniero John Jairo Chisco Leguizamón, señaló lo siguiente: «[…]. La susceptibilidad que presentan los suelos a la generación de procesos de remoción en masa en este sitio, además del factor topográfico por las pendientes de alto grado y otros factores de propensividad que fueron analizados, determinan una condición de amenaza y riesgo por remoción en masa entre media y alta para este punto […]».

(Negrilla fuera del texto). 101.El mismo ingeniero también advirtió que: «[…]. Al igual que en muchos otros sitios de la ciudad, la saturación del terreno por la fuerte lluvia del 19 de abril de 2017, sumado a la alta pendiente del talud y a posibles concentraciones de aguas superficiales sobre las zonas afectadas, fueron los factores incidentes principales más probables para la detonación de dichos eventos. […]. […] en la corona se pudieron observar cicatrices de procesos antiguos tanto en la base como en la corona del talud, se localiza infraestructura urbana propia de lugares habitables como este (vías y viviendas) las cuales ante algún procesos de inestabilidad se verían afectados directamente configurando así una potencial amenaza y un riesgo en el sector, lo anterior, dados los factores antrópicos que intervienen allí (excavaciones y cultivos) y las condiciones naturales de la zona (topografía, pendiente y tipo de suelos); que sumado a eventos pluviométricos o sísmicos, podrían favorecer la ocurrencia de deslizamientos. […]»47.

(negrilla fuera del texto) 102. En este orden de ideas, está demostrado que en la generación del riesgo de desastre del área circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales, confluyen acciones colectivas humanas e institucionales, derivadas del asentamiento y reconocimiento formal de un barrio sobre una ladera susceptible a procesos erosivos; y que también obedece a otros factores de índole natural como el acaecimiento de fenómenos de inestabilidad y deslizamiento previos, la topografía, las condiciones del suelo, las precipitaciones, entre otros aspectos estudiados por la máxima autoridad ambiental de la región. 45 Ibid., folios 11 y ss. 46 Ibid., folios 186 y ss. 47 Ibid., folios 72 y ss. 33 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 103.

A estos factores se suma el riesgo generado por las excavaciones y cultivos que viene realizando Gersain Giraldo Toro, y la ausencia de control ambiental y urbanístico propio del sistema de gestión del riesgo de desastres que, en su faceta preventiva, permitiría a las autoridades proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, así como garantizar que los particulares cumplan con los deberes correspondientes48. 104.

De esta manera se concluye que no le asiste razón al apoderado judicial del municipio de Manizales cuando afirma que la situación de riesgo es ocasionada únicamente por las intervenciones del señor Gersain Giraldo Toro. Por el contrario, el municipio actualmente tiene la propiedad del lote en donde se desarrollaron las acciones riesgosas. 105.

Sumado a lo anterior se tiene que los artículos 12 y 14 de la Ley 1523 de 2012 otorgaron a los alcaldes el rol de representantes del sistema nacional de gestión del riesgo de desastres en el ámbito local. En consecuencia, ellos son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, de su armonización con otros sistemas, herramientas, instrumentos y funciones, y de su articulación con otras autoridades, agentes o partícipes del SNGRD. 106.

Estos funcionarios cuentan con deberes concretos dirigidos a planificar, orientar, priorizar, articular y armonizar las actividades atinentes a la gestión ambiental, a la ordenación del territorio, a la planificación del desarrollo y a la adaptación al cambio climático, en el marco de los procesos de gestión del riesgo de desastres49. 107.

En consideración a lo anterior, la Sala encuentra que la alcaldía de Manizales no ejerció de forma oportuna las competencias que, desde la óptica ambiental, urbanística y de planificación del territorio, le permitirían desarrollar un adecuado proceso de gestión del riesgo en la zona aledaña a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49. 108.

Nótese que el director técnico, Jairo Alfredo López Baena, y la profesional supernumeraria, Yenny Viviana Campiño de la Unidad de Gestión del Riesgo -UGR- de la alcaldía de Manizales, luego de detallar las particularidades de la situación de riesgo presente en el sector, mediante Oficio de 14 de junio de 201750, decidieron correr los siguientes traslados, sin que a la fecha se hubiere acreditado algún tipo de actuación tendiente a mitigar el riesgo detectado: «[…].

Por las razones antes mencionadas […] el presente informe se remite a los siguientes despachos: 48 Constitución Política de Colombia, artículo 2.°. 49 Artículos: 14, parágrafo; 21, numeral 8; 23, numeral 2; 31, parágrafo 2.º; 39 y 40. 50 Ibid., folios 16 y ss. y 41 y ss. 34 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 1.

Secretaria de Medio Ambiente, para su conocimiento y fines pertinentes, por ser un área de protección que a la fecha presenta alteraciones por un tercero, que está perjudicando no solo la estabilidad de la ladera sino también el bienestar de la comunidad, en donde se debe verificar si requiere la apertura de un proceso sancionatorio. 2.

Secretaría de Gobierno para su conocimiento y fines pertinentes sobre las actividades ilegales que ha venido desarrollando el señor Gersain (sic) y sobre su presunta legalidad sobre el predio, esto con el fin de que estas no se sigan ejecutando y puedan generar daños mayores. […]». (Negrilla fuera del texto). 109. Posteriormente, mediante Oficio de 30 de agosto del mismo año 201751, el subdirector de infraestructura ambiental de Corpocaldas, ingeniero John Jairo Chisco Leguizamón, alertó a la administración municipal de Manizales sobre la situación de riesgo de deslizamiento y remoción en masa, y sobre la necesidad de que esa alcaldía ejerciera las funciones correspondientes a efectos de mitigarla: «[…].

Dado que el tema de los usos del suelo es función exclusiva de la Administración Municipal, en lo concerniente al control y seguimiento a este tipo de actuaciones, remitiremos copia de este informe a las dependencias respectivas del Municipio de Manizales, para lo de sus funciones y fines pertinentes. […]. Recomendaciones […]. • Es importante aclarar, que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

En este sentido, todo tipo de actuaciones y penalizaciones con respecto al tema de Usos del Suelo, son potestad de la Administración Municipal, en cabeza de la Secretaría de Planeación Municipal, dependencia que además, reglamenta todo lo concerniente al Plan de Ordenamiento Territorial municipal. • Es necesario realizar la respectiva verificación por parte de la administración municipal, ente competente frente al control y manejo de los usos del suelo en este sector, a fin de que se tomen las medidas pertinentes, se verifique en caso de presentarse, la posible existencia de intervenciones urbanísticas ilegales, así como los posibles usos inadecuados del suelo que se pudiesen estar dando en el sitio; a través de las dependencias encargadas de velar por su cuidado, control y protección ambiental (Secretaría de Gobierno, UGR Manizales, Secretaría de Medio Ambiente, entre otras). […]».

(Negrilla fuera del texto). 110. Tal requerimiento fue reiterado por el mismo funcionario, mediante Oficio N.° IE-26654 de 201752, en los siguientes términos: «[…]. Por parte de la comunidad, es importante mantener un monitoreo constante a la zona en general y dado el caso, dar reporte inmediato a los entes competentes y de reacción inmediata como los son la Unidad de Gestión del Riesgo y el Cuerpo Oficial de Bomberos, lo anterior ante la aparición de alguna 51 Ibid., folios 11 y ss. 52 Ibid., folios 72 y ss. 35 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros señal indicativa por medio de la cual se pudiera inferir la presencia de un proceso de inestabilidad. […]. • Por parte de la Administración Municipal, se debe garantizar la conservación y en este caso la recuperación de los Suelos de Protección Ambiental, evitando cualquier tipo de actividad agropecuaria o intervención urbanística inadecuada para la zona. • Es pertinente, que la Secretaría de Planeación y la Secretarla de Gobierno hagan valer su autoridad como Control Físico Urbano y puedan mantener en adecuado uso del suelo de este sector, verificando la existencia de posibles adecuaciones urbanísticas ilegales así como inadecuados usos del suelo.

Por todo lo anteriormente descrito, copia del presente oficio se le envía a la Secretarla de Gobierno y a la Secretaria de Planeación del Municipio de Manizales, por considerarlo un tema de su competencia, para lo de su conocimiento, fines y acciones que estimen pertinentes. […]». 111. Posteriormente, mediante memorando de 20 de mayo de 201853, el ingeniero Chisco Leguizamón identificó las medidas estructurales de mitigación del riesgo en el sector afectado, a fin de que la alcaldía de Manizales las priorizara y, de ser el caso, las ejecutara: «[…].

Es de anotar que durante las visitas técnicas, se brindaron las debidas recomendaciones de acciones inmediatas para ser implementadas por parte de la misma comunidad, con apoyo y colaboración de los organismos de socorro o la administración municipal a través de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres de Manizales. Lo anterior, con el fin de controlar el avance de los procesos de remoción en masa con la ocurrencia de nuevas lluvias, mitigar sus efectos posteriores, mientras se implementa las medidas estructurales de recuperación y mitigación definitivas en los múltiples puntos críticos afectados en la ciudad. […]. • Como recomendación para lograr una estabilidad general de la zona afectada, se le transmitió a la Administración Municipal la necesidad de realizar intervención inmediata a través de obras de estabilidad de taludes y manejo de aguas superficiales y subsuperficiales; las cuales deberían constar principalmente de pantallas ancladas pasivas, zanjas colectoras, conformación de taludes, empradizados y drenes subhorizontales; todo lo anterior en conjunto mejorará la respuesta de la zona ante solicitudes externas como sismos o eventos de lluvias de gran intensidad; las cuales fueron acatadas y hoy en día se encuentran en proceso algunas de ellas según la criticidad y prioridad de las mismas. […].

Hasta el momento, CORPOCALDAS no ha ejecutado obras en el sector referido en la presente Acción Popular, afectados por la emergencia invernal de abril de 2017, sin embargo, el Municipio tiene pleno conocimiento de la prioridad que tiene este sitio para ser intervenido a través de obras mitigación de riesgos, de igual manera, se desconoce la fecha de intervención, teniendo en cuenta que es la entidad territorial la encargada de priorizar y adelantar las obras de mitigación de riesgos en el sitio. […]».

(Negrilla fuera del texto). 53 Ibid., folios 186 y ss. 36 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 112. En este orden de ideas, es una realidad que el apoderado judicial de la Alcaldía de Manizales no acreditó, en sede administrativa ni ante la Jurisdicción, el despliegue de acciones orientadas a controlar los fenómenos que, desde el punto de vista urbanístico y ambiental, estaban siendo reportados por Corpocaldas como factores de elevación del riesgo de deslizamiento en el sector. 113.

De conformidad con el material probatorio transcrito en el párrafo 85 de este proveído, la Inspectora Quinta Urbana de Policía informó en marzo de 2023 al jefe de la Unidad de Seguridad Ciudadana de la Secretaría de Gobierno, Hernando Peláez Alarcón, que «revisado el SISPAZ, NO se encontró proceso policivo alguno desde el año 2017, a la fecha», ni «diligencia policiva en trámite en contra del ciudadano Gersain Giraldo Toro». 114.

Cabe resaltar, adicionalmente, que a la administración municipal de Manizales, conforme al SNGRD, le asistían las siguientes responsabilidades -cuyo cumplimiento tampoco se acreditó-: i) Integrar en la planificación territorial y del desarrollo, el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental. Seguidamente, debe considerar el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo54. ii) Realizar inventarios asentamientos en riesgo; señalar, delimitar y definir el tratamiento de las zonas expuestas a amenaza; establecer mecanismos de reubicación; transformar el uso del suelo; constituir reservas de tierras, adquirirlas, o expropiarlas para realizar los reasentamientos, entre otras acciones55. iii) Priorizar y elaborar los estudios detallados, categorizar el nivel de riesgo y establecer las medidas de mitigación correspondientes, determinar la mitigabilidad o no del riesgo alto de desastre, así como definir, asignar y desarrollar las respectivas medidas de intervención, reducción, manejo y los regímenes de usos y tratamientos56. 115.

Conforme con todo lo expuesto, la Sala concluye que la alcaldía municipal de Manizales es la primera autoridad llamada a activar el proceso social de gestión del riesgo de desastres en el ámbito de su jurisdicción y, por lo tanto, debe acudir a conocer, evaluar, controlar, reducir, prevenir y monitorear el nivel de riesgo de deslizamiento detectado en el sector aledaño a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 4957. 54 Ley 1523 de 2012, artículo 39. 55 artículo 40. 56 Decreto 1807 de 2014, artículos 2, 4 y 24 y Decreto 1077 de 2015, artículo 2.2.2.1.3.1.4. y 2.2.2.1.3.3.3. 57 En tal sentido, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de marzo de 2015. Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01(AP). C.P: Guillermo Vargas Ayala:.Corte Constitucional, sentencias T-203A de 2018, T-149 de 2017, T-045 de 2014, T-848 de 2011, T-1094 de 2002, 37 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 116.

Significa lo anterior que tampoco le asiste razón al apoderado judicial de la alcaldía de Manizales cuando sugiere que todas las medidas de amparo deben imponerse al ciudadano Gersain Giraldo Toro, pues tanto la ley como el POT, han definido que la administración municipal se encargará de priorizar y elaborar los estudios detallados que permitan concluir si el riesgo de la zona afectada es mitigable, o no y, en consecuencia, establecer, asignar y desarrollar las medidas de intervención y manejo correspondientes. 117.

A ello se agrega que el alcalde funge como primera autoridad de policía en ese ente territorial y, por ello, le corresponde impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y el mantenimiento del orden público en materia urbanística y ambiental. 118. De manera que el hecho consistente en que el ciudadano Gersain Giraldo Toro también esté cobijado por el SNGRD, no exime al alcalde municipal de Manizales del cumplimiento de sus deberes como jefe de la administración local y, especialmente, como representante de tal sistema, planificador, orientador, conductor y regulador del desarrollo del territorio y responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo a nivel local; todo ello en el marco de la herramienta de planificación territorial y demás instrumentos de gestión pública, y conforme a las leyes 9ª de 198958, 388 de 199859, 715 de 200160, 1523 de 2012 y 1801 de 201661, al Decreto 1807 de 201462, y demás disposiciones pertinentes. 119.

Así las cosas, la administración municipal es la responsable de imponer las medidas correctivas que haya a lugar, así como de iniciar los procedimientos administrativos y legales que garanticen la eventual reparación de los daños ocasionados a bienes públicos o privados. entre otras. Particularmente, en sentencia T-384 de 21 de agosto de 2019, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional refirió que en consideración a los artículos 311 de la Constitución; 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989; 1.°, 8.° y 10 de la Ley 388 de 1997, y 76.9 de la Ley 715 de 2001, es obligación de las entidades territoriales: “(i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno. […]”. 58 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” (artículo 56) 59 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones” (art. 3 y 10). 60 Artículo 76 61 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

Dispone de acciones de policía ante situaciones y comportamientos amenazantes o constitutivos de desastres, particularmente, con ocasión del desarrollo de la actividad urbanística, (artículos 14, 135, 186 y 194). 62 “Artículo 1°. Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan. […]”.

Reglamentó la obligación legal de los entes territoriales, consistente en revisar y ajustar sus herramientas de ordenamiento territorial en materia de gestión del riesgo, incorporando las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible, así como los programas y proyectos prioritarios para esos fines. 38 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 120.

En consecuencia, la Sala confirmará el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la realización de los desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, concedido por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia de 28 de marzo de 2022. 121.

Sin embargo, conforme con lo expuesto en el apartado II.2.2. de esta providencia, la Sala modificará el ordinal tercero de la sentencia impugnada, con miras a materializar el contenido de los principios de protección, seguridad territorial, solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva, autoconservación63 y corresponsabilidad, en los siguientes términos: […]

TERCERO: Con el propósito de restablecer los derechos colectivos objeto de amparo, y en el contexto de las obligaciones legales y reglamentarias del ente territorial, y de los deberes ciudadanos del señor Gersain Giraldo Toro, esta autoridad judicial dispone: 3.1. ORDENAR a la alcaldía de Manizales que, como responsable de la preservación y mantenimiento del orden público, verifique el inicio y culminación de un proceso policivo en contra del señor Gersain Giraldo Toro por las infracciones urbanísticas y ambientales recopiladas en esta providencia. En dicho escenario se aplicarán las medidas correctivas que aseguren el cumplimiento de las normas urbanísticas y de las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial sobre espacio público, garantizando el derecho al debido proceso del señor Gersain Giraldo Toro.

Para tal efecto, se concede un plazo de nueve (9) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia.. 3.2. ORDENAR a la alcaldía de Manizales que, como responsable de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, solicite a la Corporación Autónoma Regional de Caldas su apoyo y asesoría, en la definición de las acciones correctivas que permitirán controlar y mitigar el riesgo de deslizamiento detectado en el sector circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales.

Las acciones de mitigación y corrección serán implementadas por el municipio y por el señor Gersain Giraldo Toro. Para tal efecto, se concede un plazo de nueve (9) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. 3.3. ORDENAR al señor Gersain Giraldo Toro que acate las medidas de gestión de riesgo que determine la administración, a fin de precaver la agravación del riesgo de deslizamiento que amenaza los derechos de la colectividad. 3.4.

EXHORTAR a la Corporación Autónoma Regional de Caldas para que, coadyuve en el cumplimento de las órdenes judiciales, de conformidad con sus 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias del 1.° de marzo de 2018, Rad.: 2011-00294-01; de 22 de febrero de 2018, Rad.: 2011-00220- 01; de 15 de noviembre de 2018, Rad.: 2013-00070-02; de 3 de diciembre de 2018, Rad.: 2011-01493-01; de 16 de mayo de 2019, Rad.: 2017- 00452-01; de 26 de septiembre de 2019, Rad.: 2016-00592-01 - CP.: Hernando Sánchez Sánchez; y de 10 de marzo de 2022, Rad. 2019-00256-01 – CP.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 39 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros competencias legales y reglamentarias y teniendo en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 34 de la Ley 472. […]

QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la parte demandante, por un representante de la alcaldía municipal de Manizales, por un representante de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, por el señor Gersain Giraldo Toro, por un representante del Ministerio Público (Defensoría del Pueblo y/o Procuraduría General de la Nación), quienes de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes semestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […] 122.

Valga aclarar que la Sala no impartirá en esta ocasión órdenes de reubicación de viviendas debido a que la UGR de la alcaldía de Manizales, a través del oficio N.º EI-12168 de 25 de agosto de 2017, explicó que el riesgo de los habitantes de la parte alta del talud no es inminente «pues aparentemente no se aprecia una inestabilidad que comprometa la integridad de los mismos»; conclusión que mantuvo el ente territorial en el informe que allegó este año. 123.

Es más, la citada autoridad ha insistido en que resulta pertinente mantener un monitoreo permanente del talud y restringir exclusivamente el uso del suelo para el desarrollo de cultivos limpios y actividades de pastoreo. Por ello, hasta que la administración culmine los procesos policivos en contra del señor Gersain Giraldo Toro, y defina la legalidad de la tenencia del predio y, especialmente, las medidas apropiadas de reducción de riesgo, no es procedente ordenar el censo y reubicación de las familias, en la medida en que el riesgo todavía es mitigable y controlable, conforme al acervo probatorio recaudado. 124.

De otro lado, se modificará el ordinal quinto de la sentencia impugnada en el sentido de integrar el comité para la verificación de su cumplimiento conforme a los lineamientos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual quedará así: «[…].

QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la parte demandante, por la alcaldía municipal de Manizales, por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, por el señor Gersain Giraldo Toro, por el Defensor del Pueblo y por el agente del Ministerio Público (Defensoría del Pueblo y/o Procuraduría General de la Nación), quienes de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […]». 125.

Además, de conformidad con el deber previsto en el artículo 60 de la Ley 2195 de 2022 que adicionó el artículo 34A a la Ley 472 de 1998, la Sala advierte que en el plenario no están acreditados los supuestos fácticos y legales exigibles a efectos de sancionar los eventos de corrupción que afecten el patrimonio público, razón por la cual tampoco se impondrá una sanción pecuniaria por tal concepto. 40 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 126.

Finalmente, según lo reglado por los artículos 38 de la Ley 472 de 199864 y 365 del Código General del Proceso65 y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión N.° 27 en providencia del 6 de agosto de 201966, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia, porque, aunque el recurso de apelación fue resuelto de manera desfavorable, no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales segundo, tercero y quinto de la sentencia emitida el 28 de marzo de 2022 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, los cuales quedarán así: […]

TERCERO: Con el propósito de restablecer los derechos colectivos objeto de amparo, y en el contexto de las obligaciones legales y reglamentarias del ente territorial, y de los deberes ciudadanos del señor Gersain Giraldo Toro, esta autoridad judicial dispone: 3.1. ORDENAR al municipio de Manizales que, como responsable de la preservación y mantenimiento del orden público, verifique el inicio y culminación de un proceso policivo en contra del señor Gersain Giraldo Toro por las infracciones urbanísticas y ambientales recopiladas en esta providencia. En dicho escenario se aplicarán las medidas correctivas que aseguren el cumplimiento de las normas urbanísticas y de las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial sobre espacio público, garantizando el derecho al debido proceso del señor Gersain Giraldo Toro.

Para tal efecto, se concede un plazo de nueve (9) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. 64 “Artículo 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 65 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

(…)” 66 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 41 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros 3.2. ORDENAR al municipio de Manizales que, como responsable de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, solicite a la Corporación Autónoma Regional de Caldas su apoyo y asesoría, en la definición de las acciones correctivas que permitirán controlar y mitigar el riesgo de deslizamiento detectado en el sector circundante a la carrera 32 B, entre las calles 48 y 49 del municipio de Manizales.

Las acciones de mitigación y corrección serán implementadas por el municipio y por el señor Gersain Giraldo Toro. Para tal efecto, se concede un plazo de nueve (9) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. 3.3. ORDENAR al señor Gersain Giraldo Toro que acate las medidas de gestión de riesgo que determine la administración, a fin de precaver la agravación del riesgo de deslizamiento que amenaza los derechos de la colectividad. 3.4.

EXHORTAR a la Corporación Autónoma Regional de Caldas para que, coadyuve en el cumplimento de las órdenes judiciales, de conformidad con sus competencias legales y reglamentarias y teniendo en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 34 de la Ley 472. […]

QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la parte demandante, por un representante del municipio de Manizales, por un representante de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, por el señor Gersain Giraldo Toro, por un representante del Ministerio Público (Defensoría del Pueblo y/o Procuraduría General de la Nación), quienes de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes semestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […]

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida.

TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia. 42 Radicación: 17001233300020170074101 Demandantes: Celedonio López López y otros Demandados: Municipio de Manizales y otros

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P:(11 y 22)