CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07036-00 Demandante: NELSON RAÚL ZAPATA RUIZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTROS Referencia: AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I.
ANTECEDENTES En una anterior oportunidad, el señor Nelson Raúl Zapata Ruiz instauró acción de tutela contra la Nueva E.P.S y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la dignidad humanada y a la vida, los que en ese momento consideró vulnerados porque las entidades en mención no le pagaron las incapacidades laborales concedidas por un médico particular, para el período comprendido entre el 28 de junio de 2022 y el 24 de noviembre de ese mismo año. El Juzgado 19 Administrativo de Medellín, en providencia del 18 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la tutela, fallo que fue revocado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2022.
En su lugar, el Tribunal amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó a la Nueva E.P.S que adelantara los trámites respectivos para la valoración de las incapacidades concedidas al señor Zapata Ruiz. Ante el incumpliendo del anterior fallo de tutela, el 16 de enero de 2023, el señor Zapata Ruiz promovió incidente de desacato, razón por la cual, luego de haberse surtido el trámite de rigor, el Juzgado 19 Administrativo de Medellín, en providencia del 27 de abril de 2023, sancionó a los señores Adriana Patricia Jaramillo Herrera y César Alfonso Grimaldo Duque, en calidad de gerente regional noroccidente encargada y director de prestaciones económicas de la Nueva E.P.S, respectivamente, con una multa equivalente a un (1) salario mínimo.
Posteriormente, en providencia del 4 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó dicha sanción; sin embargo, según el señor Zapata Ruiz, la entidad sancionada aún no ha cumplido con la orden de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07036-00 Demandante: Nelson Raúl Zapata Ruiz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 2 Por lo anterior, el señor Nelson Raúl Zapata Ruiz interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, el Juzgado 19 Administrativo de Medellín, la Nueva E.P.S. y Colpensiones, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida y a la dignidad humana, a su juicio, vulnerados porque las autoridades judiciales accionadas no han logrado que la empresa prestadora de salud cumpla la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de tutela con radicado 05001-33- 33-019-2022-00543-01.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcribe textualmente): Por lo anterior y para que no se siga violando mis derechos fundamentales enunciados arriba, solicito de las entidades accionadas: 1-Que el juez accionado despliegue las acciones tendientes al pago de mis incapacidades, pues no basta con una sanción pecuniaria y de arresto a favor de la rama judicial, pues con esto sigo aguantando hambre. 2-Que las entidades accionadas realicen el trámite interno y que realice el pago de las incapacidades pues no cuento con el mínimo vital para subsistir, es decir que se ordene el pago inmediato de mis incapacidades generadas y de las que se sigan generando.
Así mismo, y a título de medida provisional, solicitó (transcripción textual): Dado el cuadro clínico que presento y debido a que no cuento con recursos económicos para poder alimentarme y debido a que incluso ya nadie me presta para poder comer, solicito se aprueben medidas provisionales en el sentido de ordenar a las entidades accionadas realizar el pago de las incapacidades ya referidas.
II. CONSIDERACIONES La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».
Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al Radicado: 11001-03-15-000-2023-07036-00 Demandante: Nelson Raúl Zapata Ruiz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 3 interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad.
La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio1.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela. 1 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07036-00 Demandante: Nelson Raúl Zapata Ruiz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 4 En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»2.
La Corte Constitucional3 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.
Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.
III. CASO CONCRETO El propósito de la medida provisional solicitada por el señor Nelson Raúl Zapata Ruiz consiste en que se ordene a las autoridades accionadas que le paguen las incapacidades laborales concedidas por un médico particular, para el período comprendido entre el 28 de junio de 2022 y el 24 de noviembre de ese mismo año, en consideración a que actualmente se encuentra en situación de precariedad económica.
Sin embargo, el Despacho advierte que la solicitud de ordenar que se paguen dichas incapacidades constituye uno de los presupuestos de la controversia planteada en la demanda, que debe ser resuelta en la sentencia que decida la acción de tutela. En efecto, de la solicitud de amparo se desprende que lo pretendido por el actor es que las autoridades judiciales demandadas le ordenen a la Nueva E.P.S. que cumpla la orden impartida en el fallo de tutela del 12 de diciembre de 2022, dentro del proceso de tutela con radicado 05001-33-33-019- 2022-00543-01, orden que, como se vio, implica el adelantamiento de los trámites respectivos para la valoración de las incapacidades concedidas al señor Zapata Ruiz. 2 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 3 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicado: 11001-03-15-000-2023-07036-00 Demandante: Nelson Raúl Zapata Ruiz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 5 Bajo ese contexto, el Despacho considera que en esta etapa procesal primigenia no es procedente disponer que se paguen unas incapacidades al actor, cuando ello guarda estrecha relación con la controversia planteada en la demanda de tutela, cuestión que eventualmente será analizada en el fallo que ponga fin a la acción de tutela.
A lo anterior se suma que tampoco existe un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela. De hecho, si bien el señor Zapata Ruiz mencionó que carece de «recursos económicos» para solventar sus necesidades básicas, y que el pago de las incapacidades mencionadas es la única forma de garantizar su mínimo vital, lo cierto es que no es claro de qué manera la supuesta omisión que incurrieron las autoridades judiciales accionadas, dentro del referido trámite incidental de desacato, está vulnerando sus derechos fundamentales o que se configure un perjuicio irremediable que indefectiblemente lleve decretar medidas provisionales y urgentes para evitar la vulneración o la materialización del perjuicio alegado, ni se avizora que estos pueden resultar definitivamente menoscabados mientras se decide la presente controversia, teniendo en cuenta que la acción de tutela se caracteriza por su trámite informal, sumario y preferente.
De modo que, si no se satisface la condición de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), el Despacho se releva de estudiar los demás requisitos establecidos por la jurisprudencia, dado que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, para asegurar la proporcionalidad y congruencia de la medida solicitada, estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente.
Ciertamente, para determinar la violación de los derechos fundamentales en el caso concreto es necesario un estudio de fondo, detallado e integral de la situación particular que expuso el demandante, el cual se realizará en la sentencia, siempre que se cumplan los presupuestos procesales y los requisitos generales exigidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por el señor Nelson Raúl Zapata Ruiz contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, el Juzgado 19 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07036-00 Demandante: Nelson Raúl Zapata Ruiz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 6 Administrativo de Medellín, la Nueva E.P.S y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia, al Juez 19 Administrativo de Medellín, al representante legal de la Nueva E.P.S. y al presidente de Colpensiones. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
TERCERO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
CUARTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.
QUINTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.