CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 250002336000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR Proceso: Acción de Reparación Directa RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS DERIVADOS DE LA REGULACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO / para la configuración del daño debe analizarse la transgresión al núcleo esencial del derecho de propiedad Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 29 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se fijaron agencias en derecho en cuantía de $17’010.000 en contra de la parte actora.

I. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno al daño consistente en la depreciación económica del bien inmueble de propiedad de los demandantes por la imposibilidad de explotarlo con actividades agropecuarias, como consecuencia de la expedición de los Acuerdos 11 de 2011 y 21 de 2014, por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dictados con fundamento en las directrices impartidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en Resolución 475 de 2000, a través de los cuales se declaró la Zona de Reserva Forestal Productora del Norte de Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 2 Bogotá “Thomas Van Der Hammen” y se adoptó su Plan de Manejo Ambiental reglamentando los usos del suelo en ese lugar, respectivamente.

II.

ANTECEDENTES La demanda El 26 de marzo de 2015 – y en escrito de reforma del 15 de septiembre del mismo año-, Enrique Echeverri Uribe, María Cristina Ignacia Lazara Echeverri Uribe, Emma Pilar Ignacia Lazara Echeverri Uribe y Pablo Echeverri Uribe presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Distrito Capital1 y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, para que se hicieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la responsabilidad extracontractual y solidaria de LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLOSOSTENIBLE, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR y el DISTRITO CAPITAL de BOGOTÁ por el daño antijurídico sufrido por EMMA PILAR IGNACIA LAZARA ECHEVERRI URIBE, ENRIQUE ECHEVERRI URIBE, MARÍA.”.

CRISTINA IGNACIA LAZARA ECHEVERRI Y PEDRO ECHEVERRI URIBE con ocasión de los hechos, omisiones y operaciones administrativas relacionadas con la declaratoria, publicidad y registro de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá "Thomas Van Der Hammen" y la reglamentación de los usos del suelo adoptada por el Acuerdo No 21 de 2014, impuesta sobre los predios con matrícula inmobiliaria 50N-536482 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte.

“SEGUNDA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR y DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ a pagar a EMMA PILAR IGNACIA LAZARA ECHEVERRI URIBE, ENRIQUE ECHEVERRI URIBE, MARÍA CRISTINA IGNACIA LAZARA ECHEVERRI Y PEDRO ECHEVERRI URIBE, a título de indemnización en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, la suma de TRESCIENTOS CUARENTA MILLONES DOSCIENTOS MIL DESOS ($340.200.000.) correspondientes al detrimento en el valor del predio identificado con matrícula inmobiliaria 50N- 536482 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte.

“TERCERA PRETENSIÓN: Que se condene a la LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR y DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ a pagar solidariamente a mis mandantes las sumas líquidas reconocidas a título de indemnización, indexadas y actualizadas en los 1 Mediante auto del 3 de noviembre de 2017, el Tribunal de origen admitió parcialmente la reforma la demanda, salvo en lo concerniente al Distrito Capital por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en relación con esa entidad.

Folios 279 a 281 del cuaderno 1. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 3 términos del inciso 4 artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“CUARTA PRETENSIÓN: Que se condene a la LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR y DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ a pagar solidariamente a mis mandantes intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso sobre cualquier suma que sea reconocida a título de indemnización, en los términos del inciso 3 del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“QUINTA PRETENSIÓN: Que se condene a la LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR y DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ a las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Hechos Los sucesos relevantes expuestos como base del litigo se concretan a continuación: El 17 de mayo de 2000, el Ministerio de Medio Ambiente, en ejercicio de sus competencias legales, expidió la Resolución 475, por medio de la cual se adoptaron decisiones respecto del área borde norte y noroccidental del proyecto del plan de ordenamiento territorial del Distrito Capital.

En su artículo 5 dispuso “La zona 3 Franja de conexión restauración y protección (…) deberá ser declarada por la autoridad ambiental competente como área de Reserva Forestal Regional del Norte, (…) la definición de sus usos, delimitación, así como el plan de manejo para esta área, deberá ser concertado entre la CAR y la autoridad ambiental distrital”.

Los hermanos Emma Pilar Ignacia lazara Echeverri Uribe, Enrique Echeverri Uribe, María Cristina Ignacia Lázara Echeverri y Pedro Echeverri Uribe son propietarios del predio denominado “San Carlos”, identificado con la matrícula inmobiliaria 50N- 536482 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Norte, el cual, según el Decreto Distrital 191 de 2004, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, se encontraba clasificado como suelo rural de Bogotá y se hallaba ubicado dentro de “La Pieza Rural del Norte”.

Con fundamento en el Plan de Nacional de Desarrollo para el período 2010-2014, implementado mediante la Ley 1450 de 2011 y la Resolución 475 del Ministerio de Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 4 Ambiente, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca dictó el Acuerdo 11 de 2011, a través del cual declaró la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van Der Hammen” y, posteriormente, el Acuerdo 21 de 2014 por el que trazó el Plan de Manejo Ambiental, reglamentó los usos del suelo situados en la zona de protección en la que se hallaba el inmueble de los demandantes y prohibió el uso agropecuario en una parte de su área.

Para los demandantes, la expedición de esa normatividad de protección ambiental generó una limitación en el ejercicio del derecho de dominio de su predio y afectó las expectativas de explotación económica a las que se destinaba, de cara a la inviabilidad de continuar desarrollando actividades ganaderas y a la disminución del valor económico del inmueble.

En criterio del extremo activo, el escenario fáctico relatado originó responsabilidad del Estado por daño especial. Contestación de la demanda Corporación Autónoma de Cundinamarca CAR En escrito de oposición presentado dentro del término legal, adujo que la demanda adolecía de ineptitud, debido a que el medio de control de reparación directa no era el procedente para aspirar al reconocimiento de perjuicios ocasionados con la expedición de actos administrativos.

En ese orden, estimó que, al ser el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el conducente, su formulación habría sido extemporánea, en razón a que ya habían vencido los cuatro meses de caducidad para demandar el Acuerdo 11 de 2011 que declaró la reserva forestal “Thomas Van Der Hammen”. Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Como razones de la defensa expresó que únicamente las limitaciones que transgreden el núcleo esencial del derecho a la propiedad y limiten de forma absoluta su posibilidad de explotación tienen la virtualidad de considerarse una ocupación jurídica permanente, a lo que añadió que en el sub lite no estaba acreditado el daño antijurídico deprecado.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 5 excepcionó falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de nexo causal, ausencia de daño y de responsabilidad por parte del ministerio Sentencia de primera instancia El 29 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

Luego de hacer una breve referencia a los elementos que integran la responsabilidad del Estado, se refirió a las pruebas obrantes en el plenario. Inició su análisis aludiendo a la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la responsabilidad originada en la limitación al ejercicio de la propiedad privada y, específicamente, en la ocupación jurídica de un inmueble por razón de la expedición de normas ambientales, tras lo cual narró los hechos probados.

Encontró acreditado que el 29 de enero de 2002, los demandantes adquirieron el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-536482, así como que el 19 de julio de 2011, la CAR expidió el Acuerdo 11, por el cual se declaró la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van Der Hammen” y que la misma Corporación, el 23 de septiembre de 2014, dictó el Acuerdo 21, diseñando el Plan de Manejo Ambiental que reguló los usos del suelo en esa zona.

Aunó que, con sustento en esa normativa, el 31 de enero de 2013 se registró en el folio de matrícula inmobiliaria del bien de los actores la afectación “POR CAUSA CATEGORÍAS AMBIENTALES DECLARATORIA DE RESERVA FORESTAL REGIONAL PRODUCTORA DEL NORTE DE BOGOTÁ D.C. THOMAS VAN DER HAMMEN ACUERDO CAR 011 DE 2011, CUALQUIER TRÁMITE O DESARROLLO DE ACTIVIDADES SOBRE EL MISMO REQUIERE CONSULTA PREVIA ANTE LA CAR” Aclarado lo anterior, consideró que el dictamen pericial aportado por los demandantes, practicado por el arquitecto Raúl Guillermo Téllez y el economista Mario Hernando Córdoba Arcila para probar el daño alegado, adolecía de error grave.

Precisó que la experticia no acreditaba el daño consistente en la desvalorización del predio, ni la frustración de desarrollar actividades ganaderas, en consideración a Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 6 que no se atendieron los parámetros establecidos en la Resolución 620 de 2008, por la cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para la elaboración de avalúos ordenados en la Ley 388 de 1997.

Al respecto, el tribunal señaló que no se conocían los documentos de los cuales se obtuvo la información consignada, los datos del área del terreno y construcción no eran coherentes con el inmueble avaluado, no estaba demostrado que los bienes utilizados como comparativo tuvieran las mismas características del de los demandantes, no se indicó la operación matemática implementada para obtener el valor del metro cuadrado, no se describió con precisión el área afectada con la limitación ambiental, ni los usos del suelo supuestamente prohibidos en ese lugar.

Agregó que en la experticia no se acreditó que las disposiciones del Acuerdo 21, relativas a la restricción del uso del suelo hubiera afectado 180m2 del inmueble de los actores y que efectivamente para el año 2014 se dedicara a actividades de agricultura, pues, más allá de que los peritos hubieran afirmado que en la visita vieron un ganado, esa sola indicación, sin algún tipo de soporte, no resultaba suficiente para comprobar el desempeño de la actividad ganadera o agropecuaria.

Afirmó que no era cierto que la afectación del valor comercial del inmueble se causara sin importar el uso que se le estuviera dando al inmueble, dado que el Acuerdo 21 estableció unos usos compatibles y condicionados. De ahí que correspondía al extremo activo demostrar la efectiva limitación ambiental de su actividad previa. A la par con lo dicho, advirtió que, incluso de estimar que el Acuerdo 21 de 2014 generó una limitante a la supuesta actividad de agricultura desarrollada en 180mts2 del inmueble, tampoco habría lugar a configurar el daño alegado, toda vez que el Acuerdo 11 de 2011 alertó a los propietarios sobre las posibles limitaciones de los usos de los predios, lo que les dio tiempo para adecuar la actividad comercial ejercida mientras se adoptaba el plan de manejo ambiental en 2014.

Sumó a lo anotado que este plan de manejo no prohibió la actividad de agricultura y ganadería, sino que, por un lado, se estableció que se debían implementar prácticas de armonización con los objetivos de reserva, además de que la prohibición contemplada no consistía en ser inviable su ejecución, sino en extender Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 7 las áreas destinadas para su realización y, por otro, la restricción recaía sobre unos usos agropecuarios y ganaderos específicos.

Añadió que no se acreditó la limitación al derecho real de dominio del bien, debido a que la inscripción ambiental en la matrícula inmobiliaria no afectaba su disponibilidad. Solo establecía la necesidad de iniciar unos trámites y procedimientos para desarrollar las actividades reguladas en el plan de manejo ambiental. Manifestó que, además de no demostrarse la depreciación comercial del inmueble, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la sola reducción del valor del inmueble no comportaba la ocurrencia de un daño antijurídico.

Finalmente, no condenó en costas a la parte vencida por no demostrarse su causación, al tiempo con lo cual fijó agencias en derecho en la suma de $17’010.000, equivalente al 5% de la estimación de la cuantía, que debía ser pagada por la parte actora en favor de las demandadas en partes iguales. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia, con el fin de que se revocara y se accediera a las súplicas de la demanda.

Como fundamento de la impugnación, arguyó que el Tribunal había incurrido en una indebida valoración probatoria al concluir equivocadamente y, con desconocimiento del dictamen y las demás pruebas, que el Acuerdo 21 de 2014 no limitó la actividad agropecuaria en el inmueble de los demandantes, toda vez que se evidenciaba que una parte del predio “San Carlos” fue incorporada como zona de restauración de la reserva “Thomas Van Der Hammen”.

Adujo que las prácticas de armonización de la actividad agropecuaria solo aplicaban para las zonas de uso sostenible, mientras que el terreno se ubicaba en zona de restauración, en la cual dicha labor era prohibida. Agregó que en el mapa 3 anexo del Acuerdo 21 de 2014 se observaba que una franja del inmueble tenía como uso prexistente la actividad agropecuaria.

Que, según el mapa 7, se observaba que una franja del terreno correspondía a corredor de conectividad ecológica y que en el dictamen pericial se resaltaba que una zona Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 8 del predio estaba en zona de restauración, en la que expresamente se prohibía la actividad agropecuaria, nada de lo cual fue ponderado por el a quo.

Sostuvo que, al margen que desde 2011 los accionantes estuvieran alertados sobre el cambio de uso del suelo en su sector, ello no mermaba la entidad del daño padecido, el que se concretaba con la sola prohibición del uso agropecuario, aspecto que derivaba en la disminución del valor del predio sin importar el uso al que se destinaba antes de la limitación. Argumentó que el dictamen pericial no adolecía de error grave y estaba dotado de fundamento para condenar a las accionadas.

En ese sentido, esgrimió que: i) la Resolución 620 de 2008, dictada por el Institución Agustín Codazzi no era obligatoria para la realización de este tipo de avalúos, circunstancia que impedía invalidar la experticia; ii) los peritos no concluyeron que el área afectada por la reserva fuera de 180 m2, pues lo que advirtieron era que su limitación abarcaba 24.424,60m2; iii) no era obligatorio que el peritaje aportara fotografías, ni era cierto que se desconocieran las fuentes con apoyo en las cuales se efectuó la experticia, dado que a la comparación de ofertas de venta de los predios se acompañaron los teléfonos de contacto; iv) era fácilmente deducible que el método de cálculo empleado para hallar el valor del metro cuadrado, consistió en dividir el valor resultante por el área del terreno y luego hallando un promedio integral por el sistema de media aritmética; v) en el peritazgo se indicaron las características de los predios considerados para hacer la comparación de ofertas por el metro cuadrado, al paso que no era necesario indicar si eran viejos o usados, pues la vetustez no se puede predicar de terrenos. La información considerada en el peritazgo no fue controvertida por ninguno de los sujetos procesales, y la carga de verificar su veracidad le correspondía al interesado a través de llamadas telefónicas.

Censuró que, de resultar insuficiente la mencionada experticia, el juzgador de primer grado estaba en la obligación de acudir al decreto oficioso de pruebas a fin de esclarecer la verdad, con arreglo a lo consagrado en el CPACA y en el CGP. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 9 Reparó en que el a quo confundió el daño cuya reparación se pretendía, el cual se concretaba en la disminución del valor del bien por causa de la expedición del plan de manejo ambiental y cambio de los usos del suelo y no en el lucro cesante derivado de la imposibilidad de explotarlo económicamente.

Bajo esa comprensión enfatizó en que resultaba irrelevante demostrar la actividad económica a la que destinaba el predio antes de la expedición de la normativa ambiental. Replicó que la limitación impuesta al inmueble de la parte actora sí generó una ruptura del equilibrio de las cargas públicas que, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, originaba el deber de reparar el daño padecido.

Al respecto, afirmó que la imposibilidad de desarrollar la franja del predio a través de actividades económicas agropecuarias y de ganadería impactaba negativamente el valor comercial del inmueble, en tanto los posibles compradores del terreno ya no estarían dispuestos a pagar el precio que tenía antes de la restricción ambiental. Así, concluyó que en el caso se configuró un daño antijurídico derivado de una actuación legal del Estado que debe resarcirse.

Finalmente, en relación con la condena en costas, dijo que el a quo no analizó los elementos de prueba conclusivos que determinara su imposición, como tampoco justificó el valor fijado, pues las entidades accionadas no solicitaron ni pruebas periciales o testimoniales que fundamentaran dicha decisión. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 1 de abril de 2022, el despacho admitió el recurso de apelación. Como no se decretaron pruebas en esta instancia, no se dio traslado para alegar de conclusión, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20212.

El 20 de abril de 2022, la CAR se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. III. CONSIDERACIONES I. Régimen procesal del litigio 2 Que entró en vigor a partir de su publicación el 5 de enero de 2021. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 10 1.- Como la demanda se presentó el 26 de marzo de 2015, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia, conforme al artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

II. Presupuestos procesales 1-. Jurisdicción y competencia 2.- La jurisdicción Contencioso Administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 CPACA. En este asunto se atribuye responsabilidad extrapatrimonial a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, estamentos que, dada su naturaleza pública, se reafirma que el asunto corresponde a esta jurisdicción. 3.- El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor, que corresponde a $340’200.000, supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es $322’175.003. 3 Esto en consideraciones a que la mayor de las pretensiones de la demanda se estimó en $340’200.000 y que el SMLV para 2015 ascendía a $644.350.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 11 2.- Acción procedente 4.- Por mandato del artículo 140 del CPACA, este conducto procesal resulta ser el pertinente para ventilar la reclamación de daños atribuidos “a un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”, postulado que determina la procedencia del cauce impetrado, en razón a que el sub lite versa sobre el daño atribuido al ejercicio de competencias legales por parte de las accionadas en materia de regulación de los usos del suelo, el que, se aduce, generó una limitante en la explotación del terreno. 3.- Demanda en tiempo 5.- Corresponde atenerse a lo preceptuado en el artículo literal i) del numeral 2) del artículo 164 del CPACA, a la luz del cual “cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 6.- Se observa que el daño alegado se vincula concretamente con la expedición del Acuerdo 21 del 23 de septiembre de 2014, por el cual se adoptó el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van Der Hammen”, acto administrativo publicado en el Diario Oficial 49317 del 27 de octubre de 2014.

Por tanto, los dos años para instaurar la demanda vencían el 28 de octubre de 2016. En atención a que el medio de control se ejerció el 26 de marzo de 20154, se concluye que su formulación se llevó a cabo dentro de la oportunidad legal. 4.- Legitimación en la causa 4 Esto sin perjuicio de la suspensión del término de caducidad por cuenta de la solicitud de conciliación extrajudicial que se radicó el 30 de enero de 2015 ante la Procuraduría 132 Judicial para asuntos Administrativos y se declaró fallida el 25 de diciembre de 2015, por ausencia de ánimo conciliatorio.

CD visible a folio 53 del cuaderno principal. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 12 Por activa 7.- Los demandantes Enrique Echeverri Uribe, Emma Pilar Ignacia Lazara Echeverri Uribe, María Cristina Ignacia Lazara Echeverri Uribe y Pablo Echeverri Uribe se encuentran legitimados en la causa por activa, en su condición de titulares del derecho de dominio del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50N- 5364825, cuyo valor, según se narró, se disminuyó por cuenta de la imposibilidad de explotarlo en actividades agropecuarias.

Por pasiva 8.- La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – está legitimada en la causa por pasiva, debido a que se le ha endilgado responsabilidad derivada de la expedición de la Resolución 475, contentiva de decisiones asociadas al área borde norte y noroccidental del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, en cuyo artículo 5 dispuso “La zona 3 Franja de conexión restauración y protección (…) deberá ser declarada por la autoridad ambiental competente como área de Reserva Forestal Regional del Norte”. 9.- A su turno, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que, en cumplimiento de las directrices impartidas por el ente ministerial antes reseñadas y en acatamiento de sus competencias legales, expidió el Acuerdo 11 de 2011, a través del cual declaró la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van Der Hammen” y, posteriormente, el Acuerdo 21 de 2014, por el que diseñó el Plan de Manejo Ambiental y reglamentó los usos del suelo ubicados en la zona de protección en la que se hallaba una parte del área del inmueble de los demandantes, prohibiendo allí el uso agropecuario. 5.- Delimitación de los cargos del recurso de apelación 10.- El sustrato de la oposición que se plantea en la impugnación presentada por la parte actora gira en torno a los siguientes ejes temáticos: 5 Así se desprende del certificado de matrícula inmobiliaria visible en el CD folio 53 del cuaderno principal.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 13 11.- Al inicio, el apelante se apartó de las consideraciones del tribunal alusivas a la configuración de un error grave en el dictamen, aspecto en relación con el cual brindó argumentos para desvirtuarla y al cabo añadió que, en caso de no estimarla suficiente, el a quo ha debido acudir al decreto oficioso de pruebas. 12.- Seguidamente, reprochó la valoración probatoria efectuada por el fallador, tras enfatizar que en el proceso estaba demostrado, a partir del dictamen y de los demás medios de evidencia, que el inmueble de los actores resultó impactado por la limitante ambiental, al haber quedado privada una parte de su área de la explotación agropecuaria como consecuencia de la nueva regulación de los usos del suelo. 13.- A continuación, refirió que en el sub lite, sí se configuró un daño antijurídico en virtud de que la afectación ambiental derivó en que el predio no pudiera explotarse económicamente en labores agropecuarias, cuestión que redundada en la depreciación de su valor comercial, siendo este un perjuicio que, al tenor de la jurisprudencia del Consejo de Estado, era susceptible de ser reconocido, al margen de que no se hubiera demostrado cuál era la destinación económica del predio antes de que dictara el Acuerdo 21 de 2014, como erradamente lo había concluido el a quo, ya que no estaba pretendiendo el lucro cesante resultante de la inviabilidad de desarrollar labores agropecuarias sino la merma en su labor que se produjo por efecto de esa situación. 14.- Finalmente, discrepó de la condena en costas por no haberse motivado su causación. 15.- Delimitado como está el alcance de los cargos de la apelación, la Sala pasará a resolverlos a medida en que, en el orden esquemático que a continuación se traza, se aborden cada uno de los aspectos asociados a su desarrollo. 6.- La Responsabilidad del Estado por afectaciones o limitantes a la propiedad privada con ocasión de la regulación ambiental en materia de uso del suelo 16.- De antaño, la jurisprudencia del Consejo de Estado6 edificó una postura cuyo eje considerativo dictaba que la responsabilidad por la ocupación de un inmueble 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de febrero de 1992, Exp. 6643, C. P. Daniel Suárez Hernández, postura reiterada en sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de junio de 1992, Exp. 6974, C.P. Daniel Suárez Hernández.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 14 no se reducía de manera exclusiva a escenarios de obras o trabajos públicos, debiendo hacerse extensiva a aquellos eventos en los que la limitación del derecho de uso, goce y libre disposición de la propiedad provenía de la regulación que, en materia ambiental, expedía el Estado en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, supuesto que, de cristalizarse, daba origen no una ocupación material, sino a una ocupación jurídica que podría conducir al surgimiento de responsabilidad del Estado desde el régimen objetivo, en aplicación del título de imputación de daño especial.

A la luz de esa corriente jurisprudencial, se estimaba que, de encuadrarse la responsabilidad del Estado con fundamento en la ocupación jurídica del bien, de cara a la inviabilidad de ejercer plenamente el derecho de propiedad mediante su uso y libre disposición, se originaba la posibilidad de reconocer en favor del afectado los daños desencadenados por la limitante ambiental que consistirían en el lucro cesante correspondiente a lo dejado de percibir por la explotación económica del bien, como al daño emergente atinente el valor comercial del bien, o una porción del mismo, dependiendo de la extensión de la ocupación, caso en el cual la sentencia tendría los mismos efectos expropiatorios que fijaba el anterior Código Contencioso Administrativo en su artículo 220. 17.- En 2012, la Sección Tercera7 de esta colegiatura morigeró la tesis entronizada hasta entonces en el concepto de ocupación jurídica, para, en su lugar, abrir paso a una concepción más amplia, acompasada con la función ecológica y social del derecho a la propiedad que habría de estar vinculada a las afectaciones al interés general en procura de la protección al medio ambiente, las que, ya no se predicaban del titular del derecho de dominio, sino del bien mismo.

Con esa nueva orientación, se consideró que se trataba de limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que, en principio, deben ser soportadas por los propietarios de los bienes sobre los que recaen, sin que ello equivalga a una anulación de ese derecho constitucional, en razón a que, a pesar de que el interés general prevalece sobre el particular, no por ello este último está llamado a suprimirse. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, Exp. 21906.

Cf., también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 15 Para resolver la dicotomía emergente entre el interés general y el particular, se sostuvo que “sin embargo, toda limitación al ejercicio de propiedad debe analizarse mediante un juicio de proporcionalidad para garantizar el equilibrio entre los derechos de los propietarios y el interés común, bajo el entendido que se debe respetar en todo evento el núcleo esencial de la propiedad puesto que una limitación que exceda dicho límite tendría alcances expropiatorios”8.

Y en orden a efectuar el referido juicio de proporcionalidad, la jurisprudencia formuló las siguientes hipótesis para solucionar las posibles afectaciones al interés general en procura de la protección al núcleo esencial de la propiedad: • Si la Administración requiere adquirir la titularidad de un predio privado por motivos de utilidad pública, deberá surtir los trámites de enajenación voluntaria o expropiación consagrados en la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997.

Ante su omisión, podrá verse comprometida su responsabilidad. • Cuando la afectación al interés general desborda el núcleo esencial de la propiedad privada al limitar su ejercicio de manera absoluta, se entiende que lo vacía de contenido y produce un daño antijurídico, debiendo la Administración indemnizar al particular, con alcances de naturaleza expropiatoria. • Si la afectación al interés general se corresponde con una carga que el particular está en el deber de soportar, por tratarse de una limitante a la propiedad privada que no transgrede su núcleo esencial, en cuanto el bien conserva la posibilidad de ser explotado económicamente, concernirá al operador judicial revisar: i) si el orden jurídico ha instalado un régimen compensatorio y si éste es idóneo para resarcir los posibles perjuicios que cause la medida de intervención estatal; ii) si no ha instaurado un régimen compensatorio, su ausencia puede comportar el desequilibrio de las cargas públicas, supuesto en el que el juez entrará a adoptar las medidas reparatorias, sin que estas sean automáticas, pues, en cada caso, deberá determinarse la existencia de un daño cierto. 18-.

Posteriormente, en pronunciamiento de 2015, el Consejo de Estado se refirió específicamente a la responsabilidad por la afectación a la propiedad privada 8 Ibidem. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 16 derivada de la modificación de los usos del suelo, puntualizando a ese respecto que tal situación “no tiene la virtualidad de constituirse en un daño antijurídico, en la medida en que se trata de una carga que, de ordinario, los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar”.

Con el propósito de dilucidar cuando cabría la declaratoria de responsabilidad del Estado en esos supuestos, se sentaron las siguientes reglas: i) “La pérdida de valor de un bien o su depreciación frente a los valores del mercado no es un elemento suficiente para entender configurada la responsabilidad patrimonial de la autoridad reguladora de los usos del suelo, es decir la sola depreciación de un predio no es indicativa de un perjuicio excepcional o singular en cabeza de su propietario. ii) En principio, todos los habitantes de un territorio deben soportar los cambios en la regulación de los usos del suelo. iii) No existe, por regla general, un derecho adquirido a que se mantenga determinada clasificación de usos del suelo, índice de edificabilidad y/o cualquier beneficio de construcción que establezca una norma, en tanto no se cuente con una autorización administrativa para su desarrollo, es decir hasta que se haya adquirido o patrimonializado –siguiendo la denominación española- el referido derecho. iv) No se le debe imputar, necesariamente, a la Administración la determinación de los precios de mercado puesto que ello depende tanto de la dinámica de la economía local –y aún nacional- como del específico desarrollo que el propietario o el interesado hayan hecho de los instrumentos que el ordenamiento jurídico ha establecido para ejercer concretamente el derecho de propiedad. v) Con el fin de determinar, la configuración o no de la responsabilidad patrimonial del Estado, independientemente del valor concreto de la depreciación, se requiere analizar el contenido concreto del derecho de propiedad y sí se respetó –o en qué medida se vulneró o cómo se afectó- el núcleo esencial del referido derecho, despojando o limitando excesivamente ese mínimo de explotación económica que le corresponde9. 19-.

La Sección Tercera de esta Corporación reiteró la anterior postura bajo las siguientes premisas: “De esta manera, se evidencia que la noción de afectación, a pesar de obedecer a una forma de intervención administrativa o legislativa en la propiedad pública o privada, tiene un contenido heterogéneo, puesto que los efectos de las afectaciones ambientales (zonas de reserva, zonificación de los usos del suelo recursos naturales, bienes afectos al Sistema Nacional de Parques Naturales, entre otros) o de las urbanísticas (como por ejemplo, espacio público, zonas de desarrollo prioritario, construcción de obras públicas) pueden ser de diversa índole. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, Exp. 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 17 “Ello obedece a que las consecuencias que existen respecto de cada interés general individualmente considerado pueden ser diferentes, de manera que le corresponderá al juez determinar el alcance de las limitaciones del derecho de propiedad derivado de cada afectación, utilizando además los parámetros trazados por la jurisprudencia, que ahora se reiteran, en cuanto a los efectos de la intervención concreta de la Administración Pública en el derecho de propiedad, o de las delimitaciones del derecho compensadas o no por el propio ordenamiento jurídico.

(…). “A manera de conclusión, la Sala encuentra pertinente reiterar que, de una manera general, el Estado puede limitar el derecho de propiedad, ya sea ocupando materialmente el bien inmueble privado, despojando al propietario de su posesión material o mediante la constitución de afectaciones que delimiten su ejercicio, por razones de diversa índole y con distintos alcances, cuestión que aun cuando puede ocasionar un daño, no en todos los casos constituye un daño antijurídico resarcible, debido a que, en veces, corresponde a cargas que el asociado está en el deber de soportar por lo que no está llamado a comprometer la responsabilidad del Estado.

“Corresponderá al juez, de cara a las particularidades de cada caso concreto, establecer si la alegada afectación al derecho de propiedad ostenta el carácter de excepcional y causa un daño especial a su titular10. 20.- Con apego a los anteriores desarrollos jurisprudenciales, la Sala resolverá los cargos de la apelación, para lo cual iniciará por referirse a: 6.1.- La desestimación del dictamen por error grave 21-.

La parte actora presentó su disenso en torno al error grave del que, según el a quo, adolecía el dictamen aportado con la demanda, practicado por los profesionales Raúl Munévar Téllez y Mario Córdoba Archila, con el fin de determinar el monto de los perjuicios materiales derivados de la declaración de reserva forestal de parte del área del predio de los demandantes.

En su criterio, fue el juzgador de origen quien incurrió en error al exigir que la experticia se ciñera a los lineamientos de la Resolución 620 de 2008, dictada por el Institución Agustín Codazzi y concluyera que existieron equivocaciones cuando, en realidad, no se presentó ningún yerro en su elaboración, a lo que sumó que la información consignada en el peritazgo no fue controvertida por ninguno de los 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 63087, C.P. Marta Nubia Velázquez Rico.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 18 sujetos procesales, y la carga de verificar su veracidad le correspondía al interesado a través de llamadas telefónicas a los contactos suministrados.

A esto agregó que, de resultar insuficiente la mencionada experticia, el juzgador de primer grado estaba en la obligación de acudir al decreto oficioso de pruebas a fin de esclarecer la verdad, según lo consagrado en el CPACA y en el CGP. 22.- Para desatar el cargo de la apelación, la Sala considera que le asiste la razón al recurrente en cuanto sostiene que el dictamen pericial no adolece de error grave. 23.- Sea lo primero precisar que la conclusión del a quo frente a la configuración del error grave de la referida experticia no surgió como consecuencia del trámite de una objeción presentada por alguno de los extremos procesales en torno a esa prueba.

Fue, por el contrario, el resultado del examen emprendido por el fallador11 frente a su contenido al momento de dictar la sentencia recurrida. En punto a esta cuestión, es imperioso poner de presente que el artículo 232 del Código General del Proceso prescribe la obligación del juez de apreciar el dictamen, “de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso”, de donde se deriva para esta Sala la posibilidad de que el fallador se aparte de su contenido en los eventos en que no supere el filtro de su raciocinio, ora por existir errores, imprecisiones o ausencia de claridad.

Esa ha sido la exégesis impartida a este canon legal por la Corte Suprema de Justicia, al considerar que: “el juez no puede aceptar sin más las conclusiones del experto por el simple hecho de versar su investigación sobre un campo de conocimiento que no domina. Estando, como está, investido de la facultad de emitir la sentencia que pone fin al conflicto, tiene la correlativa obligación de controlar la 11 En efecto de la revisión de la audiencia de pruebas de pruebas llevada a cabo el 1 de junio de 2021, (cd anexos digitales fol. 324 del cuaderno principal), se evidencia que el perito Raúl Munévar Téllez asistió para rendir las explicaciones relativas a la elaboración de la experticia y al ejercer el derecho de contradicción de la contraparte en momento se formuló objeción por error grave en su contra.

Al finalizar la audiencia, el magistrado conductor del proceso indicó que el dictamen se incorporaba al litigio con la prevención de que su valoración se haría en la sentencia de acuerdo con las reglas de la sana crítica y en conjunto con los demás elementos probatorios que integran el acervo. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 19 prueba mediante el riguroso análisis de su verosimilitud y fundamentación, de la razonabilidad y adecuación de los métodos utilizados y de la ponderación racional de las conclusiones plasmadas en la experticia”12. 24.- Esclarecido lo anterior, la Sala recuerda que, de acuerdo con lo sostenido en oportunidades anteriores por esta Sección, el error grave indefectiblemente debe identificarse con una verdadera equivocación o yerro.

Una situación contraria a la realidad fáctica, que, de no haber sido considerada, hubiera arrojado un resultado distinto frente a las conclusiones ofrecidas. La doctrina destacada en materia procesal civil ha enseñado que: el error “necesariamente debe ser una falla de entidad en el trabajo de los expertos y no cualquier error tiene esa connotación, pues el numeral 4 del artículo cualifica que debe tratarse de error grave”13.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que el error grave del dictamen se configura cuando “se opone a la verdad, por la falta de identidad entre la realidad del objeto sobre el que se rinda el dictamen y la representación mental que de él haga el perito; por lo tanto, no constituirán error grave las conclusiones o injerencias a que lleguen los peritos, que bien pueden adolecer de otros defectos.

En otros términos, la objeción por error grave debe referirse al objeto de la peritación, y no a la conclusión de los peritos”14. 25.-Pues bien, la Sala considera que los argumentos en que se cimentó el Tribunal de origen no comportan circunstancias constitutivas de error grave. De su lectura se extrae que la motivación en que se edificaron los reproches elevados en contra de la experticia, más allá de poner en evidencia el yerro de las apreciaciones de los peritos, en confrontación con el contexto fáctico y probatorio que rodea la causa y el objeto del peritazgo, no pasan de: i) encerrar una censura contra el supuesto desconocimiento de los lineamientos normativos con cuya base debía surtirse; ii) señalar la ausencia de soportes probatorios que respaldaran sus hallazgos. 12 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, 9 de octubre de 2023, exp. 2018-00315, M.P. Luis Alonso Rico Puerta. 13 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Procedimiento Civil Pruebas Tomo 3. Editores Dupré. Segunda Edición. Bogotá 2008. Pag. 270-271. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 21 de marzo de 2012, Exp. 21946, C.P Ruth Stella Correa Palacio. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 20 Como se aprecia, no se expuso de forma precisa y contundente la presencia de errores o yerros en cuyo mérito las premisas del peritazgo pudieran desvirtuarse o de los que, de que no de haber sido estimados, hubieran determinado un rumbo distinto.

Lo dicho hasta acá permite sostener que le asiste la razón al recurrente, dado que, en acopio de los argumentos del tribunal, no se avizora la presencia de un error grave en la experticia. Con todo, desde ya se deja sentado que la falta de concreción de un error grave en la elaboración del peritazgo no lleva automáticamente a acoger sus conclusiones. 26.-.

Así, en orden a establecer la posibilidad de valorarlo, esta Sala empieza por señalar que: 26.1.- El argumento del recurso es fundado, en cuanto a que el dictamen en referencia no debía indefectiblemente sujetarse a las disposiciones de la Resolución 620 del 23 de septiembre de 2008, dictada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para su práctica, en tanto, en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 1420 de 199815, su ámbito de cobertura y su observancia opera para los avalúos realizados en los procedimientos de enajenación voluntaria o expropiación por motivos de utilidad pública regulados en la Ley 388 de 1997 y funge como 15 Artículo 1º.- Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros: Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía judicial.

Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa Determinación del efecto de plusvalía Determinación del monto de la compensación en tratamiento de conservación Pago de la participación en plusvalía por transferencia de una porción del precio objeto de la misma. Determinación de la compensación por afectación por obra pública en los términos que señala el artículo 37 de la Ley 9 de 1989.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 21 instrumento para tasar la contraprestación a cargo del Estado por la adquisición de predios de los particulares en orden a cumplir sus cometidos estatales asociados a la infraestructura y desarrollo del país. 26.2.- No ocurre lo mismo en punto al argumento que se enrostra frente a la carencia de soportes que respalden sus hallazgos.

La necesidad de que el peritazgo indique la fuente de sus conclusiones y suministre las piezas documentales en que se funda, distinto a lo esgrimido por el apelante, no es una exigencia exclusiva de la Resolución 620 de 2008, pues tal ha sido el entendimiento desprendido por esta Corporación para su eficacia probatoria. “En este orden de ideas, el dictamen no se refirió a las causas del daño alegado por la demandante, pues dio por sentado que se debió a la declaratoria de inhabilidad, sin que existieran pruebas de esa afirmación. Ninguno de los documentos que soportan la experticia acreditan algún perjuicio.

(…). Así las cosas, como en el proceso no obran pruebas distintas a los soportes del dictamen pericial para acreditar los perjuicios que se aducen en el recurso de apelación, en relación con la terminación de contratos o el rechazo en otros procesos de selección, la recurrente no cumplió con la carga que le imponen el artículo 1757 del Código Civil y el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil y, por ello, no procede el reconocimiento de dichos perjuicios16.. 27.- En estas condiciones, corresponde al juez apreciar el contenido del peritaje a la luz de las demás pruebas válidamente aportadas al plenario y de los soportes que le sirvan de fuente de sus asertos.

Solo a raíz de su valoración, acompasada de las reglas de la sana crítica y la experiencia, podrá acogerse, cuestión que, a su turno, conduce a la posibilidad de que el operador judicial se aparte de su contenido tras constatar su falta de correspondencia con los documentos que fungen como su sustento, la carencia de estos, su ausencia de precisión o inconducencia en función del objeto de la prueba. 28.- En síntesis, si bien en el caso no se evidencia que el dictamen realizado por los profesionales Raúl Munévar Téllez y Mario Córdoba Archila esté viciado de error grave, al adentrarse al fondo de caso la Sala apreciará su contenido con apego a las precisiones antes advertidas. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 1 de noviembre de 2023, exp. 43611, C.P. (E) José Roberto Sáchica Méndez.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 22 29.- Finalmente, en lo que toca al punto de desacuerdo en relación con el cual, ante la insuficiencia del dictamen el Tribunal estaba en la obligación de decretar pruebas de oficio, la Sala parte de precisar que, con arreglo al inciso primero del artículo 213 del CPACA, se podrán decretar de oficio las pruebas indispensables para esclarecer puntos oscuros o dudosos, en la oportunidad procesal para decidir.

Sin embargo, el decreto de pruebas de oficio no es una facultad que se ejerce por solicitud de parte, sino que corresponde al juez de conocimiento, por iniciativa propia ponderar y decidir, en cada caso concreto y de acuerdo con las dudas que puedan surgir al momento de entrar a estudiar el asunto de fondo, si las decreta para esclarecer los puntos oscuros o dudosos.

Por lo mismo, no puede confundirse la potestad de decretar pruebas de oficio con un desplazamiento por parte del juez de la carga de la prueba17 que le asiste a la parte a la que le incumbe demostrar el supuesto de hecho en que edifica sus pretensiones. En otras palabras, la prueba de oficio en manera alguna puede encaminarse a suplantar el deber procesal que le asiste al interesado en probar su dicho. 6.2-.

De la ausencia del daño 30-. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables 17 Al respecto, esta Subsección ha sido enfática respecto de los efectos que su inobservancia acarrea: “La noción de carga ha sido definida como ´una especie menor del deber consistente en la necesidad de observar una cierta diligencia para la satisfacción de un interés individual escogido dentro de los varios que excitaban al sujeto`.

La carga, entonces, a diferencia de la obligación, no impone al deudor la necesidad de cumplir ¾incluso pudiendo ser compelido a ello coercitivamente¾ con la prestación respecto de la cual se ha comprometido con el acreedor, sino que simplemente faculta ¾la aludida carga¾, a aquél en quien recae, para realizar una conducta como consecuencia de cuyo despliegue puede obtener una ventaja o un resultado favorable, mientras que si no la lleva a cabo, asume la responsabilidad de aceptar las consecuencias desventajosas, desfavorables o nocivas que tal omisión le acarree.“(…).

“En ese orden de ideas, el concepto de carga de la prueba se convierte en (i) una regla de conducta para el juez, en virtud de la cual se encontrará en condiciones de proferir fallo de fondo incluso cuando falte en el encuadernamiento la prueba del hecho que sirve de presupuesto a la norma jurídica que debe aplicar y, al mismo tiempo, (ii) en un principio de autorresponsabilidad para las partes, derivado de la actividad probatoria que desplieguen en el proceso, pues si bien disponen de libertad para aportar, o no, la prueba de los hechos que las benefician y/o la contraprueba de aquellos que, habiendo siendo acreditados por el adversario en la litis, pueden perjudicarlas, las consecuencias desfavorables derivadas de su eventual inactividad probatoria corren por su cuenta y riesgo” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 18076, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, reiterada por la Subsección A en sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente 29732, con ponencia del mismo consejero.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 23 causados por la acción o la omisión las autoridades públicas. En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que estando debidamente demostrado determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado. 31.- En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. 32.-.

De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito18 19 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado -en tanto no es posible presumirlo-, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria. En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso.

Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”20. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340. 19 Por su parte, el Doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como“…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.

En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon- Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado”.

XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de Daño fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU 080 de 2020 20 Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 24 33.- El daño –para que sea indemnizable– debe ser cierto21, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación22.

Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. 34.- Además, el daño debe ser probado. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

De ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”23: 35.- Con sujeción al panorama normativo, jurisprudencial y doctrinario expuesto, la Sala considera acertada la decisión de primera instancia al advertir que no se demostró la configuración del daño alegado por las razones que se expondrán enseguida: 36.- Sobre este elemento, de acuerdo con lo consignado en el folio de matrícula inmobiliaria 50N- 53648224 está acreditado que el 29 de enero de 2002 el predio denominado “MadrigalSan Carlos” fue adquirido por María Cristina Ignacia Lazara Echeverri Uribe, Pedro Echeverri Uribe, Enrique Echeverri Uribe y Emma Pilar Ignacia Lazara Echeverri Uribe, por sucesión de María Echeverri de Uribe, contenida en escritura pública 2647 de 27 de diciembre de 2001, otorgada en la 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente No. 13.186 ““…el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.

Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de abril de 2000, Expediente No. 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 22 Henao Pérez Juan Carlos, El Daño, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición Julio 1998, P. 88 y 104 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3]. 24 Folio 429 del cuaderno principal.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 25 Notaría 9 del Círculo de Bogotá25. el predio se encuentra ubicado en el sector rural de Suba, en “La Conejera”. 37.- Articuladamente con lo advertido, está demostrado que la CAR expidió el Acuerdo 11 del 19 de julio de 201126, por el cual declaró la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, D. C. “Thomas Van Der Hammen” y que tres años después la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante Acuerdo 21 del 23 de septiembre de 2014 adoptó el Plan de Manejo Ambiental de esa zona de reserva, discriminándolos en usos principales, complementarios, condicionales y prohibidos. 38.- A su turno, el terreno se clasificó en zonas de restauración, preservación, de protección al paisaje y de uso sostenible.

Se aprecia que en el último inciso del artículo 9 del Acuerdo 21 de 2014, se previó que en la zona de restauración quedarían prohibidos los siguientes usos: “Usos prohibidos: Urbanización, vivienda nueva, construcción de red vial, construcción de escenarios deportivos o centros para eventos sociales, tala de especies nativas salvo las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico vigente, minería, agropecuarios, plantaciones forestales nuevas con especies exóticas, dotacionales, industriales, comerciales, cacería, recreación masiva, cultivos bajo invernaderos y todos aquellos que no están contemplados dentro de los usos principales, compatibles o condicionados. 39.- A la par con lo anterior, quedó visto que el 31 de enero de 2013, se realizó la anotación 3 en el folio de matrícula inmobiliaria 50N536482 del terreno de los accionantes, en la que se registró: “AFECTACIÓN POR CAUSA DE CATEGORÍAS AMBIENTALES DECLARATORIA DE RESERVA FORESTAL REGIONAL PRODUCTORA DEL NORTE DE BOGOTÁ D.C. THOMAS VAN DER HAMMEN ACUERDO CAR 011 DE 2011, CUALQUIER TRAMITE O DESARROLLO DE ACTIVIDADES SOBRE EL MISMO REQUIERE CONSULTA PREVIA ANTE LA CAR (LIMITACIÓN DOMINIO).

(…). PORCENTAJE DE AFECTACIÓN 13.46%”. 40.- Ahora bien, para acreditar que el aludido Acuerdo 21 de 2014 generó una limitante ambiental en su inmueble, la parte actora aportó con la reforma demanda, un avalúo comercial realizado por los peritos Raúl Munévar Téllez y Mario Córdoba 25 CD Folio 53 del cuaderno principal. 26 CD Folio 53 del cuaderno principal.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 26 Archila -anteriormente referido- con el objetivo de determinar el valor del inmueble de los demandantes en dos momentos particulares. El primero, en vigencia del Acuerdo 06 de 1990, por medio del cual se adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá y el segundo, a partir de la expedición del Acuerdo 21 de octubre de 2014, mediante el cual se dictó el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Regional Productora “Thomas Van Der Hammen” que zonifica la reserva y estableció los usos del suelo permitidos, prohibidos y condicionados. 41-.

Al cotejar los dos escenarios normativos, los peritos concluyeron que bajo la vigencia del Acuerdo 06 de 1990, el valor del terreno era de $4.302’000.000, a razón de $23.900 el metro cuadrado, mientras que en vigor del Acuerdo 21 de 2014 su valor se redujo a $4.032’000.000, siendo el precio unitario del metro cuadrado equivalente a $22.400.

Es decir, sufrió una depreciación de $270’.000.000. Para arribar a tales hallazgos, los profesionales se basaron en el área establecida en la escritura pública 2647 del 27 de diciembre de 2001, otorgada en la Notaría 9 del Círculo de Bogotá, correspondiente a 180.000 m2, al tiempo que se apoyaron en el certificado de libertad y tradición del lote, planos generales de la finca y el recibo del impuesto predial de 2014.

Todos esos documentos fueron aportados al expediente. En ejercicio de la experticia se confrontaron los dos panoramas normativos en función de los usos del suelo, al cabo de lo cual se adujo que, a la luz el Acuerdo 06 de 1990 el lote estaba habilitado para usos agrícolas, en tanto que con ocasión de la expedición del Acuerdo 21 de 2014, una parte del predio -24.424,60 m2-, quedó categorizada como zona de restauración, sector en el que, en mérito de lo dispuesto en el artículo 9 del referido acto administrativo, quedaron prohibidos los usos destinados a actividades agropecuarias.

Ante ese panorama, coligieron que el valor comercial del predio sufrió una disminución, en la medida en la que el área afectada con la limitación no podría utilizarse para fines de explotación económica, específicamente para propósitos agrícolas, situación que comportaba una reducción de su precio en la cuantía antes señalada. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 27 Con la finalidad de obtener la suma de la depreciación, los peritos acudieron al método comparativo de mercado, tanto en el lugar de localización del inmueble como en zonas homogéneas teniendo en cuenta la capacidad agronómica de la tierra, la infraestructura inherente y las normas aplicables al sector.

Y al respecto, registraron en el dictamen: PRIMER ESCENARIO: El valor comercial con análisis retrospectivo de la norma del primer escenario se calcula con valor a la fecha de hoy utilizando la normatividad vigente antes del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, es decir con base en el Acuerdo 06 de 1990 que es el que determina la normatividad y que no fue modificado por el acuerdo 11 del 19 de julio de 2011.

Bajo este parámetro y los usos permitidos, enfocamos el siguiente estudio de mercado. El anterior estudio concluye los siguientes parámetros generales: Ocho (8) datos de finca en venta. Promedio integral: $23.902 Desviación estándar: $1.896 Coeficiente de variación: 7,93% Límite inferior: $22.007 Límite superior: $25.798 Se considera aceptable un porcentaje cercano al 7.5%.

SEGUNDO ESCENARIO: Para el segundo escenario donde la norma no permite usos diferentes a los de proteger las especies nativas y adelantar una restauración ecológica, se realizó un estudio de mercado de fincas con vocación netamente agrícola y ubicación interior, medianas vías de acceso, y mediana disponibilidad de servicios, con base en lo expuesto anteriormente sobre los métodos para valorar zonas de reserva ambiental, la siguiente tabla muestra los datos encontrados: Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 28 El anterior estudio concluye los siguientes parámetros generales: Siete (7) datos de finca en venta.

Promedio integral: $12.850 Desviación estándar: $1.517 Coeficiente de variación: 11,81% Límite inferior: $11.333 Límite superior: $14.368 Se considera aceptable un porcentaje cercano al 7.5%. En el primer escenario el resultado del promedio fue de $23.9027m2 el cual se redondea a $23.900/m2 y en el segundo escenario el resultado del promedio fue de $12.850/m2 y se adopta 12.850 /m2.

De acuerdo con los valores adoptados y a la distribución de áreas para cada lote, el resultado es el siguiente: Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 29 42.- De la revisión del peritazgo presentado para acreditar la depreciación del valor del bien, la Sala estima necesario advertir que, aun cuando a partir de su práctica resulta posible establecer que, con la expedición del Acuerdo 21 de 2014, se generó una limitante en materia ambiental por cuenta de la cual en un área de 24.424,60 m2 del predio de los demandantes -ubicada en zona de restauración de la reserva- quedaron prohibidas las actividades agrícolas, lo que no se deriva de la experticia es que, en realidad, tal situación hubiese desencadenado una merma en su valía comercial, según pasa a explicarse: 42.1.- Como primer aspecto, vale acotar que, de conformidad con lo sostenido por esta Sección, en punto a la aplicación del método de comparación en el mercado “para que la determinación del valor comercial de un bien inmueble con aplicación de esta técnica sea precisa y certera, aquella debe estar basada en un estudio completo de las ofertas y transacciones que se realicen sobre algunos bienes semejantes y comparables, parangón este que brilla por su ausencia en el dictamen practicado”27.

Al respecto, nota la Sala que los datos considerados por el dictamen para hallar el valor unitario del metro cuadrado en la zona de ubicación del terreno de los actores, antes y después de la expedición del Acuerdo 21 de 2014, no fueron de condiciones similares. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 31 de mayo de 2022. exp. 54947, C.P. Jaime Rodríguez Navas.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 30 De acuerdo con los recuadros que anteceden, en varios de los inmuebles enlistados como elementos comparativos y con cuya base se promedió del valor de la unidad de medida, se evidenció la presencia de construcciones y edificaciones, lo que no acontece con el predio objeto de estudio, en el que, de acuerdo con el dictamen y la matrícula inmobiliaria, no se verifica la ejecución de adecuaciones y mejoras que ostenten características análogas.

De esta forma no resultaba viable estimarlos como datos equiparables para efectos de incluir su precio en los valores promediados, pues claramente la existencia de edificaciones28 en un predio aumenta su valor, situación que, al no resultar extensible a las particularidades propias del terreno de los accionantes, reñía con su comparación. Se aúna a lo dicho que, al plasmar el segundo escenario comparativo29, a través de la descripción de predios afectados por la restricción de los usos del suelo adoptada mediante Acuerdo 21 de 2014, para hallar el valor comercial con posterioridad a la expedición de esa normativa, en el peritaje se incorporó un listado de inmuebles ubicados en Facatativá, La Calera, Chocontá, entre otros, municipios que no quedaron cobijados dentro de la delimitación30 de la zona de reserva forestal Regional Productora del Norte de Bogotá Van Der Hammen.

Por lo anterior, se ignora por esta Sala, -porque además no se precisa en el dictamen31- cuál era el origen normativo de la alegada limitante de los predios detallados en los listados comparativos y, menos aún, el porcentaje del área afectada en cada uno de esos predios, pues se desconoce sí, como en el caso del terreno de los demandantes, la limitante recaía en un área de menor extensión o la cobijaba completamente. 28 En el contenido del dictamen se hizo alusión a la existencia de edificaciones en los predios aledaños, no al interior de aquel materia de peritación. 29 Con apego a las explicaciones brindadas en la audiencia de aclaración del dictamen, el promedio del valor del metro cuadrado de los predios tomados en consideración arrojó la suma de $12.850m2 y a la hora de realizar el cálculo aritmético para revelar la disminución del valor total del inmueble no se incorporó esta cifra, sino que se tuvo en cuenta un valor equivalente a $22.401m2.

Las explicaciones sobre la obtención de estas cifras se brindan en los minutos 22 y 32:23 de la audiencia de pruebas. 30 esto de acuerdo con la cartografía anexa al acuerdo 021 de 2014. ttps://www.car.gov.co/uploads/files/654c1ccea405e.pdf 31 Solo se indica que se tuvieron en cuenta predios donde la norma no permite usos diferentes a los de proteger las especies nativas y adelantar una restauración ecológica.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 31 Esta circunstancia se oponía a adoptarlos como parámetros de cotejo en la medida en que no será lo mismo el cálculo del precio de un inmueble cuya área total está subordinada a una afectación ambiental que la de otro que solo tenga comprometida una pequeña porción como el del caso de los actores, en la que se involucraron 24.424,60 m2, respecto de un área total de 180.000 m2. 42.2.- De otro lado, cabe enfatizar que, con apego a lo anticipado en precedencia, la fiabilidad del concepto suministrado en la experticia, se encuentra supeditada, no solo al grado de conocimiento que ostente el perito sobre la materia indagada, como también a la indicación, verificación y suministro de las fuentes en las se cimientan sus aseveraciones.

Siguiendo esta línea, es preciso aludir a un asunto similar, en el que se procuraba establecer el justo de precio de adquisición de un bien inmueble. Frente a la valoración del dictamen exhibido para tal propósito, esta Sala discurrió: A partir de lo anterior, la Sala considera que la prueba referida carece de eficacia probatoria, pues el perito no elaboró un informe u opinión técnica debidamente fundamentada, sino que se limitó a señalar un valor carente de soporte.

Como es bien sabido, las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a sus conclusiones y que brinden firmeza al dictamen (…). “Como se observa, en la valoración de terrenos la clase del suelo y la normatividad urbanística vigente para la zona o el predio objeto del avalúo son factores que debían ser tenidos en cuenta por el perito y que no obstante fueron dejados de lado en el avalúo, lo cual, aunado a la carencia de soportes en punto a la información acerca de las transacciones, que afirmó obtener telefónicamente y que no corroboró, conduce a la Sala a concluir que la experticia mencionada carece de eficacia probatoria y, por lo mismo, no sirve de parámetro válido para estimar el justo precio del inmueble, pues nada permite pensar que el precio allí consignado corresponda al valor real por metro cuadrado del terreno para la época de la celebración del negocio suscrito por las partes”. 32.

Algo parecido sucede en el caso que centra la atención de esta instancia, en el que la única referencia a la fuente de la que se obtuvieron los datos considerados para obtener el valor del metro cuadrado del inmueble fueron unos contactos telefónicos, sin acompañar el peritaje del más mínimo soporte que revelara la existencia de las ofertas y cotizaciones que sirvieron de fundamento para sus cálculos. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de primero de junio de 2022, exp. 56078, C.P. Nicolás Yepes Corrales.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 32 43.- Dicho esto, la Sala desestima el cargo de la apelación al tenor del cual la prueba pericial tenía plena eficacia probatoria porque la información consignada en el peritazgo no fue controvertida por ninguno de los sujetos procesales y la carga de verificar su veracidad le correspondía al interesado a través de llamadas telefónicas.

Observa la Sala que, a partir de su argumentación el libelista pretende, con prescindencia de lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, trasladar la carga de la prueba de su dicho a la contraparte aduciendo que era a esta a la que le concernía constatar la autenticidad de la información ofrecida. Contrario sensu a lo manifestado por el apelante, este deber no se agota aportando una prueba pericial desprovista de soportes en los que conste la información que le sirvió de sustento.

Es solo cuando la parte actora satisface cabalmente su deber acreditativo, allegando pruebas que cumplan con las exigencias de suficiencia, que a su oponente le atañerá rebatirlo, cuestión que no se puede confundir con que sea éste el llamado a suplir la exigua la información suministrada por la experticia, a través de llamadas de verificación. 44.- Así las cosas, la Sala encuentra acertada la decisión del Tribunal del primer grado en cuanto advirtió que el dictamen pericial aportado carecía de eficacia para probar la depreciación del inmueble de los accionantes por causa del cambio de usos de suelos adoptado en el Acuerdo 021 de 2014. 45.- Alcanzada esta altura de la providencia, y en aras de resolver ampliamente los cargos de la apelación, la Sala estima necesario señalar que, incluso si se aceptara que el dictamen bajo análisis demostró la disminución del valor comercial del terreno de los accionantes, ello no redundaría en la configuración de un daño antijurídico por las razones que a continuación se exponen: Quedó reseñado anteladamente que las limitaciones o afectaciones originadas en las disposiciones ambientales que determinan el cambio de los usos del suelo pueden eventualmente producir un daño al titular del derecho de dominio sobre un inmueble.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 33 Sin embargo, ese daño no se identifica simple y llanamente con la sola rebaja del valor comercial del inmueble33, bajo la comprensión de que “la disminución en el valor de un bien, así ésta sea significativa, no es argumento suficiente y/o necesario para determinar la existencia de un daño antijurídico en cabeza del demandante, frente a ello es de suma importancia aclarar que, al menos en lo que al lucro cesante se refiere, la depreciación del predio no es per se constitutiva de responsabilidad patrimonial, pues ello dependerá del contenido del derecho en cuestión y no necesariamente de su valuación económica o de sus limitaciones34, pero también de las condiciones particulares del propietario, de sus intereses concretos respecto del predio, todo ello a la luz de los medios de convicción allegados al expediente”35.

Lo anterior atendiendo a la óptica desde la cual, con apego a los mandatos del artículo 58 Constitucional36, en tanto el libre ejercicio del derecho a la propiedad privada encierra, a su turno, una función social y ecológica, la clasificación de los usos del suelo no genera derechos adquiridos, a menos que se compruebe el ejercicio de actos de “patrimonialización” concretados en una explotación económica que hubiere estado protegida por la regulación preexistente en relación con el uso del suelo en el que se desarrollaba. 33 En el recurso, el apelante aludió a la providencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 8 de noviembre de 2016, dentro del expediente 2007-00289, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, en la que se advirtió que, aunque era posible que, con ocasión en una afectación ambiental la valorización del inmueble hubiera sufrido alguna variación, en el caso no existía prueba de que tal modificación hubiera generado una depreciación del inmueble.

Con todo, se advierte que en esa sentencia en manera alguna se está fijando una regla a la luz de la cual la sola depreciación del valor del bien por limitantes de orden ambiental deriva en un dado antijurídica, solo se está evidenciando que en ese evento no se demostró esa merma. Adicionalmente, esa providencia se debe leer, no como una pieza aislada sino en conjunto con todo el derrotero jurisprudencial expuesto en precedencia y en el cual se edifica la parte dogmática de esta decisión. 34 Cita textual del fallo: Al respecto, resulta interesante traer a colación la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Sporrong & Lönnroth c/ Suecia, del 18 de diciembre de 1984, en el que se reconoció a los demandantes la pérdida de oportunidad en la gestión de sus bienes, por la excesiva duración (23 años) de una autorización de expropiación que a la postre fue declarada ilegal, con la consecuente imposibilidad de edificar en el predio, así no se hubiere acreditado una depreciación en el valor del bien.

La Sala también se ha ocupado de un asunto de similar naturaleza correspondiente a un predio rural que fue objeto durante casi 40 años de un procedimiento administrativo de determinación de la procedencia de la extinción del dominio, en el cual se encontró que no se acreditó un daño resarcible, en la medida en que la situación administrativa del bien no incidió en la posibilidad de explotar el predio.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de junio de 2015, Exp. 35542. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, Exp. 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón. 36 Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 34 De concretarse ese evento, en el que la modificación del uso del suelo genere una limitante absoluta frente a la posibilidad de continuar gozando libremente del inmueble, en punto a la explotación económica para la cual legítimamente se habría destinado con actos consolidados, concretos y comprobables, podrá configurarse una verdadera afectación al núcleo esencial del derecho de propiedad y, por contera, materializarse un daño reparable, de acuerdo con las particularidades que rodeen el caso.

Esa ha sido la hermenéutica impartida a casos similares en lo que se discute la afectación al derecho propiedad con ocasión de la regulación en materia ambiental: “(…). no se advierte la existencia de un comportamiento estatal que haya suscitado expectativas legítimas en los demandantes, encaminadas a reconocer y permitir la explotación del bien “Las Cañadas” sin ninguna clase de restricción, máxime cuando la función social y ecológica de la propiedad no se deriva solamente del acuerdo que aprobó el PBOT sino de los principios contemplados en la Constitución Política (art. 58). 26.4.

“De igual manera, no se avizora un comportamiento estatal homogéneo y constante que llevara consigo a consolidar expectativas legítimas, ya que no es de recibo argüir que el Estado estuviera dado a permitir siempre el adelantamiento de actividades de explotación económica de los inmuebles sin ninguna clase de regulación, pues normas como los artículo 30 y 36 de la Ley 388 de 1997 ya preveían el deber de las administraciones locales de clasificar los usos del suelo e impedir la urbanización en zonas de protección, como la que en la actualidad se encuentra el predio “Las Cañadas”. 26.5 Tampoco se demostró que las demandantes realizaran actos que impactaren objetivamente su ámbito patrimonial o extrapatrimonial, pues aparte del testimonio de Henry Alberto Loyo Holguín (v. párr. 16,3) quien afirma que tenían en mente desarrollar un complejo turístico en el inmueble “Las Cañadas”, no existen pruebas que evidencien que las actoras hubieren solicitado licencia para tal efecto ante la Administración, adquirido préstamos para su construcción o cualquier otro medio que lleve al convencimiento de la materialización de las referidas expectativas.

“26.6. De igual forma, no se advierte una actuación brusca o intempestiva que hubiere generado defraudación de una expectativa legítima, pues conforme a la normativa antes existente, Constitución Política, Ley 388 de 1997 y Ley 99 de 1993, era de esperarse que el municipio de Arauca ejerciera su competencia, consistente en la regulación de los usos del suelo para efectos de materializar la función social y ecológica de la propiedad privada”37. 45.1.- Planteado este contexto, cobra relevancia pronunciarse frente al reparo de la impugnación conforme al cual el a quo confundió el daño cuya reparación se pretendía, materializado en la disminución del valor del bien por causa del cambio de los usos del suelo y no en el lucro cesante derivado de la imposibilidad de explotarlo económicamente.

A la luz de esa premisa, el extremo activo indicó que 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de septiembre de 2016, exp. 33506, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 35 resultaba irrelevante acreditar la actividad económica a la que se destinaba el predio antes de la expedición de la normativa ambiental.

La Sala estima desacertado el argumento del libelista. Como punto de partida, no se considera que el a quo hubiera trastocado el foco de la reclamación, entre otras cosas, porque en la causa petendi38 y los fundamentos de derecho constantemente se reveló una conexidad entre la disminución del valor comercial del bien por la limitante ambiental que impedía destinar una parte de su área a las actividades agropecuarias de antaño permitidas por el Acuerdo 06 de 1990.

Adquiría importancia entonces el análisis que emprendió el a quo encaminado a esclarecer si, previo a la expedición del Acuerdo 21 de 2014, los demandantes desarrollaban en su predio la actividad agropecuaria permitida según los usos del suelo que anteriormente regían en esa zona, pues solo mediante su comprobación podría eventualmente cristalizarse un verdadero impacto al núcleo esencial al derecho de propiedad, el que, como se anotó, debía examinarse más allá de la mera comprobación de la merma en su valor comercial.

No obstante, en el proceso si bien se acreditó que en la franja de terreno afectada por la limitante ecológica quedó proscrita la realización de actividades agropecuarias, ciertamente lo que no se demostró es que, con anterioridad a esa prohibición, la parte actora hubiera patrimonializado ese derecho de explotación a través de gestiones encaminadas a su aprovechamiento económico.

Se recuerda que, en la audiencia de pruebas39 llevada a cabo el 1 de junio de 2021 ante el Tribunal de origen, en curso de la cual se escuchó la declaración del perito Raúl Munévar Téllez para ofrecer las precisiones en torno al dictamen, este afirmó haber visto un ganado en el predio, pero no haber constatado que40, en efecto, la finca era destinada a actividades pecuarias.

Con base en estas manifestaciones y en la ausencia de elementos probatorios adicionales, el tribunal de origen consideró que la indicación del perito, sin algún tipo de soporte, no resultaba suficiente para demostrar el desempeño de la actividad 38 Así se indicó en el hecho 2.1.10 y 2.2.8 de los hechos de la reforma de la demanda y en el primer párrafo de la página 164 del cuaderno 1. 39 CD de anexos documentales y de audio de la primera instancia. Folio 324 del cuaderno de la apelación. Minuto 27:03 de la audiencia de pruebas del 1 de junio de 2021. 40 Así se hizo constar en el minuto 51:20 de la audiencia de pruebas.

Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 36 ganadera o agropecuaria, afirmación que no fue controvertida por la parte actora en el recurso de apelación, quien, por el contrario, afirmó que tal comprobación se tornaba inocua.

Así, el dicho del libelista frente a la anulación de la mera expectativa de una futura explotación no se erige como un argumento válido para la configuración del daño especial alegado, ante la evidencia de que el predio no se estaba fructificando agropecuariamente y, por tanto, no se habría consolidado un derecho adquirido en relación con el uso del suelo antes permitido, susceptible de ser amparado. 46.- Ello conduce de manera indefectible a la imposibilidad de concluir, en la misma línea argumentativa que trazó el a quo, que en el caso concreto no se configuró un daño como consecuencia del cambio de los usos del suelo, premisa que lleva a desestimar los cargos de la apelación. Conclusión 47.- No se reunieron los supuestos para la declaratoria de responsabilidad de la parte demandada, porque: no se demostró la configuración del daño alegado, lo que lleva a confirmar la sentencia apelada en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. 7.- Condena en Costas 48-.

El último motivo de discordia expuesto en la impugnación versó sobre la condena en costas. Sostuvo el recurrente que el a quo no analizó los elementos de prueba que lo llevaran a la conclusión de imponerlas, como tampoco justificó el valor fijado, pues las entidades accionadas no solicitaron ni pruebas periciales o testimoniales que fundamentaran dicha determinación. 49-.

Con el fin de desatar el argumento en distensión la Sala precisa ab initio que el artículo 18841 del CPACA remite en lo concerniente a la liquidación y ejecución de costas al artículo 365 del CGP que, a su turno, dispone:“Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de 41 “Condena en costas.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 37 apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código.” Se resalta que, a diferencia de lo que ocurría en rigor del Código Contencioso Administrativo, la normativa procesal vigente no exige al juez la valoración de la conducta asumida por las partes, lo que ha permitido concluir que: “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 [del CGP].

(…) De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.”42. (Negrillas fuera del texto original). 50.- De acuerdo con el tenor del artículo 161 del CGP, éstas se integran, de un lado, de las expensas, y de otro, de las agencias en derecho y sólo hay lugar a su reconocimiento “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”43.

Las primeras se refieren a los gastos sufragados durante el curso del proceso, que, según el numeral 3 del artículo 366 del compendio procesal, abarcan “el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia y los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”.

Así lo ha entendido esta Corporación: “(…) responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos.”44.

Las agencias, por su parte: “(…) obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 42 Corte Constitucional.

Sentencia C-157 de 2013. 43 Numeral 8 del artículo 365 del CGP. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial. Sentencia del 6 de agosto de 2019. Rad: 15001-33-33-007-2017-00036-01. Si bien decide una acción popular, explica el asunto de las costas de acuerdo con el CGP. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 38 De ahí que, por ejemplo, no hay lugar al reconocimiento de las agencias en derecho en los eventos en que resulta vencedor quien no concurre al proceso por apoderado o litigando en causa propia, como sería el caso de la representación por un curador ad litem, sin perjuicio de la condena en costas a cargo del perdedor, que debe incluir las expensas, dentro de la cuales, como se advirtió, están los honorarios que correspondan a los auxiliares de la justicia.”45.

(Negrillas fuera del texto original). En esta virtud, las agencias se causan siempre que la parte haya comparecido y actuado en el proceso o instancia, incluso si lo ha hecho en nombre propio. De conformidad con el tenor de los numerales 3 y 4 del artículo 366 ibídem, es el magistrado sustanciador o el juez quien fija las agencias en derecho, para lo cual deberá aplicar las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en consideración a la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte —si actúa en su propia representación—, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales. 51-.

Se advierte que en el caso el Tribunal de instancia, estimó que no procedía la condena en costas por no encontrarse causadas. Acto seguido fijó agencias en derecho con apoyo en el Acuerdo 1887 del 10 de diciembre de 2003, en el 5% de la estimación razonada de la cuantía ($340’000.000) equivalente a $17’010.000. 52-. En este punto se observa que el a quo incurrió en una imprecisión al sentar en la parte considerativa que no condenaba en costas y al tiempo fijar agencias en derecho, dejando de lado que este concepto es parte integrante de aquel junto con las expensas, de suerte que no procede su reconocimiento de no haber sido previamente dispuesta la condena en costas.

Esta vaguedad trascendió a la parte resolutiva en la que se condenó al pago de agencias en derecho sin que esta determinación hallara sustento en la imposición de costas que debía fungir como su respaldo, siguiendo los dictados del numeral primero del artículo 365 del CGP 53.-Como consecuencia, la Sala revocará la fijación de agencias en derecho y confirmará la ausencia de condena en costas. 54-.

Ahora en relación con las costas en segunda instancia, conviene reiterar que según el artículo 365 del CGP: “Se condenará en costas (…) a quien se le resuelva 45 Ibidem. Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 39 desfavorablemente el recurso de apelación (…)”, en este caso, al extremo activo. 55-.

Para esa finalidad corresponde acudirse al Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, cuyo artículo 3.1.2. determina las tarifas para las agencias en derecho en los procesos contenciosos administrativos en segunda instancia que prevé: “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.

Por tal virtud y dado que las pretensiones de la demanda se estimaron en $340’200.000, se fijarán como agencias en derecho para la primera instancia la suma de $1’701.000, equivalente al 0.5%, las cuales deberán ser pagadas por la parte actora en favor de la CAR, dado que esta entidad actuó en el trámite de la segunda instancia al pronunciarse sobre el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 29 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, con sustento en las consideraciones que anteceden, la cual quedará de la siguiente manera: 1.- NEGAR las pretensiones de la demanda. 2.- Sin condena en costas por la primera instancia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, se fijan las agencias en derecho de $1’701.000, en favor de la CAR.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación: 250002326000201500821 02 (67947) Demandante: Pedro Echeverry Uribe y otros Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y otra Asunto: Medio de control de Reparación Directa 40 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE46 WILLIAM BARRERA MUÑOZ NICOLÁS YEPES CORRALES VF 46 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.