CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2025. Número de radicación: 11001-03-06-000-2025-00020-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.
Asunto: autoridad competente para conocer la solicitud de autorización u orden de traslado temporal para la práctica de una inspección judicial en un proceso de pertenencia, presentada por el juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá). La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 6 de septiembre de 2024, el señor Mario Fernando Gómez Salamanca, juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá), solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare ordenar su «traslado, por el término de un día» para la práctica de inspección judicial en el municipio de Miraflores (Boyacá), dentro del proceso de pertenencia con radicado núm. 2023-00027-00, del cual asumió conocimiento ese despacho por impedimento del juez promiscuo municipal de Miraflores (Boyacá)3.
En subsidio, y de no ser posible lo pretendido por el requirente, solicitó «ordenar la comisión de la autoridad que corresponda para la práctica de inspección judicial», en los términos del artículo 171 del Código General del Proceso y del artículo 44 de la Ley 906 de 2004. 2. El 27 de septiembre de 2024, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, mediante oficio CSJBOYO24-3968, le manifestó al juez promiscuo 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Documento EXTCSJBOY24-8004 ANEXO.pdf, folios 1 a 4, expediente digital.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 municipal de Berbeo (Boyacá) que no contaba con las facultades legales y reglamentarias para autorizar su traslado para la práctica de inspección judicial en el municipio de Miraflores (Boyacá). Adicionalmente, determinó que, en el presente caso, al tratarse de una comisión de servicios, el competente para concederla era el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, por lo que remitió la solicitud a esa corporación4. 3.
El 29 de octubre de 2024, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja resolvió devolver la solicitud al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, al considerar que se trataba de un asunto administrativo que escapaba de la órbita funcional de dicha corporación, y que, en su criterio, debía ser resuelto por el Consejo Seccional, aplicando analógicamente el artículo 44 de la Ley 906 de 20045, conforme al artículo 12 del Código General del Proceso.
Asimismo, y en caso de persistir en la discrepancia de criterios, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja planteó conflicto negativo de competencias6. 4. Por medio de Oficio del 20 de diciembre de 2024, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare remitió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre esa autoridad y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, relacionado con la autoridad competente para dar respuesta a la solicitud de traslado para la práctica de una inspección judicial presentada por el juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 0197, por el término de cinco días, desde el 31 de enero hasta el 6 de febrero de 2025, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. 4 Documento CSJBOYO24-3968.pdf, folio 1, expediente digital. 5 ARTÍCULO 44.
COMPETENCIA EXCEPCIONAL. Cuando en el lugar en que debiera adelantarse la actuación no haya juez, o el juez único o todos los jueces disponibles se hallaren impedidos, las salas administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, o los consejos seccionales, según su competencia, podrán a petición de parte, y para preservar los principios de concentración, eficacia, menor costo del servicio de justicia e inmediación, ordenar el traslado temporal del juez que razonablemente se considere el más próximo, así sea de diferente municipio, circuito o distrito, para atender esas diligencias o el desarrollo del proceso.
La designación deberá recaer en funcionario de igual categoría, cuya competencia se entiende válidamente prorrogada. La Sala Penal de la Corte, así como los funcionarios interesados en el asunto, deberán ser informados de inmediato de esa decisión. 6 Documento EXTCSJBOY24-9294 ANEXO.pdf, folio 1, expediente digital. 7 017POREDICTO_05Edictopdf.pdf, expediente digital.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 Consta que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, al Juzgado Promiscuo Municipal de Berbeo (Boyacá), al Juzgado Promiscuo Municipal de Miraflores (Boyacá) y al juez promiscuo municipal de Berbeo Mario Fernando Gómez Salamanca8.
Dentro del término de fijación del edicto, según el informe secretarial del 7 de febrero de 2025, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare presentó alegatos. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio9. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja Esta autoridad no presentó alegatos dentro del trámite de la Sala; sin embargo, en oficio del 29 de octubre de 2024, manifestó lo siguiente: En respuesta al oficio de la referencia me permito informarle que sometido a consideración del plenario en sesión extraordinaria del pasado jueves 24 de octubre de 2024, mayoritariamente resolvió devolverlo al Consejo Seccional, ya que consideró que se trata de un asunto administrativo que escapa de la órbita funcional de la Corporación y que debe ser resuelto por el Consejo, aplicando analógicamente la norma del artículo 44 de la [L]ey 906 de 2004, conforme al artículo 12 del C.G.P. 3.2.
Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare Mediante oficio CSJBOYO25-696 del 6 de febrero de 2025, allegado a esta Sala, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare presentó consideraciones en los siguientes términos: En primer lugar, señaló que el juez promiscuo municipal de Berbeo asumió competencia del proceso de pertenencia con radicación núm. 2023-00027 por impedimento del juez promiscuo municipal de Miraflores.
En este orden, solicitó autorización para desplazarse al municipio de Miraflores para llevar a cabo la diligencia de inspección judicial, la cual, por virtud del artículo 375, numeral 9, del Código General del Proceso, debía adelantarse personalmente. Así, partiendo del hecho de que el juez promiscuo municipal de Berbeo tenía competencia por ley para conocer y tramitar el proceso de pertenencia, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare consideró que no se trataba de asignar una nueva competencia, como sería el caso en la situación prevista por el 8 006ED_07Informedecomunicac.pdf, expediente digital. 9 020ALDESPACHOPOR_InformeSecretarialRa.pdf, expediente digital.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 artículo 44 de la Ley 906 de 2004 que sugiere el Tribunal, sino que se refería a una autorización para el desplazamiento del juez, en aras de cumplir con una función que se encuentra dentro de su competencia legal, lo que, en su criterio, se traduce en una comisión de servicios. Para el Consejo Seccional, la comisión de servicios es el instrumento idóneo para autorizar, en este caso, el desplazamiento del funcionario, dado que no requiere un cambio o asignación de competencia. En este sentido, y en aplicación del artículo 136 de la Ley 270 de 1996, consideró que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, como nominador del juez promiscuo municipal de Berbeo, tiene la facultad para concederla.
Finalmente, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que declarara la competencia del Tribunal para autorizar el desplazamiento mediante comisión de servicios del juez promiscuo municipal de Berbeo. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»10 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. 10 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto.
Las autoridades involucradas en el presente conflicto han negado conjuntamente su competencia para conocer de la solicitud de autorización u orden de traslado temporal para la práctica de una inspección judicial en un proceso de pertenencia, presentada por el señor Mario Fernando Gómez Salamanca, juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá). ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, si ambas son del orden territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional, habida cuenta que tanto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja como el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare forman parte de la Rama Judicial y constituyen una expresión del ejercicio desconcentrado de sus funciones.
Es importante destacar que dentro del organigrama de la Rama Judicial y de acuerdo con los artículos 9811 y 131 de la Ley 270 de 1996, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja hace parte de la jurisdicción ordinaria, cuyo órgano de cierre es la Corte Suprema de Justicia, la cual funge como nominador y superior jerárquico de aquel.
Por su parte, el superior jerárquico del Consejo Seccional es el Consejo Superior de la Judicatura. Por lo tanto, las entidades concernidas no tienen un superior jerárquico común que deba conocer el conflicto de competencias. iii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta. 11 Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 2430 de 2024.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 En este punto resulta oportuno precisar que el juez promiscuo municipal de Berbeo solicitó expresamente «el traslado, por el término de un día, para la práctica de inspección judicial en el Proceso de Pertenencia [sic] con radicado No. 2023-00027- 00» del cual asumió conocimiento, y, de no ser posible lo anterior, requirió, de manera subsidiaria, que se ordenara «la comisión de la autoridad que corresponda para la práctica de la inspección judicial», en los términos del artículo 171 del Código General del Proceso y del artículo 44 de la Ley 906 de 2004.
Al respecto, la Sala advierte que el objeto principal de la solicitud se encuentra relacionado con la autorización u orden de traslado temporal del juez para llevar a cabo una práctica de inspección judicial dentro de un proceso de pertenencia, y se refiere a una situación administrativa, bajo la modalidad de comisión de servicios, como se analizará más adelante.
Contrario sensu, en lo que respecta a la petición subsidiaria, se enmarca en una comisión judicial12, el cual es un asunto de naturaleza jurisdiccional que se escapa del ámbito de la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil y del cual no podrá pronunciarse. Así las cosas, el presente caso se refiere a una actuación administrativa, y versa sobre un asunto particular y concreto, en tanto se trata de la solicitud de comisión de servicios para «el traslado, por el término de un día, para la práctica de inspección judicial» en un proceso de pertenencia, presentada por el juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá).
En este orden, como se advierte el tema sobre el cual discrepan las dos entidades no constituye un asunto jurisdiccional, toda vez que no se refiere a la potestad de impartir o administrar justicia, sino al ejercicio de una función eminentemente administrativa. Por lo tanto, no se trata de un conflicto entre dos entidades jurisdiccionales sobre un asunto de naturaleza judicial, cuya competencia correspondería al superior común o a la Corte Constitucional13, sino de un asunto de naturaleza claramente administrativa. 12 La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha definido, de manera reiterada, la comisión judicial, en los siguientes términos: “Luego, la comisión judicial es una institución procesal que ha sido establecida para facilitar y no para contrariar o desvirtuar el principio del debido proceso en materia judicial, pues ha sido concebida como un instrumento procesal idóneo para permitir que en materia civil pueda llevarse a cabo la práctica de pruebas (art. 31 C.P.C) en un lugar diferente al de la jurisdicción y que el juez “no lo pudiere hacer por razón del territorio” (art. 181 C.P.C.), o puedan realizarse “diligencias” fuera de la sede y “para secuestro y entrega de bienes fuera de la sede, en cuanto fuere menester (art. 31 C.P.C., comisiones estas últimas que pueden recaer en “autoridades de igual o inferior categoría” o en “los alcaldes y demás funcionarios de policía” (art. 32 inc. 1º C.P.C)”.
Sentencia del diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019), Radicación núm. 102906. [Comillas y cursivas en el texto original]. 13 Ver, Art. 241 numeral 11 C.P. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 En mérito de lo anterior, se cumplen los requisitos para considerar que se presenta en este caso un conflicto de competencias administrativas que debe ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en la medida en que, si bien se trata de dos entidades que hacen parte de la Rama Judicial, el centro del conflicto gira alrededor de una función de naturaleza administrativa.
En consecuencia, la Sala tiene competencia para estudiar el conflicto de fondo, a fin de decidir quién es la autoridad competente para dar respuesta a la solicitud del juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá). 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva14. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente conflicto de competencias la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para tramitar la solicitud presentada por el señor Mario Fernando Gómez Salamanca, en su calidad de juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá), relacionada con «el traslado, por el término de un día, para la práctica de inspección judicial en el Proceso de Pertenencia [sic] con radicado No. 2023-00027- 00», del cual asumió conocimiento ese despacho por impedimento del juez promiscuo municipal de Miraflores (Boyacá). 14 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 Al respecto, resulta menester precisar que la Sala entiende que el problema jurídico versa sobre una solicitud de comisión de servicios para efectuar una inspección judicial en otro municipio distinto al de su jurisdicción. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja consideró que la competencia, en este caso, recaía en el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, aplicando analógicamente la norma del artículo 44 de la Ley 906 de 2004, conforme al artículo 12 del Código General del Proceso.
Por su parte, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare manifestó que como en este caso el instrumento idóneo para autorizar el desplazamiento del juez para la práctica de la inspección judicial era la comisión de servicios, en aplicación del artículo 136 de la Ley 270 de 1996 le correspondía la competencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, como nominador del juez.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a los siguientes puntos: i) Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial. Reiteración. ii) Funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura. Reiteración. iii) Situaciones administrativas de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Reiteración. iv) Funciones de los tribunales superiores del distrito judicial relacionadas con las situaciones administrativas. Reiteración. v) Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial. Reiteración. vi) Caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial.
Reiteración15 En diferentes oportunidades, la Sala se ha pronunciado sobre la autonomía constitucional de la Rama Judicial, indicando que esta no solo apunta a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, sino que también alude a la forma en que se 15 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 4 de diciembre de 2024, Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00520-00; del 22 de agosto de 2024, Rad. núm. 11001-03-06-000- 2024-00045-00; del 4 de octubre de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000-2023-00231-00; del 19 de julio de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000-2023-00127-00; del 23 de febrero de 2022, Rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00183-00; del 28 de abril de 2020, Rad. núm. 11001-03-06-000-2019-00203- 00 y del 2 de octubre de 2014, Rad. núm. 11001-03-06-000-2014-00121-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, para lograr, de manera eficiente, su objetivo constitucional y misional. Frente al particular se ha señalado lo siguiente: Por tal razón el artículo 228 de la Constitución, además de señalar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, establece que “su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.
Por el mismo motivo la Carta Política dio existencia a un Consejo Superior de la Judicatura, con una Sala Administrativa (artículo 254), entre cuyas funciones se encuentran las de “administrar la carrera judicial”; “crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia”, y “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (artículos 256 y 257).
La distinción entre la función jurisdiccional propia del cuerpo de jueces que integran la Rama Judicial, y las funciones administrativas atinentes a la capacidad de autogestión o gobernanza interna de la Rama, se encuentra ampliamente desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, cuyo título IV se denomina justamente “De la administración, gestión y control de la Rama Judicial.” Dicho título establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales.
El título VI (“Disposiciones generales”) de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales. Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama.16 [Comillas en el texto original].
De manera que, con el propósito de lograr el eficiente funcionamiento de la administración de justicia, en ejercicio de las funciones administrativas, las altas cortes, los tribunales y los jueces actúan como superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales, de los jueces y de los empleados que laboran en los diferentes despachos judiciales, respectivamente, de conformidad con la estructura jerárquica de la Rama Judicial. 16 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de diciembre de 2016, Rad. núm. 11001-03-06-000-2016-00161-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 5.2. Funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura. Reiteración17 La Ley Estatutaria de Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, modificada por la Ley Estatutaria 2430 de 202418, consagró las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, como órgano administrativo de la Rama Judicial, de la siguiente manera: Artículo 85.
Funciones del Consejo Superior de la Judicatura. Al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: […] 1. Aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia. En ejercicio de esta función aprobará, entre otros, los siguientes actos administrativos: a) Los dirigidos a regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales en los aspectos no previstos por el legislador; b) El reglamento del sistema de carrera judicial. […] 12.
Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de estos y los Juzgados, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de estos. Para el efecto deberá establecer un mecanismo de atención oportuna y eficaz de los requerimientos formulados por los Juzgados y Tribunales, para su correcto funcionamiento. 13.
Determinar la estructura y planta de personal de las corporaciones judiciales y los Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la Ley, previo concepto de la Comisión Interinstitucional. […] 19.
Administrar la carrera judicial a través de la unidad que el Consejo determine. […]19. De conformidad con la disposición citada, dentro de las principales funciones que debe cumplir el Consejo Superior de la Judicatura se encuentra la de trazar las 17 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 4 de diciembre de 2024, Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00520-00; del 27 de septiembre de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000- 2023-00321-00; del 19 de julio de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000-2023-00127-00 y del 23 de febrero de 2022, Rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00183-00. 18 Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. 19 Artículo modificado por el artículo 35 de la Ley 2430 de 2024.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 políticas que debe ejecutar la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y reglamentar las funciones administrativas que la ley asigna a los Consejos Seccionales. Adicionalmente, debe administrar la carrera judicial y reglamentarla, por medio de acuerdos, con sujeción a la normativa de carácter superior. 5.3.
Situaciones administrativas de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Reiteración20 La Ley 270 de 1996, modificada por la Ley Estatutaria 2430 de 2024, trata en su Título VI de distintos aspectos atinentes a la administración de personal en la Rama Judicial, bajo el título «De los servidores judiciales». Dicho Título regula las distintas situaciones administrativas en que pueden encontrarse los servidores de la Rama (tanto funcionarios como empleados)21, y asigna funciones de naturaleza administrativa a los funcionarios judiciales, quienes las ejercen jerárquicamente de conformidad con la definición que de las autoridades nominadoras de la rama judicial encontramos en el artículo 13122.
El artículo 135 de la Ley 270 de 1996 describe las diversas situaciones administrativas en que pueden encontrarse los funcionarios y empleados de la 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 16 de septiembre de 2010. Rad. núm. 11001-03-06-000-2010-00099-00. 21 ARTICULO 125. DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL SEGUN LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES.
Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. La administración de justicia es un servicio público esencial. 22 ARTICULO 131.
AUTORIDADES NOMINADORAS DE LA RAMA JUDICIAL. Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial, son: 1. Para los cargos de las Corporaciones: Las respectivas Corporaciones en pleno. 2. Para los cargos adscritos a las presidencias y vicepresidencias: La respectiva Corporación o Sala. 3. Para los cargos de las Salas: La respectiva Sala. 4.
Para los cargos del despacho de los Magistrados: El respectivo Magistrado. 5. Para los cargos de Magistrados de los Tribunales: La Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, según el caso. 6. Para los cargos de Magistrados de los Consejos Seccionales: La Sala respectiva del Consejo Superior de la Judicatura. 7. Para los cargos de Jueces de la República: El respectivo Tribunal. 8.
Para los cargos de los Juzgados: El respectivo Juez. 9. Para los cargos de Director de Unidad y Jefe de División del Consejo Superior de la Judicatura: La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 10. Para los cargos de los Consejos Seccionales de la Judicatura: La correspondiente Sala del respectivo Consejo Seccional; y, 11.
Para los cargos de las Unidades del Consejo Superior de la Judicatura: Los respectivos Directores de Unidad. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 Rama Judicial, siendo una de ellas la comisión de servicios (numeral 1)23, que el artículo 136 define en los siguientes términos:
ARTICULO 136. COMISION DE SERVICIOS. La comisión de servicio se confiere por el superior, bien para ejercer las funciones propias del empleo en lugar diferente al de la sede, o para cumplir ciertas misiones, como asistir a reuniones, conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la Administración de Justicia. Puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, aunque la comisión sea fuera del territorio nacional.
En efecto, siendo la comisión de servicios una de las situaciones administrativas propia de los funcionarios y empleados en servicio activo, determinarla es una decisión de índole administrativa. Dicha comisión la confiere el superior, y cuando la otorga ejerce función administrativa y lo hace por medio de un acto administrativo, como claramente estipula el artículo 137 que dice así:
ARTICULO 137. DURACION. En el acto administrativo que confiere la comisión de servicio deberá expresarse su duración, que podrá ser hasta por treinta días, prorrogables por razones del servicio y por una sola vez hasta por treinta días más. Prohíbese toda comisión de servicios de carácter permanente. Dentro de los ocho días siguientes al vencimiento de toda comisión de servicios, deberá rendirse informe sobre su cumplimiento. [Resalta la Sala].
El procedimiento que se debe seguir para el otorgamiento de una comisión de servicio y el acto por medio del cual se confiere dicha comisión a un funcionario judicial en la Rama fue definido por la Corte Constitucional como de naturaleza administrativa al declarar exequible el artículo 136 de la Ley 270 de 1996, en los siguientes términos: Las mismas consideraciones expuestas para el artículo precedente sirven para fundamentar la constitucionalidad de la disposición que se revisa.
Se trata, pues, de una reglamentación de índole administrativa que puede ser establecida en una ley estatutaria cuyo contenido no vulnera ningún mandato superior. 24 [Resalta la Sala]. 5.4. Funciones de los tribunales superiores del distrito judicial relacionadas con las situaciones administrativas. Reiteración25 23 ARTICULO 135.
SITUACIONES ADMINISTRATIVAS. Los funcionarios y empleados pueden hallarse en alguna de las siguientes situaciones administrativas: 1. En servicio activo, que comprende el desempeño de sus funciones, la comisión de servicios y la comisión especial. […] 24 Corte Constitucional, Sentencia C- 037 de 96. 25 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 19 de julio de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000-2023-00127-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 El artículo 20 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, estableció que serían funciones administrativas de la Sala Plena de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, las siguientes: Artículo 20.
De la Sala Plena. Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas: 1. Modificado parcialmente por el Artículo 3 de la Ley 585 de 2000. Elegir los jueces del respectivo Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura26, en la calidad que corresponda, según el régimen de la Carrera Judicial. 2.
Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento. 3. Declarado Inexequible. 4. Modificado parcialmente por el Artículo 3 de la Ley 585 de 2000. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los jueces del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral; y 5.
Las demás que le atribuya la ley o el reglamento que expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. [Resalta la Sala]. En desarrollo del numeral 5º del citado artículo 20 de la ley estatutaria, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo núm. PCSJA17-10715 del 25 de julio de 2017, el cual estableció, en los artículos 4º y 6º las funciones administrativas de las Salas Plenas y las Salas de Gobierno de los tribunales superiores judiciales, dentro de las cuales se destacan: Artículo Cuarto. Funciones de la Sala Plena.
La Sala Plena de los Tribunales tendrá las siguientes funciones: […]. g. Conceder las comisiones de servicios contempladas en el artículo 136 de la Ley 270 de 1996, y solicitar al Consejo Superior de la Judicatura el otorgamiento de la comisión especial de que trata el inciso 1º del artículo 139 de la misma ley, en relación con los jueces del respectivo distrito. […] i. Delegar en la sala de gobierno, cuando lo estime conveniente, algunas de sus funciones relativas a los aspectos administrativos internos del tribunal. 26 Lo anterior, en concordancia con el numeral 7º del artículo 131 de la Ley 270 de 1996 que establece: Artículo 131.
Autoridades Nominadoras de la Rama Judicial. “Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial, son: (…) 7. Para los cargos de Jueces de la República: El respectivo Tribunal (…)”. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 […] o. Decidir los asuntos administrativos del tribunal que no correspondan a otra autoridad. p. Las demás que señalen la ley o los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura en el ámbito de su competencia. […] Artículo Sexto. Funciones de la Sala de Gobierno. La Sala de Gobierno tendrá las siguientes funciones: a. Decidir los asuntos administrativos del tribunal que la Sala Plena le delegue o comisione. […] d. Resolver las solicitudes de vacaciones a los jueces del distrito judicial que disfrutan el régimen individual. […] h. Las demás que señalen la ley y el reglamento.
De acuerdo con los precedentes citados, por regla general, el superior jerárquico de los jueces es su respectivo nominador. En consecuencia, dicho nominador tiene la competencia para resolver las peticiones que le presenten los jueces de su jurisdicción en temas laborales, entre estas, aquellas relacionadas con solicitudes de comisión de servicios. 5.5.
Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial. Reiteración27 Frente al particular, la Sala se ha pronunciado en los siguientes términos: (i) Jerarquías en la Rama Judicial. La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente, es decir, cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia28.
La ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo. 27Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 4 de diciembre de 2024, Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00520-00; del 19 de julio de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000-2023- 00127-00; del 23 de febrero de 2022, Rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00183-00 y del 22 de julio de 2020, Rad. núm. 11001-03-06-000-2020-00154-00. 28 Dicho artículo fue modificado por el 6 de la Ley 2430 de 2024.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 Ambas superioridades, en el orden jurisdiccional y en el administrativo, se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º, cuando dispone: “Artículo 5º. Autonomía e independencia de la Rama Judicial. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias”.
Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos “en el orden administrativo o jurisdiccional”, pues sencillamente hubiese utilizado la expresión “superior jerárquico” o simplemente “superior”. Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial.
Esta distinción la confirma el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con sus respectivas dependencias, seccionales y empleados29.
En relación con el superior administrativo de los servidores judiciales, la Sala ha señalado que, por regla general, dicha calidad corresponde al nominador del respectivo funcionario o empleado, así: (iii) Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.
El análisis de las mismas normas permite inferir, igualmente, que los superiores administrativos o “jerárquicos” de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos30. [Comillas en el texto original]. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de julio de 2017, radicación 11001030600020170005400. 30 Ibidem.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 Igualmente, esta corporación, en providencia del 27 de octubre de 199831, reiterada en varias decisiones posteriores, manifestó: Tal como puede observarse, por superior en el orden administrativo se entiende el organismo nominador, motivo por el cual el superior jerárquico en el orden administrativo dentro de la rama judicial, no es otro que el nominador del respectivo funcionario, perteneciente a la misma rama, o lo que es lo mismo, al interior de su organización jerárquica. [Subraya la Sala] Finalmente, el artículo 131 de la Ley 270 de 1996, numeral 7, dispone que las autoridades nominadoras de la Rama Judicial, para el caso de los jueces de la República es el respectivo tribunal. 6.
Caso concreto Con base en las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarará competente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja para conocer y resolver la solicitud elevada por el señor Mario Fernando Gómez Salamanca, en su calidad de juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá), relacionada con «el traslado, por el término de un día, para la práctica de inspección judicial en el Proceso de Pertenencia [sic] con radicado No. 2023-00027-00».
Lo anterior, por las siguientes razones: Según consta en el expediente, el juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá) asumió conocimiento del proceso de pertenencia núm. 2023-00027-00, con ocasión del impedimento que presentó el juez promiscuo municipal de Miraflores (Boyacá). En este orden, el mencionado despacho judicial procedió a darle trámite, y encontrándose el proceso para la práctica de inspección judicial, presentó la siguiente solicitud: […] solicito a ustedes, Honorables Consejeros Seccionales de Boyacá, ordenar el traslado del suscrito Juez al Municipio de Miraflores por el término de un día, (que programará el despacho para tal fin), para la práctica de inspección judicial en el Proceso de Pertenencia con radicado No. 2023-00027-00, al predio urbano ubicado en la Calle 10 No 8-35, barrio “Las Brisas”, identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 082-21592 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Miraflores. [Comillas en el texto original].
De lo anterior, la Sala infiere que la petición del juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá) para llevar a cabo la diligencia de inspección judicial en un municipio fuera de su jurisdicción, se enmarca dentro de una situación administrativa que, para el caso bajo análisis, corresponde a una comisión de servicios, conforme al artículo 135 de la Ley 270 de 1996. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Decisión del 27 de octubre de 1998, rad.
C-411. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 En efecto, el juez promiscuo municipal de Berbeo requiere que una autoridad superior le comisione para ejercer funciones propias de su cargo en un lugar diferente al de su sede. Se trata, por tanto, de un permiso o autorización que, bajo la forma de una comisión de servicios, corresponde conferir al superior jerárquico o administrativo de dicho juez, según lo estipula el artículo 136 de la Ley 270 de 1996.
A propósito, la Sala ha determinado que el superior administrativo de los servidores judiciales, por regla general, corresponde al nominador. En este punto, es necesario recordar que las autoridades nominadoras de los jueces son los respectivos tribunales, tal como lo dispone el artículo 131, numeral 7, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia).
Cabe destacar que esta Sala, en decisión del 16 de septiembre de 2010, con radicación núm. 11001-03-06-000-2010-00099-00, conoció de un asunto similar: En el presente caso se presenta un enfrentamiento entre dos entidades que niegan ser competentes para conocer de un asunto determinado, consistente en determinar a cuál autoridad corresponde conferir autorización a un juez penal del distrito judicial del Quindío para realizar una diligencia judicial por fuera de su sede ordinaria y habitual de labores. […] El artículo 135 de la ley 270 de 1996 describe las diversas situaciones administrativas en que pueden encontrarse los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, siendo una de ellas la “comisión de servicios” (numeral 1), que el artículo 136 define en los siguientes términos: “ARTICULO 136.
COMISION DE SERVICIOS. La comisión de servicio se confiere por el superior, bien para ejercer las funciones propias del empleo en lugar diferente al de la sede, o para cumplir ciertas misiones, como asistir a reuniones, conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la Administración de Justicia. Puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, aunque la comisión sea fuera del territorio nacional.” Emerge en esta disposición el supuesto de hecho que corresponde a la solicitud planteada por el JUEZ UNICO PENAL DEL CIRCUITO DE CALARCA, quien precisamente necesita que una autoridad superior le comisione “para ejercer las funciones propias del empleo en lugar diferente al de la sede”.
Se trata de un permiso o autorización que, bajo la forma de una comisión de servicios, corresponde conferir al “superior” de dicho juez, según estipula la misma disposición, superior que no es otro que el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DEL QUINDIO. […]. [Comillas, mayúsculas y cursivas en el texto original]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 Adicionalmente, esta Sala ha determinado que, conforme al análisis sistemático de los artículos 135, 136 y 137 de la Ley 270 de 1996, conferir una comisión de servicios a un juez no es de aquellos asuntos de naturaleza administrativa que, de acuerdo con la ley, competen a los consejos seccionales de la judicatura.
De conformidad con lo señalado, para el caso que ahora nos ocupa, la Sala determinará que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja es la autoridad competente para conocer y resolver la solicitud elevada por el señor Mario Fernando Gómez Salamanca, en su calidad de juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá), relacionada con la comisión de servicios para la práctica de una inspección judicial dentro del proceso de pertenencia con radicado núm. 2023-00027-00, teniendo en cuenta que el Tribunal es el superior jerárquico del mencionado juez.
En este orden, se debe tener presente que el Acuerdo núm. PCSJA17-10715 del 25 de julio de 2017 del Consejo Superior de la Judicatura (expedido en desarrollo del numeral 5.º del artículo 20 de la ley estatutaria) estableció en el artículo 4.º literal g) como función administrativa de las salas plenas de los tribunales «[c]onceder las comisiones de servicios contempladas en el artículo 136 de la Ley 270 de 1996 […]».
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja para conocer y resolver la solicitud elevada por el señor Mario Fernando Gómez Salamanca, en su calidad de juez promiscuo municipal de Berbeo (Boyacá), relacionada con la comisión de servicios para la práctica de una inspección judicial dentro del proceso de pertenencia con radicado núm. 2023-00027-00.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, de conformidad con lo dispuesto en las consideraciones de la presente decisión.
TERCERO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, al Juzgado Promiscuo Municipal de Berbeo (Boyacá), al Juzgado Promiscuo Municipal de Miraflores (Boyacá) y al juez promiscuo municipal de Berbeo Mario Fernando Gómez Salamanca.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00020-00 SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado de la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.