CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2016-05852-01 N.º Interno: 5009-2023 (expediente digital) Demandante: Rosaura Cortés Ospina Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Proceso: Ejecutivo – Ley 2080-2021 Tema: Apelación auto –Aprueba liquidación del crédito Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutada contra el auto de 3 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, mediante el cual aprobó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante por la suma de cuarenta y seis millones siete mil ciento noventa y tres con noventa y cinco centavos ($46.007.193,95), en favor de la masa sucesoral de la señora Rosaura Cortés Ospina (q.e.p.d).

ANTECEDENTES El 5 de diciembre de 2016, la señora Rosaura Cortés Ospina (q.e.p.d), actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con el propósito de solicitar el reconocimiento y pago de unos intereses moratorios por valor de $125.861.469, producto de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 9 de noviembre de 2006, a través de la cual se dispuso: “(…)reliquide la pensión de la señora ROSAURA CORTÉS OSPINA, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todo lo devengado por ella durante el semestre inmediatamente anterior al 30 de septiembre de 1993, esto es, en el periodo comprendido entre 1 de abril de 1993 y el 30 de septiembre de ese mismo año, por concepto de: asignación básica mensual, subsidio de alimentación, bonificación por servicios, prima de servicios, vacaciones, prima vacacional y prima de navidad, en la proporción que corresponda de acuerdo con la ley y conforme a los certificados expedidos por la Contraloría General de la República (fl. 74), pero se advierte que su pago debe hacerse desde el 27 de mayo de 2000 (fls. 3 a 7) por prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad a esa fecha” En cumplimiento, la entidad ejecutada expidió la Resolución 3241 de 27 de diciembre de 2007; sin embargo, a juicio del ejecutante, dentro del pago efectuado, no se incluyó lo correspondiente a intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria, hasta el día de la cancelación de la obligación. Con sentencia de 9 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” ordenó seguir adelante con la ejecución para dar cumplimiento a la obligación a cargo de la UGPP y en favor de la señora Rosaura Cortés Ospina, por concepto de los intereses moratorios derivados del pago tardío de la obligación, por la suma de $46.007.193,95. 1.1 La providencia recurrida A través de auto de 3 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “D”: i) rechazó la objeción presentada a la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y no aprobó la liquidación presentada por la ejecutada; y ii) aprobó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante por la suma de $46.007.193,95, en favor de la masa sucesoral de la señora Rosaura Cortés Ospina (q.e.p.d), de conformidad con el concepto técnico emitido por la Contadora de esa Corporación. El a quo indicó: “(…) El Despacho difiere de la liquidación presentada por la entidad ejecutada, toda vez que para calcular los intereses moratorios tomó un capital neto a pagar, sin efectuar los respectivos descuentos en salud, y procedió a liquidarlos para el periodo comprendido entre el 28 de noviembre de 2006, fecha de ejecutoria de la sentencia base de ejecución, hasta el 11 de junio de 2009; y luego del 13 de junio de 2013, fecha de finalización del proceso de liquidación de CAJANAL, hasta el 30 de junio de 2015, fecha del pago, y como resultado obtuvo un total de $28.115.120.07.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el periodo correcto para efectos de liquidar los intereses moratorios, va del 29 de noviembre de 2006, día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, hasta el 30 de junio de 2015, mes anterior al pago que efectuó la entidad. En cuanto a las costas procesales, se advierte que la parte actora en el líbelo inicial solicitó la condena, y en la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, se condenó en costas a la entidad ejecutada equivalente a 1 smlmv a favor de la ejecutante, lo que significa que finalizó la oportunidad para controvertirla, y comoquiera, que la entidad no interpuso recurso de apelación contra la decisión, quedó en firme y en esta etapa del proceso se ejecuta lo decidido en ella.

Por otra parte, la ejecutante se acoge a la liquidación efectuada por esta Corporación en la Sentencia de 9 de febrero de 2021, y solicita que se imparta la aprobación correspondiente. Adicionalmente, solicitó que sobre la suma determinada por concepto de intereses moratorios se ordene dar aplicación a la indexación o corrección monetaria, desde el 1 de julio de 2015, comoquiera que han transcurrido más de 7 años, sumas desvalorizadas por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pues no puede predicarse el pago total de la obligación, pues no se estaría cancelando su justo valor.

No es posible reabrir el debate propuesto por la ejecutante, teniendo en cuenta que existe una sentencia debidamente ejecutoriada, que estableció los parámetros para efectuar la liquidación de los intereses moratorios, decisión que fue objeto de discusión por las partes, lo que significa que precluyó la oportunidad para controvertirla, y como consecuencia, en esta etapa del proceso se ejecuta lo decidido en la sentencia, con el fin de lograr la efectividad de la obligación reclamada.

(…) Conforme a lo expuesto, se tendrá en cuenta la liquidación efectuada por la Contadora de la Sección Segunda de esta Corporación, a quien se solicitó su colaboración y se tuvo en cuenta al momento de proferir la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, razón por lo cual, no es necesario reiterar dichos cálculos, ni volver a hacer las cuentas, como quiera que la entidad no ha efectuado ningún abono o pago, y la parte actora expresó que se acoge a dicha liquidación, por lo tanto, se aprobará la liquidación presentada por la parte ejecutante en los mismos términos de las providencias antes mencionadas, y como consecuencia, se incluirá como valor de la liquidación del crédito la suma de $46.007.193.95, por los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del CCA”. 1.2 Del recurso de apelación Mediante escrito de 8 de mayo de 2023, el apoderado judicial de la parte ejecutada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión, al considerar que la liquidación del crédito por concepto de intereses moratorios se debió haber calculado sobre las mesadas indexadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, esto es el 28 de noviembre de 2006 y hasta la fecha efectiva del pago, teniendo en cuenta que hubo un período en donde se suspendió la causación de intereses - período de liquidación de CAJANAL, por lo tanto sostiene que dicha suma ascienda a veintiocho millones ciento quince mil ciento veinte con siete centavos ($28.115.120,07) teniendo como fecha de solicitud 15 de febrero de 2007 y fecha de presentación de la acción ejecutiva el 5 de diciembre de 2016.

Adicionalmente, precisó que no procede el cobro de intereses moratorios, más la indexación, ya que su cobro simultaneo es incompatible, teniendo en cuenta que ambas figuras jurídicas buscan impedir la pérdida de poder adquisitivo del dinero con el paso del tiempo. Con auto de 7 de julio de 2023 el a quo negó la reposición y concedió el recurso de apelación. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad a lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021 y el numeral 3º del artículo 446 del Código General del Proceso -CGP-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutada contra el auto de 3 de mayo de 2023, mediante el cual se aprobó la liquidación del crédito. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a establecer si, en el sub judice, es procedente revocar el auto que aprobó la liquidación del crédito efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para ello se determinará si durante el periodo de liquidación de CAJANAL es posible la causación de intereses moratorios de que trata el artículo 177 del CCA, derivados de la sentencia que condenó a dicha entidad a la reliquidación pensional de la actora, o si por el contrario se deben suspender. 2.3 Caso concreto Ahora, para abordar el problema jurídico discutido, la Sala precisa que el inciso 1º del artículo 430 del Código General del Proceso establece las facultades del juez al momento de librar el mandamiento ejecutivo de pago: “(…)

ARTÍCULO 430. MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal (…)”. (Subrayado fuera del texto) Sobre el particular, esta Corporación, mediante providencia de 30 de octubre de 2020, concluyó que la liquidación del crédito es un aspecto debatible y revisable con posterioridad al mandamiento ejecutivo, así: “(…) [E]l despacho considera que si bien es cierto que el auto que libra mandamiento de pago contiene algunas estimaciones respecto de la obligación que se pretende ejecutar, no puede desconocerse que dicha providencia se emite en una etapa inicial del proceso en la que se analizan los requisitos formales del título ejecutivo, pero no se realizan todos los cálculos necesarios para la liquidación del crédito.

Además, es necesario mencionar que con base en los cálculos y operaciones aritméticas que se realizan en la etapa de liquidación del crédito, el juez del proceso ejecutivo puede efectuar un control de legalidad sobre las sumas de dinero inicialmente reconocidas en el auto que ordenó librar mandamiento de pago y así variar su monto. En ese sentido, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado que el juez, en cumplimiento de los deberes señalados en el artículo 42 del Código General del Proceso, debe verificar que la liquidación del crédito se ajuste a la legalidad, para lo cual es necesario comprobar los valores realmente adeudados y, de ser necesario, ajustarlos a los correspondientes (…) Así las cosas, es posible concluir que el juez ejecutivo tiene la facultad de modificar la liquidación del crédito para ajustarla a la legalidad, de ahí que pueda variar el monto por el que se libró el mandamiento de pago (…)”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el juez bajo los principios de legalidad y sana crítica, está facultado para aprobar la liquidación del crédito en la forma en que considere legal; conforme lo establecido en el numeral 3º del artículo 446 del C.G.P. en ese sentido, tal facultad procede cuando el monto estimado por el accionante en la demanda ejecutiva es desproporcional frente a lo que efectivamente se reconoció en el título ejecutivo (sentencia judicial), de manera que la naturaleza del asunto y la complejidad de las operaciones aritméticas facultan al juez para variar la suma por la que se solicita se libra mandamiento de pago.

Así pues, el sentido de la referida norma, tiene como propósito dotar al operador jurídico de los poderes de ordenación e instrucción previstos en el CGP, garantizando así, el principio de imparcialidad del juez dentro del proceso ejecutivo. Es así, como los jueces deben resguardar que en las actuaciones prevalezca el derecho sustancial y ello se materializa en el sub examine al analizar la forma en que debía aprobarse la liquidación del crédito; esto significa que, el magistrado como director del proceso y a quien legalmente le asiste una serie de potestades y deberes, aún oficiosas, puede examinar con detenimiento el título para efectos de definir si continúa o no el trámite de ejecución de la sentencia; toda vez que, gran parte de las decisiones condenatorias proferidas por esta jurisdicción, señalan los lineamientos para efectos de acatar los respectivos títulos judiciales, debiendo estudiarse en conjunto los elementos que le permitan estructurar de manera legal el mandamiento ejecutivo.

Ahora, es bien sabido que las condenas que se profieren en sede de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral son de naturaleza concreta, en oposición a las condenas en abstracto; es decir, que el hecho de que en las sentencias no se establezca una suma de dinero específica, tal situación no hace imposible su ejecución, pues lo procedente es acudir a la ley y los reglamentos que dotan de contenido el derecho reconocido.

Al respecto, esta Corporación determinó: “(…) Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igualmente válidas, así: a)- La sentencia fija un monto determinado por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar $ 1'000.000.oo; y b)- La sentencia no fija suma determinada, pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en forma precisa o inequívoca los factores para esa determinación, de tal manera que su aplicación no requiere de un procedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación están fijados en la Ley […] En materia laboral no procede, en principio, la condena "in abstracto", toda vez que en la Ley y en los reglamentos están dados los elementos para su liquidación. Sería procedimiento inútil, dilatorio e ilegal que tuviera que hacerse condena "in genere", para luego, por una liquidación incidental dentro del proceso mismo, determinar el valor de una condena por salarios, prestaciones y demás derechos sociales, cuando estos presupuestos están forzosa e ineludiblemente señalados por la Ley (…)”.

(Negrilla y subrayado de la Sala) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto de 3 de mayo de 2023, aprobó la liquidación del crédito aportada por la parte ejecutante por la suma de $46.007.193,95, por concepto de intereses moratorios derivados del pago tardío de la obligación, bajo el entendido de que el periodo para efectos de liquidarlos inicia el 29 de noviembre de 2006, día siguiente a la ejecutoria de la sentencia hasta el 30 de junio de 2015, día en que se efectuó el pago por la entidad demandada.

Sobre el particular precisó que la liquidación que se aprobó fue la efectuada por la contadora de la Sección Segunda del Tribunal, y es por el mismo valor establecido en la sentencia de 9 de febrero de 2021, mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución por valor de $46.007.193,95. El apoderado judicial de la parte ejecutada, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar, por un lado, que en el sub judice la liquidación es distinta, porque que el Tribunal no tuvo en consideración el periodo de liquidación de CAJANAL, en el cual se suspendieron los términos de los intereses moratorios y para tal efecto indicó que la liquidación debió realizarse así, arrojando un valor de $28.115.120,07, como se ve a continuación: Por su parte, la parte ejecutante adujo que la liquidación de los intereses moratorios realizada por el Tribunal en sentencia de 9 de febrero de 2021, mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución es la correcta, así: Sobre el particular, se precisa que esta Subsección mediante sentencia de 30 de septiembre de 2021, indicó que: “(…) En lo que tiene que ver con el sistema escrito, el artículo 177 del CCA disponía que las cantidades líquidas reconocidas en sentencias condenatorias contra entidades públicas devengarían «intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término» (se destaca).

No obstante, las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-188 de 1999, al considerar que otorgaban un trato injustificado a favor del Estado que afectaba el derecho a la igualdad de los particulares, en la medida en que carecía de razón válida para que solamente estos últimos soportaran la pérdida del poder adquisitivo del dinero y no así las entidades públicas, puesto que el daño económico sufrido «por causa de la mora es idéntico».

Además, dicha providencia declaró la exequibilidad del texto no subrayado del citado precepto, para lo cual indicó: Es entendido que […] el momento en el cual principia a aplicarse el interés de mora depende del plazo con que cuente la entidad pública obligada, para efectuar el pago. Así, en […] cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.

A su vez, el artículo 60 de la Ley 446 de 1998 adicionó dos incisos al 177 del CCA, de los cuales, en relación con los intereses, el primero dice: Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.

A partir de lo anterior, se puede afirmar que las condenas dinerarias impuestas a la Administración causan intereses a partir de su ejecutoria, pero la generación de estos cesa cuando los acreedores no solicitan el cumplimiento a la entidad deudora de manera oportuna, hasta el momento en que lo hagan (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto) Bajo este entendido, para la causación de intereses moratorios, es necesario señalar lo que ha indicado esta Corporación sobre el proceso de liquidación de CAJANAL: “He aquí la importancia de la distinción, que rechaza cualquier posibilidad de aplicar al sub lite la tesis planteada por la entidad recurrente en la alzada, puesto que la liquidación ordenada contra CAJANAL se originó de una decisión del presidente de la República por razones eminentemente «político -administrativas», que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, porque «rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de CAJANAL, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación” Efectuados los anteriores razonamientos, y conforme a las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que la sentencia de 9 de noviembre de 2006 cobró ejecutoria el 28 de noviembre de 2006; de allí que, a partir del día siguiente, esto es, 29 de noviembre de 2006, empezaron a causarse los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA.

A su vez, la ejecutante tenía un término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia para radicar ante la entidad el cumplimiento de la sentencia, so pena que cesaran la causación de intereses de todo tipo desde entonces y hasta cuanto se presentase la solicitud en legal forma. Ciertamente, como la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de noviembre de 2006 cobró ejecutoria el 28 de noviembre de 2006, la señora Rosaura Cortés Ospina tenía hasta el 28 de mayo de 2007 para solicitar a la entonces Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, el cumplimiento del fallo judicial, en virtud de lo establecido en el inciso 6° del artículo 177 del CCA; y lo hizo el 15 de febrero de 2007, es decir dentro del tiempo para su causación, por lo que los intereses moratorios se deben reconocer desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, esto es, desde el 29 de noviembre de 2006 hasta el pago efectivo de la condena, así como lo determinó el Tribunal en su liquidación. De manera que no es posible sostener como lo pretende la UGPP, que durante el periodo de liquidación de CAJANAL se suspendió el tiempo de causación de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que CAJANAL era una entidad pública, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio ante las cargas públicas.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta la naturaleza pública que caracteriza la acreencia de la parte actora, la cual deriva de un reconocimiento pensional. Y en la cual se cumplieron los requisitos para su causación, esto es, que desde la fecha de ejecutoria de la sentencia y el pago se radicó la solicitud de cumplimiento el 15 de febrero de 2007, generándose así los intereses moratorios hasta tanto se diera el pago efectivo de la obligación. Por último, y con relación al otro argumento esgrimido en el recurso de apelación sobre la improcedencia del cobro de intereses moratorios e indexación, al indicar que su cobro simultáneo es incompatible, esta Sala advierte que en el auto apelado el Tribunal precisó que el cobro de intereses moratorios más la indexación solicitados por la parte ejecutante era un debate que ya había sido surtido y no era posible reabrir su debate en esa sede, donde y que “en esta etapa del proceso se ejecuta lo decidido en la sentencia, con el fin de lograr la efectividad de la obligación reclamada”.

En ese orden de ideas, se confirmará la providencia de 3 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se aprobó la liquidación del crédito aportada por la parte ejecutante por la suma de cuarenta y seis millones siete mil ciento noventa y tres con noventa y cinco centavos ($46.007.193,95), en favor de la masa sucesoral de la señora Rosaura Cortés Ospina (q.e.p.d).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto de 3 de mayo de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para lo de su competencia.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JAUN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA