11001031500020230554800 — Consejo de Estado

Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Demandante: JUAN PABLO RENDÓN RINCÓN Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Juan Pablo Rendón Rincón, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil.

Lo anterior, tras considerarlos vulnerados con la sentencia de 8 de junio de 2023 proferida por la mencionada autoridad judicial dentro del expediente 11001-33- 35-021-2020-00038-01, que corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el actor en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Pidió que se deje sin efectos el fallo cuestionado en tanto denegó la reliquidación de su pensión, y se ordene a la accionada proferir una nueva decisión en la que se reconozca la prestación con base en los factores salariales enunciados en el Decreto 446 de 1994. Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.

Hechos La Sala extrae los hechos relevantes para la presente decisión. El señor Juan Pablo Rendón Rincón laboró en el Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario, INPEC, desde el 24 de octubre de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2018, esto es, al amparo de los artículos 140 de la Ley 100 de 1993 y 96 de la Ley 32 de 1986, por lo cual le fue reconocida pensión mediante la Resolución SUB 92468 de 9 de junio de 2017.

El apoderado del tutelante presentó reclamaciones administrativas para que se liquidara de forma correcta su pensión, las cuales fueron resueltas de forma negativa mediante resoluciones SUB 315569 de 19 de noviembre de 2019 y DEP 1355 de 27 de enero de 2020. La parte actora instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de los citados actos administrativos, la cual fue tramitada en primera instancia por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., autoridad que mediante sentencia de 4 de noviembre de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en que debía reconocerse su pensión en las condiciones establecidas por la Ley 32 de 1986, y teniendo en cuenta que a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 ya se encontraba trabajando, lo que da paso a que se liquide la prestación con base en el último año de servicios; no obstante, para tal efecto tuvo en cuenta los factores salariales descritos en el Decreto 1045 de 1978.

En segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió fallo de 8 de junio de 2023, en el que revocó la decisión de primer grado, que había accedido parcialmente a las súplicas de la demanda para, en su lugar, denegarlas. Lo anterior, tras considerar que el tutelante no cumplió con el requisito de contar con 500 semanas previsto en el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, de manera que no es beneficiario del régimen de transición y no puede aplicársele el régimen pensional anterior previsto en la Ley 32 de 1986.

Adicionalmente, precisó que “(…) a la fecha el actor tiene 49 años de edad, ya que nació el 1 de agosto de 1973 (Fl. 9), es decir, que el demandante no acredita los 55 años de edad que exige el Decreto 2090 de 2003, y adicionalmente tampoco cumple con el número de semanas requeridas para pensionarse, esto es, 1.300, pues para el 31 de diciembre de 2018 – fecha en la cual se aceptó la renuncia presentada por el accionante, acumulaba 22 años, 2 meses y 7 días, es decir, solamente 1.140.8 semanas (…)”. 3.

Sustento de la vulneración La parte actora manifestó que se lesionó su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que a nivel jurisprudencial se ha definido que los beneficiarios del régimen especial, exceptuado y normado por el Decreto 2090 de 2003 y por el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a la Ley 32 Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1986 para el reconocimiento de la pensión de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, se pensionan conforme a la normativa en mención. Adujo que resulta totalmente arbitrario que se niegue la reliquidación de su pensión con base en los factores salariales cotizados en el último año de servicio, lo que desconoce los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado: - Sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012- 00143-01, en la que se indicó que el IBL se compone con los factores cotizados al Sistema General de Pensiones. - Sentencia de 27 de septiembre de 2018, radicado 27001-23-31-000- 2011-00242-01, en la que se sostuvo que los factores que constituyen el IBL para la liquidación de la pensión de que trata la Ley 32 de 1986 serán los dispuestos en el Decreto 446 de 1994.

Planteó una lesión a su mínimo vital y móvil por cuanto pasó de ganar una suma determinada por concepto de salario a percibir una suma inferior por la mesada reconocida a la que, además, se le descuenta un porcentaje destinado a la salud. Agregó que se vulneró su derecho fundamental a la seguridad social porque fue llevado a renunciar a su trabajo en cumplimiento del régimen especial establecido en el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, pero luego se considera que no es beneficiario del mencionado régimen. 4.

Trámite de la acción de tutela Por auto de 2 de octubre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. De igual forma, se dispuso la vinculación del juez Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y del presidente de Colpensiones; lo anterior, por tener interés en las resultas del proceso. 5.

Argumentos de defensa 5.1. La Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente de la decisión controvertida, solicitó que se deniegue el amparo solicitado por cuanto el fallo se ajustó a derecho y en él se dejó consignado que si bien el actor está amparado por el régimen exceptuado aplicable a las actividades de alto riesgo, en su caso debe acudirse al Decreto 2090 de 2003 que contempló un régimen transición que exigía la acreditación de 500 semanas de cotización en ese tipo de labores, para aplicar la Ley 32 de 1986.

Agregó que como el actor no acreditó el cumplimiento de las semanas indicadas, no podía reconocerse su pensión conforme a la norma en cita, Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 conclusión a la que se arribó con sustento en la sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 proferida en el expediente 25000-23-42-000-2023-02380-01 de 28 de julio de 2022, que hizo referencia al régimen especial para personal que desempeña actividades de alto riesgo. 5.2.

Las demás entidades y autoridades vinculadas guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se lesionaron los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil, con la expedición de la sentencia de 8 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del expediente 11001-33-35-021-2020-00038-01, que corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el actor en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) el estudio de los requisitos adjetivos y, iii) el caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento 1 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 3 Idem. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Requisito de procedibilidad de relevancia constitucional Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre ». El alto tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5 (Énfasis de la Sala).

Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 5 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 5. Caso concreto Como viene de explicarse, la parte actora cuestiona la sentencia mediante la cual la autoridad judicial accionada denegó la reliquidación de su pensión con base en la Ley 32 de 1986 y teniendo en cuenta el régimen especial que lo cobija, tras haber laborado en el INPEC, en actividades denominadas como de “alto riesgo”.

En la providencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2ª, Subsección D, consideró que al tutelante no le asistía derecho a obtener la reliquidación de su pensión, por cuanto “(…) no se encontraba en el régimen de transición, pues para la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, no contaba con las 500 semanas cotizadas, y además, los factores salariales a incluir son únicamente los contemplados en el Decreto 1158 de 1994 (…).

Al formular los reparos contra la anterior decisión, el demandante no indicó de forma expresa la configuración de defecto alguno; sin embargo, la Sala interpreta que los yerros manifestados tienen que ver con el desconocimiento del precedente de la Sección Segunda de esta Corporación6 y el defecto sustantivo, que está relacionado con la indebida aplicación del Decreto 2090 de 2003, pues, en su sentir, sí debía aplicársele el régimen de transición y, por ende, su pensión debía reconocerse en los términos de la Ley 32 de 1986.

Revisados los argumentos esgrimidos por el tutelante, se observa que estos no son suficientes para encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional, pues no gozan de una carga argumentativa que permita deducir la lesión de los derechos fundamentales. Adicionalmente, tampoco resultan suficientes para dar alcance a los bienes jurídicos objeto de tutela porque no se observa una evidente tensión entre la decisión de denegar la reliquidación de la pensión del actor y los derechos al debido proceso, a la seguridad, y al mínimo vital y móvil.

En efecto, si bien se alega un yerro de carácter sustantivo ligado con el desconocimiento del precedente relacionado con la aplicación del régimen de transición de las pensiones de los empleados que desempeñan actividades de alto riesgo, como fue su caso, los fundamentos del mismo no permiten traspasar la esfera del análisis netamente legal y jurisprudencial realizado por el juez de instancia, para dar paso a un estudio constitucional de cara a la lesión que se demanda.

De manera que, si se tiene en cuenta el análisis de los argumentos de la parte demandante así como de las motivaciones de la sentencia acusada, se concluye que se busca un cambio en el análisis que la autoridad acusada realizó al desatar el asunto en segunda instancia, de manera desfavorable. 6 -Sentencias de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01 y de 27 de septiembre de 2018, radicado 27001-23-31-000-2011-00242-01.

Demandante: Juan Pablo Rendón Rincón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Rad: 11001-03-15-000-2023-05548-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por consiguiente, para la Sala la parte accionante pretende convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, pues no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.

De modo que, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, pues como se puede observar en la providencia cuestionada, la discusión se circunscribe a la interpretación de aspectos legales, los cuales, en todo caso, no están justificados en una acreditada o palmaria vulneración de garantías fundamentales, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022.

Así, el asunto demandado a través de esta acción de tutela se circunscribe a cuestionar la interpretación normativa y valorativa alegada por la parte actora con la finalidad de debatir lo que ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial acusada, a la cual no se le puede imponer el criterio interpretativo del accionante en beneficio de sus intereses.

Para la Sala, lo demandado en esta solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente para justificar la relevancia del caso, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de sus prerrogativas superiores con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada y que, sea tal la trascendencia que el juez constitucional deba intervenir.

Por ende, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial de la causa no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. En síntesis, para el caso concreto no es evidente la tensión de derecho fundamental en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional, en tanto que, la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal.

Por las anteriores razones, la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de relevancia constitucional, razón por la cual se declarará improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”