CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad (lesividad) Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Tercero con interés: Edwin Néstor Burbano Castro Tesis: No es cierto que la Universidad del Cauca en la sede de Popayán ofrezca un programa especial de derecho al cual no le sea aplicable el Acuerdo 02 de 2011 que dispuso como requisito de grado la aprobación de los exámenes preparatorios.

AUTO RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA MEDIDA CAUTELAR La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del tercero con interés contra la providencia del 29 de abril de 2021, mediante la cual se resolvió decretar la suspensión provisional del artículo 1° de la Resolución núm. 437 de 21 de mayo de 2018, del acta de grado núm. 29 suscrita el 15 de junio de 2018, y del diploma mediante los cuales se le confirió el título de abogado al señor Edwin Néstor Burbano Castro.

I.

ANTECEDENTES I.1 La solicitud de medida cautelar. En cuaderno separado y mediante apoderado, la Universidad del Cauca solicitó la suspensión provisional del paz y salvo académico de fecha 01 de mayo de 2018, la Resolución núm. 437 del 21 de mayo de 2018, acta de grado núm. 29 del 15 de junio de 2018 y el diploma núm. 082 del 15 de junio de 2018, con fundamento en las siguientes consideraciones.

A partir de la expedición de la ley 552 de 1999 la Universidad del Cauca, mediante los acuerdos 02 y 039 de 2011 y 2018, respectivamente, estableció, entre los requisitos para obtener el título de abogado, la aprobación de exámenes preparatorios. El señor Burbano Castro ingresó Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 al programa de Derecho en el período 2013-I, por lo que le era exigible la aprobación de los exámenes preparatorios como un requisito para obtener el título de abogado.

Como consecuencia de unas denuncias anónimas recibidas en mayo y julio de 2019, que indicaban una eventual irregularidad en la presentación de los exámenes preparatorios, la Universidad expidió la Resolución núm. R-695 de 2019, mediante la cual se conformó un equipo de seguimiento que tendría como objetivo verificar el cumplimiento de los requisitos de grado.

Como resultado del trabajo adelantado por el equipo, se verificó que el señor Burbano Castro no contaba con los soportes físicos que acreditaran la aprobación de los exámenes preparatorios de derecho constitucional, bienes, obligaciones, contratos, administrativo, procesal civil, laboral y familia. Adicionalmente, se evidenció que presentaba modificaciones de su historia académica en 25 asignaturas.

I.2. Auto que decreta medida cautelar. Mediante auto del 29 de abril de 2021 el despacho sustanciador decretó la suspensión provisional del artículo 1° de la Resolución núm. 437 de 21 de mayo de 2018, del acta de grado núm. 29 suscrita el 15 de junio de 2018, y del diploma mediante los cuales se le confirió el título de abogado al señor Edwin Néstor Burbano Castro; las consideraciones expuestas pueden sintetizarse de la siguiente manera.

Se tuvo por cierto que, en el ejercicio de la autonomía universitaria, la Universidad del Cauca podía fijar como requisito de grado la aprobación de exámenes preparatorios, y para ello expidió el acuerdo académico 02 de 2011. Asimismo, se probó que el señor Burbano Castro se matriculó al programa de derecho en el primer período académico de 2013, por lo que le era exigible lo dispuesto en este acuerdo.

También se tuvo por cierto que, con ocasión del informe sobre verificación del cumplimiento de los requisitos de grado y de los registros de calificación de preparatorios obrantes en el sistema SIMCA 2.0, el señor Burbano Castro supuestamente había aprobado los exámenes preparatorios de derecho público, penal, laboral y privado; sin embargo, una vez finalizó todo el proceso de verificación, se evidenció que sólo obraba prueba de la presentación y aprobación del examen preparatorio de derecho penal; es decir, uno de siete que debía presentar y aprobar.

Ahora bien, el apoderado del señor Burbano Castro, en la oposición a la medida cautelar, menciona que no le era exigible lo dispuesto en el acuerdo 02, dado que él se había inscrito a un programa “especial”, avalado en el convenio N°2.3-32.7/119. Sobre este punto, en la providencia recurrida se estableció que el apoderado interpretó de manera equivocada lo indicado en el convenio, Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pues se desconoce su alcance, como el régimen estudiantil especial y regular del programa de Derecho.

Para el Despacho, en el convenio se acordó un trámite de financiación de la matrícula para los alumnos sobresalientes de la región seleccionados por la Universidad, entre los cuales se encontraba el señor Burbano Castro, pero al programa al que estaba matriculado fue al de Derecho (regular), y que la Universidad no podía expedir títulos especiales.

Adicionalmente, el despacho negó la solicitud de suspensión de la actuación administrativa por la cual le debía ser otorgada la tarjeta profesional, al encontrar que no se cumplió con la debida argumentación y fundamentación de la solicitud, así como que no se aportó ningún elemento probatorio que acreditase el registro en el SIRNA de la tarjeta profesional del señor Burbano Castro.

No obstante lo anterior, el Despacho estimó pertinente poner de presente a la URNA la decisión de suspender los actos demandados. II. Recurso de súplica. Dentro del término dispuesto para ello, la apoderada del señor Burbano Castro interpuso recurso de apelación1 solicitando la revocatoria de la medida de suspensión adoptada. Indica la apoderada del señor Burbano Castro que a su poderdante no le era aplicable el acuerdo núm. 02 mediante el cual se dispuso la presentación de los exámenes preparatorios como requisito para la obtención del título de abogado, dado que él se matriculó y terminó un programa “especial” de derecho para el cual no existía regulación. Menciona que el origen del programa “especial” de derecho es el convenio N°2.3-32.7/119, a partir del cual la Universidad se obligó a “Iniciar y desarrollar para beneficio de los estudiantes de la región del Departamento del Cauca que residan en la ciudad de Popayán los programas académicos especiales superiores de Contaduría, Ingeniería Forestal y Derecho…establecer adoptar y reglamentar las normas de carácter especial y académico para el desarrollo de los programas en su integridad…”.

Afirma que el acuerdo 02 sólo era aplicable al programa “regular” de derecho que se impartía en el horario diurno; es decir, el argumento planteado consiste en que existían dos programas de derecho, uno “especial” y otro “regular”; al segundo le era aplicable el acuerdo 02 y consecuentemente el requisito de los preparatorios, y al primero, como la Universidad incumplió su obligación de regularlo, no le podía ser aplicable por “analogía”. 1 Mediante auto del 18 de junio de 2021, se adecuó al recurso de súplica y se ordenó remitir a este Despacho para resolver.

Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1 Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 246 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 66 de la ley 2080 de 2021, le corresponde a los demás integrantes de la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto contra la providencia que resolvió suspender provisionalmente el acto administrativo demandado.

III.2. Del caso concreto. Debe la Sala en primera medida decidir si es cierto que el convenio N°2.3- 32.7/119 creó un programa de derecho especial diferente al programa de derecho regular al cual le era aplicable el acuerdo 02 de 2011, mediante el cual la Universidad del Cauca estableció como requisito de grado la presentación de exámenes preparatorios.

Sobre este punto, en la providencia recurrida, después de estudiar la cláusula primera del convenio N°2.3-32.7/119, se concluyó que el apoderado realizó una interpretación equivocada sobre el alcance y el régimen estudiantil especial y regular del programa de Derecho, pues, a partir de éste, lo que se acordó fue unas condiciones especiales para la admisión y costo de la matrícula; es decir, no se creó un programa “especial” de derecho, diferente al programa “regular”, que es el aprobado por el Ministerio de Educación. Ahora bien, previo a la suscripción del convenio N°2.3-32.7/119, que es un convenio específico, se suscribió el convenio N° 2.3.32.7/112 de 2012, que es el convenio marco de cooperación suscrito entre la Universidad del Cauca y los municipios de Sucre, Bolívar, Patía, Argelia, Balboa, Florencia, Mercaderes y la Asociación de Municipios del Sur.

En su cláusula primera se señaló como objeto “establecer las bases de una cooperación recíproca para aumentar la cobertura educativa técnica y profesional, de la población del Sur del departamento en la Universidad del Cauca, promover la realización de programas universitarios, proyectos de investigación y actividades de emprendimiento, con pertinencia para estas comunidades del Departamento del Cauca”.

A su vez, en la cláusula segunda se estableció: “las áreas de cooperación incluirán los programas concertados y ofrecidos por la Universidad del Cauca, que se consideren factibles y de interés para las comunidades y sus proyectos de desarrollo y que, según ambas partes, contribuya al fomento y desarrollo de las relaciones de cooperación entre las dos instancias…”.

En la cláusula tercera se dispuso: “Cada programa o proyecto a desarrollar dentro del marco del presente convenio, será objeto de un Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONVENIO ESPECÍFICO, en el que se detallarán los objetivos de los programas o proyectos, así como las actividades a desarrollar, el cronograma de dichas actividades, los aspectos relativos a las responsabilidades de cada una de las instituciones en la ejecución, los aspectos relativos a las responsabilidades de cada una de las instituciones de la ejecución, los aspectos relativos al tratamiento de la propiedad intelectual e industrial correspondiente a cada actividad desarrollada en conjunto, y se designarán los responsables de las mismas.

Los proyectos o programas de trabajo serán formulados por el Comité Coordinador establecido en la cláusula quinta del presente convenio y sometidos a las instancias de aprobación correspondiente”. Por su parte, en el convenio N°2.3-32.7/119, que corresponde al convenio específico, se estableció en la cláusula primera lo siguiente: “OBJETO.

El objeto del presente convenio es definir el inicio y desarrollo de manera especial de los programas académicos de pregrado a nivel superior, en instalaciones física presenciales en la ciudad del Bordo, Cauca, dirigido a los habitantes y pobladores de los Municipios del Sur del Cauca. OBLIGACIONES DE LOS MUNICIPIOS: En el marco del objetivo principal del presente convenio, los municipios, asumen las siguientes obligaciones: 1.

Subsidiar con presupuesto de la vigencia 2013, el financiamiento de un porcentaje de la matrícula de los alumnos sobresalientes de la región y que cumplan con los requisitos establecidos en la metodología que la Universidad del Cauca diseñará, para la evaluación y selección de los aspirantes. 2. Realizar las gestiones que se requieran para lograr la obtención de créditos, financiamiento interinstitucional y otras modalidades de apoyo a los aspirantes para el acceso a la educación superior en el país. 3.

Apoyar el desarrollo metodológico y logístico para la ejecución de los programas que implementará la Universidad en el Sur del departamento del Cauca. OBLIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD: 1. Iniciar y desarrollar para la región sur del Departamento los programas académicos superiores y acreditados, de Derecho, Contaduría y Licenciatura en Lenguas Modernas (Ingles francés), en la modalidad presencial, 2.

Iniciar y desarrollar para beneficio de los estudiantes de la región del su del Departamento del Cauca, que residan en la ciudad de Popayán, los programas académicos especiales superiores de Contaduría, Ingeniería Forestal y Derecho. 3. Fijar el costo del semestre para cada uno de los programas en la suma de ($950.000). 4. Establecer, adoptar y reglamentar las normas de carácter especial y académico para el desarrollo de los programas en su integridad. 5.

Diseñar PARÁGRAFO: Los acuerdos y decisiones que se adopten en el marco del presente convenio se establecerán mediante actas y acuerdos, los cuales se formalizarán entre las partes de manera especial”. Al revisar de manera integral tanto las cláusulas del convenio marco, como del específico, se advierte que lo pactado fue establecer unas bases para la cooperación entre la Universidad del Cauca y los municipios del sur del departamento del Cauca, para aumentar la cobertura educativa técnica y profesional a partir de los programas que tiene aprobados la universidad y que pueden ser ofrecidos en esta zona del departamento, Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dependiendo de las circunstancias y necesidades específicas de la población ubicada en estos municipios.

Ahora, específicamente en el convenio citado por la apoderada del señor Burbano Castro y a partir del cual concluye que estaba inscrito en un programa “especial” diferente al “regular”, la Sala comparte la conclusión a la que llegó el despacho ponente en la providencia recurrida, de conformidad con la cual la interpretación dada a la cláusula primera no es correcta; pues, al leerla de manera completa, a lo que se refiere es que la Universidad se obligó a iniciar y desarrollar para el sur del departamento los programas académicos superiores y acreditados de Derecho, Contaduría y Licenciatura.

Lo anterior implica que la Universidad se obligó a implementar los programas acreditados, es decir, aquellos que ya habían sido aprobados por el Ministerio de Educación en el sur del departamento, entre los cuales estaba el programa de derecho. Es decir, no es cierto, como lo afirma la apoderada del señor Burbano Castro, que existiesen dos programas de derecho, sino que el que se iba a iniciar en el sur del departamento tendría unas condiciones especiales relacionadas con el costo de la matrícula y el proceso de admisión. Esta conclusión coincide con lo dispuesto en el acuerdo 02 de 2011, pues en este no se distingue entre un programa regular o especial de derecho; se hace referencia al programa de derecho acreditado conforme a lo dispuesto en el decreto 1295 de 2010 y en la resolución 2768 de 2003.

Adicionalmente, si bien en el registro del Ministerio de Educación se diferencian los municipios donde se ofrece el programa de derecho, únicamente existe un único código para el programa como tal -19-, lo que confirma que no es cierto que existan dos, como lo afirma la apoderada del señor Burbano Castro; y que, por él estar matriculado en el “especial”, no le era aplicable el requisito de presentar los preparatorios.

Finalmente, si fuese cierto lo afirmado por la apoderada judicial, no se explicaría la razón por la cual acepta que el señor Burbano Castro presentó el examen de derecho penal y dejó de presentar los demás; es decir, su conducta indica que tenía conocimiento que debía cumplir con este requisito para acceder al título de abogado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 29 de abril de 2021 por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 110010324000202000024000 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en las normas aplicables.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.