CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C, cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: Nulidad y restablecimiento del derecho RADICACIÓN: 15001-23-33-000-2017-00569-01 (5856-2018) DEMANDANTE: CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES DEMANDADO: Nación – Procuraduría General de la Nación APELACIÓN AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial del 18 de septiembre de 2018, mediante el cual declaró no prospera la excepción de prescripción de derechos alegada en el marco de la nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES en contra de la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES solicitó la nulidad del Oficio SNG No. 001834 del 06 de abril de 2017, por medio del cual la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN le negó la reliquidación y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y de sus prestaciones sociales teniendo como parte del ingreso base de liquidación esta suma adicional; y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores.
Del escrito de la demanda se destacan los siguientes hechos: El señor CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES laboró en la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN como Procurador Judicial II Penal de Tunja, durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre de 1992 hasta el 17 de mayo de 2005, fecha en que se configuró su retiro por pensión. Con ocasión a la expedición de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que la reglamentaron, entre los años 1993 hasta 2005, la Procuraduría General de la Nación liquidó y pagó al actor la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 ejusdem bajo el entendido de que esta correspondía al 30% de su asignación básica mensual.
En sentencia del 29 de abril de 2014 (Rad. No. 2007-00087), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la NULIDAD de diversas disposiciones contenidas en los precitados Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 proferidos por el Gobierno Nacional y en los que se establecía que la prima especial de servicios consagrada en la precitada norma no era constitutiva de salario.
En esta providencia, la Sala estableció que la prima especial de servicios debe ser entendida como un valor adicional que no una disminución del ingreso percibido por los funcionarios destinatarios de la norma. Mediante petición radicada el 28 de febrero de 2017, el actor solicitó a la Procuraduría General de la Nación la reliquidación y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y de sus prestaciones sociales teniendo como parte del ingreso base de liquidación esta suma adicional.
Esta petición fue contestada a través de Oficio SG No. 001834 del 28 de febrero de 201, en el cual la entidad demandada negó la solicitud por considerarla improcedente. La contestación de la demanda. La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma. Propuso, entre otras excepciones, la excepción previa de prescripción trienal extintiva de los derechos reclamados.
Al respecto, señaló que el fenómeno de la prescripción trienal extintiva se interrumpe con el agotamiento de la vía gubernativa, cuya petición fue presentada en este caso el 28 de febrero de 2017, por lo que ya se encontrarían prescritos todos los derechos originados antes del 28 de febrero de 2014; toda vez que el demandante se encuentra retirado del servicio desde el año 2005, no hay lugar al reconocimiento que solicita.
La decisión recurrida. El 18 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá celebró audiencia inicial dentro del proceso de la referencia y, luego de verificar la asistencia de las partes y abordar el saneamiento del proceso, se pronunció sobre las excepciones señaladas en el otrora vigente numeral 6 del artículo 180 del CPACA propuestas por la autoridad demandada en el sentido de declarar no próspera la de prescripción trienal extintiva.
Para fundamentar su decisión hizo alusión a la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 en el Rad. No. 2007-00087 y sostuvo que el inicio del término prescriptivo de los derechos reclamados por el demandante debe calcularse a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que negaron el carácter salarial de esta prestación durante los años 1993 al 2007; lo anterior, en tanto fue precisamente con esta decisión judicial que surgió para los servidores el derecho a reclamar la reliquidación de sus prestaciones sociales ante la disparidad de criterios existentes antes de dicho pronunciamiento judicial.
Agregó que la aludida providencia se notificó por edicto desfijado el 13 de mayo de 2014 y cobró firmeza el 16 de mayo de ese mismo año, por lo cual el demandante podía ejercer su reclamación en término dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha en que quedó en firme la decisión anulatoria, esto es, hasta el 17 de mayo de 2017. En consecuencia, el a quo declaró no próspera la excepción de prescripción trienal extintiva de los derechos reclamados.
El recurso de apelación. La entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra del auto mediante el cual se declaró no probada la excepción previa de prescripción trienal extintiva, reiterando los argumentos que presentó en la contestación de la demanda al proponerla. CONSIDERACIONES Controversia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los autos dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si es aplicable el instituto de la prescripción trienal sobre el derecho a la reliquidación y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 respecto del lapso reclamado, y de sus prestaciones sociales teniendo como parte del ingreso base de liquidación esta suma adicional.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable. Atendiendo las circunstancias fácticas y jurídicas del caso, salta a la vista que el objeto de la presente controversia corresponde íntegramente al asunto abordado y resuelto en la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco del proceso identificado con radicado número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18); así las cosas, corresponderá aplicar al presente caso las reglas jurídicas allí establecidas.
En lo que respecta a la aplicabilidad de la prescripción trienal sobre el derecho a reclamar la prima especial de servicios, en esta providencia se fijaron las siguientes reglas: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. (…) 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
(…)” (Subrayado propio) Del precitado pronunciamiento, dada su relevancia para el problema jurídico sometido a estudio de esta Sala, huelga destacar dos reglas fundamentales: en primer lugar, la prima especial de servicios, reconocida como el 30% adicional del salario base devengado por el funcionario, solamente constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones o aportes a pensiones, que no respecto de las demás prestaciones devengadas; en segundo lugar, sobre el derecho a reclamar la prima especial de servicios sí opera el fenómeno de prescripción trienal y la forma en que esta deberá ser contabilizada es reconociendo solamente los derechos originados dentro de los tres (3) años anteriores a la fecha de presentación de la reclamación administrativa.
Ahora bien, en cuanto a la regla de prescripción, se debe precisar que esta solamente es aplicable al derecho a reclamar el reconocimiento y pago del 30% adicional del salario base devengado por el funcionario por concepto de prima especial de servicios, que no sobre el derecho a la consecuente reliquidación de las cotizaciones o aportes a pensiones, teniendo como base ingreso de liquidación dicho valor de la prima especial de servicios.
En efecto, como bien fue precisado en reciente pronunciamiento de esta Sección al abordar un asunto similar al presente, el fenómeno de la prescripción no opera sobre derechos que recaigan sobre las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por tratarse este de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce a favor de los funcionarios que prestan sus servicios laborales al Estado.
Este precepto corresponde a la postura unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a la prescripción extintiva de los aportes a pensión, según la cual: “(…) la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(…) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
(…)” (Subrayado propio) Caso concreto. En el asunto sub examine, se encuentra probado: i) que el señor CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES estuvo vinculado a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN como Procurador Judicial II de Asuntos Penales entre el 16 de octubre de 1992 al 16 de mayo de 2005; y ii) que la reclamación administrativa para la reliquidación y el pago de la prima especial de servicios y de sus prestaciones sociales fue presentada ante la entidad demandada el 28 de febrero de 2017.
En este contexto, habida cuenta que el derecho a la reliquidación y pago de la prima especial de servicios reclamado se enmarca en el lapso comprendido entre el 1° de enero de 1993 y el 16 de mayo de 2005, pero la reclamación administrativa fue presentada más de una década después, el 28 de febrero de 2017, se colige que este derecho reclamado por el actor se encuentra enteramente prescrito.
Ahora bien, no ocurre lo mismo respecto del derecho a la reliquidación y pago de las cotizaciones o aportes a pensiones teniendo como ingreso base de liquidación el 100% del salario base devengado por el funcionario más el 30% adicional correspondiente a la prima especial de servicios, por cuanto este tipo de conceptos son imprescriptibles.
Así las cosas, lo que corresponderá será revocar parcialmente la decisión del a quo para, en su lugar, declarar probada la excepción de prescripción trienal respecto del derecho a la reliquidación y pago de la prima especial de servicios reclamado por el señor CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES, y no probada respecto del derecho a la reliquidación y pago de las cotizaciones o aportes a pensiones teniendo como ingreso base de liquidación el 100% del salario base devengado por el funcionario más el 30% adicional correspondiente a la prima especial de servicios.
Por las razones expuestas, se
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial del 18 de septiembre de 2018.
SEGUNDO. En su lugar, DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción trienal respecto del derecho a la reliquidación y pago de la prima especial de servicios reclamado por el señor CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES; y DECLARAR NO PROBADA la excepción de prescripción trienal respecto del derecho a la reliquidación y pago de las cotizaciones o aportes a pensiones teniendo como ingreso base de liquidación el 100% del salario base devengado por el funcionario más el 30% adicional correspondiente a la prima especial de servicios reclamado por el señor CARLOS GABRIEL SALAZAR CÁCERES.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y, ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).