CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00474-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas), departamento de Caldas, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social) y Dirección Territorial de Salud de Caldas Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
El Señor Carlos Ariel Muñoz García prestó sus servicios entre el 1 de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995, en el antiguo Hospital San Cayetano de Caldas de Marquetalia (Caldas), el cual fue convertido posteriormente en empresa social del Estado. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2024-00474-00 que reposa en SAMAI.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 2 2. El 5 de abril de 2022, la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados – Cetil- número 202204890801274000620004, en relación con el período laborado por el señor Carlos Ariel Muñoz García (del 1.° de enero de 1994 al 30 de junio de 1995).
En dicho documento, el hospital certificó que durante ese tiempo no se efectuaron deducciones ni aportes por concepto de la seguridad social, siendo la entidad responsable de esos aportes el departamento de Caldas4. 3. Porvenir S.A., en representación de su afiliado, solicitó al departamento de Caldas el reconocimiento y pago del bono pensional a su cargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 del Decreto 1748 de 1995, en concordancia con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993. 4.
De acuerdo con lo consignado en el sistema interactivo de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se observó que el departamento de Caldas objetó la solicitud de Porvenir S.A, con el argumento de que dicha responsabilidad la debía asumir el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) por ser la entidad empleadora durante el período en que se reclama el bono pensional. 5.
El 9 de noviembre de 2023, Porvenir S.A. solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información relacionada con su afiliado, el señor Carlos Ariel Muñoz García, con el fin de verificar si el mismo era beneficiario del contrato de concurrencia núm. 0083 de 2001. 6. El 15 de diciembre del año 2023, el Ministerio de Hacienda, en respuesta a la solicitud formulada por Porvenir S.A, indicó que el señor Carlos Ariel Muñoz García registraba como «ACTIVO CON CONTRATO» para el periodo comprendido entre agosto 1 de 1984 y diciembre 31 de 19935.
No hubo pronunciamiento acerca del período en conflicto (del 1.° de enero de 1994 al 30 de junio de 1995). 7. El 17 de junio de 2024, Porvenir S.A, ante la negativa para el reconocimiento y pago del bono pensional por parte del Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) y el departamento de Caldas, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado «se determine la entidad responsable de la emisión y pago de la cuota parte del bono pensional al que tiene derecho el señor Carlos Ariel Muñoz García en relación con los tiempos laborados desde el 1 de enero de 1994 al 30 de junio de 1995 en el Hospital Departamental San Cayetano de Caldas». 8.
El 18 de julio de 2024, el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia 4 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, 932C6829208A12A4 207599267D60F87B 2ED37256310DA27E 297C4EBB621D66A0 5 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, 7BF447658164D8F5 2D862F1FAAAE4E80 BEA681E6C1472A1E F80272F075251F24 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 3 (Caldas), luego de la comunicación sobre el presente conflicto, rechazó su competencia toda vez que consideró que las autoridades responsables son el departamento de Caldas y la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público6.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 12 de julio de 2024 se fijó edicto núm. 463 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles (del 12 de julio al 18 de julio de 2024), para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto7.
Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a Porvenir S.A., a la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y al señor Carlos Ariel Muñoz García. Según informe secretarial, se señala que, dentro del término de fijación del edicto se recibieron consideraciones o alegatos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el apoderado del señor Carlos Ariel Muñoz García, la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) y el departamento de Caldas.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante Auto para mejor proveer del 28 de agosto de 2024, requirió a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que expusiera sus alegatos o consideraciones, haciendo claridad respecto de su competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Carlos Ariel Muñoz García8.
Obra informe secretarial del 2 de septiembre de 2024, que la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentó consideraciones9. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 6 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, C529069A3967EDF4 7F3A0FFC77424AB3 488C88E34A956DA2 843433D41BB74BDE 7 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00 6D329EA60F774030 CDB79FAD6EB19A0E C1FFDF4582C3B1BA 738CA0F6CC44C639 8 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, B0A140ECD3AEC57D 13C18093F0AB100E 40B8AF367896FE93 351223A97CF2923C 9 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, BFF214E283561C91 215098C87AB031FA BD2470093E512ECE 91B9CDBD5F304909 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 4 Presentó consideraciones10 mediante el cual expuso sus argumentos, que se orientan a señalar que el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud para que la Nación y las entidades territoriales colaboraran con la financiación del pasivo causado al 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores y ex trabajadores de las entidades hospitalarias que fueron certificadas como beneficiarias del citado fondo.
Precisó que con la expedición de la Ley 715 de 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, a cargo del Ministerio de Salud, y se trasladó la responsabilidad financiera de la Nación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual no quiere decir que los empleadores no deban cumplir con sus obligaciones consagradas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Puso de presente que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solo tiene como función la de colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993. Enfatizó que en ningún aparte de las citadas normas se dispone que esa cartera ministerial deba asumir el pasivo de los hospitales y/o entidades de salud, ya que son estas, en calidad de empleadores, las que deben responder por el mismo hasta tanto no se celebren los respectivos cruces de cuentas y contratos de concurrencia. Adicionalmente indicó que la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano (Caldas): NO REPORTÓ al señor CARLOS ARIEL MUÑOZ GARCÍA COMO BENEFICIARIO de su pasivo pensional, omisión que es de entera responsabilidad de las ESE y que tiene por consecuencia que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentre absolutamente impedido para asumir la cuota parte de bono pensional causada por el trabajo desempeñado ante dichas entidades de salud11. [Cursivas, negrillas y subrayado del texto original] Con base en lo anterior solicitó que se desvincule al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del conflicto de competencias por las motivaciones mencionadas, pues no le asisten obligaciones de naturaleza laboral o pensional, porque no es, ni funge como empleador ni como administradora de pensiones, tampoco certifica los tiempos laborados de trabajadores y ex trabajadores, y, que las entidades que asumieron dicho pasivo son las llamadas a responder en principio por todas aquellas obligaciones prestacionales de sus trabajadores, que para este caso, es la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) la entidad competente para certificar y reconocer el bono pensional por el tiempo laborado del señor Carlos Ariel Muñoz García. 10 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, CF3DE8821923A6FD F02FD033C1496F0C AF39114BD98A8C2B 38C17EF714EA21DB 11 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, C529069A3967EDF4 7F3A0FFC77424AB3 488C88E34A956DA2 843433D41BB74BDE, Pg. 2.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 5 2. Del particular interesado El apoderado del señor Carlos Ariel Muñoz García, en su escrito de consideraciones del 17 de julio de 202412, hizo un recuento cronológico de más de 2 años, para lograr que se le reconozca la pensión de jubilación, la cual se ha visto truncada dado que está pendiente el pago de la cuota parte del bono pensional por el periodo del 1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995.
Señaló, en su opinión, que, según el certificado cetil 202204890801274000620004 le corresponde el pago de la cuota parte al departamento de Caldas, y que, por tanto encuentra infundadas las razones por las cuales el mismo es materia de objeción por parte del departamento. El accionante indicó que la negativa al reconocimiento y pago de las cuotas partes entre las entidades a las cuales anteriormente había solicitado (Gobernación de Caldas, municipio de Marquetalia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Porvenir S.A., y el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) este derecho, ha suscitado que no se pueda determinar la responsabilidad de la entidad a la cual le corresponde esta competencia, vulnerando así el derecho pensional que le asiste.
Por lo anterior, el apoderado del señor Carlos Ariel Muñoz García solicitó: se dirima el conflicto de competencia estableciendo la entidad responsable de la emisión y pago del bono pensional tipo a modalidad 2 al que tiene derecho el señor CARLOS ARIEL MUÑOZ GARCÍA en relación con los tiempos laborados en la entidad hospitalaria HOSPITAL SAN CAYETANO E.S.E. y en ese orden de ideas se proceda con el trámite correspondiente de emisión y pago del bono pensional a favor del señor MUÑOZ GARCÍA.[Negrillas del texto original] 3.
E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) Dentro del término establecido para el efecto presentó consideraciones13. Alegó que según el Cetil 202204890801274000620004, la responsabilidad es atribuida al departamento de Caldas. Soporta lo anterior, con base en el contrato suscrito entre el departamento de Caldas y el entonces Ministerio de Salud Pública el 25 de febrero de 1975, donde el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del sistema nacional de salud era el servicio de salud de Caldas como una dependencia administrativa del departamento de Caldas.
En la misma medida, precisó que para la fecha en la cual se le atribuye responsabilidad sobre el bono pensional, el Hospital Departamental San Cayetano de Caldas no contaba con personería jurídica, por lo que no podía tener capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones. 12 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, 4D17A1A0C7238600 3471B79F24DCB4A6 723992133031D2D7 C413CAC93C7ACB38 13 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, C529069A3967EDF4 7F3A0FFC77424AB3 488C88E34A956DA2 843433D41BB74BDE Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 6 Consideró que el periodo del 1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995 sigue estando a cargo del departamento de Caldas pues, el personal estuvo afiliado hasta junio 30 de 1995 en el Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección Seccional de Salud de Caldas que era en aquel entonces una unidad administrativa del departamento de Caldas, y solo hasta junio 30 de 1995 se ordenó el traslado de los servidores al nuevo sistema. 4.
Departamento de Caldas En su escrito de consideraciones14 registrado en Samai el 18 de julio de 2024, el departamento de Caldas indicó haber objetado la emisión y pago del bono pensional del señor Carlos Ariel Muñoz García por el período del 1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995, y señaló como responsable a la E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas) en su condición de empleadora.
El departamento de Caldas señaló que dicha entidad suscribió con los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Salud y Protección Social, entre otras entidades, el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, en el cual se fijó la participación de cada uno de los entes para la financiación de la deuda prestacional de los funcionarios reconocidos, cubriendo, únicamente, la deuda causada y acumulada a 31 de diciembre de 1993 por concepto de reserva pensional de activos (bonos pensionales), reserva pensional de jubilados y cesantías.
Explicó que dichos recursos son administrados por el encargo fiduciario o patrimonio autónomo constituido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, según delegación efectuada por el departamento de Caldas, mediante el Decreto 00023 del 4 de febrero de 2002. A la vez señaló que, «[e]n el presente caso, el Departamento de Caldas no ha suscrito nuevos contratos de concurrencia, por tanto la obligación sigue siendo de las entidades hospitalarias» puesto que las reservas solo se otorgan a las personas que aparecen certificadas como beneficiarias del contrato de concurrencia 083 de 2001.
En esa medida, solicitó al Consejo de Estado que no se determine al departamento de Caldas como la entidad responsable de la emisión y pago de la cuota parte del bono pensional que reclama el señor Carlos Ariel Muñoz García. 5. Dirección Territorial de Salud de Caldas Mediante escrito SJ-150-CU-9547-2024 del 2 de septiembre de 202415 y en atención al Auto para mejor proveer emitido por el Consejero Ponente, la Dirección Territorial 14 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, 8A69512C25C2B3F0 847C550AE2DDB71E AD13701C5380F98E AC85493364A5FD00 15 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, BFF214E283561C91 215098C87AB031FA BD2470093E512ECE 91B9CDBD5F304909 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 7 de Salud de Caldas presentó sus alegatos.
Indicó que en el certificado CETIL 202405890801274000610006 del 21 de mayo de 2024 se estableció como entidad responsable del bono pensional del señor Carlos Ariel Muñoz García, por el período comprendido entre el 1º de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995, al departamento de Caldas, lo cual, en su criterio, es viable según lo señalado en el Decreto 1068 de 2015, artículo 2.12.3.8.2.8, que establece que las entidades territoriales pueden financiar el pasivo pensional causado en el período indicado con recursos acumulados en el sector salud del Fonpet.
Señaló que, además de lo indicado, la responsabilidad endilgada al departamento de Caldas se relaciona con el «funcionamiento administrativo para la época referida, en tanto, la hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, desde el año 1990 funcionó bajo la figura de Unidad Administrativa Especial adscrita al despacho del gobernador del departamento de Caldas, cuando hasta en el año 2002 mediante la Ordenanza 406 se transformó en establecimiento público [ ]».
Por último, solicitó: «[S]E DECLARE que la Entidad competente para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de bono pensional presentado por la AFP PORVENIR, es la institución hospitalaria o el Departamento de Caldas con recursos FONPET» [negrilla y mayúsculas propias del texto]. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] [Se enfatiza] Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 8 En el mismo sentido, el numeral 10° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto El asunto administrativo que se discute es particular y concreto, ya que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional en favor del señor Carlos Ariel Muñoz García, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995, laborado en el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas). ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular Las autoridades concernidas, esto es, la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), el departamento de Caldas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección Territorial de Salud de Caldas han negado competencia para atender la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por los períodos comprendidos entre el 1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995, elevada por el señor Carlos Ariel Muñoz García. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es una entidad del orden nacional, mientras que la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas son del orden territorial. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 9 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»16. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 16 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 10 Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo que el señor Carlos Ariel Muñoz García laboró en el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas), hoy E.S.E., esto es, desde el 1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995.
El conflicto surge porque la E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas) consideró no ser la competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al período comprendido entre el 1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995, señalando como responsable en el certificado CETIL núm. 202204890801274000620004 del 5 de abril de 2024 al departamento de Caldas.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas indicó que las entidades responsables de asumir dicha obligación son la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) o el departamento de Caldas. Por su lado, el departamento de Caldas señaló como competente de asumir dichas obligaciones a la Dirección Territorial de Caldas y a la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas).
Y, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que la competencia es de la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas). Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud.
Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) La entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Reiteración. vi) Los bonos pensionales. Reiteración. vii) Análisis del caso concreto. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 11 5.
Análisis de la norma aplicable 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración17. El Decreto Ley 2470 de 196818 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema19, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. Ley 9ª de 197320 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de febrero de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2023-00832-00, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06- 000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000-2019-00041- 00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 18 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 19 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 20 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 12 adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: El Decreto Ley 056 de 197521 El artículo 1º del Decreto Ley 056 de 1975 definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no 21 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 13 aportes estatales». También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: (i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud;
(ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; (iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y (iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21). Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 694 de 197522 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. 5.2.
El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración23 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad24, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de transformación y descentralización del sector, con la 22 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de febrero de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2023-00832-00, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06- 000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 14 expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. La Ley 10 de 199025 Esta ley dispuso que: (i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º);
(ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; (iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; (iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud;
(v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud, y (ii) los niveles segundo y tercero de atención en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199326, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: 25 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 26 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 15 (i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; (ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa;
(iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; (iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración27 La Ley 60 de 199328 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, para garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: Artículo 33.- Fondo Prestacional del Sector Salud. Reglamentado parcialmente por el Decreto 2313 de 1995 – Reglamentado por el Decreto 530 de 1994.
Créase el Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud, como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con las siguientes características: 1.- El Fondo Prestacional garantizará el pago del pasivo prestacional por concepto de 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de febrero de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2023-00817-00, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06- 000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041- 00. 28 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 16 cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, de los servidores pertenecientes a las entidades o dependencias de que trata el numeral 2 del presente artículo, que se encuentren en los siguientes casos: a) No afiliados a ninguna entidad de previsión y seguridad social, cuya reserva para cesantías o pensiones de jubilación no se haya constituido total o parcialmente, excepto cuando las reservas constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se destinen a fin distinto al pago de cesantías y pensiones. b) Afiliados a entidades de previsión y seguridad social pero cuyos aportes no hayan sido cancelados o hayan sido cancelados parcialmente, excepto cuando la interrupción de los pagos respectivos se haya producido con posterioridad a la vigencia de esta Ley, o cuando las reservas se hayan destinado a otro fin. c) Afiliados o pensionados de las entidades de previsión y seguridad social cuyas pensiones sean compartidas con las instituciones de salud, correspondiendo al Fondo el pago de la diferencia que se encuentre a cargo de la entidad de salud cuya reserva para cesantías o pensiones de jubilación no se haya constituido total o parcialmente, excepto cuando las reservas constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se destinen a fin distinto al pago de cesantías y pensiones. 2.- Son beneficiarios del Fondo y tienen derecho a exigir el pago de la deuda de sus pasivos prestacionales, los servidores mencionados en el numeral 1 del presente artículo que pertenezcan a las siguientes entidades o dependencias del sector salud: a) A las instituciones o dependencias de salud que pertenezcan al subsector oficial del sector salud; b) A entidades del subsector privado del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. c) A las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública.
Finalmente, el artículo 33 ibidem dispuso que el gobierno Nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199329 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: 29 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 17 ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala]. Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Decreto reglamentario 530 de 199430 Este decreto, que reglamentó la Ley 60 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el 30 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 18 objeto del fondo así: ARTÍCULO 2o. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [subraya de la Sala]. De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el fondo del pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8° del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1.° y 2.° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese fondo del pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.
Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 19 El citado decreto en el capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199731 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya la Sala]. Ley 715 de 200132 31 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones» 32 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros ».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 20 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [subrayas de la Sala]. Esta ley, igualmente dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuarán los pagos correspondientes y se financiará el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Decreto Reglamentario 306 de 200433 33 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 21 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud.
También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: Artículo 2°. Pasivo prestacional. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha […]. [Subraya la Sala].
Por su parte, el artículo 8.° reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud. Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201034, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d), artículo 3.°, incisos 3.° y 4.° del numeral 1.° del artículo 7.° y en los artículos 10.° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil35 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias 34 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 22 concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [subraya de la Sala].
Ley 1438 de 201136 Esta ley que reformó el sistema general de salud, en el artículo 78 prevé que:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan 36 Ley 1438 de 2011 (abril 12) «Por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones» Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 23 el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [subraya de la Sala] El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda, a efectos de que éste pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201337 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1.° dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2 determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2.° Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: ● La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». ● Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». ● La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia». 37 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 24 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201538 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Título 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201739 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. 38 Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 39 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 25 Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […].
En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2 de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 26 con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199340.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Reiteración41 i) El Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud se creó como consecuencia del proceso de descentralización del servicio de salud, iniciado por la Ley 60 de 1993, en respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias.
A través de la mencionada ley se estableció un mecanismo para colaborar con el pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de 40 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017). En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes.
Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 27 pensiones y cesantías. ii) El inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo. iii) Posteriormente, la Ley 715 de 2001 suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Adicionalmente el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. iv) Se observa que la Ley 715 de 2001 hace referencia a la concurrencia entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales para financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. v) La Ley 1438 de 2011 consagra la obligación de las entidades territoriales de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda, a efectos de que éste pueda suscribir el contrato de concurrencia. Adicionalmente, indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. 5.5.
La entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Reiteración42 El sistema general de pensiones instaurado por la Ley 100 de 1993 no entró en vigencia de forma automática con esta ley, el 23 de diciembre de 1993, sino de forma paulatina, conforme con la expedición de los distintos decretos reglamentarios necesarios para tal efecto.
Al inicio del proceso de implementación de este sistema pensional se expidió el Decreto 691 del 29 de marzo de 199443, mediante el cual el presidente, en ejercicio de la facultad reglamentaria atribuida por el núm. 11 del artículo 189 de la Constitución y 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de febrero de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2023-00817-00; decisión del 21 de noviembre de 2023, con radicado 11001-03-06- 000-2023-00346-00; y decisión del 13 de diciembre de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023- 00275-00. 43 «Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones» Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 28 en concordancia con la Ley 100 de 1993, ordenó en su artículo 1º la incorporación de los servidores públicos al sistema general de pensiones.
En su artículo 2º se estableció la vigencia del sistema para tales servidores en los siguientes términos: ARTICULO. 2—Vigencia del sistema general de pensiones para los servidores públicos. El sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, comenzará a regir para los servidores públicos del orden nacional incorporados mediante el artículo 1 de este decreto, el 1 de abril de 1994.
El sistema general de pensiones para los servidores públicos departamentales, municipales y distritales, y de sus entidades descentralizadas, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determine el respectivo gobernador o alcalde. La entrada en vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados servidores públicos teniendo en cuenta, entre otros factores, la capacidad económica del organismo o entidad territorial y las proyecciones actuariales.
Subrayas Fuera de Texto. De la norma citada se observa que, la vigencia del sistema pensional se dio de forma gradual para los servidores públicos según se tratara del orden nacional o territorial, y para este último, se facultó a los gobernadores y alcaldes para determinar la fecha de entrada en vigencia del sistema dentro de un plazo máximo de 15 meses, el cual finalizaría el 30 de junio de 1995.
Dado que el propósito de la Ley 100 de 1993 era el de unificar en un solo sistema todo el régimen de seguridad social y suprimir los diversos y variados regímenes existentes en pensiones, salud y riesgos profesionales, «[por considerar el legislador que la multiplicidad de éstos al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores]»44.
En este decreto se da un primer paso al señalar que todas las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivencia se regirían por la Ley 100 de 1993 a partir del momento de entrada en vigencia del sistema en el respectivo ente territorial. Por lo anterior, los servidores públicos seguirían afiliados a las cajas, fondos o entidades encargadas para administrar los diferentes regímenes pensionales en los departamentos y municipios hasta que, efectivamente, el nuevo sistema empezara a regir.
Esto es así por cuanto el artículo 3º del citado decreto lo estipuló en los siguientes términos: ARTICULO. 3—Disposiciones aplicables. A partir de la fecha de aplicación del sistema de que trata el artículo anterior, las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivencia de los servidores públicos referidos en el artículo 1, se regirán en un todo por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que las modifiquen, adicionen o reglamenten.
Los servidores públicos del orden departamental, municipal o Distrital, así como de sus 44 Sentencia C- 017 de 1998. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 29 entidades descentralizadas, continuarán vinculados a la caja, fondo o entidad a la cual se encontraban afiliados, hasta la fecha de entrada en vigencia del sistema que señale el respectivo gobernador o alcalde.
No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de abril de 1994 deberán efectuar los aportes al fondo de solidaridad de pensiones. Subrayas Fuera de Texto. Posteriormente, se expidió el Decreto 1296 del 22 de junio de 1994, reglamentario del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, por medio del cual se estableció el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas.
Este decreto autorizó la creación de estos fondos en los entes territoriales (art. 2º), definió su naturaleza jurídica como cuentas especiales, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia, cuyos recursos se administrarían mediante encargo fiduciario (art. 3º) y estableció sus funciones (art. 4º) dentro de las cuales se destacan las siguientes: 1.Sustituir el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos, y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. 2.Sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes pertenecientes a la entidad territorial, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que han cumplido el tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, una vez se reconozcan, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna otra administración del régimen de pensiones de cualquier orden. 3.Sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos, y empresas industriales y comerciales pertenecientes a la entidad territorial, que tengan a su cargo el pago directo de pensiones, cuando ello se decida. 6.Velar para que todas las entidades sustituidas en el pago de pensiones cumplan oportunamente con las transferencias de las sumas correspondientes a cada entidad por concepto de los pasivos pensionales. 7.
Liquidar y sustituir en los pagos de los bonos pensionales de que trata el artículo 123 de la Ley 100 de 1993, los cuales estarán a cargo de la respectiva entidad y de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas. Como se observa de lo antes citado, estos nuevos fondos de pensiones públicas sustituirían, bajo el nuevo régimen instaurado por la Ley 100 de 1993, a las antiguas instituciones que con heterogeneidad normativa venían operando el pago de pensiones.
Es de interés para el presente conflicto que dentro de las funciones de estos fondos está el seguimiento a las entidades sustituidas, para que cumplan con las Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 30 transferencias de las sumas correspondientes a los pasivos pensionales, así como, la liquidación y pago de los bonos pensionales, pues, de ello se infiere que una vez verificadas dichas transferencias los nuevos fondos deberán responder por el pago de los bonos pensionales si a ello hubiere lugar.
Adicionalmente, estableció el procedimiento para la sustitución pensional por parte de los Fondos de Pensiones Territoriales (art. 6º y ss.) y fijó también como plazo máximo de creación de estos nuevos fondos el 30 de junio de 1995. Siguiendo el proceso de implementación del sistema general de pensiones se expidió el Decreto 1065 del 23 de junio de 199545, que reglamenta de forma específica la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el orden territorial.
Para tal efecto, establece en su artículo 1º como fecha cierta y máxima de vigencia del sistema el 30 de junio de 1995, a partir de la cual las pensiones de vejez, de invalidez por riesgo común y de sobrevivientes por riesgo común, al igual que las demás prestaciones contempladas en el sistema, de los servidores públicos mencionados en el inciso anterior, se regirían de forma íntegra y exclusiva por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás normas que las modifiquen, adicionen o reglamenten.
Además de lo anterior, este decreto establece el procedimiento para la selección del nuevo régimen pensional (art. 2º), situaciones especiales de afiliación (art. 3º), vinculación al régimen seleccionado (art. 4º), efectos de la afiliación (art. 5º) y el régimen de transición (art. 6º) entre otros. En el Capítulo II reglamenta todo lo relacionado con la constitución de los fondos de pensiones territoriales.
Reiteró en el artículo 11 lo estipulado en el Decreto 1296 del 22 de junio de 1994, en relación con la fecha máxima de creación de los mismos, que será igualmente el 30 de junio de 1995. Estableció en el artículo 13 que estos fondos sustituyen en el pago de las pensiones a las cajas, fondos, y entidades de previsión social del sector público, del nivel territorial declaradas insolventes y de los entes territoriales.
Finalmente, en el Capítulo III, determinó el procedimiento y criterios para la declaratoria de solvencia o insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial, hasta ese momento existentes, y los efectos derivados de una u otra. En el primer caso, deberán administrar los recursos provenientes del recaudo de los aportes al sistema general de pensiones de sus actuales afiliados, reconocer y pagar las pensiones a su cargo en los términos establecidos en la Ley 100 de 1993 y sus 45 «por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.» Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 31 reglamentos, y no podrán recibir nuevos afiliados a partir de la entrada en vigencia del sistema, es decir, a partir del 30 de junio de 1995 (arts. 14 y 15).
En el segundo, se deberá señalar la fecha para efectuar la liquidación teniendo como máximo hasta el 31 de marzo de 1996 para concluir ese proceso y la fecha en la cual el fondo de pensiones territorial sustituirá en el pago de pensiones a la respectiva caja, fondo o entidad de previsión social del sector público del nivel territorial (art. 20).
De lo antes descrito se puede evidenciar que el proceso de implementación del sistema general de pensiones iniciado con la expedición de la Ley 100 en diciembre de 1993 se dio de forma gradual dada la magnitud implícita en el mismo y se extendió hasta junio de 1995. Es de resaltar que además de la gradualidad, este proceso se caracteriza por la heterogeneidad y especificidad según cada caso, condicionado por las complejidades que se pudieran presentar en los departamentos y municipios respecto al manejo y administración de los diferentes regímenes pensionales previos a la Ley 100, dentro del margen de tiempo otorgado por el marco reglamentario arriba expuesto.
Se deriva de lo anterior que, en el caso de los hospitales públicos no es posible inferir, de forma generalizada, que a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993 mutaron su naturaleza jurídica de forma automática, pasando de ser dependencias de los entes territoriales a empresas sociales del Estado, constituyéndose, además de la misma forma, en empleadores del personal que se venía desempeñando a su servicio. 5.6.
Los bonos pensionales. Reiteración46 Como lo ha señalado la Sala en otra oportunidad47, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así: 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00, del 18 de octubre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023- 00276-00; del 21 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00397-00; del 1º de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00679-00; del 13 de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00724-00; del 31 de enero de 2024, radicación núm. 11001-03- 06-000-2023-00831-00; del 7 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00816-00; del 14 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00832-00. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 32 Artículo 115. Bonos Pensionales. Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala].
La Ley 100 prevé los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. Vale la pena mencionar la distinción entre bono pensional y cupón. El concepto «cupón» fue concebido en el Decreto 1513 de 1998 (artículo 27) y confirmado por la Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 33 Ley 549 de 1999 (artículo 17).
El «cupón» es la característica que adquiere una cuota parte de un bono en el momento en que se emite; por su parte el inciso tercero del Artículo 17 de la Ley 549 de 1999 dice: [ ] En todo caso el emisor y cada contribuyente responderán cada uno por su cuota parte en el bono, para lo cual los bonos podrán emitirse a través de cupones.
En el caso del Régimen de Ahorro Individual podrá preverse el fraccionamiento del bono en la forma que determine el Gobierno ”. En los antecedentes se refieren al pago del cupón entendiendo por este el bono por el periodo 1994-1995, pero la reclamación en este sentido, no corresponde a una cuota parte por ese periodo, sino a la totalidad del bono por ese lapso de tiempo. 6.
Análisis del caso concreto Procede la Sala a definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tendría derecho el señor Carlos Ariel Muñoz García por el tiempo que trabajó en el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas), hoy, E.S.E., en el período comprendido entre el 1º de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995.
Según la documentación allegada al expediente y lo consultado en la página web de la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), la Sala evidencia que dicho hospital es una institución pública que nació mediante el Acuerdo núm. 2 del 19 de febrero de 1946, como un puesto de socorro y un organismo autónomo de la beneficencia. Posteriormente, fue transformada en empresa social del Estado del orden municipal, mediante el Acuerdo núm. 30 del 21 de diciembre de 2007, expedido por el Concejo del municipio de Marquetalia (Caldas), y, después, fue transformada en empresa social del Estado del orden departamental por la Ordenanza núm. 762 del 16 de abril de 2015; por lo tanto, a partir de 2007, dicho hospital adquirió su personería jurídica en su condición de empresa social del Estado, primero del orden municipal y, luego, del orden departamental48.
Según la Sala explicó en la parte motiva, cuando las instituciones hospitalarias no hubieren realizado una reserva para financiar el pasivo pensional49 de los beneficiarios que se retiraran50 hasta el 31 de diciembre de 1993, en pro de cubrir el pasivo de ese trabajador, esas instituciones de salud deben realizar el corte de 48 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, C529069A3967EDF4 7F3A0FFC77424AB3 488C88E34A956DA2 843433D41BB74BDE, p. 5,6.
Ver también página web: http://www.esesancayetano-marquetalia-caldas.gov.co/entidad/nuestra- entidad Consultada el 9 de septiembre de 2024. 49 De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 3061 de 1997, artículo 9, ello ocurre cuando el pasivo pensional era incierto, puesto que era exigible sólo cuando los beneficiarios accedieran a su derecho pensional, por haber acreditado los requisitos legales. 50 Según la Ley 100 de 1993, artículo 242, inciso 5.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 34 cuentas con el fondo prestacional, que da paso a la suscripción de un contrato de concurrencia, según el parágrafo 2 del artículo 2.12.4.4.4 del Decreto 1068 de 2015 Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, adicionado por el Decreto 586 de 2017. Adicionalmente, la Ley 715 de 2001, que modifica el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. En el caso concreto la E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas), realizó la reserva para financiar el pasivo pensional del señor Carlos Ariel Muñoz García, por el tiempo laborado hasta el 31 de diciembre de 1993.
En consecuencia, la Dirección territorial de Salud de Caldas le reconoció la cuota parte pensional por el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 1984 y el 31 de diciembre de 199351, periodo del cual es beneficiario del contrato de concurrencia. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente: Artículo 78.
Pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado e instituciones del sector salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no 51 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, BCF40310436046D4 009AEEE228779B15 2E07C4E916CC3908 5CB44BC68496BEFA Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 35 tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Se resalta]. Esta norma reafirma que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Además de esto, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere al ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encuentran adscritas.
El contrato de concurrencia al que se refiere el precitado artículo 78, para el caso del personal de la E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia de Caldas, es el núm. 083 del 10 de agosto de 2001, suscrito entre el Ministerio de Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro, en el que se determinó como objeto primordial y esencial el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y ex funcionarios del sector salud, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional mediante Resolución núm. 02937 del 20 de noviembre del 2000 que cubría el pasivo de 27 instituciones hospitalarias dentro de las que se cuenta la E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia de Caldas52.
El periodo comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995 está pendiente de reconocimiento y es sobre el cual las autoridades en conflicto negaron competencia. Considerando que, en todo caso el Decreto 586 de 2017 no prevé nada sobre este periodo, pues, solo reglamenta lo relativo al pasivo pensional hasta el 31 de diciembre de 1993 y que no hay una norma específica que lo regule, se debe analizar entonces sí, opera la exclusión de responsabilidad de las E.S.E., respecto de las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 para el interregno entre la expedición de esta norma y la efectiva entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el departamento de Caldas.
Se debe considerar que, el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas) para la época en que se está reclamando el bono pensional del citado señor (1º de enero de 1994 al 30 de junio de 1995) era una dependencia de la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas; por lo tanto, la Sala 52 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, 8A69512C25C2B3F0 847C550AE2DDB71E AD13701C5380F98E AC85493364A5FD00, (p.71) Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 36 entiende que es dicha Dirección Seccional la que fungía, para la época, como empleadora del citado señor, y, por ende, tenía el deber de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados al Fondo de Prestaciones Sociales de dicha Dirección y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
Recuérdese que solo hasta el 21 de diciembre de 2007, con el Acuerdo núm. 30 del Concejo Municipal de Marquetalia, el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas) se transformó en Empresa Social del Estado del orden municipal, adquiriendo su personería jurídica, y, luego, esta se transformó en empresa social del Estado del orden departamental, mediante la Ordenanza núm. 762 del 16 de abril de 2015.
Para determinar la naturaleza jurídica de la E.S.E. antes de esa fecha, debe tenerse en cuenta que el Decreto 056 de 197553, mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Salud, dispuso, en el artículo 754, que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en los departamentos.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema55.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio de salud de Caldas (cláusula primera), creado, mediante la suscripción del contrato de fecha 25 de febrero de 1975 entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusula segunda).
En dicho contrato se indicó que el servicio de salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de Caldas, tales como hospitales, centros y puestos de salud, agencias de salud de las entidades descentralizadas y 53 «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». 54 Artículo 7°.
La dirección del sistema a nivel seccional la ejerce los Servicios Seccionales de Salud que funcionen en las capitales de los Departamentos, de las Intendencias, de las Comisarias y en el Distrito Especial de Bogotá para el efecto tendrán las siguientes funciones. 55 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subraya de la Sala].
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 37 demás Instituciones de salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera). Es por ello que, el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Posteriormente, el servicio de salud de Caldas que carecía de personería jurídica, pues fue constituido, como se dijo, como una dependencia del departamento de Caldas, fue transformado, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas, en Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio56 La Dirección Seccional de Salud de Caldas continuó con la dirección, a nivel seccional, del Sistema Nacional de Salud, es decir, continuó administrando el sistema de salud en el departamento de Caldas, el cual estaba integrado, entre otros, por «[l]as entidades o instituciones públicas de seguridad social, en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, sin modificación alguna de su actual régimen de adscripción» (artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas).
En este sentido, el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas) pasó a depender administrativamente de la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era, como se dijo, una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La anterior Dirección Seccional de Salud de Caldas hoy se encuentra transformada en Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante la Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 de la Asamblea Departamental de Caldas, cuya naturaleza es la de establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera57.
Aunado a lo anterior, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del servicio de salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 197858, 56 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, 4338E722B7826DE1 8293F99FEE2E70F8 6E46037D11597335 D29438EF0A5A497D 57 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, ED6553E4F9C3E774 C88F49348987F6DA 1122DAD373BDD70E E08EA3550A884C4D 58 Información extraída del SAMAI expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400474-00, Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 38 encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º).
Tenían derecho a las prestaciones sociales las personas que venían siendo afiliadas a la Caja Nacional de Previsión y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). Cuando el servicio de salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, esta entidad creó, igualmente, el Fondo de Prestaciones Sociales de dicha Dirección (artículo 18 de la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la asamblea Departamental de Caldas).
Este Fondo era el encargado de reconocer y pagar las pensiones de aquellos funcionarios del sector salud del departamento de Caldas a quienes, en su momento, el empleador les hubiere efectuado los correspondientes descuentos y los hubiere girado al Fondo, junto con sus propios aportes. En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era la anterior Dirección Seccional de Salud de Caldas la que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era la obligada a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
Se reitera que dicha Dirección Seccional de Salud, que fungía como unidad administrativa especial con personería jurídica fue transformada en Dirección Territorial de Salud de Caldas, establecimiento público del orden departamental. Igualmente, debe indicarse que hasta el 31 de diciembre de 1993 se hicieron las reservas y se suscribieron los contratos de concurrencia en los términos del Decreto 586 de 2017, pero quedó pendiente por definir la responsabilidad desde la expedición de la Ley 100 de 1993 hasta su efectiva entrada en vigencia, en lo atinente al sistema general de pensiones en los entes territoriales, es decir, desde el 1 de enero de 1994 hasta el 30 de junio de 1995, mismo periodo por el cual se reclama el bono en el presente caso.
En consecuencia, para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1994 hasta el 30 de junio de 1995 considera la Sala que, es igualmente la Dirección territorial de Salud de Caldas la responsable. Esto, en la medida en que, durante este lapso la Dirección Seccional de Salud de Caldas (hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas) seguía administrando los recursos girados por la Nación, para el pago de las obligaciones pensionales, dentro de las que se deben contar los aportes en favor del señor Carlos Ariel Muñoz García. Esto por cuanto no había entrado a regir el sistema general de pensiones en este departamento.
Por lo anterior, la Sala declarará competente a la hoy Dirección Territorial de Salud de E1BC43614FAFAF28 38826E0676F7C391 BE38DAE71602BE11 AFF49EB33DB0AE8C Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 39 Caldas para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir S.A de reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión. 7.
Exhorto Finalmente, la Sala considera pertinente exhortar a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que de manera prioritaria y expedita resuelva la solicitud de reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional requerido por Porvenir S.A. en favor del señor Carlos Ariel Muñoz García, debido a que se trata de una persona mayor de sesenta años de edad y, por ello, de un sujeto de especial protección constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Carlos Ariel Muñoz García, por haber laborado en el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) durante el período comprendido entre el 1º de enero de 1994 y el 30 de Junio de 1995.
SEGUNDO. EXHORTAR a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que de manera prioritaria y expedita resuelva la solicitud de reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional del señor Carlos Ariel Muñoz García.
TERCERO. REMITIR el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para lo de su competencia.
CUARTO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la E.S.E. Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al señor Carlos Ariel Muñoz García (interesado quien laboró en el Hospital San Cayetano de Caldas).
QUINTO. RECONOCER personería a los abogados i) Laura Giselle Banoy Becerra con tarjeta profesional 410.715, como apoderada de Porvenir S.A; ii) Laura Isabel López Camacho con tarjeta profesional 284.936, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; iii) Juan Sebastián Vásquez Murillo con tarjeta profesional 409.686, apoderado del señor Carlos Ariel Muñoz García y iv) Laura María Alzate Ocampo con tarjeta profesional 264.292, apoderada del departamento de Caldas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00 40 SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado (Ausente con excusa) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.