www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Tema: Pensión ordinaria de docente – Ley 33 de 1985 – vinculación al servicio educativo antes de la Ley 812 de 2003 Decisión: Modifica parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto a la fecha en que la demandante consolidó el estatus pensional con base en la Ley 33 de 1985, y adiciona dicha providencia en el sentido de ordenar que se verifique la realización de unos aportes a pensión La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de primera instancia del 28 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución CSED ex n.° 4435 del 20 de septiembre de 2019 expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar y aprobada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) reconocer a su favor la citada prestación equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional con base en las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985, compatible con el salario; ii) pagar las mesadas adeudadas de manera indexada, más los intereses moratorios que se causen sobre ellas; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); y iv) condenar en costas a la parte demandada. 3.
Como concepto de violación argumentó que el acto acusado vulneró las normas en que debía fundarse, teniendo en cuenta que ingresó a la docencia oficial antes de que entrara en vigencia la Ley 812 de 2003, por lo cual le resultan aplicables las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985. Contestación de la demanda Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4.
La entidad accionada se opuso a las pretensiones argumentando que la demandante se vinculó como docente afiliada al FOMAG en el año 2011, es decir, después de que empezó a regir la Ley 812 de 2003, por lo cual su régimen pensional está establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 5. Manifestó que la actora no es beneficiaria de la transición que consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no demostró haber realizado cotizaciones durante el tiempo en que laboró a través de contratos de prestación de servicios, motivos por los cuales no le resulta aplicable la Ley 71 de 1988. 6.
En ese contexto, propuso las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario, legalidad del acto acusado, ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico, cobro de lo no debido, prescripción, sostenibilidad financiera y la genérica. 7. También señaló que no es procedente imponer condena en costas en su contra, ya que no se probó la causación de estas.
Sentencia apelada 8. Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2024, el Tribunal declaró la nulidad del acto enjuiciado y le ordenó al FOMAG reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la demandante con base en la Ley 33 de 1985, equivalente al 75 % del promedio de la asignación básica, las horas extras y la bonificación mensual docente devengadas durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, efectiva a partir del 29 de enero de 2018 y compatible con el salario de docente. 9.
Adicionalmente, decidió no imponer condena en costas y ordenó dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 10. Indicó que la actora ingresó a la docencia oficial antes de que entrara en vigencia la Ley 812 de 2003, toda vez que laboró en el municipio de Floridablanca (Santander) a través de contratos de prestación de servicios, entre 1994 y 1999 (relación laboral encubierta declarada judicialmente); y luego fue nombrada en el departamento del Cesar desde 2002 hasta la fecha de presentación de la demanda, motivo por el cual le resulta aplicable la Ley 33 de 1985. 11.
Consideró que la demandante acumulaba 23 años, 3 meses y 5 días de servicio como docente hasta la fecha de expedición del acto acusado y consolidó el estatus pensional el 29 de enero de 2018, cuando cumplió 55 años de edad. 12. Precisó que la mesada pensional se debe liquidar con inclusión de los factores salariales a los que se hizo referencia previamente y que la prestación resulta compatible con el salario devengado en ejercicio de la docencia oficial, de acuerdo con la Ley 60 de 1993 y con el artículo 5 del Decreto 224 de 1972.
Recurso de apelación Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 13. Inconforme con la decisión, la entidad accionada interpuso recurso de apelación argumentando que la demandante se vinculó «como docente al servicio del FOMAG» el 13 de septiembre de 2006, razón por la cual su régimen pensional está previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 14.
Sostuvo que a la actora no le resulta aplicable la Ley 71 de 1988 porque no es beneficiaria del régimen de transición que consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 15. Manifestó que la accionante no realizó aportes durante el tiempo en que laboró a través de contratos de prestación de servicios, de tal manera que no puede reclamar una pensión a la que no tiene derecho. 16.
Indicó que la mesada pensional se debe liquidar con inclusión de los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes, a fin de garantizar los principios de solidaridad y sostenibilidad del sistema de seguridad social. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 17. Por auto del 12 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 18.
La accionante se pronunció sobre la apelación expresando que los maestros no tienen que cumplir los requisitos del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de jubilación ordinaria. Adicionalmente, señaló que los tiempos laborados como docente por prestación de servicios deben tenerse en cuenta en virtud del principio de favorabilidad y porque fueron continuos. 19.
El ministerio público guardó silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 20. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 21.
Consiste en establecer si la demandante ingresó a la docencia oficial antes de que empezara a regir la Ley 812 de 2003 y, en caso afirmativo, si cumple los requisitos que establece la Ley 33 de 1985 para acceder a una pensión de jubilación. Para esos efectos, se determinará si las vinculaciones al servicio educativo público a través de contratos de prestación de servicios son válidas para definir el régimen pensional aplicable.
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Análisis del problema jurídico 22. La Sala modificará parcialmente la sentencia de primera instancia porque, si bien la accionante ingresó al servicio educativo oficial antes de que entrara en vigencia la Ley 812 de 2003 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 33 de 1985, consolidó el estatus jurídico en un momento diferente al que dedujo el Tribunal.
Asimismo, se adicionará el fallo apelado a fin de ordenar que se verifique si se realizaron unos aportes a pensión. 23. La decisión se sustenta en el examen de legalidad de la prestación reconocida en primera instancia, en el deber del juez de salvaguardar el orden jurídico conforme a lo previsto en el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, así como lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso que establece que el superior debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, como lo es la correcta estructuración de la prestación social. 24.
Con el propósito de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La demandante nació el 29 de enero de 19631 y acredita los siguientes tiempos de servicio en el sector público: Desde - Hasta Empleo Tipo de vinculación Entidad empleadora o contratante Aportes a pensión Tiempo 26/7/1983 al 31/12/19832 Secretaria de la Tesorería Municipal No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 159 días 1/8/1990 al 31/12/19903 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 153 días 8/1/1991 al 31/12/1991 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 358 días 9/1/1992 al 31/12/1992 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 358 días 15/1/1993 al 7/7/1993 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 174 días 1 Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la actora (índices 17 y 42 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda y expediente administrativo). 2 Certificación expedida el 8 de agosto de 2019 por la Secretaría de Gobierno y Asunto Administrativo Municipal de Chimichagua (Cesar) (ibidem). 3 Certificación expedida el 4 de marzo de 2003 por la alcaldesa del municipio de Chimichagua (Cesar) (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo).
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 27/1/1994 al 26/11/19944 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 304 días 22/2/1995 31/12/19955 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 313 días 2/1/1996 al 1/12/19966 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 335 días 6/12/1996 al 29/12/19967 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 24 días 7/1/1997 al 30/12/19978 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 358 días 2/2/1998 al 1/1/19999 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 334 días 4 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal). 5 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal). 6 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal). 7 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal). 8 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal). 9 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal).
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3/2/1999 al 2/1/200010 Docente Contrato de prestación de servicios (relación laboral encubierta declarada judicialmente) Municipio de Floridablanca (Santander) No se registran 334 días 20/5/2002 al 12/9/200611 Docente Nombramiento en provisionalidad Departamento del Cesar FOMAG 1577 días 13/9/2006 al 2/12/200812 Docente Nombramiento en período de prueba Departamento del Cesar FOMAG 812 días 3/12/2008 al 25/8/202113 (fecha de expedición de la certificación) Docente Nombramiento en propiedad Departamento del Cesar FOMAG 4649 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 10242 días, equivalentes a 28 años, 5 meses y 12 días ii) Asimismo, la actora registra 38,14 semanas de cotización en Colpensiones, producto de labores realizadas en el sector privado y como independiente, entre febrero de 1994 y enero de 1999, de manera discontinua14. iii) También se encuentra en el expediente la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2007 por el Juzgado Segundo (2.°) Administrativo de Bucaramanga15, dentro del proceso con radicación 68001-23-31-000- 2000-02757-00, a través de la cual se declaró la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el municipio de Floridablanca (Santander), con ocasión a los contratos de prestación de servicios que suscribieron con el objeto de desempeñar labores de docente del 27 de enero al 26 de noviembre de 1994; 22 de febrero al 31 de diciembre de 1995; 2 de enero al 1.° de diciembre de 1996; 6 al 29 de diciembre de 10 Certificaciones expedidas el 15 de mayo de 2018 y el 29 de julio de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca (Santander); y sentencia del 5 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (índices 17, 42 y 78 de SAMAI del tribunal). 11 Decreto 037 del 20 de mayo de 2002, expedido por la Alcaldía Municipal de Chimichagua (Cesar); acta de posesión del 20 de mayo de 2002; y formato único para la expedición de certificado de historia laboral 5837 del 10 de abril de 2019, emitido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 12 Formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral 5837 del 10 de abril de 2019 y 7000 del 15 de agosto de 2019, emitidos por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar; y Decreto 000288 del 29 de agosto de 2006, expedido por el gobernador del departamento del Cesar (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 13 Formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral 5837 del 10 de abril de 2019 y 7000 del 15 de agosto de 2019, emitidos por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo); certificación del 25 de agosto de 2021, de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar;
Decreto 000533 del 14 de noviembre de 2008, expedido por el gobernador del departamento del Cesar; y acta de posesión 0546 del 3 de diciembre de 2008 (índices 17 y 42 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda y expediente administrativo). 14 Reporte de semanas cotizadas en pensiones del 12 de agosto de 2019, expedido por Colpensiones (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 15 Índice 78 de SAMAI del tribunal.
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 1996; 7 de enero al 30 de diciembre de 1997; 2 de febrero de 1998 al 1.° de enero de 1999; y 3 de febrero de 1999 al 2 de enero de 2000. iv) La demandante cuenta con 38 semanas de cotización en la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad. 25.
En el caso concreto la entidad accionada manifestó que no es posible contabilizar el tiempo de labores mediante contratos de prestación de servicios porque la actora no habría realizado aportes a pensión durante la ejecución de ellos. 26. Al respecto, en la Sección Segunda del Consejo de Estado existe una jurisprudencia pacífica y reiterada según la cual los períodos en los que un docente hubiere trabajado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 son válidos para efectos de acceder al régimen pensional de que trata la Ley 33 de 1985 y acreditar los 20 años de servicio que esta última exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, aun sin que haya sentencia judicial que declare la configuración de una relación de trabajo encubierta, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial y se ejecuta en el marco de verdaderos vínculos de naturaleza laboral, con independencia de la denominación contractual que se les designe16. 27.
Adicionalmente, los tiempos durante los cuales la actora laboró como docente contratista del municipio de Floridablanca estuvieron comprendidos entre los años 1994 y 2000, es decir, se trata de lapsos anteriores a la Ley 797 de 2003, norma que introdujo en su artículo 4 el deber que tienen los contratistas por prestación de servicios de efectuar aportes a pensión. 28.
Así las cosas, la posibilidad de contabilizar los períodos en que la demandante fungió como docente contratista entre 1994 y 2000 no puede estar supeditada a demostrar la realización de aportes con destino al sistema de pensiones durante dicho tiempo, ya que para ese momento no existía norma jurídica que estableciera la obligación de efectuar tales cotizaciones en el caso de los contratistas por prestación de servicios, pues esta se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano en el año 2003, con la Ley 79717. 29.
Lo anterior no implica viabilizar el reconocimiento y pago de pensiones con base en tiempos de servicio respecto de los cuales no se hayan realizado aportes, debido a que esto contravendría el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política y 16 Al respecto, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23-33-000-2016-00082- 01 (4676-2017); sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650- 2019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022). 17 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de mayo de 2025, expediente 20001-23-33-000-2019-00340-01 (6154-2024).
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 la jurisprudencia unificada de esta corporación18. En este tipo de situaciones, lo que corresponde es ordenar a la entidad de previsión que realice el cobro de los aportes a quienes fungieron como contratante y contratista, en los porcentajes que la ley señala para el empleador y el trabajador, respectivamente. 30.
Ahora bien, en la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2007, el Juzgado Segundo (2.°) Administrativo de Bucaramanga negó expresamente la pretensión que planteó la demandante en el sentido de que se le tuviera en cuenta el tiempo de servicio como docente contratista para efectos pensionales19. 31. Luego de realizar una búsqueda en el aplicativo SAMAI, se logró verificar que el Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia de segunda instancia dentro del expediente con radicación 68001-23-31-000-2000-02757-01, la cual no se aportó al proceso.
En el índice 15 de SAMAI del tribunal aparece registrada la siguiente anotación: «SENTENCIA DE FECHA 30 DE OCTUBRE DE 2008 – CONFIRMA PARCIALMENTE LA DECISIÓN APELADA». 32. En ese escenario, respecto del proceso judicial en el cual se declaró la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el municipio de Floridablanca, solo está acreditado el hecho de que en primera instancia se negó la posibilidad de computar el tiempo de servicio como docene contratista para efectos pensionales, pues no se aportó la sentencia de segunda instancia, de tal manera que no se tiene conocimiento sobre la decisión adoptada en esta última. 33.
Por consiguiente, existiendo una decisión expresa del Juzgado Segundo (2.°) Administrativo de Bucaramanga, la Sala no contabilizará para efectos pensionales el tiempo de servicio que acumuló la demandante como docente contratista del municipio de Floridablanca, ya que, si el Tribunal Administrativo de Santander hubiera modificado tal decisión, le correspondía a la accionante demostrarlo, tarea que no cumplió a pesar de que le asistía la carga conforme al artículo 167 del CGP. 34.
De igual manera, en el certificado expedido por Porvenir S.A., y aportado al proceso con ocasión al decreto de pruebas para mejor proveer en primera instancia no se indica a qué períodos corresponden las 38 semanas de aportes 18 Ver sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. 19 Puntualmente, en la sentencia del 5 de diciembre de 2007 se indicó lo siguiente: «Por otro lado, en cuanto a la pretensión tendiente a que el tiempo servido sea computable para pensión, para ascensor en el Escalafón Docente y para ser considerado como mérito con puntaje en el concurso de ingreso a cargos docentes de planta; este despacho la denegará en atención a la tesis acogida por el H. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, en providencia calendada el 27 de enero de 2000, Consejero Ponente: Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA, Radicación número: 465-99 […].
Ahora bien, en relación con las solicitudes de reembolso de lo descontado por concepto de retención en la fuente y la devolución de lo cancelado por concepto de cotización al Sistema General de Seguridad Social en la cuota parte o porcentaje que le correspondía pagar al demandado en su condición de parte nominadora o patronal; considera el Despacho que respecto a la primera no procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puesto que en el acto administrativo acusado en ningún momento se negó la referida devolución, contrario sensu se le informó que dichos dineros se estaban devolviendo en la Secretaría del Tesoro Municipal, por lo que esta pretensión no está llamada a prosperar; y respecto a la segunda en consideración a que, como ya se mencionó, en este proceso solo procede la indemnización y no el reconocimiento de prestaciones sociales propiamente dichas, tampoco procede la referida pretensión».
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 que allí se relacionan ni cuál empleador las realizó, o si las efectuó la actora como independiente. 35. Sobre el particular, mediante el Oficio SAC FRB2019EE002736 del 16 de septiembre de 2019, la Secretaría de Educación Municipal de Floridablanca objetó la cuota parte que liquidó la Secretaría de Educación Departamental del Cesar en el proyecto de reconocimiento de la pensión de jubilación que inicialmente había elaborado esta última.
En dicho acto, la primera entidad mencionada indicó que «la docente demandó la prestación de servicios y mediante fallo de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso 2000- 2757, ordenó el reconocimiento de los tiempos y los aportes pensionales, por lo cual la entidad territorial para dar cumplimiento realizó la gestión correspondiente para realizar los aportes a la entidad PORVENIR […]». 36.
Sin embargo, el número de semanas cotizadas en Porvenir S.A., no corresponden al tiempo durante el cual la actora laboró como docente contratista del municipio de Floridablanca (2002 días o 286 semanas)20. Además, aunque no se aportó el acto administrativo de cumplimiento de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-23-31-000- 2000-02757-00 (01), la actora allegó algunas liquidaciones en las que no se hace referencia a reconocimiento de aportes a pensión, y el cheque 009975 del 28 de julio de 2011 expedido por la Alcaldía Municipal de Floridablanca, en el cual aparecen relacionados $ 2.007.919 COP por concepto de «Aporte Pensión Sentencias», pero con este documento no se puede identificar a qué períodos corresponde dicho pago y si este valor se desembolsó a alguna entidad de previsión, pues la actora aparece como beneficiaria del cheque21. 37.
En consecuencia, la demandante no cumplió con la carga de demostrar a qué períodos de servicio corresponden las semanas de cotización que registra en Porvenir S.A., y si estas fueron realizadas por las labores de docente que ejecutó en el municipio de Floridablanca o no. 38. Frente a esas incertidumbres, las semanas de cotización administradas por Porvenir S.A., no pueden incluirse en el estudio de la situación pensional de la demandante, ya que el régimen jurídico de la Ley 33 de 1985 exige que los 20 años de servicio se cumplan en el sector público22, lo cual no está claro con las pruebas allegadas al expediente.
Por igual razón, en este caso no pueden computarse las semanas de cotización que se registran en Colpensiones, toda vez que fueron realizadas desde el sector privado y como independiente. 39. En esas condiciones, del tiempo de servicio que acredita la actora solo se puede contabilizar el siguiente para efectos de establecer si cumple los requisitos 20 De acuerdo con el parágrafo 2.° del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario. 21 Documentos allegados por la demandante en cumplimiento de la orden impartida en el auto que decretó pruebas para mejor proveer en primera instancia (índices 65 y 67 de SAMAI del tribunal). 22 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de julio de 2025, expediente 15001-23-33-000-2020-00009-01 (5730-2022).
Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 que establece el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, previas las exclusiones anunciadas: Desde - Hasta Empleo Tipo de vinculación Entidad empleadora o contratante Aportes a pensión Tiempo 26/7/1983 al 31/12/198323 Secretaria de la Tesorería Municipal No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 159 días 1/8/1990 al 31/12/199024 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 153 días 8/1/1991 al 31/12/1991 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 358 días 9/1/1992 al 31/12/1992 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 358 días 15/1/1993 al 7/7/1993 Directiva docente No especificado Municipio de Chimichagua (Cesar) No se registran 174 días 20/5/2002 al 12/9/200625 Docente Nombramiento en provisionalidad Departamento del Cesar FOMAG 1577 días 13/9/2006 al 2/12/200826 Docente Nombramiento en período de prueba Departamento del Cesar FOMAG 812 días 3/12/2008 al 20/9/2019 (fecha de expedición del acto enjuiciado)27 Docente Nombramiento en propiedad Departamento del Cesar FOMAG 3944 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 7535 días, equivalentes a 20 años, 11 meses y 5 días 40.
En los términos expuestos, la Sala observa que la demandante cumplió 55 años de edad el 29 de enero de 2018, pero para esa fecha solo acreditaba 6936 días de servicio en el sector público, equivalentes a 19 años, 3 meses y 6 días. Fue hasta el 20 de octubre de 2018 que completó 20 años de servicio y 23 Certificación expedida el 8 de agosto de 2019 por la Secretaría de Gobierno y Asunto Administrativo Municipal de Chimichagua (Cesar) (ibidem). 24 Certificación expedida el 4 de marzo de 2003 por la alcaldesa del municipio de Chimichagua (Cesar) (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 25 Decreto 037 del 20 de mayo de 2002, expedido por la Alcaldía Municipal de Chimichagua (Cesar); acta de posesión del 20 de mayo de 2002; y formato único para la expedición de certificado de historia laboral 5837 del 10 de abril de 2019, emitido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 26 Formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral 5837 del 10 de abril de 2019 y 7000 del 15 de agosto de 2019, emitidos por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar; y Decreto 000288 del 29 de agosto de 2006, expedido por el gobernador del departamento del Cesar (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 27 Formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral 5837 del 10 de abril de 2019 y 7000 del 15 de agosto de 2019, emitidos por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar (índice 42 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo); certificación del 25 de agosto de 2021, de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar;
Decreto 000533 del 14 de noviembre de 2008, expedido por el gobernador del departamento del Cesar; y acta de posesión 0546 del 3 de diciembre de 2008 (índices 17 y 42 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda y expediente administrativo). Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 consolidó el estatus pensional con base en la Ley 33 de 1985, fecha posterior a la que determinó el Tribunal (29 de enero de 2018). 41.
Ahora bien, la Sala pone de presente que el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 consagra el principio de preservación del orden jurídico como rector del proceso contencioso administrativo. Este principio implica el deber de sujeción a la legalidad. 42. La interpretación de dicho principio debe hacerse junto con la regla establecida en el artículo 187 de la misma normativa, que faculta al juez de segunda instancia para estudiar y decidir todas las excepciones de fondo, hayan sido propuestas o no, siempre que ello no implique desmejorar la situación del apelante único. 43.
Dicha previsión refleja una diferencia sustancial respecto del régimen procesal contenido en el Código General del Proceso, pues flexibiliza las reglas de congruencia de la sentencia establecidas en el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012. Esta particularidad obedece a la naturaleza de los procesos contencioso- administrativos y pone de manifiesto la intención del legislador de conferir al juez un rol más activo en el control de legalidad de los actos administrativos y de las decisiones que de ellos se derivan, puesto que le permite sustentar sus decisiones en argumentos que no hayan sido planteados por las partes. 44.
Esa orientación acerca del papel del juez como garante del orden jurídico adquiere especial relevancia en materia pensional, al punto de que el numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 establece como causal de revisión los casos en los que se advierta que la persona en cuyo favor se reconoció una prestación periódica carecía del derecho para obtenerla. 45.
Además, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece causales específicas para la revisión de los actos de reconocimiento pensional, con el fin de garantizar que las prestaciones se otorguen conforme a los requisitos y condiciones previstos en las disposiciones legales que las regulan. 46. En ese contexto, la actuación del juez de segunda instancia debe orientarse por el principio de preservación del orden jurídico.
Dicho principio impone el deber de asegurar que las decisiones judiciales sean coherentes con el marco normativo vigente y que el reconocimiento de derechos prestacionales se funde en situaciones que satisfagan plenamente los requisitos legales. 47. Así, si en el análisis del caso concreto se advierte que la prestación fue reconocida en primera instancia sin tener en cuenta las previsiones de la ley, el juez no puede confirmar la decisión con el único argumento de que no fue objeto de apelación, pues ello implicaría perpetuar un acto contrario a la legalidad y vulnerar los fines de la función jurisdiccional. 48.
En tal sentido, el control judicial debe ejercerse con rigor y orientarse a garantizar la correcta aplicación del ordenamiento jurídico, de manera que las Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 decisiones no comprometan injustificadamente el erario ni produzcan efectos contrarios a la ley.
Esta exigencia se armoniza con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, según el cual el superior debe pronunciarse sobre los argumentos del apelante, sin perjuicio de las determinaciones que deba adoptar de oficio, como ocurre frente a una indebida fijación de la efectividad de una pensión. En tales circunstancias, la sentencia podría ser infirmada mediante los mecanismos extraordinarios de control judicial (recurso extraordinario de revisión o acción especial de revisión), lo que representaría un desgaste innecesario para la administración de justicia. 49.
Dentro de ese marco normativo, la Sala modificará parcialmente la sentencia de primera instancia a fin de precisar que el FOMAG debe reconocer y pagar la pensión de jubilación de la demandante a partir del 20 de octubre de 2018, la cual se liquidará en cuantía equivalente al 75 % de los factores salariales sobre los cuales se hicieron aportes entre el 20 de octubre de 2017 y el 19 de octubre de 2018, enlistados en la Ley 62 de 1985. 50.
Adicionalmente, en tanto los 20 años de servicio que exige la Ley 33 de 1985 se acreditaron incluyendo lapsos respecto de los cuales no se tiene registro de cotizaciones a pensión, la Sala ordenará al FOMAG que adelante las actuaciones administrativas que estime pertinentes para verificar si durante los períodos en que la demandante laboró como secretaria de la Tesorería Municipal y directiva docente en Chimichagua (Cesar), entre el 26 de julio de 1983 y el 7 de julio de 1993, de manera discontinua, se realizaron cotizaciones a pensión o no; en este último caso, deberá promover las acciones de cobro necesarias, de conformidad con el artículo 5 (numeral 5) de la Ley 91 de 1989.
Lo anterior, a fin de salvaguardar el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional previsto en el artículo 48 de la Constitución Política. 51. En segundo lugar, el FOMAG adujo que a la demandante no le resulta aplicable la Ley 71 de 1988 porque esta no es beneficiaria del régimen de transición que consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, el Tribunal determinó que la situación pensional de la actora está gobernada por la Ley 33 de 1985, de tal manera que el argumento expuesto no guarda congruencia con la decisión de primera instancia y, por ende, no constituye un reparo específico contra ella. 52.
En tercer lugar, a pesar de que no se tiene conocimiento de la fecha exacta en la que la accionante solicitó el reconocimiento del derecho pensional, la Sala considera que en este caso no se configuró la prescripción extintiva (trienal) de mesadas pensionales, teniendo en cuenta que el estatus jurídico se consolidó el 20 de octubre de 2018, el acto acusado se expidió el 20 de septiembre de 2019 y la demanda se radicó el 27 de agosto de 2021.
Condena en costas de segunda instancia 53. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 54. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 55. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 56.
En consecuencia, se condenará en costas al FOMAG, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.
RESUELVE
PRIMERO. MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual quedará así:
SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la señora Luz Marina Trespalacios Pedrozo con base en la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del 20 de octubre de 2018, liquidada con el 75 % del promedio mensual de los factores salariales devengados entre el 20 de octubre de 2017 y el 19 de octubre de 2018, sobre los cuales se hubieren efectuado aportes y estén enlistados en la Ley 62 de 1985, prestación que es compatible con el salario percibido en ejercicio de la docencia oficial.
SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que adelante las actuaciones administrativas que estime pertinentes para verificar si durante los períodos en que la demandante laboró como secretaria de la Tesorería Municipal y directiva docente en Chimichagua (Cesar), entre el 26 de julio de 1983 y el 7 de julio de Radicación: 20001-23-33-000-2021-00308-01 (0486-2025) Demandante: Luz Marina Trespalacios Pedrozo consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 1993, de manera discontinua, se realizaron cotizaciones a pensión o no; en este último caso, deberá promover las acciones de cobro necesarias.
TERCERO. CONDENAR en costas de segunda instancia al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a favor de la señora Luz Marina Trespalacios Pedrozo. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.