REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Demandante: NELSON EMILIO TORO ORTIZ Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

DISCUSIÓN SOBRE EL RECONOCIMIENTO A LA PENSIÓN GRACIA. Síntesis del caso: se cuestionó la sentencia de segunda instancia que revocó la decisión de primer grado que había ordenado el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor por encontrar satisfechos todos los requisitos exigidos para esos efectos. La Sala accederá al amparo, tras advertir configurados los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.

La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Nelson Emilio Toro Ortiz en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de su derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 29 de julio de 2020, el señor Nelson Emilio Toro Ortiz, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social para que se declarara la nulidad de 1 Mediante escrito radicado el 17 de marzo de 2025. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela las Resoluciones no. ACMG 46008 del 11 de septiembre de 2006 y UGM021068 del 19 de diciembre de 2011, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le negó 2el reconocimiento y pago de la pensión gracia3. 2) A través de sentencia del 8 de julio de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones en cuanto i) declaró la nulidad de los actos acusados; ii) ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, a partir del 16 de noviembre de 2002, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre el 16 de noviembre de 2001 y el 16 de noviembre de 2002 (último año de servicio); iii) ordenó indexar las mesadas pensionales causadas a partir del 29 de julio de 2017 con el IPC certificado por el DANE, mes a mes; iv) negó las excepciones propuestas por la UGPP, y v) condenó en costas. 3) Como sustento de la decisión, manifestó que el demandante cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y normas complementarias para acceder a la pensión gracia, por a) haber acreditado una vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, b) cumplir más de 20 años de servicio, c) haber cumplido 50 años de edad el 16 de noviembre de 2002, d) no registrar sanciones disciplinarias, y e) no haber recibido otra pensión del orden nacional. 4) Además, le reconoció como tiempo válido el laborado en programas de alfabetización y de hora cátedra, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido que dichas actividades constituyen ejercicio de la profesión docente y, por tanto, son computables para efectos del reconocimiento pensional. 5) El apoderado de la UGPP apeló con base en que el actor no cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, pues, por una parte, el tiempo laborado como docente alfabetizador antes del 31 de diciembre de 1980 no podía computarse para dicho reconocimiento por tratarse de educación no formal financiada por la Nación, por tanto, era una vinculación de carácter nacional y no territorial, con lo cual se incumplía el requisito de haber estado vinculado como docente territorial antes de esa fecha. 2 “Por cuanto el peticionario al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado como docente de carácter departamental, distrital o municipal”. 3 Proceso con radicación no 52001-23-33-000-2020-00899-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela 6) En segundo lugar, respecto del tiempo laborado como docente por hora cátedra, afirmó que dicha modalidad no constituía una relación legal y reglamentaria y era retribuida mediante honorarios, de manera que no podía ser considerada para efectos pensionales, además de que los recursos utilizados también provenían del Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Educativo Regional, lo cual reafirmaba la naturaleza nacional de dicha vinculación. 7) Por medio de sentencia del 5 de septiembre de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de estado revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones por considerar que el demandante no acreditó el cumplimiento del requisito de vinculación como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, exigido por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 8) Lo anterior, por cuanto los servicios que prestó entre 1973 y 1976 se desarrollaron en el marco del programa nacional de educación de adultos, en plazas asignadas y financiadas por el Ministerio de Educación Nacional y no por entidades territoriales, lo cual les otorgaba carácter nacional. 9) En ese orden, precisó que, si bien los actos de nombramiento fueron suscritos por funcionarios del nivel departamental, ello no desvirtuaba la naturaleza nacional de las plazas, toda vez que dichas vinculaciones fueron ejecutadas dentro de un programa centralizado y con cargo al presupuesto nacional, en consecuencia, al no configurarse el supuesto normativo de una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980, no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Fundamento de la vulneración El actor alegó que la providencia del 5 de septiembre de 2024 adolece de los defectos procedimental, sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente por las siguientes razones: Frente al defecto procedimental señaló que la sentencia fue proferida y aprobada solo por dos magistrados en contravía de lo dispuesto en el artículo 15 del Acuerdo no. 080 de 2019, que establece que cada Subsección debe estar integrada por tres consejeros y, a pesar de ello, no se dejó constancia de la ausencia, permiso o salvamento de voto del 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela tercer magistrado, lo cual, a su juicio, constituye una violación al procedimiento legal aplicable y afecta la validez del fallo.

En cuanto al defecto sustantivo, en primer lugar, el accionante afirmó que la providencia se fundó en una lectura no sistemática de las normas que regulan la naturaleza jurídica de las plazas docentes, por considerar de manera aislada que el origen parcial de los recursos del Ministerio de Educación Nacional bastaba para calificar la vinculación como de carácter nacional.

A su juicio, tal conclusión desconoció lo establecido en los artículos 29, 31, 32 y 34 del Decreto 3157 de 1968 que regulaban el funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales (FER), los cuales se integraban con aportes de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios, y eran administrados por las autoridades territoriales de manera separada, de ahí que el carácter de la plaza no se define exclusivamente por el origen del recurso, sino por el ente nominador.

En segundo lugar, alegó que la providencia omitió la aplicación de normas y sentencias con efectos erga omnes, en particular, la sentencia SU-014 de 2020 de la Corte Constitucional, la cual reconoció el carácter mixto de la financiación educativa y la intervención activa de los entes territoriales en la administración del servicio público de educación a través de los FER.

Asimismo, reprochó que se haya desatendido la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11- 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, que reiteró que la naturaleza de la plaza no depende únicamente del origen del recurso, sino de la entidad que efectuó el nombramiento, reconociendo el carácter nacionalizado de las vinculaciones realizadas por entidades territoriales antes del 1 de enero de 1976.

En tercer lugar, el actor adujo que la interpretación realizada fue irrazonable y perjudicial, en tanto desconoció los elementos formales y sustanciales de los actos de vinculación que obraban en el expediente, estos son, las Resoluciones nos. 209 y 234 de 1976 que fueron suscritas por autoridades del orden territorial, como el secretario de Educación y el gobernador de Nariño, así como por el coordinador de Educación de Adultos, en el marco de la Campaña Nacional de Alfabetización. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela A su juicio, la Sala omitió considerar que dicha campaña estaba regulada por el Decreto 1796 de 1973, que preveía una estructura financiera mixta con participación de donaciones privadas y de entidades oficiales y semioficiales, además de recursos nacionales, de manera que, la autoridad judicial incurrió en un razonamiento erróneo por presumir que la sola intervención del Ministerio de Educación o del delegado de educación confería carácter nacional a la plaza, sin valorar que este último, conforme con el Decreto 393 de 1970, únicamente tenía funciones de autorización y vigilancia del uso de los dineros del FER y no de nominación directa.

En conclusión, argumentó que se omitió la aplicación del artículo 1, literales b) y e) del Decreto 393 de 1970; el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que define las categorías de personal docente; así como el Decreto 146 de 1969, que limitaba las funciones de los delegados del Ministerio de Educación ante las Secretarías Departamentales.

En su criterio, si la autoridad judicial hubiese aplicado correctamente dichas normas, habría concluido que el cargo ocupado por él fue una plaza vacante existente, asignada y administrada por la entidad territorial antes del proceso de nacionalización iniciado en 1976 y que su vinculación cumplía plenamente con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que la autoridad judicial accionada no valoró adecuadamente las resoluciones de nombramiento expedidas por las autoridades territoriales entre los años 1973 y 1976, a pesar de que estas daban cuenta de que fue nombrado en una plaza vacante ya existente, no creada, y en todo caso administrada por el departamento de Nariño a través de su Secretaría de Educación. Además, señaló que el fallo omitió considerar el contenido y el valor de las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación Departamental que daban cuenta de la vinculación territorial, así como los sellos, firmas y calidades de los funcionarios intervinientes en los actos administrativos, por ejemplo, que la Resolución no. 209 de 1976 fue suscrita por el gobernador de Nariño, autoridad del orden territorial, circunstancia que, a su juicio, constituía prueba clara de que la vinculación era territorial y no nacional.

En esa línea, sostuvo que el juzgador realizó una lectura sesgada del contenido de los documentos en cuanto desvirtuó su alcance probatorio y dejó de lado elementos 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela esenciales como el origen, la autoridad expedidora y el contexto institucional de los actos de vinculación. También destacó que no se valoró adecuadamente la participación del coordinador de Educación de Adultos, la cual, según afirmó, debía analizarse en el contexto del Decreto 1796 de 1973, que reguló la Campaña Nacional de Alfabetización. En consecuencia, la demandada no solo realizó una lectura restringida de la documental obrante en el expediente, sino que prescindió por completo de un estudio articulado de los elementos de prueba en omisión de las reglas de la sana crítica, con lo cual afectó su reconocimiento pensional.

Por último, alegó que se desconoció el precedente, tanto vertical como horizontal, al apartarse sin justificación de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional y el propio Consejo de Estado en casos con identidad fáctica y jurídica. En primer lugar, reprochó que se hubiese ignorado el precedente vertical contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la cual se reiteró que el carácter territorial o nacional de una plaza docente no se determina por el origen de los recursos, sino por la autoridad que realiza el nombramiento, y se reconoció el derecho a la pensión gracia a docentes vinculados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976, aun cuando su pago proviniera de fondos mixtos.

Aunado a ello, indicó que la sentencia cuestionada se apartó sin motivación suficiente del precedente horizontal establecido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación que ha reconocido la pensión gracia a docentes vinculados en condiciones similares a la suya, mediante resoluciones expedidas por las mismas autoridades del departamento de Nariño, con participación del Fondo Educativo Regional, entre las cuales se encuentran las proferidas en los procesos con radicaciones 52001-23-33-000- 2018-00041-01, 25000-23-42-000-2018-02196-01 y 52001-23-33-000-2015-00395-01.

Finalmente, se refirió al desconocimiento de la sentencia SU-014 de 2020 de la Corte Constitucional, la cual reiteró que la participación de recursos del presupuesto general de la Nación no basta para considerar que una plaza es de carácter nacional y que en el sistema educativo previo a 1991 existía una financiación compartida entre niveles 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela territoriales, a su juicio, la omisión de todos estos precedentes privó a la sentencia de legitimidad constitucional y constituyó un desconocimiento claro del principio de igualdad en la aplicación del derecho y de la fuerza vinculante del precedente judicial.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Sírvase, tutelar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Nelson Emilio Toro Ortiz, transgredidos por el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B dentro del proceso de nulidad restablecimiento del derecho, al preferir la sentencia de fecha 5 de septiembre de 2024, y notificada el 2 de diciembre de 2024, bajo el radicado número 5200123-33-000-2020-00899-01 (2199-2023).

Dejar sin valor y efectos jurídicos la sentencia proferida, el 5 de septiembre de 2024, por el Consejo de Estado, Sala de de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro de procesos nulidad restablecimiento del derecho adelantado por el señor Nelson Emilio Toro Ortiz, en contra de la UPP como quiera que la decisión contenida en esa providencia presenta los defectos procedimental fáctico material o sustantivo y desconocimiento de precedentes judicial vertical y horizontal.

Ordenar al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, accionado que, dentro del término previsto para tal fin emita un nuevo pronunciamiento valorando adecuadamente la totalidad de medios probatorios y aplicando el precedente judicial Vertical de la sala plena de Consejo de Estado (sentencia bonificación del 21 de junio de 2018, radicada CE-SUJ-SI-11-2018); así como el horizontal, por no haber considerados los fallos expedidos por la Sección Segunda – Subsección A de la misma Corporación, y el precedente horizontal establecido por la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación del 22 de enero de 2020.

SU 014/20 y la correcta interpretación de la normatividad vigente y jurisprudencial sobre la materia La entidad accionada será responsable en forma personal del cumplimiento exacto y oportuno de dicha decisión, bajo el apremio de las sanciones previstas por los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI).

Actuación procesal Mediante auto de 19 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, como terceros con interés, se dispuso la vinculación del director (a) o quien haga sus veces de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y a los 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas La UGPP solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional por considerar que la misma pretende reabrir un debate ya resuelto mediante sentencia ejecutoriada, lo cual excede el ámbito de protección del amparo constitucional.

El actor no cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, en tanto la plaza ocupada por él hacía parte del programa de alfabetización administrado por el Ministerio de Educación Nacional, lo cual la calificaba como una plaza nacional, incompatible con el régimen de dicha prestación. Por su parte, el magistrado ponente de la sentencia cuestionada solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela y explicó que la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamentó en el análisis del material probatorio obrante en el expediente, así como en la jurisprudencia vigente, incluida la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y el criterio reiterado por la Sección Segunda de esa Corporación. Precisó que, aunque los actos de nombramiento fueron suscritos por autoridades del orden departamental, las plazas desempeñadas por el actor fueron asignadas por el Ministerio de Educación Nacional en el marco del programa de educación de adultos, por lo cual tenían naturaleza nacional, de ahí que no se configuró ninguno de los defectos endilgados, además, sostuvo que la acción de tutela era improcedente por pretender revivir un litigio ya decidido en sede judicial ordinaria.

Por último, explicó que la sentencia fue suscrita por dos de los tres magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cual se encuentra ajustado a derecho, pues, conforme al artículo 54 de la Ley 270 de 1996, el artículo 128 del CPACA y el artículo 33 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, las decisiones de las Salas o Subsecciones deben ser adoptadas por la mayoría absoluta de sus integrantes. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela En ese sentido, precisó que la providencia fue válidamente proferida por contar con el quórum decisorio exigido, razón por la cual consideró infundado el reproche por supuesta irregular integración de la Sala.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto, 3) análisis de los requisitos generales de procedencia, 4) análisis de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, 5) análisis del defecto fáctico y 6) conclusión y orden de remplazo Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia del 5 de septiembre de 2024.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala amparará los derechos fundamentales invocados por la parte actora, por las siguientes razones: 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela Como cuestión previa, la Sala advierte que se relevará del análisis del defecto procedimental planteado, ya que el estudio de los restantes es suficiente para sustentar la decisión de amparar los derechos fundamentales invocados.

Análisis de los requisitos generales de procedencia Al respecto, para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto i) se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance del accionante, sin que sea procedente algún otro de conformidad; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez4; iii) no se atacó una sentencia de tutela, y iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.

Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute es constitucionalmente relevante, en tanto lo que se reprocha es que la autoridad judicial demandada en la sentencia de segunda instancia incurrió en los defectos antes aludidos, debido a la falta de interpretación sistemática de las normas que rigen la pensión gracia, desatendió los precedentes vinculantes y omitió valorar pruebas obrantes que resultarían determinantes en la decisión. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala accederá al amparo invocado por las siguientes razones: Análisis de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente 1) La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 como una medida de reconocimiento a la labor educativa de los docentes vinculados a las escuelas primarias del orden territorial, quienes durante décadas prestaron sus servicios en condiciones precarias y al margen del sistema pensional nacional. 2) El artículo 4 de dicha ley estableció como requisitos esenciales para su disfrute i) haber prestado al menos veinte (20) años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, ii) no ser beneficiario de otra pensión o recompensa nacional, iii) 4 La sentencia cuestionada se notificó el 2 de diciembre de 2024 y la acción de tutela se presentó el 17 de marzo de 2025, esto es, dentro del término que la jurisprudencia constitucional ha considerado razonable. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela haber alcanzado los cincuenta (50) años de edad y iv) haber demostrado buena conducta en el ejercicio de la función docente. 3) A su turno, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-20185 sostuvo que para establecer si un docente tiene derecho a la pensión gracia se debe atender al conjunto de elementos que permiten identificar la naturaleza de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. 4) En dicha providencia también se descartó como criterio autónomo la fuente de financiación, dado que el funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales (FER) incluía recursos tanto nacionales como territoriales, además, se precisó que la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional tenía funciones limitadas al control presupuestal y no equivalía a una competencia nominadora, de modo que se exigió valorar en conjunto el contexto administrativo y normativo del vínculo para evitar decisiones fundadas en inferencias incompletas. 5) Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-014 de 2020, sobre el primer requisito, reiteró que la naturaleza jurídica del vínculo docente no se determina exclusivamente por la fuente de financiación de la plaza ni por la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional en los actos de nombramiento, sino por la naturaleza de la plaza, entendida como el cargo efectivamente ocupado y su adscripción institucional. 6) Esta interpretación se apoya en la evolución normativa del proceso de nacionalización de la educación que se dio entre los años 1976 a 1980, en consecuencia, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia es indispensable verificar si el docente fue vinculado por autoridad territorial en una plaza existente en un establecimiento territorial o nacionalizado, sin que baste con probar que su salario fue financiado parcialmente por la Nación o que intervino un delegado ministerial. 7) Este precedente fue reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en la cual se reafirmó que la categorización de los docentes como nacionales, nacionalizados o territoriales no depende de la presencia de programas centralizados o de convenios de financiación entre niveles de gobierno, sino del examen 5 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14). 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela riguroso del acto administrativo de nombramiento y del marco institucional al que pertenecía el establecimiento educativo donde se prestó el servicio. 8) Pues, bien, en presente asunto, el actor cuestionó que la providencia judicial censurada interpretó de forma indebida e irrazonable las normas y la jurisprudencia que regulan la pensión gracia, por cuanto concluyó que el requisito de haberse vinculado antes de 1980 a un establecimiento del orden territorial estaba insatisfecho, debido a que la plaza ocupada supuestamente era del orden nacional por haber sido asignada por el Ministerio de Educación Nacional en el marco del programa de alfabetización y educación de adultos, financiada con recursos del presupuesto nacional y que en su creación hubo intervención del delegado ministerial en los actos de nombramiento. 9) En este punto, conveniente exponer las razones de la autoridad judicial accionada con base en las cuales consideró que el actor no tenía derecho a la pensión gracia, veamos: “En este sentido, la Sala procederá a verificar si Nelson Emilio Toro Ortiz acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, según lo descrito en el párrafo anterior.

Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que fue vinculado como profesor de alfabetización mediante las resoluciones 230 del 2 de octubre de 1973, 320 del 22 de noviembre de 1973, 241 del 18 de septiembre de 1974, 404 del 4 de septiembre de 1975 y 209 del 3 de septiembre de 1976, en los Centros “Aranda”, “Cárcel Judicial” y “El Calvario” de Nariño, todas suscritas por el secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación. En relación con las vinculaciones anteriores al 31 de diciembre de 1980, se advierte que, de conformidad con las consideraciones contenidas en la Resolución 204 del 17 de julio de 1974, estas designaciones se efectuaron en «plazas destinadas a la Educación de Adultos en el Departamento, asignadas por el Ministerio de Educación Nacional», esto es, que en el periodo comprendido entre el 1° de octubre de 1973 y el 20 de septiembre de 1976 prestó sus servicios en una plaza del orden nacional.

Lo anterior tiene sustento en el material probatorio que obra en el expediente, según el cual, de conformidad con: i) el Decreto 230 del 2 de octubre de 1973, la plaza en la que fue vinculado se financió con recursos del presupuesto nacional; ii) la Resolución 204 del 17 de julio de 1974, tuvo como objetivo reubicar las plazas asignadas por el Ministerio de Educación Nacional; iii) la Resolución 241 del 18 de septiembre de 1974, a través de la cual fue designado como profesor del Centro de Educación de Adultos “Cárcel Judicial”, en el parágrafo dispuso «[l]os profesores de educación de adultos reelegidos, no necesitan acta de posesión», lo que permite concluir que la designación se efectuó en el programa del ministerio señalado en la referida Resolución 204, esto es en una plaza del orden nacional, situación que se reitera en los actos contenidos en las resoluciones 404 de 1975 y 209 de 1976.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que, aunque las vinculaciones que ostentó el demandante, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se efectuaron a través de actos suscritos por el 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela secretario de educación pública del ente territorial, estas se efectuaron en plazas «asignadas por el Ministerio de Educación Nacional», en el marco del programa de educación para adultos que estaba cargo de esta cartera ministerial.

En ese orden, la naturaleza de la plaza en la que fue designado el docente, contrario a lo concluido por el a quo, es del orden nacional, por lo que no es posible computar ese tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia. Lo anterior, en línea con lo reiterado por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación, según la cual «[e]n cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial». Asimismo, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, se advierte que no se acreditó otra vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que, concluye esta Subsección que Nelson Emilio Toro Ortiz no es acreedor del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó todos los requisitos para esta prestación. Por lo expuesto se revocará la sentencia proferida el 8 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Nariño, y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. 10) De la cita expuesta previamente se extrae que, para sustentar su decisión, en efecto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el reconocimiento de la pensión gracia porque consideró que si bien el actor acreditó vinculaciones anteriores al 31 de diciembre de 1980 y estas se efectuaron a través de actos administrativos suscritos por el secretario de Educación Pública del ente territorial, lo cierto es que la plaza ocupada era del orden nacional por haber sido asignada por el Ministerio de Educación Nacional en el marco del programa de alfabetización y educación de adultos, financiada con recursos del presupuesto nacional y con participación del delegado ministerial en los actos de nombramiento, razones por las cuales estimó que no era posible computar ese tiempo de servicios para efectos del reconocimiento de la pensión gracia porque ello presuntamente daba cuenta del carácter “nacional” de la plaza. 11) Sin embargo, estas conclusiones no se ajustan al marco normativo expuesto en precedencia ni a la interpretación jurisprudencial vinculante, en especial a lo señalado en la sentencia SU-014 de 2020, en la cual la Corte Constitucional reiteró que la categorización del docente nacional, nacionalizado y territorial conforme con el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 no depende de la fuente de financiación ni de la intervención del delegado del Ministerio en la expedición de los actos administrativos, sino de la naturaleza de la plaza: 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela “81.

Así pues, el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado6. 82. En otras palabras, la nacionalización de la educación dada mediante la Ley 43 de 1975 conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores.

Por ello, la distinción entre profesores nacionales y nacionalizados vinculados en el período que nos ocupa (entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980), la establecía la plaza a ocupar, es decir, que esta se diera en establecimientos antes territoriales”.(Resaltado de la Sala). 12) En consecuencia, de acuerdo con el precedente en cita en este caso es claro que la decisión adoptada desconoció que, conforme con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y la sentencia SU-014 de 2020 de la Corte Constitucional, la naturaleza de la plaza no se determina ni por el origen de los recursos ni por el programa al que se adscriba, sino por la autoridad nominadora y la sede o establecimiento donde se prestó el servicio. 13) La firma del delegado ministerial no convierte una plaza en nacional cuando, como en este caso, el nombramiento provino de la Secretaría de Educación Departamental de Nariño y se materializó en instituciones locales bajo jurisdicción del ente territorial. 14) La Resolución no. 204 de 1974, en la que la autoridad judicial accionada basó su conclusión, no tiene el alcance jurídico para mutar el carácter de las plazas, pues la sola expresión de que fueron “asignadas por el Ministerio” debe entenderse dentro del marco de la financiación mixta de los Fondos Educativos Regionales y no como un indicio de subordinación directa al Gobierno Nacional. 15) Al respecto, los artículos 29 y 31 del Decreto 3157 de 1968 establecen que los Fondos Educativos Regionales (FER) se componían de recursos nacionales y territoriales, pero eran administrados por las entidades territoriales, y el Decreto 1796 de 1973 reguló la Campaña Nacional de Alfabetización como una estrategia financiada con recursos diversos, incluidos aportes locales y privados. 6 “En particular, esta es la postura consolidada recientemente por el Consejo de Estado.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la citada providencia de unificación de sección del 18 de junio de 2018, indicó: “Lo determinante no es de dónde provienen los fondos si no la plaza a ocupar”. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela 16) Asumir que la plaza era nacional sin realizar un análisis integral del contexto normativo, probatorio y jurisprudencial como lo hizo la autoridad accionada conlleva a la Sala a concluir que se incurrió en una interpretación alejada de las reglas jurisprudenciales aplicables al caso. 17) A su vez, esa errónea interpretación normativa desconoció la estructura y funcionamiento del sistema educativo anterior a 1980, así como los límites legales de la participación del Ministerio de Educación en los actos administrativos de vinculación, lo cual configura un defecto sustantivo.

Análisis del defecto fáctico 18) De entrada, la Sala advierte que este defecto también se encuentra acreditado, toda vez que la autoridad judicial accionada omitió valorar de forma suficiente y rigurosa el material probatorio relevante para determinar la naturaleza del vínculo del docente. 19) La sentencia de segunda instancia se limitó a afirmar que el actor fue vinculado a una plaza del orden nacional entre 1973 y 1976, sin realizar un análisis detallado de las resoluciones de nombramiento y traslado que obran en el expediente, esto es, las Resoluciones nos. 230 de 1973, 320 de 1973, 241 de 1974, 404 de 1975, 209 de 1976 y 234 de 1976, en las cuales se advierte que los actos fueron proferidos por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, con participación del coordinador de Educación para Adultos, en algunos casos, con firma del gobernador del Departamento y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, como se podrá observar seguidamente: 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela 20) Además, dichas resoluciones contienen sellos institucionales del ente territorial, estampillas departamentales y referencias a estructuras administrativas propias del nivel territorial, lo cual no fue considerado por la autoridad judicial accionada. 21) Ahora bien, contrario a lo sostenido en la sentencia cuestionada, en el presente caso no se está ante plazas de nueva creación asignadas directamente por el nivel central, sino, por el contrario, frente a cargos preexistentes en establecimientos educativos del orden territorial ubicados en el departamento de Nariño. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela 22) Las resoluciones de nombramiento y traslado dan cuenta de que el docente fue designado para prestar sus servicios en centros como “Aranda” y “Cárcel Judicial” del municipio de Pasto, planteles que, para la época de los hechos, se encontraban bajo la administración de la Secretaría de Educación Departamental, lo cual excluye su categorización como planteles nacionales. 23) De hecho, la Resolución no. 320 de 1973 ilustrada previamente, da cuenta de que el cargo ocupado por el actor era una plaza vacante, lo que descarta la idea de que se trataba de un cargo recién creado por parte del Ministerio de Educación y denota que la designación se realizó dentro de la estructura organizativa del ente territorial. 24) En ese contexto, los establecimientos donde fueron prestados los servicios y la inexistencia de un acto de creación de nueva plaza con cargo exclusivo a la Nación reafirman que el vínculo del docente, tanto por su forma como por su contenido, se configuró conforme al régimen territorial. 25) Tales actos, la naturaleza de los establecimientos en los que se prestaron los servicios junto con los sellos institucionales visibles en las resoluciones, constituían pruebas relevantes para determinar el carácter territorial del vínculo, sin embargo, ni siquiera fueron mencionados ni valorados, motivo por el cual resulta forzoso concluir que se incurrió en un desconocimiento de las reglas de la sana crítica y en una omisión que fue determinante en el sentido de la decisión. Conclusión y orden de sentencia de reemplazo En suma, la Sala concluye que la decisión de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Subsección B del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, en consecuencia, se dejará sin efectos jurídicos la sentencia de 5 de septiembre de 2024 y se ordenará a esa autoridad que profiera una sentencia de reemplazo en la cual valore integralmente el material probatorio obrante en el expediente, con sujeción al marco normativo y jurisprudencial que ha sido expuesto en esta providencia. La Sala aclara que la orden aquí dictada no implica el reconocimiento automático de la pensión, pues, el juez de tutela no puede desplazar al juez natural de la causa, por consiguiente, la sentencia de reemplazo será quien valore el derecho que le asiste a la 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela parte actora, previo cumplimiento de los demás requisitos, para lo cual en todo caso deberá i) realizar una valoración sustantiva de los actos administrativos de nombramiento y traslado del docente Nelson Emilio Toro Ortiz, ii) reconocer que la naturaleza de la plaza no se define única y exclusivamente por la fuente de financiación ni por la intervención del delegado ministerial, y iii) aplicar los precedentes judiciales relevantes y de casos similares en los que se ha reconocido lo anterior.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Ampárase los derechos fundamentales invocados por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, déjase sin efecto la sentencia del 5 de septiembre de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 52001-23-33-000-2020- 00899-01.

Ordénase a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una decisión en reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 19 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00 Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.