11001030600020230051600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá D.C., primero (1°) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00516-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Alcaldía de Medellín, Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín y Juzgado Séptimo de Oralidad Familia de Medellín. Asunto: autoridad competente para resolver un recurso de recusación en contra de un comisario de familia en el marco de un proceso de violencia intrafamiliar.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 23 de enero de 2023, la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar presentaron una recusación en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín. Lo anterior por considerar que frente al proceso de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881-21-002 se encontraba incurso en una causal de recusación contenida en el numeral 5 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Mediante Auto del 23 de enero de 2023, el señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín, rechazó la recusación planteada y remitió el expediente con radicado 02-16881-21-002 a la Secretaría de Seguridad y Convivencia del distrito de Medellín, Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia del Distrito de Medellín, con el fin de que el superior jerárquico la resolviera. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 3. Mediante Resolución del 7 de febrero de 2023, la líder de programa encargada de la unidad de comisarías de familia, de la Alcaldía de Medellín, rechazó su competencia para resolver la recusación, por considerar que de conformidad con el artículo 143 del Código General del Proceso «[…] el comisario de familia que no acepte como ciertos los hechos alegados por el recusante o considera que no están comprendidos en ninguna de las causales de recusación, remitirá el expediente al superior, que en los proceso de violencia intrafamiliar es el Juez de familia de Medellín».

En esa medida, ordenó remitir el expediente 02-16881-21-002 a los juzgados del circuito de Familia de Medellín (reparto), para resolvieran la recusación. 4. El asunto fue repartido al Juzgado Tercero de Familia de Medellín, no obstante, mediante auto del 6 de marzo de 2023, este resolvió remitirlo al Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín. Lo anterior por encontrar que ese juzgado ya había conocido de un recurso de apelación contra la Resolución 1192 del 30 de junio de 2021 dentro del proceso de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881- 21-002, situación que implicaba que debía conocer de los demás incidentes dentro del proceso, según las reglas de reparto contenidas en el Acuerdo 108 de 1997 y el Acuerdo 1472 de 2002. 5.

A través de Auto del 22 de marzo de 2023, el Juzgado Séptimo de Familia de oralidad de Medellín manifestó su falta de competencia para resolver la recusación en contra el señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín. Esto por cuanto consideró que se trata de un asunto disciplinario y que la jurisdicción de familia no es superior jerárquico de las comisarías de familia en tales temas.

En ese sentido, indicó que la competencia es de la Alcaldía de Medellín y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente a esa autoridad. 6. Mediante Resolución 202350056838 del 14 de julio de 2023, el alcalde de Medellín ordenó la devolución de la recusación al Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín, con el fin de que se trabe conflicto negativo de competencias. 7.

Por medio de Auto 977 del 24 de agosto de 2023, el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín formuló el conflicto negativo de competencias presuntamente surgido entre esa autoridad, la Alcaldía de Medellín y el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad de Medellín, con el fin de que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado lo dirimiera.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y particulares interesados. Asimismo, se fijó un edicto por el término de cinco días, contados desde el 6 de septiembre hasta el 12 de septiembre de 2023.

Lo anterior con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. Al respecto, obra en el expediente informe de la Secretaría de la Sala del 13 de septiembre de 2023, que da cuenta del acatamiento del referido trámite. Dentro de este se señala que la comunicación se llevó a cabo a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado2, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

Igualmente se informó que la Alcaldía de Medellín, el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín y el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín presentaron sus consideraciones, las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Adicionalmente, en el referido informe secretarial se señaló que las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Alcaldía de Medellín 2 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 La Alcaldía de Medellín no presentó alegatos durante la fijación del edicto; no obstante, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos de las resoluciones del 7 de febrero y 14 de julio de 2023.

En principio, en la Resolución del 7 de febrero de 2023, la Alcaldía de Medellín indicó que los procesos de violencia intrafamiliar tienen naturaleza jurisdiccional, razón por la cual es necesario aplicar el artículo 143 del Código General del Proceso y, en consecuencia, la autoridad encargada de resolver la recusación en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín, será el juez de familia, en tanto que es el superior jerárquico de las comisarías en esos asuntos.

Sostuvo lo siguiente: En el caso en concreto se considera que el deber ser y tal como lo establece el artículo 143 del Código General del Proceso, el Comisario de Familia que no acepte como ciertos los hechos alegados por el recusante o considere que no en ninguna de las causales de recusación, remitirá el expediente al superior, que en los procesos de violencia intrafamiliar es el juez de familia de Medellín. Por otra parte, en la Resolución del 14 de julio de 2023, manifestó que, frente a las medidas de protección dictadas en el marco de un proceso de violencia intrafamiliar, el artículo 18 de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, «[…]contempla que le serán aplicables las normas procesales contenidas en el Decreto 2591 de 1991 en cuanto su naturaleza lo permita».

En esa medida indicó, que al caso en concreto sería aplicable el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual el juez deberá declarase impedido cuando se encuentre dentro de las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal y en dado caso que no lo hiciere, el juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adelantar las actuaciones necesarias para iniciar un proceso disciplinario si fuere el caso.

Con fundamento en lo anterior, consideró que dicha disposición puede aplicarse al presente asunto de la siguiente manera: […] debía declararse la improcedencia de la solicitud de recusación, y el funcionario verificar si se encontraba o no incurso en las causales de impedimento dispuestas en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal y en caso contrario continuar con el trámite incidental y que el superior funcional: es decir, el Juez de Familia, en sede de consulta revisará la actuación con el fin de adoptar las medidas a que hubiere lugar, si en efecto verificaba que el Comisario se encontraba incurso en la causal y debió declarase impedido.

Finalmente, concluyó que se trata de un asunto que compete al superior funcional y no al superior jerárquico. Frente a lo cual aclara que en el presente caso el superior jerárquico de los comisarios de familia de Medellín, de acuerdo con la estructura Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 administrativa de la alcaldía de la ciudad, es la líder del Programa de la Unidad de Comisarías, el cual se encuentra adscrito al Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia de la Secretaría Distrital de Seguridad y Convivencia. 2.

Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín El Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín no presentó sus consideraciones a la Sala; sin embargo, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos de los autos del 22 de marzo de 2023 y del 24 de agosto de 2023. En ambas providencias manifestó que los impedimentos y las recusaciones tienen una naturaleza disciplinaria y, en tal caso, los jueces de familia no fungen como autoridades disciplinarias frente a los comisarios de familia.

Adicionalmente, indicó que, si en gracia de discusión ello no fuera así, la competencia recaería en el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín, por ser el juzgado al que primero se le asignó el asunto por reparto: Porque en ninguna parte de la Constitución, ni de las normas que se vienen de analizar se les otorga a los Jueces de la república esta potestad, de ser AUTORIDAD DISCIPLINARIA de los Comisarios de Familia.

Y de no ser de esta manera, y que sí fueran los jueces quienes debamos disciplinar a los Comisarios de Familia, sería, entonces, el Juez Tercero a quien se le repartió inicialmente el expediente, quien deba resolver lo pertinente, toda vez que, si bien este Despacho resolvió una segunda instancia entre estas mismas partes, lo cierto es que el tema que nos ocupa nada tiene que ver con los problemas de Violencia Intrafamiliar que aquejan a este grupo familiar, es decir con el fondo del conflicto sino de un tema disciplinario frente a un servidor público del orden municipal, en este caso en concreto el Comisario de Familia de la Comuna 16 del barrio Belén, doctor CARLOS ALBERTO VELÁSQUEZ ESCOBAR. 3.

Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín El Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín no presentó sus consideraciones a la Sala. No obstante, mediante Auto del 6 de marzo de 2023 indicó que la competencia sobre el asunto recaía en el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín. Lo anterior, por encontrar que ese juzgado ya había conocido de un recurso de apelación contra la Resolución1192 del 30 de junio de 2021 dentro del proceso de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881-21-002, situación que implicaba que debía conocer de los demás incidentes dentro del proceso, según las reglas de reparto contenidas en el Acuerdo 108 de 1997 y el Acuerdo 1472 de 2002: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 Al Juez a quien se le asigne el conocimiento de un asunto será el que conozca la primera y demás apelaciones que se formulen; cuando un asunto fuere repartido por primera vez en segunda instancia, siempre que en él se interpongan recursos que deban ser resueltos por el superior funcional, el expediente se debe asignar a quien se le repartió inicialmente y en estos eventos la dependencia encargada del reparto tendrá a su cargo el envío del expediente al funcionario competente y tomará la información necesaria para hacer las compensaciones del caso (artículos 10, inciso 1º del Acuerdo 108 de 1997 y 7º, inciso 1º, numeral 5º del Acuerdo 1472 del 2002).

Según la constancia que antecede se advierte que el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín ya ha conocido del proceso de violencia intrafamiliar entre GABRIEL JAIME OSPINA SALAZAR, GUILLERMINA OSPINA TOBÓN, JOSÉ FERNANDO OSPINA, RUT AMOR OSPINA TOBÓN Y AMPARO ISABEL OSPINA por lo que se remitirá a dicho Despacho para lo de su competencia III.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»3 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

(Se resalta) 3 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;

Las tres autoridades involucradas en el presente trámite, esto es, la Alcaldía de Medellín, el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín y el Juzgado Séptimo de Familia de Medellín han negado su competencia para resolver la recusación presentada por la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre tres autoridades, dos de ellas juzgados que pertenecen a la Rama judicial, por lo cual se cumplen con el requisito relativo a la vinculación de una autoridad del orden nacional. Por su parte la Alcaldía del Medellín es una autoridad del orden Territorial. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, la cual consiste en determinar la autoridad competente para resolver la recusación presentada por la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que la posición mayoritaria de la Sala ha sido la de considerar que el asunto es de naturaleza administrativa cuando al menos una de las autoridades en conflicto ejerce funciones administrativas.

En ese sentido, en el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto que la Alcaldía de Medellín es una autoridad con funciones exclusivamente administrativas. Mientras que las dos autoridades involucradas tienen funciones jurisdiccionales. Así las cosas, de acuerdo con la posición de la Sala de Consulta y Servicio Civil se concluye que el presente conflicto de competencias debe ser resuelto y decidido por la Sala 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»4. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa 4 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.

Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para resolver la recusación presentada por la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín, dentro del proceso de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881-21-002.

Sobre el particular, la Alcaldía de Medellín ha sostenido que, por tratarse de una recusación en el marco de un proceso de violencia intrafamiliar, la competencia para resolverlo recae en el respectivo juez de familia, por ser este la autoridad que fungen como superior de la comisaría de familia en dichos temas. Por su parte, el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín manifestó que el asunto es de competencia del Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín, debido a que ese juzgado ya había conocido de un recurso de apelación contra la Resolución 1192 del 30 de junio de 2021 dentro del proceso de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881-21-002, situación que implicaba que debía conocer de los demás incidentes dentro del proceso, según las reglas de reparto contenidas en el Acuerdo 108 de 1997 y el Acuerdo 1472 de 2002.

Finalmente, el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín señaló que las recusaciones e impedimentos son asuntos disciplinarios, frente a los cuales los jueces de familia no son competentes, pues solo son superiores de las comisarías de familia en asuntos de violencia intrafamiliar. Por lo anterior, consideró que la competencia era de la Alcaldía de Medellín. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) Las funciones jurisdiccionales asignadas a las comisarías de familia.

Reiteración. ii) El régimen de impedimentos y recusaciones en materia de violencia intrafamiliar. iii) Reglas de reparto de los negocios de familia. iv) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Las funciones jurisdiccionales asignadas a las comisarías de familia. Reiteración5 El ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas, encuentra fundamento en el artículo 116 de la Constitución Política, en el cual se establece lo siguiente: Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.

Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Las comisarías de familia en Colombia fueron creadas por el entonces Código del Menor (Decreto 2737 de 1989) en su artículo 295, con la función de brindar protección a los menores en situación irregular, e intervenir en casos de conflicto familiar.

A partir de la expedición de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), las funciones de las comisarías fueron establecidas en el artículo 83 de dicha norma, e incorporadas al Sistema Nacional de Bienestar Familiar que tiene como propósito la prevención, garantía, restablecimiento y reparación de los derechos de todos los miembros del grupo familiar.

Más adelante, la Ley 2126 de 20216 derogó el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006, y en su artículo 3° define la naturaleza jurídica de las comisarías de familia, manteniendo las funciones jurisdiccionales de estas, funciones que se activan tratándose de asuntos de violencia intrafamiliar, en el marco de lo previsto en el artículo 17 de la misma norma, así: Artículo 3.

Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de diciembre de 2022 con radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00254-00. 6 Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley. [negrilla de la Sala] En su artículo 12, esta ley establece las funciones de las comisarías, entre las cuales, se encuentra la de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de quienes estén en riesgo o hayan sido víctimas de violencia en el contexto familiar.

El artículo 177 de la norma en cita establece las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar, la cuales se derivan del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las comisarías de familia: Medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. Si la autoridad competente determina que el solicitante o un miembro del núcleo familiar ha sido víctima de violencia, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona ofendida u otro miembro del núcleo familiar. [resalta la Sala] En relación con la naturaleza de las comisarías de familia que en su momento previó la Ley 1098 de 2006, y que se mantiene en la Ley 2126 de 2021, la Corte Constitucional8, la Corte Suprema de Justicia9 y la Sala de Consulta del Consejo de Estado10 reconocieron que, si bien son autoridades de carácter administrativo, en los casos de violencia intrafamiliar actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

Puntualmente la primera de las autoridades judiciales mencionadas explicó lo siguiente: 2.5.1. Así las cosas, es preciso señalar que las Comisarías de Familia, son autoridades administrativas que, en casos de violencia intrafamiliar, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo cual tienen competencia para imponer medidas de protección a favor de las víctimas de actos de violencia intrafamiliar11. 2.5.2.

Pues bien, la ley 294 de 1996, que fue modificada por la ley 575 de 2000, y sus decretos reglamentarios 652 de 2001 y 4799 de 2011, indican el procedimiento 7 Modificatorio del artículo 5° de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2° de la Ley 575 de 2000, antes modificado por el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008. 8 Ver, entre otras, las siguientes Sentencias: T015 de 2018, T-462 de 2018 y T-306 de 2020. 9 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencias de 5 de julio de 2013 (rad. 2012- 02433) y de 14 de febrero de 2017 (rad. 2016-03348). 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, rad. núm.: 1100103-06-000-2022-00257-00. 11 La funciones jurisdiccionales de las Comisarías de Familia, se fundamentan en la Ley 575 de 2000, que está en concordancia con el artículo 116 de la Constitución, que al respecto dispone: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.

Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 que deben observar las autoridades competentes en los casos de violencia intrafamiliar. En ese sentido, el inciso 2 del artículo 18 de la Ley 294 de 1996, que fue modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, establece que la decisión final del comisario o del juez, según el caso, que imponga una medida de protección definitiva, será recurrible ante el juez de familia, mediante el recurso de apelación, el cual se otorgará en el efecto devolutivo. 12 [resalta la Sala].

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha considerado que el legislador asimiló a las comisarías de familia a los jueces de la república en lo que atañe a asuntos relacionados con la violencia intrafamiliar: […] se observa que la Ley 294 de 1996, al radicar en las Comisarías de Familia la competencia para conocer de la acción de protección por violencia intrafamiliar, las equiparó, en cuanto a esas funciones, a los jueces (Cfr. artículos 11, 12 y 14), al punto de establecer que la apelación de sus determinaciones las conocerían(sic) el respectivo el Juez de Familia o Promiscuo de Familia (artículo 18).

En consecuencia, aunque el artículo 83 de la ley (sic) 1098 de 2006 señala que las Comisarías de Familia “[s]on entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario”, ese mismo fundamento normativo conduce a concluir que, en cuanto hace al trámite de las acciones o medidas de protección, las Comisarías de Familia son autoridades administrativas que también desempeñan funciones judiciales, precisamente de aquellas que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la Jurisdicción Ordinaria13. [resalta la Sala]. 5.2.

El régimen de impedimentos y recusaciones en materia de violencia intrafamiliar. La Sala en anteriores oportunidades14 ha indicado que los impedimentos y las recusaciones son instrumentos jurídicos de naturaleza procedimental con sustento constitucional, toda vez que se encuentran destinados a asegurar el debido proceso judicial, para contribuir a la independencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública y, con ello, a la materialización del principio y derecho fundamental a la igualdad de las personas ante la ley, preceptos regulados en los artículos 13, 29 y 209 de la Carta Política. 12 Sentencia T-642 de 2013. 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencias de 5 de julio de 2013 (rad. 2012- 02433) 14 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 23 de febrero de 2022, radicado número 11001-03- 06-000-2021-00178-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 El impedimento se presenta cuando la autoridad, ex officio, pone de manifiesto la situación que, a su juicio, afecta su imparcialidad. Entre tanto, la recusación ocurre cuando dicha circunstancia se alega por parte de alguno de los sujetos procesales15. En materia de violencia intrafamiliar, no existe una norma especial que determine la competencia para dar trámite a los impedimentos o las recusaciones.

En efecto, las leyes 294 de 1996, 575 de 2000, 1098 de 2006, 2126 de 2021 y 2197 de 2022 no contienen una disposición especial sobre la materia. No obstante, la Ley 294 de 1996, mediante la cual se radica en las Comisarías de Familia la competencia para conocer de la acción de protección por violencia intrafamiliar, contempla una remisión normativa.

Así en su artículo 18, modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, se dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 18. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> En cualquier momento, las partes interesadas, el Ministerio Público, el Defensor de Familia, demostrando plenamente que se han superado las circunstancias que dieron origen a las medidas de protección interpuestas, podrán pedir al funcionario que expidió las (sic) orden la terminación de los efectos de las declaraciones hechas y la terminación de las medidas ordenadas.

Contra la decisión definitiva sobre una medida de protección que tomen los Comisarios de Familia o los Jueces Civiles Municipales o Promiscuos Municipales, procederá en el efecto devolutivo, el Recurso de Apelación ante el Juez de Familia o Promiscuo de Familia. Serán aplicables al procedimiento previsto en la presente ley las normas procesales contenidas en el Decreto número 2591 de 1991, en cuanto su naturaleza lo permita. [Resalta la Sala].

Ahora bien, dentro de del Decreto Ley 2591 se encuentra una disposición relativa a la recusación del juez que conoce de la acción de tutela:

ARTICULO 39. RECUSACION. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá 15 Sobre los de impedimentos y recusaciones, la Corte Constitucional, en la sentencia C-532 de 2015, manifestó: En su jurisprudencia la Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de los impedimentos y las recusaciones como instrumentos para revestir de imparcialidad la administración de justicia, cuyas consideraciones son plenamente aplicables a la función administrativa Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso.

La aplicación de la citada norma a los asuntos de violencia intrafamiliar, con fundamento en la remisión hecha por el artículo 18 de la Ley 294 de 1996, conllevaría a que en ningún evento sea posible plantear la recusación contra un comisario de familia, en tanto que sería improcedente. En todo caso, la norma en mención no indica qué autoridad es la competente para declarar la improcedencia de la recusación. No obstante, lo anterior, con posterioridad a la Ley 294 de 1996 y a la Ley 575 de 2000, fue expedido el Código General del Proceso, el cual resulta aplicable, entre otros, a asuntos de familia, como el de la violencia intrafamiliar, y en aquellos casos en los que autoridades administrativas ejerzan funciones administrativas en esa área del derecho, tal como sucede con los comisarios de familia: ARTÍCULO 1o.

OBJETO. Este código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes.

Ahora bien, de la norma en cita se extrae que, como condición para su aplicación, el Código General del Proceso establece que no debe existir una regulación expresa en otras leyes. Requerimiento que se cumple en el caso de la violencia intrafamiliar, dado que, se reitera, no existe un régimen de recusaciones o impedimentos específico sobre la materia.

Adicionalmente, las remisiones normativas hechas por la Ley 294 de 1996 al Decreto Ley 2591 tampoco permiten identificar la autoridad competente para resolver la recusación. En esa medida, y teniendo en cuenta la naturaleza jurisdiccional de los procesos de violencia intrafamiliar, se hace necesario acudir a las normas contenidas en el Código General del Proceso relativas al trámite de las recusaciones:

ARTÍCULO 143. FORMULACIÓN Y TRÁMITE DE LA RECUSACIÓN. La recusación se propondrá ante el juez del conocimiento o el magistrado ponente, con expresión de la causal alegada, de los hechos en que se fundamente y de las pruebas que se pretenda hacer valer. Si la causal alegada es la del numeral 7 del artículo 141, deberá acompañarse la prueba correspondiente.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 Cuando el juez recusado acepte los hechos y la procedencia de la causal, en la misma providencia se declarará separado del proceso o trámite, ordenará su envío a quien debe reemplazarlo, y aplicará lo dispuesto en el artículo 140. Si no acepta como ciertos los hechos alegados por el recusante o considera que no están comprendidos en ninguna de las causales de recusación, remitirá el expediente al superior, quien decidirá de plano si considera que no se requiere la práctica de pruebas; en caso contrario decretará las que de oficio estime convenientes y fijará fecha y hora para audiencia con el fin de practicarlas, cumplido lo cual pronunciará su decisión. [Resalta la Sala] De acuerdo con la norma citada, cuando el juez de conocimiento o la autoridad con funciones judiciales no acepta la recusación, esta se remite al superior para que sea resuelta.

Teniendo en cuenta que los comisarios de familia actúan en calidad de jueces en asuntos de violencia intrafamiliar, y sus decisiones pueden ser apeladas ante el juez de familia16, se concluye que estos últimos también serán los competentes para resolver las recusaciones planteadas en el marco de ese tipo de procesos. 5.3. Reglas de reparto de los negocios de familia Ahora bien, es claro que al juez que recibe por reparto un proceso judicial debe adelantar las actuaciones a las que se refiere el artículo 143 del CGP, explicadas previamente.

No obstante, el Consejo Superior de la Judicatura ha establecido unas reglas de reparto frente a situaciones excepcionales. Así, por ejemplo, en el artículo 7 del Acuerdo 1667 de 2002 “Por el cual se reglamenta el reparto de los negocios de familia” indicó lo siguiente:

ARTICULO SEPTIMO: COMPENSACIONES EN EL REPARTO. En todos los casos de que trata el presente artículo el funcionario judicial diligenciará los formatos respectivos, con indicación del nombre de las partes, los números únicos de radicación, grupo, fecha y secuencia de reparto y los remitirá de manera inmediata a la dependencia encargada del reparto o a la Sala Administrativa del Consejo Seccional correspondiente para el caso previsto en el numeral séptimo, que procederá a efectuar con los repartos subsiguientes las compensaciones que se requieran. 16 Ley 575 de 2000, ARTÍCULO 12.

El artículo 18 de la 294 de 1996 quedará así: Artículo 18. En cualquier momento, las partes interesadas, el Ministerio Público, el Defensor de Familia, demostrando plenamente que se han superado las circunstancias que dieron origen a las medidas de protección interpuestas, podrán pedir al funcionario que expidió las orden la terminación de los efectos de las declaraciones hechas y la terminación de las medidas ordenadas.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 […] 5.POR ADJUDICACIÓN: Cuando un asunto fuere repartido por primera vez en segunda instancia, en todas las ocasiones en que se interpongan recursos que deban ser resueltos por el superior funcional, el negocio será asignado a quién se le repartió inicialmente. En tales eventos la dependencia encargada del reparto tendrá a su cargo el envío del expediente al funcionario competente y tomará la información correspondiente para hacer las compensaciones del caso.

Así las cosas, cuando un juez ya hubiere conocido de la segunda instancia de un proceso judicial, será el mismo juez el encargado de conocer de los demás asuntos que deban ser resueltos por el superior respecto del mismo proceso judicial. 5.7. El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que el Juzgado Séptimo de Familia de Medellín es la autoridad competente para resolver la recusación planteada por la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín. Lo anterior encuentra fundamento en las siguientes razones: i) Los comisarios de familia actúan con funciones jurisdiccionales en asuntos de violencia intrafamiliar, por lo cual, la jurisprudencia ha considerado que actúan como verdaderos jueces en la materia. ii) Los jueces de familia son los superiores funcionales de las comisarías de familia en asuntos de violencia intrafamiliar, en tanto que las decisiones definitivas que adopten pueden ser recurridas ante los primeros. iii) La normativa sobre la violencia intrafamiliar no contempla un régimen de impedimentos y recusaciones, por lo cual se hace necesario acudir a normas supletorias. iv) Al respecto, el artículo 18 de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, permite la aplicación de las normas procesales de la acción de tutela, contenidas en el Decreto Ley 2591.

No obstante, dichas normas no definen el trámite de la recusación, ni fijan la autoridad competente para resolverla. v) No obstante, lo anterior, con posterioridad a la Ley 294 de 1996 y a la Ley 575 de 2000, fue expedido el Código General del Proceso, el cual resulta aplicable, entre otros, a asuntos de familia, como el de la violencia Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 intrafamiliar, y en aquellos casos en los que autoridades administrativas ejerzan funciones administrativas. vi) En esa medida, teniendo en cuenta el carácter jurisdiccional de los procesos de violencia intrafamiliar, se acude en el presente asunto a las normas contenidas en el Código General del Proceso con el fin de definir el procedimiento y la autoridad competente para resolver la recusación. Al respecto, dicho cuerpo normativo en su artículo 143 dispone que, si el juez de conocimiento no acepta la recusación, esta se remite al superior para que sea resuelta. vii) Para el caso en concreto, dado que la recusación en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín, fue formulada en el marco del proceso de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881-21-002, el superior encargado de su resolución será el juez de familia. viii) Ahora bien, debido a que el Juzgado Séptimo de Familia de Medellín ya había conocido con anterioridad de un recurso de apelación en el marco del proceso de violencia de violencia intrafamiliar con radicado 02-16881-21- 002, en el cual la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar son parte, le corresponderá resolver la recusación planteada.

Lo anterior de conformidad con las reglas de reparto contenida en artículo 7 del Acuerdo 1667 de 2002 del Consejo Superior de La Judicatura. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Juzgado Séptimo de Familia de Medellín para que resuelva la recusación planteada por la señora Guillermina Ospina Tobón y el señor Jaime Ospina Salazar en contra del señor Carlos Alberto Velásquez Escobar, comisario de familia de la Comuna 16 (Belén) de Medellín, en el marco del proceso de violencia intrafamiliar 02-16881-21-002.

SEGUNDO. ENVIAR el expediente al Juzgado Séptimo de Familia de Medellín.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Alcaldía de Medellín, al Juzgado Tercero de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín, al Juzgado Séptimo de Familia de Medellín, al Comisario de Familia Comuna 16 Belén de Medellín, la Procuraduría General de la Nación y a los señores: Gabriel Jaime Ospina Salazar, Guillermina Ospina Tobón, Gonzalo Adolfo García Chigua, José Fernando Ospina Salazar Radicación: 11001-03-06-000-2023-00516-00 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala