Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. En Liquidación Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Naturaleza: Ejecutivo Tema: Se revoca la providencia de primera instancia. En la medida en que la entidad demandada no propuso excepciones el tribunal debía dictar sentencia ordenando seguir adelante la ejecución; la facultad de pronunciase de oficio sobre los requisitos del título no lo habilita para dar por probada una excepción de pago.

Las normas sobre intereses del Código Civil aplican a las deudas del Estado. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra la providencia del 31 de agosto de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó seguir adelante la ejecución. Esta Subsección es competente para conocer el recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA.

A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, en los términos del numeral 6 del artículo 152 del mismo código1. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 22 de enero de 20242. En los términos del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ante la ausencia de solicitud probatoria de las partes el expediente entró al despacho para fallo el 20 de febrero de 20243, sin que la parte no apelante ni el Ministerio Público se pronunciaran.

I.

ANTECEDENTES 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021: «(…) Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.» 2 SAMAI, índice 4. 3 SAMAI, índice 12. Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 2 A.- Posición de la parte ejecutante 1.- El 12 de octubre de 2022 la sociedad Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. En Liquidación (en adelante la «ejecutante») presentó demanda ejecutiva contra el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU (en adelante la «ejecutada») en la que solicitó librar mandamiento de pago por el saldo insoluto de la condena impuesta a la ejecutada en el laudo arbitral del 31 de enero de 2017 correspondiente a las siguientes sumas: (i) novecientos setenta y dos millones doscientos cuarenta y tres mil ochocientos cincuenta y cuatro pesos ($972.243.854) por concepto de capital; y (ii) mil cincuenta y ocho millones cuatrocientos sesenta y nueve mil ochocientos noventa y siete pesos ($1.058.469.897) por concepto de intereses moratorios causados hasta el 30 de abril de 2022. 2.- La ejecutante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 31 de enero de 2017 se profirió un laudo que declaró el incumplimiento de un contrato celebrado entre la ejecutante y la ejecutada y se condenó a esta última a pagarle la suma de once mil quinientos cuarenta y cinco millones setecientos treinta y ocho mil novecientos ochenta y cuatro pesos ($11.545.738.984).

El laudo quedó ejecutoriado el 20 de febrero de 2017, fecha desde la cual comenzaron a causarse intereses en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.2.- La ejecutada realizó pagos parciales de la obligación adeudada en las siguientes fechas y por los siguientes montos: (i) el 10 de noviembre de 2017 por cinco mil ochocientos ochenta millones ciento setenta y nueve mil cincuenta y tres pesos ($5.880.179.053);

(ii) el 23 de febrero de 2018 por seiscientos diecisiete millones setecientos veintiún mil seiscientos noventa y nueve pesos ($617.721.699); y (iii) el 26 de marzo de 2018 cinco mil cuarenta y siete millones ochocientos treinta y ocho mil doscientos treinta y dos pesos ($5.047.838.232). 2.3.- Sin embargo, los pagos realizados no alcanzaron a cubrir la totalidad del capital y los intereses.

Lo anterior teniendo en cuenta los intereses que se causaron en los periodos transcurridos entre los diferentes pagos parciales y la regla de imputación de pagos dispuesta en el artículo 1653 del Código Civil. B.- Mandamiento de pago 3.- Mediante auto del 23 de mayo de 2023, el tribunal libró mandamiento de pago en los siguientes términos: «PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la ejecutante y en contra del Instituto de Desarrollo Urbano por las siguientes sumas de dinero: Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 3 1.1.

El valor de NOVECIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON TREINTA Y SEIS CENTAVOS M/CTE (COP$972.243.854,36), por concepto de capital adeudado a la sociedad CONFASE S.A. (en liquidación), que corresponden a el valor que aún no se ha pagado por el IDU de conformidad con lo establecido en el laudo arbitral del 31 de enero de 2017. 1.2.

Por concepto de intereses moratorios causados desde que la obligación fue exigible y hasta el 30 de abril de 2022 el valor de MIL CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS CON SESENTA Y SIETE CENTAVOS M/CTE (COP$1.058.469.897,67) 1.3. Por los intereses moratorios, desde la fecha de la presentación de la demanda ejecutiva hasta el pago efectivo del capital adeudado, de conformidad con lo establecido en la ley.» C.- Posición de la parte ejecutada 4.- La ejecutada guardó silencio4.

D.- Providencia recurrida 5.- En providencia del 31 de agosto de 2023, el tribunal negó seguir adelante la ejecución. En síntesis, señaló: 5.1.- Que, en el momento procesal de seguir adelante la ejecución, el juzgador podía nuevamente estudiar los requisitos de existencia del título ejecutivo y podía referirse a este punto incluso de oficio para negarse a disponer que siguiera adelante la ejecución «El artículo 298 del C.P.A.C.A. establece la posibilidad analizar de oficio los defectos del título ejecutivo, al momento de expedir la sentencia o el auto que ordena seguir adelante con la ejecución. Además, en e artículo 497 del Código General del Proceso también se contempló esa misma facultad oficiosa del juez» 5.2.- Advertido lo anterior, el Tribunal, señaló: (i) que el artículo 195 del CPACA regula el trámite del pago de condenas judiciales y es una norma especial sobre el pago de obligaciones a cargo de entidades estatales;

(ii) que esta norma, establece una serie de obligaciones y prerrogativas cuyo objetivo es la protección del patrimonio público y el interés general; (iii) que, por lo tanto, al existir una norma especial sobre este asunto, no es posible aplicar el artículo 1653 del Código Civil, relativo a la imputación del pago de obligaciones dinerarias, porque esta disposición, está pensada especialmente para regular las relaciones negociales entre privados; y además de lo anterior, la diferencia en las normas que regulan el pago de créditos judiciales de las entidades estatales se justifica en el hecho de que el Estado está sometido al principio de legalidad del gasto público. 4 De conformidad con lo indicado en la providencia recurrida.

Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 4 5.3.- En virtud de lo anterior, el Tribunal concluyó que «a la entidad estatal siempre le corresponderá pagar el valor de la sentencia primero al capital de la obligación y luego a los intereses pagados».

Por esta razón concluyó que los pagos parciales realizados por la entidad correspondían a la totalidad del capital que se ordenó pagar en el laudo ejecutado, sin que se hayan causado intereses. «Entonces, contrario a lo sostenido por la sociedad ejecutante, la entidad ejecutada, pagó exactamente el valor total del capital establecido en el laudo arbitral, luego las sumas que reclama CONFASE S.A., incluso a título de intereses moratorios no están causadas, por las razones ya establecidas por esta sala en la presente providencia».

E.- Recurso de apelación 6.- La parte ejecutada presentó recurso de reposición y en subsidio apelación en el que formuló los siguientes reparos: 6.1.- La protección del patrimonio público y el interés general no exime a las entidades estatales del pago de intereses moratorios sobre las condenas, intereses cuya causación y pago está establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA.

Además de lo anterior, en el laudo ejecutado se señaló de forma expresa que sobre la condena proferida contra la entidad ejecutada se causarían intereses de mora en los términos de la ley. 6.2.- El tribunal interpreta erróneamente los artículos 192 y 195 del CPACA, al considerar que constituyen una regulación especial y completa sobre los pagos de condenas judiciales.

Las normas referidas no regulan las hipótesis de pagos parciales de las obligaciones derivadas de condenas judiciales, por lo cual sí es procedente la aplicación del artículo 1653 del Código Civil. Además, así lo ha considerado el Consejo de Estado. 6.3.- En todo caso, con independencia de la discusión sobre la aplicación del artículo 1653 del Código Civil al caso concreto, el tribunal pasa por alto que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA, la condena impuesta en el laudo ejecutado generó intereses moratorios, los cuales debían ser reconocidos al ejecutante. 6.4.- Por último, el tribunal infiere una regla inexistente en el ordenamiento jurídico, según la cual, en los casos de condenas judiciales en contra de entidades estatales, los pagos deben imputarse primero al capital y después a los intereses. 7.- Mediante auto del 26 de octubre de 2023, el tribunal no repuso su decisión y concedió el recurso de apelación. F.- Trámite relevante de segunda instancia Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 5 8.- En auto del 22 de enero de 2024 se admitió el recurso de apelación. Allí se indicó que, si bien la providencia apelada fue proferida por el tribunal como un auto, al estarse pronunciado de oficio sobre hechos constitutivos de la excepción de pago esta correspondía materialmente a una sentencia. Por lo anterior, se le daría el trámite previsto para la apelación de sentencias.

Esta providencia fue notificada legalmente y no fue objeto de recursos. II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala revocará la decisión apelada y ordenará seguir adelante la ejecución. De las consideraciones transcritas se evidencia que lo que hizo el tribunal fue declarar probada - de oficio - una excepción de pago no propuesta por la entidad demandada.

Así se evidencia en el párrafo transcrito en el numeral 5.3. de los antecedentes. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 298 del CPACA y en el artículo 440 del CGP, este no es un pronunciamiento que pueda hacerse al momento de proferir sentencia; este punto se tratará en la primera parte de la providencia. En la segunda parte se explicará que, en cualquier caso, la decisión del tribunal desconoce la regulación legal sobre intereses y lo dispuesto en laudo base de la ejecución. G.- La improcedencia de negarse a seguir adelante la ejecución cuando no se han propuesto excepciones ni se discuten las calidades del título que es base del recaudo ejecutivo 10.- Conforme con el parágrafo del artículo 298 del CPACA: «los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso».

Una cosa es estudiar de oficio si el documento presentado con la demanda reúne las condiciones de título ejecutivo y otra cosa, totalmente distinta, es concluir que el deudor ya pagó la totalidad de la deuda y que por ende no puede seguirse adelante con la ejecución. Este pronunciamiento - se itera - corresponde a declarar probada de oficio una excepción de pago. 11.- Conforme con en el artículo 440 del CGP: «si el ejecutado no propone excepciones oportunamente, el juez ordenará, por medio de auto que no admite recurso, el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado».

Esa es la decisión debe tomarse cuando el ejecutado no propone excepciones. 12.- Lo anterior corresponde a la naturaleza del proceso de ejecución, punto sobre el cual la doctrina anota: Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 6 «En la clasificación de los procesos por la naturaleza de la pretensión, que los agrupa en procesos de conocimiento y procesos ejecutivos, se muestra explicativamente las dos etapas de la jurisdicción: la cognición, o aquella que se dirige a la declaración de certeza o de aplicación de la ley para un derecho incierto o controvertido, momento en el cual el Estado dicit ius; y la ejecución forzada, en la cual se observa la ley, porque ante un derecho cierto pero insatisfecho, el Estado hace que el mandato concreto sea prácticamente cumplido con el empleo de la fuerza “dirigida a modificar el mundo exterior y a hacerlo corresponder a la voluntad de la ley”.

La estructura de estos dos tipos de proceso la explica el profesor uruguayo EDUARDO J. COUTURE acudiendo al saber, querer y obrar del proceso humano: en el proceso de conocimiento el juez comienza por saber o conocer los hechos, mediante un amplio debate probatorio, luego decide, esto es, quiere en sentido jurídico y, por último, obra cuando hace cumplir o ejecuta la sentencia. En cambio, en el proceso ejecutivo, con un título ejecutivo, que hace plena prueba de un derecho cierto, el juez decide desde el momento mismo en que libra la orden de pago, sin perjuicio de que después oiga al demandado, conozca las excepciones y practique pruebas»5 (negrilla fuera del texto original). 13.- Y refiriéndose puntualmente al artículo 440 del CGP, la doctrina agrega: «En efecto, dado que en este proceso se anexa a la demanda un documento que da cuenta de una obligación clara, expresa y exigible, proveniente del deudor (título ejecutivo), si el demandado no propone excepciones el juez debe dictar sentencia ordenando que prosiga la ejecución, como lo preceptúa el art. 440 del CGP.

Mal puede el juez, si el demandado no excepciona, decretar pruebas con el fin de desvirtuar el derecho del demandante, quien para iniciar el proceso de ejecución ha presentado título ejecutivo; sería incongruente la conducta del juez si de una parte procede a dictar mandamiento ejecutivo dándole valor probatorio y posteriormente, ante el silencio del demandado, decreta pruebas de oficio para tratar de demostrar alguna excepción, lo que lo colocaría en posición contradictoria pues si tiene alguna duda acerca de la suficiencia de título no ha debido proferir mandamiento ejecutivo.

En suma, en el proceso de ejecución no se aplica la regla general prevista en el art. 282 y en todos los casos debe alegarse la excepción perentoria dentro de la oportunidad legal (art. 442), cualquiera que ella sea (…)». 6 H.- La decisión sobre intereses adoptada en el mandamiento de pago y desconocida en la providencia recurrida. 14.- Sobre la aplicación del artículo 1653 del Código Civil al pago de las condenas judiciales a cargo de entidades estatales, esta Subsección ha indicado que: «Si bien los artículos 192 y siguientes del CPACA desarrollan varios aspectos relacionados con la efectividad de condenas contra entidades públicas, en materia de la imputación de los pagos realizados guardan silencio.

En ese sentido, la Sala recuerda, como ya tuvo la oportunidad de precisarlo esta Subsección, que al pago de condenas contra entidades públicas resulta aplicable 5 Canosa Suárez, Ulises. Capítulo XII: La ejecución individual en Derecho de las obligaciones con propuesta de modernización Tomo III. Segunda edición. Bogotá: Universidad de los Andes. 2018. 6 López Blanco, Hernán Fabio.

Código General del Proceso: parte general. Tercera edición. Bogotá: Editorial Tirant Lo Blanch. 2024. Pg. 562 Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 7 la regla de imputación del pago consagrada en el inciso primero del artículo 1653 del Código Civil, en virtud de la cual, cuando una obligación consiste en pagar un capital e intereses, “el pago se imputa primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital”.»7 15.- En este sentido, el tribunal se equivocó al afirmar que no hay lugar a aplicar la norma de imputación de pagos del Código Civil pues los artículos 192 y 195 del CPACA constituyen una norma especial que regula de forma completa el pago de condenas judiciales.

Más aún, su afirmación según la cual «a la entidad estatal siempre le corresponderá pagar el valor de la sentencia primero al capital de la obligación y luego a los intereses pagados» carece de sustento normativo. 16.- Además de lo anterior, le asiste razón al apelante al señalar que el tribunal pasó por alto que la condena impuesta en el laudo ejecutado generó intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

El laudo quedó ejecutoriado el 20 de febrero de 2017 y la solicitud de pago ante la entidad se presentó el 5 de mayo de 20178, dentro del término previsto en el inciso 4 del artículo 192 del CPACA9. En este sentido, la condena generó intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF entre el 21 de febrero y el 21 de diciembre de 2017 en los términos del numeral 4 del artículo 195 del CPACA10.

Además, desde el 22 de diciembre de 2017, se causaron intereses moratorios a la tasa máxima legal, de conformidad con lo dispuesto en la misma norma11. 17.- Por lo demás, la protección del interés general y el patrimonio público no justifica la inaplicación de los artículos 192 y 195 del CPACA ni exime a las entidades estatales de su deber de pagar las condenas oportunamente con los respectivos intereses moratorios causados. 18.- Así las cosas, el tribunal erró al señalar que la obligación ejecutada se había pagado pues los pagos parciales realizados por la entidad ejecutada sumaban el capital de la condena impuesta en el laudo.

El tribunal no tuvo en cuenta los intereses causados en los periodos transcurridos entre los diferentes pagos ni la regla de imputación de pagos del artículo 1653 del Código Civil. Por lo tanto, se revocará la providencia y se ordenará seguir adelante la ejecución. 19.- En la demanda se presentó una relación de los intereses causados sobre la condena impuesta en el laudo, teniendo en cuenta los pagos parciales realizados por la entidad y su imputación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1653 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 8 de septiembre de 2021.

No. de expediente: 59004. Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata. 8 Cuaderno principal, folio 229. Expediente digitalizado obrante en el índice No. 2 del SAMAI. 9 «Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.» 10 «Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria.» 11 «No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código (…) sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.» Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 8 del Código Civil.

El tribunal libró mandamiento de pago con base en estos cálculos, por las siguientes sumas: (i) novecientos setenta y dos millones doscientos cuarenta y tres mil ochocientos cincuenta y cuatro pesos ($972.243.854) por concepto de capital de la condena; (ii) mil cincuenta y ocho millones cuatrocientos sesenta y nueve mil ochocientos noventa y siete pesos ($1.058.469.897) por concepto de intereses moratorios causados desde que la obligación fue exigible y hasta el 30 de abril de 2022; y (iii) los intereses moratorios, desde la fecha de la presentación de la demanda ejecutiva hasta el pago efectivo del capital adeudado.

Dicha decisión no fue recurrida por la parte ejecutada y no es objeto de discusión en sede de apelación, por lo cual, la orden de seguir adelante la ejecución comprenderá los valores señalados en el auto que libró mandamiento de pago. I.- Costas 20.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 numeral 4 del CGP, la Sala condenará en costas y agencias en derecho de ambas instancias a la parte ejecutada toda vez que se revocó totalmente la decisión de primera instancia. Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la providencia proferida en audiencia del 30 de noviembre de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca SEGUNDO: En su lugar, ÓRDENASE seguir adelante la ejecución por las siguientes sumas: (i) novecientos setenta y dos millones doscientos cuarenta y tres mil ochocientos cincuenta y cuatro pesos ($972.243.854) por concepto de capital de la condena;

(ii) mil cincuenta y ocho millones cuatrocientos sesenta y nueve mil ochocientos noventa y siete pesos ($1.058.469.897) por concepto de intereses moratorios causados desde que la obligación fue exigible y hasta el 30 de abril de 2022; y (iii) los intereses moratorios, desde la fecha de la presentación de la demanda ejecutiva hasta el pago efectivo del capital adeudado.

TERCERO: CONTINÚESE con el trámite del proceso, practíquese la liquidación del crédito en los términos del artículo 446 del CGP, una vez el expediente regrese al tribunal de origen.

CUARTO: CONDÉNESE en costas y agencias en derecho a la parte ejecutada, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de Radicado: 25000-23-36-000-2022-00508-01 (70736) Ejecutante: Constructora Bogotá Fase III S.A. – Confase S.A. (En Liquidación) 9 conformidad con la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado