CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., diez (10) de julio de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00171-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Transporte – Inspección Fluvial de El Peñol y Guatapé y municipio de El Peñol (Antioquia) – Inspección de Policía y Tránsito Asunto: autoridad competente para conocer denuncia por presuntos comportamientos que afectan el cuidado y la integridad del espacio público La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 5 de abril de 2023, la sociedad Alvaluar S.A.S. presentó denuncia contra el o los propietarios del predio donde se realizó la construcción de un artefacto flotante en el embalse El Peñol – Guatapé, el cual, en su criterio, «perturba la convivencia y normativa de desarrollo e integridad urbanística de vecindad». 2.
Mediante Oficio del 2 de agosto de 2023, el Ministerio de Transporte – Inspección Fluvial El Peñol y Guatapé remitió a la Inspección de Policía y Tránsito El Peñol la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., al considerar que era la autoridad competente para adelantar las acciones policivas pertinentes para garantizar la convivencia y goce del espacio público. 3.
Ante la ausencia de respuesta o de medidas por parte de la Inspección de Policía y Tránsito de El Peñol, el 26 de febrero de 2024, la sociedad Alvaluar S.A.S. requirió a dicha autoridad con el fin de que «resuelva de fondo y se implementen las acciones policivas en aras de garantizar la convivencia y el sano uso y goce del espacio de embalse». 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 4.
A través de Oficio del 19 de marzo de 2024, la Inspección de Policía y Tránsito de El Peñol manifestó que carecía de competencia para conocer de la denuncia presentada por Alvaluar S.A.S., en tanto que, la construcción del artefacto fluvial requiere autorización por parte del Ministerio de Transporte, conforme lo señala la Ley 1242 de 20082.
Debido a lo anterior, remitió la actuación administrativa al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que dirimiera el conflicto de competencias administrativas suscitado con el Ministerio de Transporte – Inspección Fluvial El Peñol y Guatapé. 5. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante Auto del 17 de abril de 2024, declaró la falta de competencia para resolver el presente asunto, en consecuencia, ordenó remitir el expediente ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y, el 9 de mayo de 20243, se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Ministerio de Transporte, a la Inspección de Policía y Tránsito de El Peñol, a la Inspección Fluvial El Peñol y Guatapé, a la sociedad Alvaluar S.A.S., al Tribunal Administrativo de Antioquia, a los señores Efraín Alzate y Sandra Alzate Vargas4. Según informe secretarial del 17 de mayo de 20245, durante el término de fijación del edicto, el Ministerio de Transporte y Empresas Públicas de Medellín – EPM presentaron escrito de alegatos o consideraciones; mientras que las demás autoridades y terceros guardaron silencio.
Mediante Auto del 5 de junio de 20246, el consejero ponente vinculó al trámite de la referencia a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Rionegro y Nare - CORNARE. Igualmente, invitó a participar dentro del presente caso al Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, al Centro Nacional del Agua 2 «[p]or la cual se establece el Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales y se dictan otras disposiciones» 3 Edicto núm. 166, índice 2, expediente digital. 4 Índice 1, expediente digital. 5 Índice 6, expediente digital. 6 Índice 10, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 y Biodiversidad de la ANDI y al Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Ministerio de Transporte – Inspección Fluvial El Peñol y Guatapé Mediante escrito remitido el 17 de mayo de 20247, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en los siguientes términos: Refirió que, a través de las inspecciones fluviales ejerce la función de control y vigilancia de la navegación fluvial y de las actividades portuarias fluviales; sin embargo, los hechos objeto de denuncia versan sobre «una invasión de la vía fluvial», circunstancias por las que carece de competencia para conocer del asunto.
Indicó que el artículo 4° de la Ley 1242 de 2008 define el concepto de artefacto fluvial como toda «construcción flotante que carece de propulsión propia, que opera en medios fluviales, auxiliar de la navegación mas no destinada a ella, no comprendida en la definición de embarcación fluvial, sujeta al régimen de documentación y control del Ministerio de Transporte».
Luego de haber efectuado un análisis de la normativa que le asigna funciones de policía administrativa a los municipios, realizó las siguientes conclusiones: - La Inspección Fluvial de Guatapé NO ES una autoridad policiva, teniendo en cuenta las funciones del Ministerio de Transporte consagradas en la Ley 489 de 1998, el Decreto 087 de 2011, la Ley 1242 de 2008 (Código de Navegación Fluvial) y la Ley 1801 de 2016. - La Construcción mencionada en los oficios realizada por el señor EFRAÍN ÁLZATE ubicada en la jurisdicción del Municipio de El Peñol, […] NO ES UN ARTEFACTO FLUVIAL, de conformidad con la definición que otorga la Ley 1242, pues no es auxiliar a la navegación, tampoco es relativo a la actividad fluvial, […] SE TRATA DE UNA OCUPACIÓN INJUSTIFICADA DEL ESPACIO PÚBLICO y de una serie de comportamientos perfectamente tipificados en la Ley 1801, por lo que teniendo en cuenta el factor territorial, la inspección de Policía y el Municipio del Peñol son las entidades competentes para conocer del caso E IMPONER LAS SANCIONES QUE CONSIDEREN CORRESPONDIENTES. […] - A la Inspección de Policía del Peñol y al municipio en sí como entidad territorial, NO LES ASISTE RAZÓN ALGUNA para oponerse a un procedimiento de carácter policivo 7 Índice 5, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 en su territorio e imponer las sanciones pertinentes, por consiguiente, el Ministerio considera que el conflicto de interés suscitado se debió únicamente a una interpretación errónea de la Ley 1242 por parte de las autoridades municipales. Por lo expuesto, solicitó declarar competente a la Inspección de Policía y Tránsito de El Peñol para conocer de la denuncia que dio inicio a este conflicto de competencias administrativas. 2.
Inspección de Policía y Tránsito de El Peñol Esta autoridad no presentó alegatos o consideraciones; sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos que expuso al declarar su falta de competencia contenidos en el Oficio del 19 de marzo de 2024. Manifestó que la construcción objeto de denuncia es un artefacto fluvial y, debido a ello, está sujeta al régimen de documentación y control del Ministerio de Transporte. 3.
Empresas Públicas de Medellín - EPM El 16 de mayo de 2024, Empresas Públicas de Medellín – EPM presentó escrito de alegatos, solicitando declarar competente a la Inspección de Policía y Tránsito de El Peñol para llevar a cabo el trámite de policía derivado de la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S. Al respecto, expuso que los comportamientos objeto de denuncia encajan dentro de los supuestos previstos en los numerales 2° y 4° del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto se tratan de «obras constructivas que invaden un espacio público sin contar con el permiso o autorización de autoridad competente». 4.
Centro Nacional del Agua y Biodiversidad de la ANDI Mediante Oficio del 7 de junio de 2024, el Centro Nacional del Agua y Biodiversidad de la ANDI intervino dentro del presente asunto, manifestando que, en su criterio, «la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S. guarda relación con el cuidado y la integridad del espacio público, y no con el control de la navegación».
Por tanto, «la competencia corresponde al municipio de El Peñón – Inspección de Policía y Tránsito, en los términos de la Ley 1801 de 2016». 5. Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Rionegro y Nare - CORNARE El 14 de junio de 2024, esta autoridad rindió informe en el que advirtió que la construcción denunciada no fue objeto de trámite, control o seguimiento por parte de esa Corporación Autónoma Regional.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 Indicó que realizó una visita en el predio en que se realizó la construcción objeto de denuncia, en la que pudo observar lo siguiente: En el sitio se pudo observar un artefacto fluvial. el cual se encuentra anclado al talud del embalse por medio de dos varillas de acero, las cuales se puede retirar fácilmente y trasladar a otro sitio (ver ilustración 2).
Al interior del artefacto no se encontró ningún tipo de motor o depósito de combustible que sirvan para su movilización. El sistema de flotación consiste en un conjunto de canecas de plástico herméticas unidas mediante una estructura metálica (ver ilustración 3) y las superficies se realizaron con madera inmunizada y techo de paja. Es importante mencionar que este artefacto fluvial está ubicado en el embalse artificial Peñol – Guatapé en el cual EPM ha definido que la cota máxima de inundación del embalse es 1887 m.s.n.m., y se ha establecido la cota 1890 m.s.n.m. como un nivel de protección. […] Mencionado lo anterior, el artefacto fluvial observado durante la visita, no modifica los parámetros hidráulicos del embalse artificial y la ubicación de anclaje varía según las necesidades del propietario.
A partir de lo expuesto, concluyó que la construcción no puede catalogarse como una obra hidráulica objeto de trámite de ocupación de cauce, máxime cuando el embalse el Peñol – Guatapé no es una corriente natural y no posee ronda hídrica. IV. CONSIDERACIONES 1.Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente caso, han negado su competencia para conocer de la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., relacionada con la construcción de un artefacto flotante en el embalse El Peñol – Guatapé, que «perturba la convivencia y normativa de desarrollo e integridad urbanística de vecindad». ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, el Ministerio de Transporte es una entidad del orden nacional; mientras que la Inspección de Policía y Tránsito de El Peñón es del orden territorial. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., relacionada con la construcción de un artefacto flotante en el embalse El Peñol – Guatapé, que «perturba la convivencia y normativa de desarrollo e integridad urbanística de vecindad».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»8. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas, el cual surgió porque el Ministerio de Transporte – Inspección Fluvial El Peñol y Guatapé consideró que la 8 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 construcción que fue objeto de denuncia por la sociedad denunciante no es un artefacto fluvial, por tanto, en su criterio, carece de competencia para adelantar las acciones policivas pertinentes para garantizar la convivencia y goce del espacio público.
Por su parte, la Inspección de Policía y Tránsito del municipio de El Peñol manifestó que carecía de competencia para conocer de la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., en tanto que, la construcción del artefacto fluvial requiere autorización por parte del Ministerio de Transporte, conforme lo señala la Ley 1242 de 2008.
Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., relacionada con la construcción de un artefacto flotante en el embalse El Peñol – Guatapé, que «perturba la convivencia y normativa de desarrollo e integridad urbanística de vecindad».
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) Funciones del Ministerio de Transporte en materia de navegación fluvial. ii) Definición legal de algunos conceptos para la interpretación y aplicación de las normas del Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales. iii) Poder, función y actividad de policía. Reiteración. iv) Las competencias de las autoridades de policía previstas en la Ley 1801 de 2016. v) Caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Funciones del Ministerio de Transporte en materia de navegación fluvial El artículo 11 de la Ley 1242 de 2008 estableció que el Ministerio de Transporte es el competente para definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de políticas, en el ámbito nacional, de toda la materia relacionada con la navegación fluvial y las actividades portuarias fluviales.
En el parágrafo de la referida disposición normativa, se precisó que «la vigilancia y control que realiza el Ministerio de Transporte a través de las inspecciones fluviales hace alusión al control de la navegación, las condiciones técnicas y de seguridad de las embarcaciones y aptitud de la tripulación […]». A su vez, el artículo 1° del Decreto 87 de 20119, establece que el Ministerio de Transporte tiene como objetivo principal «la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte». 9 «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 Por su parte, el artículo 2° del Decreto 87 de 2011 señala que el Ministerio de Transporte tiene, entre otras, las siguientes funciones: 2.1. Participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. 2.2. Formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de transporte, tránsito y la infraestructura de los modos de su competencia. 2.3.
Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional. 2.4. Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. […] 2.12.
Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. […]. [Se destaca] En concordancia con lo anterior, el artículo 22 del Decreto 87 de 201110 establece que las inspecciones fluviales representan a la Autoridad Fluvial Nacional, en su respectiva jurisdicción, las cuales se encuentran bajo el control de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte.
En cuanto a las funciones de las inspecciones fluviales, el artículo 2° de la Resolución 601 de 15 de marzo de 2018 establece lo siguiente: 1. Cumplir y hacer cumplir las normas y reglamentos sobre transporte, tránsito y tráfico fluvial. 2. Coordinar y controlar los puertos y vías fluviales a cargo de la Nación - Ministerio de Transporte, en su jurisdicción. 3.
Efectuar las inspecciones técnicas a las embarcaciones fluviales mayores y menores para efectos de la obtención de matrículas, expedición y renovación de patentes de navegación y elaborar y firmar los respectivos certificados, además mantener el archivo actualizado sobre este tema. 4. Practicar el arqueo técnico a las embarcaciones fluviales mayores y menores. 10 «ARTÍCULO 22.
Inspecciones Fluviales. Las inspecciones fluviales se establecerán mediante resolución del Ministro, quien definirá las sedes y su respectiva jurisdicción, estarán bajo el control de la Dirección de Transporte y Tránsito y representarán a la Autoridad Fluvial Nacional en su respectiva jurisdicción». [Se destaca] Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 5.
Llevar un registro de matrículas de embarcaciones y certificar la tradición y libertad de las mismas. 6. Revisar, estudiar y conceptuar sobre la documentación para la habilitación de las empresas que prestan servicio público de carga y pasajeros en su jurisdicción. 7. Expedir los permisos a los tripulantes de las embarcaciones fluviales mayores y menores manteniendo el archivo actualizado sobre este tema. 8.
Controlar el funcionamiento de los astilleros y talleres fluviales. 9. Revisar, estudiar y avalar los planos para la construcción de embarcaciones fluviales menores. 10. Recepcionar, revisar los planos para la construcción de embarcaciones fluviales mayores y sugerir la viabilidad del proyecto, remitiéndolos a la subdirección de transporte para su aprobación. 11.
Coordinar con la autoridad operativa de control el apoyo para el control de la navegación fluvial. 12. Expedir el permiso de zarpe previo lleno de los requisitos. 13. Ejecutar las campañas de seguridad fluvial con el apoyo de la autoridad operativa de control y demás entes competentes. 14. Hacer cumplir las políticas en materia de tarifas de transporte de pasajeros, carga, uso de la hidrovía e infraestructura fluvial. 15.
Apoyar a la Superintendencia de Puertos y Transporte en las investigaciones administrativas por violación a las normas sobre transporte fluvial, que le correspondan. 16. Controlar el funcionamiento operativo y administrativo de la inspección. 17. Rendir oportunamente los informes técnicos y administrativos a la subdirección de tráfico fluvial, así como el diligenciamiento y envío de las estadísticas de movimiento de carga y pasajeros. 18.
Desempeñar las demás funciones asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. De lo expuesto, se concluye que el Ministerio de Transporte es la autoridad nacional en materia de navegación fluvial, teniendo en cuenta que es el competente para: i) definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de las políticas relacionadas con la navegación y las actividades portuarias; ii) formular la regulación técnica, respecto del tránsito y transporte; iii) fijar la política, los planes y los programas en torno de la seguridad en el trasporte, y a la construcción y conservación de su infraestructura, y iv) a través de las inspecciones fluviales, vigilar y controlar la navegación, las condiciones técnicas, la seguridad de las embarcaciones y la aptitud de la tripulación11. 5.2.
Definición legal de algunos conceptos para la interpretación y aplicación de las normas del Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales. La Ley 1242 de 5 de agosto de 2008, por medio de la cual se expide el Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales, en el artículo 4° define algunos conceptos propios de la navegación fluvial, tales como: 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2023, expediente núm. 11001-03-06-000-2022-00235-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 – Actividad portuaria fluvial. Se consideran actividades portuarias fluviales la construcción, mantenimiento, rehabilitación, operación y administración de puertos, terminales portuarios, muelles, embarcaderos, ubicados en las vías fluviales. […] – Artefacto fluvial. Es toda construcción flotante que carece de propulsión propia, que opera en medios fluviales, auxiliar de la navegación mas no destinada a ella, no comprendida en la definición de embarcación fluvial, sujeta al régimen de documentación y control del Ministerio de Transporte. […] – Navegación fluvial.
Acción de viajar por vías fluviales en una embarcación fluvial. – Navegabilidad. Es la idoneidad técnica de una embarcación fluvial, incluido el equipo de navegación propiamente dicho y el destinado al manejo y conservación de los pasajeros, semovientes y/o de la carga así como la preparación del capitán y la tripulación, que permita ejecutar actividades de navegación fluvial en condiciones de eficacia y seguridad. – Transporte fluvial.
Actividad que tiene por objeto la conducción de personas, animales o cosas mediante embarcaciones por vías fluviales. […]. [Subrayas por fuera del texto] Por su parte, el artículo 5° de la mencionada Ley 1242 define las actividades fluviales como «todas aquellas relacionadas con la navegación de embarcaciones y artefactos fluviales que se ejecutan en las vías fluviales».
A partir de las normas transcritas y de cara al caso concreto, resulta dable concluir que, para que una construcción flotante sea catalogada como un artefacto fluvial debe contener las siguientes características: i) carecer de propulsión propia, es decir, requiere de una energía o fuerza exterior para poder desplazarse; ii) operar en medios fluviales; y iii) auxiliar de la navegación. 5.3.
Poder, función y actividad de policía. Reiteración12 En diversos pronunciamientos la Sala de Consulta y Servicio Civil ha realizado la distinción entre poder, función y actividad de policía, conceptos que resultan de vital importancia en la medida que permiten establecer en qué forma se reparten las competencias de policía para el mantenimiento y conservación del orden público en sus 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 25 de enero de 2024, expediente núm. 11001-03-06-000-2023-00621-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 diversos componentes de seguridad, tranquilidad y salubridad pública. Al respecto ha sostenido: a) Poder de policía El poder de policía corresponde a la facultad normativa de policía, esto es la competencia estatal de «regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal con fines de convivencia social».
Es, en otros términos, «la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del bienestar general». […]// Así que, de acuerdo con la Corte Constitucional, sólo ejercen poder de policía el Congreso de la República y excepcionalmente las Asambleas Departamentales de conformidad con el artículo 300- 8 de la Constitución, […]. b) Función de policía La función de policía corresponde ya no al dictado de las normas generales de policía, sino a la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida por las autoridades administrativas a través de los medios de policía autorizados por el legislador y dentro del marco fijado por éste […)] //Se trata así del ejercicio de funciones típicamente administrativas que carecen, por tanto, del carácter material y formal de ley.
Los titulares naturales de esta función son el Presidente de la República a quien le compete «conservar en todo el territorio nacional el orden público» (art.189-4 C.P.), los gobernadores (art.303 C.P.) y los alcaldes (art.315-2), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. // En esa medida, las autoridades administrativas tendrán los medios de policía autorizados por el legislador, tales como órdenes, prohibiciones, medidas correctivas, permisos y reglamentos de para su utilización. […] c) Actividad de Policía […] Esta se refiere ya a la actividad material de los cuerpos de policía, que tienen a su cargo la ejecución concreta e inmediata de mantenimiento del orden público (Art.218 C.P) […] // En ese sentido, el cuerpo de policía tiene una misión de ejecución material, que en cualquier caso, en virtud del principio de legalidad, está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por su naturaleza ejecutora, la actividad de policía «no está orientada a la producción de actos jurídicos» y «tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad.»13 [Resalta la Sala].
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia C-492 de 2002 resumió la tridivisión del concepto de policía, el cual ha utilizado de forma generalizada en la jurisprudencia para determinar la competencia del legislador y de las autoridades administrativas en relación con el control y mantenimiento del orden público, así: 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20 de mayo de 2010, radicado interno: 1999.
Criterio reiterado en la decisión del 23 de noviembre de 2015, radicación 11001-03-06-000- 2015-00132-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 [E]n síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción: El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo.
Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público. [Resalta la Sala] Revisadas las anteriores nociones, procede la Sala a analizar las competencias de las autoridades de policía, de conformidad con la Ley 1801 de 2016. 5.3.1.
Las competencias de las autoridades de policía previstas en la Ley 1801 de 201614. El artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, establece que son autoridades de policía: 1. El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. El artículo 204 de la Ley 1801 de 2016, precisa que la primera autoridad de policía de los municipios es el alcalde, el cual cuenta con las siguientes atribuciones (art. 205): 1. Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito. 2.
Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas. 14 «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 3. Velar por la aplicación de las normas de Policía en el municipio y por la pronta ejecución de las órdenes y las medidas correctivas que se impongan. […] 8.
Resolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales y urbanos o corregidores, en primera instancia. […] 13. Tener en la planta de personal de la administración distrital o municipal, los cargos de inspectores y corregidores de Policía necesarios para la aplicación de este Código. 14.
Resolver el recurso de apelación de las decisiones tomadas por las autoridades de Policía, en primera instancia, cuando procedan, siempre que no sean de competencia de las autoridades especiales de Policía. […] 17. Conocer en única instancia de los procesos de restitución de playa y terrenos de baja mar. […]. A su vez, el artículo 206 de la Ley 1801 establece que le corresponde a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores la aplicación de las siguientes medidas: 1.
Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente. 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. 3.
Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales. 4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos […]. [Subrayas de la Sala] De las normas transcritas, se concluye que son autoridades de policía, entre otros, los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, en su respectiva jurisdicción, a quienes les corresponde conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de urbanismo y espacio.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 Como medida correctiva, las autoridades de policía pueden, conforme lo señala el artículo 173 de la Ley 1801, imponer: i) amonestación; ii) decomiso; iii) multa; iv) destrucción de bien; v) demolición de obra, entre otras. 6. Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Inspección de Policía y Tránsito del municipio de El Peñol es la autoridad competente para conocer de la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., relacionada con la construcción de un artefacto flotante en el embalse El Peñol - Guatapé, que «perturba la convivencia y normativa de desarrollo e integridad urbanística de vecindad», por las razones que a continuación se exponen: La denuncia tiene como objeto que se inicien las acciones pertinentes para que se garantice el cumplimiento de las normas urbanísticas, la convivencia y el espacio público, con ocasión de la construcción de un artefacto flotante en el embalse Guatapé – El Peñol.
Por tanto, resulta dable concluir que los hechos expuestos por la sociedad denunciante guardan relación con el cuidado y la integridad del espacio público y la convivencia, y no con el control de la navegación o de una actividad fluvial. La Ley 1801 de 2016 faculta a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores para conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de urbanismo y espacio público, asimismo, adoptar las medidas correctivas pertinentes.
Precisamente, el artículo 135 de la citada Ley 180115 señala que es un comportamiento que afecta la integridad urbanística intervenir o construir «en bienes de uso público y terrenos afectados al espacio público». De igual manera, el artículo 140 de la Ley 180116 establece que son comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público la construcción de obras en «espacios públicos» u ocuparlos «en violación de las normas vigentes». 15 «ARTÍCULO 135.
COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS A LA INTEGRIDAD URBANÍSTICA. <Artículo corregido por el artículo 10 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes comportamientos, relacionados con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público, son contrarios a la convivencia pues afectan la integridad urbanística y por lo tanto no deben realizarse, según la modalidad señalada: A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir: […] 3.
En bienes de uso público y terrenos afectados al espacio público.». 16 «ARTÍCULO 140. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS AL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO PÚBLICO. <Artículo corregido por el artículo 11 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 Bajo este escenario, resulta claro que la denuncia presentada por la sociedad denunciante debe ser conocida por la Inspección de Policía y Tránsito del municipio de El Peñol, en la medida que versa sobre hechos relacionados con presuntos comportamientos contrarios a la convivencia, a las normas en materia de urbanismo y espacio público, los cuales se encuentran regulados por la Ley 1801 de 2016.
Además, de acuerdo con los informes obrantes en el expediente17, se trata de una construcción «tipo casa bote, habitable y con elementos para la misma», la cual cuenta con las siguientes características: 1. Sistema de energía por medio de paneles solares. 2. Sistema de saneamiento básico con un pozo séptico en un muelle soportado en canecas. 3.
División de espacios para sala, cocina, baño privado, jacuzzi y balcón. 4. Estructura hecha en metal, madera, vidrio y soportado o método de flotabilidad sobre canecas herméticas. 5. Se encuentra anclada al talud del embalse por medio de dos varillas de acero. 6. No posee ningún tipo de motor o depósito de combustible. A partir de la anterior descripción, se tiene que no se trata de un artefacto fluvial, en los términos conceptuales definidos por el artículo 4° de la Ley 1242 de 2008, por cuanto la construcción no es utilizada para navegar ni auxiliar a esa actividad, por tanto, la Sala descarta cualquier eventual competencia del Ministerio de Transporte, a través de las inspecciones fluviales, para ejercer control y vigilancia sobre la construcción. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Inspección de Policía y Tránsito del municipio El Peñol (Antioquia) para conocer de la denuncia presentada por la sociedad Alvaluar S.A.S., relacionada con la construcción de un artefacto flotante en el embalse El Peñol - Guatapé, que «perturba la convivencia y normativa de desarrollo e integridad urbanística de vecindad».
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Inspección de Policía y Tránsito del municipio El Peñol (Antioquia), para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Transporte, a la Inspección de Policía y Tránsito del municipio El Peñol (Antioquia), a la Inspección […] 2. Realizar obras de construcción o remodelación en las vías vehiculares o peatonales, en parques, espacios públicos, corredores de transporte público, o similares, sin la debida autorización de la autoridad competente. […] 4.
Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes.». 17 Informe del 31 de julio de 2023 rendido por el jefe de la Unidad Multimodal de la Policía El Peñol – Guatapé y del 14 de junio de 2024 expedido por CORNARE. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00171-00 Fluvial El Peñol y Guatapé, a la sociedad Alvaluar S.A.S., al Tribunal Administrativo de Antioquia, a los señores Efraín Alzate y Sandra Alzate Vargas.
CUARTO: RECONOCER personería jurídica a los abogados Juan Camilo Jaramillo López y Paula Alejandra Corzo Maya, como apoderados judiciales del Ministerio de Transporte y de Empresas Públicas de Medellín – EPM, respectivamente.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.