Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Demandantes: LUIS ALEJANDRO VILLAMIL MARTÍNEZ Y OTROS Demandados: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y OTROS Tema: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 11 de agosto de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Los señores Luis Alejandro Villamil Martínez y otros1, actuando mediante apoderado judicial, ejercieron acción de cumplimiento contra la Superintendencia 1 Alirio de Jesús Martínez Romero, Manuel Antonio Castro Contreras, María Eugenia Acosta Rueda, Leidy Liced Marroquín Ruiz, Divian Geleisy Marroquín Ruiz, Yecid Arley Marroquín Ruiz, Blas Soriano Méndez, Ana Cecilia Aldana Moreno, Silvia María Rojas, María Imelda Romero, Carmen Rosa Núñez Pinilla, Rosa María Romero Urrego, Marialuisa Navarrete de Rodríguez, Higidio Téllez Espinel, María Antonia Alvarado de Téllez, Teresa Castañeda de Hernández, Luz Mery Angarita Giraldo, Raúl Muete Prieto, Wilfrido Vargas Ruiz, Amilba Franco López, Gloria María Alarcón Gómez, Flor Marlen Ramírez Gualteros, José Nilson Caballero Cuellar, Gilberto Zambrano Ruge, Elías Caicedo Castañeda, Inés Malagón de López, Mireya Ruiz Cañón, Jaime Eduardo Rozo Sierra, Luis Gabriel Pulido Farias, María Hotencia Castañeda de Rubiano, Martha Emma Cabiativa Caita, José Luis Cabiativa Caita, Blanca Inés Cabiativa Caita, Bertha Cecilia Cabiativa Caita, Mario Alberto Cepeda Suarez, Sandra Patricia Cepeda Suarez, Misael de Jesús Lara Bolívar, Hugo Hernando Diaz, Clara Inés Montenegro, José Pompilio Triana Benito, Hugo Hernando Diaz Joya, Orlando Antonio Diaz Joya, María Janeth Diaz Joya, Cesar Augusto Tovar Lombana, Diana Rocío Pinzón Bravo, Omar Jesús León Acuña, Lida Patricia Rozo Gómez, Antonio María Chirivi Buitrago, Víctor Hugo Urrea Baracaldo, Miryam Teresa Cabezas Lucas, Julio Vicente Bustos Forero, Ana Isabel León Páez, Luis Ernesto Contreras Pachón, William Cifuentes Zambrano, Olga Sierra Sierra, Luis Hernando Rojas Rodríguez, William Humberto Arévalo Rincón, María Leonor Chavarro Molina, María del Pilar Cifuentes Roa, Martha Cecilia González Roa, Blanca Ligia González Roa, Valerio Triana, Leonor Fandiño Martínez, Delmira Gil Cárdenas, Constanza Deyadira Nova López, Carmen Rosa Torres, Ana Susana Castellanos de Pinzón, María Teresa Cuevas Benavides, Adolfo León Gaitán Ramírez, José Javier Salamanca Mateus, Angela Viviana Upegui Rodríguez, Carmen Helena Bautista Ostos, German Guillermo Bautista Ostos, Vicente Bautista Ostos, Luis Hernando Bautista Ostos, Daniel González Suarez, Paola Andrea González Suarez, Benjamín Pinilla Rodríguez, José Isidro Hernández Villalobos, Silva Santana Luis Alfonso, Blanca Inés Quiroga Usaquén, José Leonel Ariza Beltrán, Juan Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de Notariado y Registro, la Oficina de Registros Públicos de Zipaquirá y la Alcaldía de Zipaquirá. Con su solicitud pretende el acatamiento de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 16, 20, 23, 25, 26, 29, 30, 32 y 33 de la Ley 2044 de 2020. 2.

En consecuencia, solicitaron como pretensiones i) que se ordene a la Alcaldía de Zipaquirá - Oficina de Catastro Municipal, a la Oficina de Registro Públicos de Zipaquirá y a la Superintendencia de Notariado y Registro dar cumplimiento a la Ley 2044 de 2020; ii) se sanee de manera definitiva la propiedad de los predios de los demandantes y se titulen los mismos a cada uno. 2.

Hechos relevantes 3. Los accionantes afirmaron que se han presentado 5 solicitudes a la alcaldía de Zipaquirá, en procura del cumplimiento de la Ley 2044 de 2020, siendo la mencionada entidad renuente2. 4. Sostuvieron que la última de las solicitudes del 23 de marzo de 2023, constituyó la renuencia de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

Respecto a la misma, obtuvo respuesta el 5 de abril de 2023. 5. Arguyeron que, en las respuestas obtenidas por la demandada, se indicó que ya se realizó el saneamiento de los lotes San Miguel III, San Cayetano y San Joaquín, y se materializó la entrega de las áreas de cesión a favor del municipio, mediante Escritura 1813 de 2020. 6.

Manifestaron que lo anterior se logró gracias a la persistencia de la comunidad, y que aún así, quedaba pendiente el saneamiento definitivo y la respectiva titulación de los predios referidos en favor de los demandantes. Así mismo resaltó que en la Ciudadela San Miguel son más de 600 lotes que están en la misma circunstancia. 7. Indicaron que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá y la Superintendencia de Notariado y Registro se han limitado a alegar en sus respuestas, que condicionan su actuación a lo que la Alcaldía de Zipaquirá les requiera para ellos proceder con el cumplimiento de la Ley 2044 de 2020, de tal suerte, que a su juicio omiten su obligación de cumplir con la misma en lo de su competencia. Andrés Rodríguez Peña, Sandra Milena Ruiz, Omar Alberto Rodríguez Torres, María Elisa Espitia De Quiroga, Porfirio Quiroga, Álvaro Arévalo Aguilar, Cielo del Pilar Burbano Burbano, Juan Pablo Nieto Rodríguez, Ernesto Arévalo, Carmen Rosa Núñez Pinilla, Cesar David Torres Triana, Leidy Constanza Diaz Rodríguez, José Benedicto Santana Murcia, María Dolores Vanegas Rodríguez, María Elvira Lozada Betancourt, Jaime Sierra Diaz, Clara Inés Arias Figueredo, Segundo Juvencio Jiménez, José Ernesto Ramírez Gualteros, Ninfa Edith Ramírez Gualteros, Luz Martin Ramírez Gualteros, María Herminia Valbuena De Valbuena, María Emma Bustos Fandiño y Leopoldina Ramírez Cifuentes. 2 Solicitudes del 22 de octubre de 2021, 16 de febrero de 2022, 8 de marzo de 2022, 27 de mayo de 2022 y 29 de junio de 2020.

Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. Agregó que a las referidas entidades se les envió la misma solicitud de renuencia, sin embargo, transcurridos los 10 días que establece la Ley 393 de 1997, no habían dado respuesta. 9.

Por otra parte, afirmó que la finca San Miguel que tiene derecho real de dominio a nombre de Mario Francisco Calvache desde 1980, se encontraba subdividida en 4 lotes de mayor extensión, predios de mayor extensión plenamente identificados con los derechos reales de dominio3 y registrados en la misma Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. 10.

En atención a lo anterior, consideraron que se encontraba configurado lo contenido en el artículo 1 de la Ley 2044 de 2020. 11. Señaló que se trataba de predios subdivididos desde la década de los años 80 y que eran aproximadamente unos 800 lotes de estrato 1, con longitudes ente 8 mts. por 20 mts., entre los cuales se encuentran los accionantes que han venido ejerciendo su posesión de buena fe. 12.

Resaltó que la comunidad ha desarrollado urbanísticamente los sectores correspondientes al estrato 1, sectores a los que les han negado el acceso a la inversión social, al acueducto y al alcantarillado, por la falta de títulos o de saneamiento de la propiedad. Esto ha afectado la calidad de vida de las más de mil familias entre las que están los accionantes. 13.

Puso de presente que, por gestión de la comunidad, la alcaldía de Zipaquirá expidió la Resolución 825 de 2009 «Por medio de la cual se reconoce la existencia del asentamiento humano denominado ciudadela Sanmiguel iii, iv, San Cayetano y San Joaquín del municipio de Zipaquirá, se aprueban los planos de urbanismo del mismo y se expide la reglamentación urbanística y arquitectónica correspondiente», luego se dispuso la legalización del asentamiento humano. 14.

Afirmaron que la Alcaldía de Zipaquirá, certificó la posesión e identificación de los titulares de cada uno de los demandantes, como propietarios poseedores plenamente identificados, con cada una de los predios referenciados con longitudes, alinderamiento, áreas y mejoras. 3. Actuaciones procesales 15. Mediante auto del 8 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A inadmitió la acción constitucional, al evidenciar que no se cumplió con los previsto en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

Esto, porque no se adjuntó la constancia de traslado simultáneo de la demanda y se sus anexos a la autoridad demandada. 3 San Miguel sector III matrícula 176-7527, San Miguel sector IV matrícula 176—24073, San Cayetano matrícula 176-25872 y San Joaquín matrícula 176-25954. Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.

El 18 de mayo de 2023, los accionantes por intermedio del apoderado judicial, remitieron la subsanación. 17. Por lo anterior, el 30 de mayo de 2023, el tribunal admitió la demanda y ordenó notificar a la Superintendencia de Notariado y Registro, al director de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá y al alcalde de Zipaquirá, concediéndoles el término de 3 días para intervenir en el proceso. 4.

Intervenciones 4.1. Superintendencia de Notariado y Registro 18. La demandada se opuso a las pretensiones de la presenta acción. Indicó que la Ley 2044 de 2020 tenía un claro propósito de crear herramientas para formalizar la propiedad pública y privada en las ciudades, en particular con el fin de generar procesos de legalización de los asentamientos humanos de origen ilegal.

En ese sentido, se crearon mecanismos, para sanear la propiedad de los mismos con ocupación mayor a 10 años, y para titular definitivamente los bienes de uso público a favor de las entidades territoriales. 19. Advirtió que estos mecanismos encontraban referentes procedimentales, en los cuales se establecían las competencias de cada una de las entidades involucradas, así como las que competen a los registradores. 20.

Manifestó que el artículo 8 de la Ley 2044 de 2020 planteaba una solución a un problema real que es garantizar la formalización del derecho de propiedad en asentimientos humanos de origen ilegal, lo cual implicaba problemas de aspectos sociales, por lo general, de comunidades de escasos recursos que han sido desplazados por la violencia, que requieren de mecanismos que garanticen la prestación de servicios públicos y la seguridad jurídica que viene con la titularidad de la propiedad del inmueble. 21.

Teniendo en cuenta lo anterior, surge una cuestión tendiente a determinar a través de qué mecanismos se podría lograr el propósito de formalización del derecho de propiedad en esos asentamientos. Esta situación, depende del propietario del bien y corresponde a los municipios la facultad de adelantar los procesos de formalización de la propiedad, de tal suerte que las autoridades registrales, solo podían intervenir para realizar el registro de los actos emitidos por las entidades territoriales. 22.

Alegó que no le correspondía a la autoridad registral definir el contenido del derecho de propiedad o atribuir su titularidad, pues ello le compete a las autoridades administrativas y judiciales, pues la función del registro no es constitutiva sino meramente declarativa y publicitaria de lo contenido en el instrumento que se pretende registrar.

En consecuencia, señaló que no es competencia de la Superintendencia de Registro de Instrumentos Públicos ni de Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá ejecutar el contenido en la Ley 2044 de 2020. 23.

Finalmente, manifestó que la acción de cumplimiento debía ser declarada improcedente, al contar con otros mecanismos judiciales y administrativos para tramitar la pretensión objeto de la acción. 4.2. Municipio de Zipaquirá 24. Manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda, pues se advierte que lo pretendido por la parte actora, es que el municipio de Zipaquirá titule a los demandantes los lotes del terreno que están en su posesión y que hacen parte de unos bienes inmuebles de mayor extensión, lo cuales, según la prueba documental allegada, son de propiedad privada, situación que puede ser saneada por lo demandados para obtener los títulos de propiedad, a través de la acción de pertenencia. 25.

Adicionalmente, indicó que muchos de los bienes inmuebles de mayor extensión, ya cuentan con título de propiedad, obtenido gracias a un proceso de pertenencia y otros procesos de igual naturaleza, luego no se entendía cuál era la razón y el porque el apoderado de los acá demandantes no hace uso de esas figuras. 4.3. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, pese a ser notificada en debida forma, guardó silencio. 5.

Fallo de primera instancia 26. En sentencia del 11 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A declaró improcedente la presente acción de cumplimiento. 27. Para fundamentar esta decisión, consideró que los procesos de legalización y urbanización no operaban de manera inmediata y automática por ministerio de la Ley 2044 de 2020, sino que en esta norma se establecían los parámetros generales a partir de los cuales deberán adelantarse tales procesos. 28.

Manifestó que estos procesos se encontraban reglamentados y que correspondía a las entidades territoriales ceñirse a los mismos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 523 de 2021. Así, la obligación de iniciar los procesos de legalización y regularización debía cumplirse de manera progresiva y no inmediata. 29. Destacó que, para resolver las pretensiones de la parte actora, no bastaba con determinar si las normas que se piden cumplir están vigentes, son actualmente exigibles o verificar si su cumplimiento implica establecimiento de gasto, sino que, era necesario estudiar la naturaleza de los bienes inmuebles sobre los cuales se pretende el saneamiento, y en ese sentido, la Jurisdicción Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ordinaria Civil y Agraria, contaba con las facultades para dirimir los conflictos sobre la propiedad privada mediante el conocimiento de procesos ordinarios de pertenencia en lo que se discute por ejemplo la posesión. 30.

En ese orden, consideró que el asunto no era solamente concluir que se incumplió una norma. 6. Impugnación 31. La parte accionante indicó que la mayoría de los habitantes del sector son trabajadores de los cultivos de flores y las fincas rurales del sector, devengando 1 SMMLV. 32. Sostuvo que han ejercido la posesión de buena fe en los 650 lotes estrato uno, con tiempo de posesión entre 30 y 40 años.

Asimismo, reiteraron que no existe alcantarillado, acueducto y que la calidad de vida de los habitantes se ha visto afectada. 33. Reconoció que varias habitantes han obtenido la titulación de los predios a través de demandas de pertenencia, sin embargo, eso representa gastos onerosos, que no todos los habitantes están en las condiciones de asumir, y además por economía judicial, se trataría de más de 650 procesos declarativos. 34.

Por otra parte, manifestaron su inconformidad con los informes presentados por la Alcaldía de Zipaquirá y la Superintendencia de Notariado y Registro. En igual sentido, afirmaron que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá guardó silencio por cuanto el registrador, es conocedor de las circunstancias que aquejan a la comunidad y sabe lo dispendioso que es para los habitantes solicitar el certificado de libertad para presentar la demanda de pertenencia. 35.

Pusieron de presente que en el 2019 la comunidad realizó un plantón frente a la alcaldía, parta solicitar a gestión y la convocatoria de una mesa de trabajo con todas las entidades accionadas. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 36. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 11 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1254, 1505 y 2436 de la 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62.

Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ley 1437 de 20117, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 37. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 38. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8. °), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 39.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]8. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º). 7 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 40. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste9 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 41.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10. 42. Sobre este tema, esta Sección11 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 11 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos12.

(Negrillas fuera de texto). 43. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 44.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 45.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»13. 46. De una parte, se corroboró que los accionantes14 enviaron a través de correo electrónico del 23 de marzo de 2023 un escrito dirigido a la alcaldía de Zipaquirá, a la Oficina de Registros Públicos de Zipaquirá y a la Superintendencia de Notariado y Registro, en el que le solicitaron dar cumplimiento a: Los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 32 y 33 de la Ley 2044 de 2020. 47.

En el expediente no obra prueba de que la Oficina de Instrumentos Públicos de Zipaquirá y la Superintendencia de Notariado y Registro hayan dado respuesta, por lo cual está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, respecto a las disposiciones en comento. 12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 14 El escrito fue suscrito por la totalidad de los accionantes. Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.4.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 48. Si bien la parte actora alegó que las autoridades demandadas no han dado cumplimiento a lo establecido en la Ley 2044 de 2020, lo cierto es que lo pretendido es que se sanee definitivamente los predios por ellos ocupados y que, en consecuencia, se expidan los respectivos títulos de propiedad. 49.

Al respecto, es menester indicar que de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-085 de 2022, para la implementación de la norma acusada por parte de las autoridades territoriales, es necesario tener en consideración, lo establecido por la Ley 388 de 199715, lo contenido en los planes de ordenamiento territorial y la disponibilidad presupuestal que para el efecto de manera autónoma destinen las autoridades públicas de las entidades territoriales. 50.

Ahora bien, se observa que la legalización y la urbanización de los predios no opera de manera inmediata por ministerio de la Ley 2044 de 2020, luego esta solo establece unos parámetros generales, a partir de los cuales, se iniciarán los respectivos procesos. 51. Dicho esto, la Ley 2044 de 2020 que tiene por objeto sanear de manera definitiva, entre otros, la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos y bienes fiscales titulables, así como, la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, se encuentra reglamentada, por el Decreto 523 de 2021, y corresponde a las autoridades territoriales ceñirse al mismo para efectos de la legalización de los predios. 52.

De lo expuesto por la parte accionante, advierte la Sala que confirmará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en orden a declarar la improcedencia de la acción interpuesta por la actora, tras advertir que la solicitud no acredita el cumplimiento del requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad. 53.

Lo anterior, comoquiera que los afectados tuvieron o pudieron ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, y no se acredita que, de no proceder, se produjera un perjuicio grave e inminente para quienes instauraron la acción. 54.

De los elementos de juicio que forman parte del expediente, se tiene que se encuentra reglamentado el proceso a través del cual se debe adelantar la legalización de los predios, lo que no implica el acatamiento estricto de una norma, sino que, que debe realizarse un estudio sobre la naturaleza los bienes inmuebles sobre los cuales se pretende el saneamiento y a partir de allí, poder determinar si los actores tienen un derecho real de dominio, posesión y ocupación. 15 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.

Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 55. Los actores ponen de presente sus inconformidades ante la falta de saneamiento y titulación de sus bienes inmuebles a partir del presunto incumplimiento de la Ley 2044 de 2020, y las autoridades territoriales alegan que los inmuebles tienen una naturaleza jurídica de propiedad privada sobre los cuales deben instaurarse acciones legales, luego nos encontramos ante una discusión relacionada con la determinación de la naturaleza jurídica de unos bienes que no le compete al juez constitucional, sino al juez natural de la controversia. 56.

En ese orden de ideas, todas las pretensiones de la demanda trascienden al simple objetivo de cumplimiento de las normas legales invocadas como sustento de la acción, en busca de su eficacia, puesto que llevan al análisis de fondo sobre la validez de la actuación desplegada por las entidades que fue cuestionada por los demandantes, al considerar que tienen un derecho irrefutable de propiedad, circunstancia que puede ser dirimida en la jurisdicción ordinaria, al tener las facultades para resolver aquellos conflictos sobre la propiedad privada. 57.

De este modo, se comparte lo expuesto por el a quo, de que este medio de control es improcedente, por cuanto la pretensión puede obtenerse a través de los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico para tales efectos, tales como, los procesos ordinarios de pertenencia. 58. Claramente, el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. 59.

Finalmente, la Sala sostiene que la cuestión no se limita a concluir que se ha incumplido una norma, sino que vas más allá de la jurisdicción constitucional, pues se debe realizar un análisis legal de títulos de propiedad y otros actos jurídicos, para determinar si procede o no el saneamiento de la Ley 2044 de 2020, luego este mecanismo no tiene una naturaleza declarativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de agosto de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de Demandantes: Luis Alejandro Villamil Martínez y otros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otros Radicación N.º: 25000-23-41-000-2023-00496-01 Calle 12 N.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.