CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Rosa Delia Roa Cárdenas, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones 16925 de 21 de abril de 2008 y 22250 de 4 de junio de 2009, por medio de las cuales la entonces Cajanal le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y UGM 33287 de 15 de febrero de 2012, en la que dicha entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la resolución anterior y la confirmó. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar la pensión gracia a su favor, a partir del 25 de octubre de 2007, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional;
(ii) aplicar la indexación a las sumas adeudadas, (iii) indemnizar los perjuicios causados, (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 193 del CPACA y (v) sufragar costas procesales. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Rosa Delia Roa Cárdenas nació el 25 de octubre de 1957 y laboró como docente, en el municipio de San Luis de Gaceno (Boyacá) entre el 1°. de julio de 1978 y el 6 de febrero de 2001, y desde el 7 de febrero de 2001 hasta la fecha de presentación de la demanda en el municipio de Garagoa (Boyacá).
El 14 de diciembre de 2007 y el 6 de junio de 2008 solicitó ante la entonces Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación; sin embargo, mediante Resoluciones 16925 de 21 de abril de 2008 y 22250 de 4 de junio de 2009 y UGM 33287 de 15 de febrero de 2012, la entidad accionada le negó el derecho al estimar que sus vinculaciones laborales fueron del orden nacional y existían inconsistencias respecto de las certificaciones allegadas.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 4, 13, 25, 48, 53 y 58. Las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1996 y el Decreto 1743 de 1996. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia deprecada, en la medida en que nunca fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y sus designaciones como docente fueron por parte de autoridades del nivel territorial del departamento de Boyacá. Por lo tanto, cumple con los requisitos exigidos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que la accionante no allegó los decretos de nombramiento y posesión de las vinculaciones al servicio oficial docente, por lo tanto, no fue posible establecer los funcionarios que participaron en sus designaciones, para definir si se trataba de una educadora del orden nacional o nacionalizado; además, tampoco se pudo determinar la fuente de financiación de sus salarios, en consecuencia, incumplió con los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión que demanda. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 13 de diciembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Señaló que la demandante para el 31 de diciembre de 1989 contaba con 10 años y 6 meses de servicio y tenía cumplidos 32 años, 2 meses y 4 días de edad, por lo tanto, para esa fecha, no había consolidado el derecho a la pensión gracia por lo que no le asiste razón para su reconocimiento. 4.
El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, el reconocimiento de la pensión gracia no se encuentra condicionado al cumplimiento de los requisitos exigidos antes del 31 de diciembre de 1989. 5.
Alegatos de conclusión La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La entidad demandada ratificó lo señalado en la contestación de la demanda. El Ministerio Público, guardo silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la señora Rosa Delia Roa Cárdenas tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Sobre la pensión gracia; 2.2. la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; 2.3. Hechos relevantes probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. Asimismo, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022 se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.
Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Rosa Delia Roa Cárdenas nació el 25 de octubre de 1957; por tanto, el 25 de octubre de 2007 cumplió 50 años de edad. (ii) Vinculaciones de la demandante y tiempo de servicio a) Según certificaciones emitidas por la Contraloría de Boyacá, la tesorera de San Luis de Gaceno, la secretaria de gobierno y hacienda de ese municipio y actas de posesión suscritas por la accionante ante la alcaldía, se tiene que prestó servicios como "maestra municipal" de manera interrumpida en esa entidad territorial, así: b) "Acta de audiencia pública de conciliación" celebrada en el Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis de Gaceno el 22 de abril de 1994 entre el alcalde y la actora en la que protocolizaron los términos del acuerdo al que llegaron, en los siguientes términos: "( ) 1.) Que la señora ROSA DELIA ROA CARDENAS prestó sus servicios al Municipio como docente desde el día primero de julio de 1978 a noviembre 30 de 1989. 2.) Que el señor ( ) representante legal del Municipio y la señora ROSA DELIA ROA CARDENAS han decidido terminar por mutuo acuerdo el contrato de trabajo a partir del día 30 de noviembre de 1989. 3.) Que el último sueldo de la señora ( ) fue ( ) 4.) Periodos laborados desde Julio primero de 1978 a Julio 7 de 1978 ( ) TOTAL DÍAS LABORADOS 3.403 días.
CESANTIAS: ( ) $319.031.oo INTERESES A LAS CESANTIAS: ( ) $361.887.oo VACACIONES: De julio 1°. de 1978 al Julio 7 de 1978 = No tiene derecho a vacaciones. De agosto 25 de 1978 a Nov. 30 de 1978 = No tiene derecho a vacaciones. De Febrero 1°. de 1979 a Nov 30 DE 1979 ( ) = $14.063.oo Del año 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 de Febrero 1 a Noviembre 30 de cada año son $14.063,oo ( ) X 10 años = ( ) $154.693.oo TOTAL PRESTACIONES SOCIALES = $835.611.oo ( ) 7.
Que el señor Alcalde ( ) declara que el Municipio está a PAZ Y SALVO por todo concepto laboral derivado del contrato de trabajo que le vinculó ( )". c) Decreto 7 de 11 de febrero de 1990, por medio del cual el alcalde de San Luis de Gaceno nombró a la demandante en el cargo de maestra en propiedad, al considerar que "( ) según certificación del Delegado Permanente del Ministerio de Educación ante el F.E.R. de Boyacá existe DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL Y VACANCIA DEFINITIVA del cargo (en) la Escuela Rural Nacionalizada San José Cafeteros ( )". d) El director de núcleo de desarrollo educativo de San Luis de Gaceno, hizo constar que según el Decreto anterior la designada profesora "se presentó e inició labores el día 15 del mes de Febrero de 1.990". e) El coordinador del grupo de nómina de la secretaría de educación de Boyacá emitió constancia el 20 de noviembre de 2007, en la que informa que la señora Roa Cárdenas, "( ) con tipo de vinculación: NACIONALIZADO, tipo de nombramiento: EN PROPIEDAD, Nivel: SECUNDARIA y dedicación de Tiempo Completo ( )", devengó durante septiembre de 2006 y octubre de 2007: asignación básica, horas extras y prima de vacaciones. f) El coordinador de hojas de vida de la secretaría de educación de Boyacá certificó el 4 de diciembre de 2007 que la señora Rosa Delia Roa Cárdenas "( ) presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En propiedad, como Nacional en forma continua.
Hasta la última fecha se desempeña como Docente en Inst Nzado San Luis ubicado en Garagoa, jornada completa ( ) Historia Laboral: ( ) ESC. SAN JOSÉ CAFETEROS – S. LUIS DE GACENO POSESION POR NOMBRAMIENTO DEC 7 Fecha 11FEB1990 Fec. Fiscal 15FEB1990 Fec. Hasta 06FEB2001. INST NZADO SAN LUIS – GARAGOA PERMUTA RES 135 Fecha 07FEB2001 ( )". g) El director administrativo de la secretaría de educación de Boyacá, suscribió certificado de tiempo de servicio el 20 de mayo de 2008, en el que registra que la referida profesora, trabaja en el nivel básica primaria, con vinculación como nacionalizada en forma continua, nombrada en propiedad por medio del Decreto 7 de 11 de febrero de 1990, con efectividad desde el 15 siguiente, y Nacionalizado San Luis, ubicado en Garagoa, jornada completa. h) En formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por la Secretaría de Educación Boyacá el 23 de julio de 2018, consta que la accionante fue nombrada como docente de básica secundaria, en propiedad, por medio del Decreto 7 de 11 de febrero de 1990, posesionada el 15 siguiente y prestó servicios en el platel educativo San José Cafeteros de San Luis de Gaceno hasta el 6 de febrero de 2001; trasladada a la I. E. San Luis de Garagoa a través de Resolución 135 de 7 de febrero de 2001, institución en la que se mantenía activa para la fecha de expedición del documento, para un tiempo total de servicio de 28 años, 5 meses y 9 días.
En el tipo de vinculación indica que es Nacional. i) En oficio de 27 de julio de 2018, el director administrativo y financiero de la secretaría de educación de Boyacá aportó memorando en el que la profesional líder de historias laborales de la entidad informó que los recursos para atender los gastos de la accionante, con ocasión del nombramiento efectuado en el Decreto 7 de 11 de febrero de 1990, se cancelaron con cargo al situado fiscal.
(iii) Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso. Para tales fines la accionante allegó certificado expedido el 4 de diciembre de 2007 por la auxiliar administrativa de la oficina asesora de control interno disciplinario de la gobernación de Boyacá en la que se indica que "( ) no se adelantó ni se adelanta en esta dependencia proceso disciplinario ( )" en contra de la accionante.
(iv) Acto acusado a) Por medio de Resolución 16925 de 21 de abril de 2008 la otrora Cajanal, en respuesta a la petición de la demandante del 14 de diciembre de 2007, manifestó: "( ) Que de los documentos aportados en la solicitud se establece que la peticionaria laboró en el Municipio de San Luis de Gaceno desde el 15 de febrero de 1990 hasta el 4 de diciembre de 2007, dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
( ) Que de acuerdo a las normas antes transcritas y los elementos de juicio existentes en el cuaderno administrativo, se observa que no hay lugar al reconocimiento de la prestación solicitada por cuanto el peticionario no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital ( )". b) Escrito de 6 de junio de 2008, en el cual la actora solicitó, por segunda vez, que se le otorgara la pensión gracia. c) Resolución 22250 de 4 de junio de 2009, en la que Cajanal negó el reconocimiento peticionado, toda vez que los nombramientos en interinidad de docente no pueden ser tenidos en cuenta por no haber sido en propiedad. d) Resolución UGM 33287 de 15 de febrero de 2012, en la cual Cajanal resolvió el recurso de reposición presentado por la demandante contra la decisión antes relacionada y la confirmó con el argumento de que existían inconsistencias respecto de las certificaciones allegadas. 2.3 Caso concreto La señora Rosa Delia Roa Cárdenas solicita la nulidad de las resoluciones, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la accionante no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para consolidar el derecho a la pensión gracia al 31 de diciembre de 1989.
Inconforme con esta decisión, la parte actora recurrió la providencia de primera instancia y solicitó la aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado. De acuerdo con lo expuesto, la Sala procederá a determinar si la señora Rosa Delia Roa Cárdenas cumple con los requisitos para acceder a una pensión gracia de jubilación. En primer lugar, la Sala precisa que no le asiste razón al a quo al negar la pensión gracia a la demandante por no acreditar el cumplimiento de los requisitos legales para consolidar el reconocimiento de la pensión gracia antes del 31 de diciembre de 1989 (fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989), por las consideraciones que fueron abordadas en la sentencia de unificación de la sección segunda de esta Corporación del 11 de agosto de 2022, en el sentido de que los docentes tienen derecho a la pensión gracia siempre y cuando hayan "( ) tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y ( ) cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989".
En segundo lugar, la accionante nació el 25 de octubre de 1957, por tanto, el 25 de octubre de 2007 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. En tercer lugar, y conforme al material probatorio aportado, la señora Rosa Delia Roa Cárdenas prestó sus servicios de forma temporal e interrumpida como maestra municipal en San Luis de Gaceno (Boyacá), en el lapso comprendido entre el 1º de julio de 1978 y el 30 de noviembre de 1989, para un tiempo total laborado de 9 años, 5 meses y 13 días (3.403 días).
Para respaldar lo anterior, la accionante aportó diferentes certificaciones y actas de posesión elaboradas en la entidad territorial, junto con la conciliación suscrita en el Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis de Gaceno, en la que se verificó que la modalidad de vinculación de la profesora fue contractual; documentos que son coincidentes en cuanto a los lapsos de servicio y el vínculo directo de aquella con el referido municipio.
Para esta Sala dichos tiempos son computables para efectos de pensión gracia de jubilación, pues según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal o distrital por 20 años y, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. De igual forma, se resalta que esta Corporación, en sentencia de la Sección Segunda del 22 de enero de 2015, expediente 0775-2014, señaló las reglas para el reconocimiento de la pensión gracia de docentes y la posibilidad de computar tiempos de servicio aún cuando no medie acto administrativo de nombramiento, pues la modalidad de contratación no es imputable al docente; para el efecto, se citó a la Corte Constitucional, que en sentencia C-517 de 1999, indicó: “(…) en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
(…)” En vista de lo anterior, para efectos de reconocimiento de pensión gracia de jubilación, la Sala considera válido el tiempo de servicio prestado por la actora en el municipio de San Luis de Gaceno a través de contratos de trabajo. En cuarto lugar, se observa que la demandante prestó sus servicios en San Luis de Gaceno y Garagoa (Boyacá) como docente en propiedad desde el 15 de febrero de 1990, con ocasión del nombramiento efectuado por el alcalde del primer municipio, mediante el Decreto 7 de 11 de febrero de 1990, y continuaba activa en el servicio para el 23 de julio de 2018, según lo indicó la secretaría de educación de Boyacá. En tal sentido, la Subsección precisa, que así en el acto de nombramiento de la actora haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá, ello no implica que su vinculación haya sido de carácter nacional, pues, como se explicó en el acápite relativo a la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Así entonces, la Sala advierte que dichos tiempos son susceptibles de ser contabilizados para efectos de pensión gracia de jubilación, pues son de naturaleza nacionalizada, circunstancia que encuentra respaldo en el respectivo acto de nombramiento, expedido por el alcalde de San Luis de Gaceno para que la actora prestara servicios en una plaza ubicada en esa entidad territorial.
En cuanto a la valoración probatoria de la certificación laboral expedida por el coordinador de hojas de vida de la secretaría de educación de Boyacá el 4 de diciembre de 2007 y del formato único para la expedición de certificado de historial laboral emitido por la misma entidad el 23 de julio de 2018, en los que se indica que la actora prestó servicios "como Nacional" y que su tipo de vinculación era "Nacional", respectivamente, lo cierto es que los demás medios de prueba que obran en el expediente, como se acaba de explicar, permiten concluir que se trataba de una docente nacionalizada porque fue nombrada por el alcalde de San Luis de Gaceno y en una plaza de la entidad territorial; lo anterior, cuanto más si, con posterioridad a la expedición del certificado del 2007, la referida entidad emitió certificaciones de tiempo de servicio de 20 de mayo de 2008, en la que de manera inequívoca precisó que el tipo de vinculación de la demandante desde el 15 de febrero de 1990 era nacionalizado y de 27 de julio de 2018 en la que explica que los gastos ocasionados por la maestra se pagaban con cargo al situado fiscal, es decir, con recursos destinados para financiar a los educadores nacionalizados.
Así entonces, el tiempo de servicio prestado en el nivel territorial y nacionalizado por la señora Roa Cárdenas se resume así: De acuerdo con lo anterior, la señora Roa Cárdenas adquirió su estatus pensional el 25 de octubre de 2007, al cumplir los 50 años de edad, fecha en la que ya contaba con los 20 años de servicio (tenía acumulados más de 26 años).
En este orden de ideas, contrario a lo afirmado por el Tribunal en la sentencia de primera instancia, la demandante ejerció como docente territorial para el municipio de San Luis de Gaceno, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; posteriormente se desempeñó en condición de educadora nacionalizada en esa entidad territorial y en el municipio de Garagoa, vinculada en propiedad desde el 15 de febrero de 1990 y activa para el 23 de julio de 2018, con lo cual completó más de 20 años de servicios para el magisterio oficial en los niveles requeridos por la ley.
Por ende, la Sala no comparte la decisión adoptada por Tribunal Administrativo de Boyacá, en la medida en que de las pruebas aportadas al expediente es viable concluir que la señora Rosa Delia Roa Cárdenas cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor educativa la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y se desempeñó en este tipo de vinculación y en el nacionalizado durante más de 37 años; lo que de contera permite inferir que es acreedora de la pensión gracia peticionada.
En tal virtud, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda, y en su lugar, declarará la nulidad de los actos controvertidos y ordenará a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la actora, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (25 de octubre de 2007).
Las sumas a reconocer deberán ser actualizadas a la fecha de la liquidación de la pensión. Así entonces, para efecto del ajuste de la condena, el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia dejada de percibir por la demandante por concepto de la prestación desde la fecha en que ésta se hizo exigible hasta la ejecutoria de la presente sentencia, con inclusión de los reajustes legales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que se causó el derecho).
Además, por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional, comenzando desde la fecha de su causación y para las demás mesadas teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada una de ellas. De la prescripción de las mesadas pensionales Se encuentra demostrado que la demandante adquirió el estatus por edad el 25 de octubre de 2007 y presentó peticiones de reconocimiento pensional el 14 de diciembre de 2007 y el 6 de junio de 2008; frente a esta última reclamación, la entonces Cajanal emitió la Resolución UGM 33287 de 15 de febrero de 2012, con la cual, al resolver el recurso de reposición instaurado por la accionante, confirmo la decisión negativa de 4 de junio de 2009; acto administrativo que se le notificó a la interesada el 15 de marzo de 2012, sin embargo, ella dejó transcurrir más de tres años desde esa fecha hasta cuando presentó la demanda nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de marzo de 2018.
Por lo tanto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, operó la prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 2 de marzo de 2015. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, acceder parcialmente a ellas, como se explicó en precedencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Rosa Delia Roa Cárdenas contra la UGPP.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 16925 de 21 de abril de 2008, 22250 de 4 de junio de 2009 y UGM 33287 de 15 de febrero de 2012, por medio de las cuales la entonces Cajanal negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP reconocer y pagar a favor de la señora Rosa Delia Roa Cárdenas una pensión gracia de jubilación, en cuantía del 75% del salario con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (25 de octubre de 2007), efectiva a partir del 2 de marzo de 2015, por prescripción trienal.
CUARTO: Las sumas que se paguen en favor de la accionante se actualizarán en la forma como se indicó en la parte considerativa, a la fecha de la liquidación de la sentencia, y se aplicarán sobre las mismas los reajustes de ley.
QUINTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen.
OCTAVO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Salvamento parcial de voto (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA