Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el accionante en contra del fallo del 27 de febrero de 2025, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo invocado.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la parte actora frente a la providencia judicial objeto de censura, luego revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2.
La demanda de tutela. El Fondo de Empleados de Instituciones y Empresas del Sector Agropecuario (Corveica), en Liquidación, por intermedio de apoderado, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y propiedad, los cuales estima vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión No. 6 y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Por consiguiente, solicitó que, se dejen sin efectos las sentencias del 30 de noviembre de 2023 y 10 de octubre de 2024, proferidas por Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión No. 6 y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respectivamente, dentro del proceso de controversias contractuales con radicado 50001-23-33-000-2017-00436-00 [01], en las que se negaron las pretensiones; y en su lugar, que se ordene tener como fallida la condición resolutoria contenida en la Escritura Pública n°. 4151 del 5 de diciembre de 2003 de la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, como consecuencia de la ocurrencia del fenómeno extintivo de la prescripción. 1.3.
Hechos. El 5 de diciembre de 2003, a través de la Escritura Pública n°. 4151 de la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, el Fondo de Empleados de Instituciones Colombianas Agropecuarias (Corveica) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ica) suscribieron un contrato de compraventa del lote de terreno n°. 2, identificado con el folio de matrícula n°. 230-14724 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Villavicencio, destinado a «impulsar proyectos productivos en centros recreacionales lo que constituye interés colectivo y de beneficio para sus afiliados».
El ica transfirió el derecho de dominio o propiedad del inmueble a Corveica, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 36 de la Ley 9 de 1989, que dispone: «Las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles […] sin que medie licitación pública en los siguientes casos: […] 2. Cuando se trate de una enajenación a una entidad sin ánimo de lucro, […] y estarán sometidas a condición resolutoria del derecho de domino en el evento de que se le dé a los inmuebles un uso o destinación distinto al autorizado».
En la escritura pública se pactó que, la propiedad del inmueble se transfería sin licitación pública, pues quedaría sometido a la específica destinación de «impulsar la constitución de proyectos productivos en centros recreacionales, lo que constituye interés colectivo y de beneficio para sus afiliados», y en la cláusula décima tercera del contrato se pactó como condición resolutoria la siguiente «La venta el inmueble que por el presente documento se solemniza queda sometida a la condición resolutoria del derecho de dominio, que opera de pleno derecho, en el evento de que se dé destinación diferente al inmueble, según lo prevé el artículo 36 numeral 2 de la Ley 9 de 1989 y las normas del Código Civil sobre tal condición. La condición puede ser verificable en cualquier tiempo dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones».
El Fondo de Empleados de Instituciones Colombianas Agropecuarias (Corveica) promovió demanda de controversias contractuales en contra del Instituto Colombiano Agropecuario (ica) con el objeto de: (i) que se declarara fallida la condición resolutoria —establecida en la cláusula décima tercera del contrato de compraventa suscrito mediante Escritura Pública n°. 4151 del 5 de diciembre de 2003 de la Notaría 51 del Círculo de Bogotá— por haber operado el fenómeno de prescripción de la obligación, y como consecuencia, que se levantara la limitación del dominio establecida sobre el lote de terreno; o de manera subsidiaria, (ii) que se declarara fallida la condición resolutoria por imposibilidad jurídica para su aplicación, en razón a que, la ley en la que se sustentó no se encontraba vigente dentro del ordenamiento jurídico.
Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral n°. 6, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que la prescripción de la condición resolutoria empezaba a operar desde que se cumpliera el hecho futuro e incierto que la configuraba. A través de sentencia del 10 de octubre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la decisión de primera instancia. Advirtió que, la condición resolutoria, consistente en la ocurrencia de un hecho futuro e incierto, no podía considerarse fallida ni extinta por el simple paso del tiempo.
Considera la parte actora que, las decisiones de los juzgadores incurrieron en los defectos violación directa de la Constitución, fáctico y sustantivo, dadas las siguientes circunstancias: (i) Violación directa de la Constitución. En las sentencias C-1172 de 2004, C–189 de 2006 y C–133 de 2009, la Corte Constitucional señaló que, aunque el derecho a la propiedad puede ser restringido o limitado por razones de función social, función ecológica, salvaguarda de derechos ajenos, interés general, entre otros, no «puede llegarse al extremo de lesionar su núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad económica en su titular»; y que, por tanto, «las limitaciones que puedan imponerse al propietario por el legislador deben tener en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que exigen un balance equitativo entre los intereses individuales y los intereses de la sociedad».
Los juzgadores elevaron la condición resolutoria a la categoría de intemporal e indeterminada, dando un alcance al numeral 2° del artículo 36 de la ley 9 de 1989 que no tiene; lo anterior, al interpretar y aplicar la norma sin atender el sentido que esta adquiere con el precedente constitucional de control abstracto sobre protección y respeto del núcleo esencial del derecho de propiedad señalado.
Así, sin una justificación racional y proporcionada no es posible mantener decisiones judiciales abiertamente contrarias de la Carta Política y, específicamente, a la garantía que el artículo 58 constitucional brinda al titular del derecho de propiedad. No puede considerarse correcta una interpretación que limita o restringe el derecho de propiedad de manera absoluta, sin consideración alguna al precedente constitucional y sin tener en cuenta el paso del tiempo.
Así entonces, el verdadero sentido del numeral 2° del artículo 36 de la ley 9 de 1.989, en su parte pertinente, es la consagración de una condición resolutoria que afecta la destinación del inmueble a un uso temporalmente definido, en virtud de un interés legítimo de goce y libre disposición que le asiste al titular del derecho. (ii) Defecto fáctico en su dimensión negativa.
Los jueces desconocieron el alcance de la expresión: «la condición puede ser verificable en cualquier tiempo dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones», contenido en la cláusula decimotercera del contrato de compraventa. Es decir, dieron por no probado el hecho que clara y objetivamente lo demuestra la disposición convencional.
Se equivocaron las instancias judiciales al referirse indistintamente a la celebración del contrato y al tiempo máximo de la verificación de la condición, como si se tratara de un mismo momento valorativo, al estimar el inmueble como un «bien de naturaleza pública» adquirido por «el comprador», cuando ya no es de dicha naturaleza por el simple acto de la compraventa que pasa a ser de propiedad del fondo de empleados que una vez adquirido ostenta la condición de titular del derecho de dominio.
Es decir, equivocan la naturaleza del inmueble al que asignan carácter público y cargan al demandante el gravamen intemporal y permanente por el hecho de haber pactado y aceptado el contrato en los términos que, según ellos, daban cuenta de la afectación a un uso determinado del inmueble. Lo que se pactó y aceptó por Corveica fue el establecimiento de la condición resolutoria en los términos que la misma cláusula decimotercera determina, en el máximo plazo que las mismas partes definen en su consagración, sin que ello sea prohibido por la ley.
Afirmar que, no existe norma que someta la condición a un plazo determinado es confundir la facultad de verificación con la ocurrencia misma de la condición y pretender hallar una norma cuando las partes dirigen su intención sobre el paso del tiempo para realizar la verificación y no sobre la realización de la condición, tiempo máximo que realizado configura el fenómeno jurídico de la prescripción, por la expresa referencia de las partes a la legislación civil.
(iii) Defecto sustantivo. No se aplicó el artículo 2535 del Código Civil, sobre la prescripción extintiva, institución jurídica que por excelencia está llamada a establecer el límite temporal de la restricción. Ello, con el fin de impedir la fragmentación perpetua del derecho de propiedad y por tanto garantizar la materialización de su núcleo esencial; y consolidar el legítimo interés que persigue el titular del derecho de dominio de usar y disponer libremente del bien adquirido, lo que dota de sentido no sólo las previsiones del numeral 2° del artículo 36 de la Ley 9 de 1989, sino el hecho de intervenir en esta clase de negociaciones que la misma ley faculta.
En el caso, se consideró la prescripción como una esfera que por su naturaleza es ajena al paso del tiempo para efectos de extinguir la facultad de verificación de la condición pactada, bien sea por el no nacimiento del derecho al no ocurrir la eventualidad futura o por considerar la ocurrencia de ese evento como punto de partida del cómputo del término extintivo y no el contrato donde se pactó la cláusula.
Resulta razonable que, el instituto de la prescripción extintiva afecte directamente el derecho de accionar luego del paso del tiempo, pues es claro que la seguridad jurídica, el orden público y la paz social exigen la definición de la expectativa de la entidad pública o la consolidación del derecho en cabeza del titular de la propiedad en un periodo definido.
Es un derecho de consagración legal, que faculta al que soporta la carga a solicitar su ocurrencia sin necesidad de depender que suceda el evento futuro e incierto. Esto es, extingue el derecho sujeto a condición. Además, garantiza los derechos de las partes. El de la entidad pública, a verificar durante un lapso la ocurrencia del evento futuro e incierto y por tanto hacer respetar su derecho sujeto a condición. El de la entidad sin ánimo de lucro, a exigir, una vez finalizado ese periodo, la integración de su mínimo derecho a usar y disponer del bien adquirido.
El alcance legal del fenómeno extintivo se determina en función del principio de seguridad jurídica y emerge desde la celebración del contrato por cuanto responde al momento desde que se activa el interés jurídico de gozar a plenitud del derecho que adquiere en las condiciones en que lo hace sin consideración distinta a dar un determinado uso al bien durante un lapso que el ordenamiento jurídico establece.
No de otra forma anima al comprador en su momento a participar y someterse a la condición resolutoria por un periodo de 10 años. La alineación del derecho a solicitar la prescripción extintiva de la condición resolutoria por considerar que está fallida al no realizarse en ese lapso fijado en el ordenamiento jurídico responde tanto al precedente constitucional, como a la esencia y naturaleza misma del fenómeno extintivo.
Ello obedece a la garantía constitucional del derecho a la propiedad privada de establecer límites razonables y proporcionados a las restricciones que las leyes y los jueces en su interpretación puedan imponer al núcleo esencial del derecho fundamental. II. TRÁMITE PROCESAL Por auto del 10 de febrero de 2025, se admitió la acción de tutela; se ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y al Tribunal Administrativo de Meta; se vinculó al Instituto Colombiano Agropecuario (ica); y se reconoció personería al abogado William Rojas Velásquez para actuar en representación de la parte accionante. 2.1.
Contestaciones de la acción. 2.1.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. solicitó declarar improcedente la acción o, en su defecto, negar las súplicas de la demanda. Señaló que la irregularidad alegada por la parte actora no cumple con la exigencia jurisprudencial de relevancia constitucional debido a que, lo pretendido es crear una tercera instancia frente a una sentencia con la cual presenta desacuerdo.
Advirtió que, la providencia materia de examen se sustentó en derecho y con base en los medios de prueba valorados de manera conjunta y racional, para cuya constatación solo basta de una lectura desprevenida. 2.1.2. El Tribunal Administrativo de Meta indicó que, en realidad, se está acudiendo al mecanismo constitucional como una tercera instancia. Manifestó remitirse íntegramente a las consideraciones de la providencia cuestionada por contenerse en ella la fundamentación normativa, jurisprudencial y fáctica utilizada por la Sala para negar las pretensiones de la demanda. 2.1.3.
El Instituto Colombiano Agropecuario (ica) solicitó declarar improcedente la acción, indicando que, lo que se busca es dejar sin efecto providencias que fueron proferidas conforme a derecho. Expuso que, la jurisdicción constitucional no es una jurisdicción paralela a la ordinaria y que, por tanto, no puede ser utilizada como una instancia para controvertir argumentos que fueron materia de estudio por el juez natural, a más de que permitir tal posibilidad desnaturalizaría la acción de amparo como mecanismo residual y subsidiario de protección de derechos fundamentales. 2.2.
Providencia impugnada. A través de sentencia del 27 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó el amparo invocado, argumentando que, la sentencia sustentó con suficiencia, observancia del ordenamiento jurídico aplicable y bajo el análisis requerido, las razones por las cuales, las pretensiones del fondo accionante no prosperaron.
Además, resaltó que, la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por él adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que, resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que cual, no se halló probado en el caso. 2.3.
Impugnación. El accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y, en su lugar, que se concedieran las pretensiones de tutela. Para dichos efectos alegó que el a quo (i) no tuvo en cuenta que en el caso no se busca una corrección del fallo atacado, sino su confrontación y alineación con derechos fundamentales de propiedad, debido proceso, igualdad y seguridad jurídica;
(ii) priorizó y privilegió de manera absoluta la autonomía judicial, sin consideración alguna a los derechos fundamentales invocados; (iii) confundió la legalidad con la constitucionalidad, pues dio por válida una interpretación fundamentada estrictamente en criterios legales, sin examinar si dicha interpretación estaba o no ajustada con los principios constitucionales;
(iv) permitió una restricción legal de manera indefinida sin examen alguno sobre su razonabilidad y proporcionalidad; (v) asintió la creación de un precedente judicial en el que el Estado puede imponer restricciones sin límite de tiempo; y (vi) omitió realizar un control material sobre el fallo atacado, al concluir, erróneamente, que como la decisión está motivada dentro del derecho vigente no se vulneraron derechos fundamentales.
Explicó que, la acción de tutela no tiene como propósito la corrección del fallo de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ser utilizada como una tercera instancia, sino que, se revise la sentencia a la luz de las normas fundamentales invocadas, y se determine si se omitió o no el deber de integrar los principios y valores constitucionales invocados en la definición de la controversia contractual.
Si se examina la interpretación y fundamentación formalista del contrato y la ley en los fallos atacados, se advertirá su divergencia con el contenido constitucional. Dijo que, validar una actuación al amparo de la autonomía judicial cuando se desconocen derechos fundamentales, es refrendar la manifiesta irregularidad que se cometió. Así el juez natural se obliga a aplicar un enfoque integrador y garantista en los que no puede prescindir del precedente constitucional y de los derechos fundamentales.
Bajo este entendido, la garantía ya activada, exige que, de no realizarse por el juez natural, sea reparada en su examen por el juez de tutela. Advirtió que el a quo no tomó en cuenta el precedente constitucional traído de referente, que obliga a la autoridad jurisdiccional a identificar el derecho fundamental, en este caso, de propiedad, y determinar el alcance de su afectación, aplicando principios de razonabilidad y proporcionalidad, lo cual, permitió imprimir a la condición resolutoria un carácter perdurable e irredimible que contrasta con el pleno ejercicio del núcleo esencial del derecho a la propiedad.
Ello, por cuanto la sentencia judicial atacada, vedó al particular los atributos de goce y disposición del inmueble en virtud de lo previsto en la cláusula contractual. Alegó que, existiendo una norma del derecho de propiedad de rango constitucional, cualquier limitación impuesta al derecho de dominio debe acudir a ella; igualmente, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues la incertidumbre que crea la fragmentación de los atributos de la propiedad al ser indefinida anula el derecho de propiedad dejando en un limbo al que se considera propietarios, quien solo podrá usar de manera restringida el bien.
Advirtió que, no se puede indicar que la entidad sin ánimo de lucro adquirió la propiedad del bien, sino que, a través de un contrato de compraventa de dicho derecho sólo se le transfirió el derecho de uso específico de la misma, algo que, es enteramente incoherente y, arbitrario. De manera que, corresponde al juez constitucional intervenir para reparar la irregularidad.
Concluyó que, el fallo de tutela carece de validez jurídica, pues no constituye una interpretación y aplicación legítima conforme al precedente constitucional y al bloque de constitucionalidad; y que, en estas condiciones, la autonomía judicial no puede dar tránsito a la cosa juzgada material. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2.
Cuestión previa. La Sala se abstiene de realizar consideraciones con respecto de la sentencia del 30 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión No. 6, teniendo en cuenta que, la decisión se revisó por el superior jerárquico al resolver el recurso de apelación. En tal sentido, el estudio del sub judice solo se dirigirá a lo resuelto por el juzgador de segunda instancia. 3.3.
Problema jurídico. Se contrae a determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad para controvertir la sentencia del 10 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del proceso de controversias contractuales con radicado 50001-23-33-000-2017-00436-01 y, en caso afirmativo, analizar si con la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y propiedad, invocados por el accionante, ante la presunta configuración de los defectos violación directa de la Constitución, fáctico y sustantivo. 3.4.
La acción de tutela contra providencia judicial. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que, no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela cuando se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual, solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, en un principio, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que, la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, pero mediante sentencia del 31 de julio de 2012 rectificó su posición en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5.
Caso concreto. En torno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala encuentra: (i) que el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en razón a que recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la protección del núcleo esencial del derecho de propiedad del accionante;
(ii) que contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, dado que obedece a una sentencia de segunda instancia que se encuentra ejecutoriada; (iii) que se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) que se satisface el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que, la providencia enjuiciada fue emitida el 10 de octubre de 2024 y notificada electrónicamente el 13 de noviembre siguiente, por lo que adquirió ejecutoría el 20 de noviembre de 2024, y la solicitud de amparo se presentó el 13 de enero de 2025, es decir, dentro del término prudencial de seis (6) meses; y (v) el fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela.
Así las cosas, la Sala encuentra que, la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad y, en tal sentido, procederá a examinar el fondo del asunto, bajo las causales específicas de procedibilidad invocadas, esto es, violación directa de la Constitución, fáctico y sustantivo. Al respecto, se precisa que se incurre en el defecto de violación directa de la Constitución cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
A su turno, se incurre en defecto fáctico cuando el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión». La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones: el primero, atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello; y el segundo, se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, el cual se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: «Esta corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales» En el caso sub examine los accionantes sostienen que, en la decisión reprochada se incurrió en (i) violación directa de la Constitución, al no tomar en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional sobre la protección del núcleo esencial del derecho propiedad;
(ii) defecto fáctico, al desconocer el contenido de la clausulado en el que se estipuló que la condición debía verificarse «dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones»; y en (iii) defecto sustantivo, al no aplicar el artículo 2535, sobre la prescripción extintiva. Con el propósito de determinar si los anteriores argumentos tienen o no asidero jurídico conviene precisar que en la sentencia objeto de censura, emitida el 10 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, se argumentó lo siguiente: «2.
Ausencia de extinción de la condición resolutoria por prescripción 1) En el contrato de compraventa objeto de la controversia se determinó que la enajenación se realizó por oferta realizada por Corveica en los términos del artículo 36 de la Ley 9 de 1989 “para impulsar proyectos productivos en centros recreacionales lo que constituye interés colectivo y de beneficio para sus afiliados” (fl. 27 índice 2 samai), con una condición resolutoria en caso de que el comprador le diera al inmueble una destinación diferente a la antes prevista, la cual se acordó de la siguiente manera y fue inscrita en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria del bien, anotación número 3, como “condición resolutoria expresa”: “décima tercera.
La venta del inmueble que por el presente documento se solemniza, queda sometida a la condición resolutoria del derecho de dominio que opera de pleno derecho en el evento de que se dé destinación diferente al inmueble, según lo prevé el artículo 36 de la Ley 9ª de 1989 y las normas del Código Civil sobre tal condición. La condición puede ser verificable en cualquier tiempo dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones.” (negrillas y subrayado adicionales). 2) Por su parte, el artículo 36 de la Ley 9 de 1989 impuso que las enajenaciones de bienes inmuebles en favor de entidades sin ánimo de lucro quedarían sujetas a condición resolutoria en el evento de que sean destinados a un uso diferente al autorizado, norma cuyo texto es el siguiente: “Artículo 36.- Las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles sin sujeción al límite establecido en el artículo 35 de la presente Ley y sin que medie licitación pública en los siguientes casos: 1.
Cuando se trate de una enajenación a otra entidad pública. Esta excepción procederá una sola vez respecto del mismo inmueble. 2. Cuando se trate de una enajenación a una entidad sin ánimo de lucro, siempre y cuando medie la autorización del Gobernador, Intendente o Alcalde Mayor de Bogotá, en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble. Estas enajenaciones estarán sometidas a condición resolutoria del derecho de dominio en el evento de que se le dé a los inmuebles un uso o destinación distinto al autorizado.” 3) Las partes no discuten el contenido y alcance de la condición resolutoria ni su validez, el litigio se circunscribe en esta instancia a determinar si la condición resolutoria se extinguió por prescripción que, según reclama el apelante, debe contabilizarse desde el mismo momento en el cual fue pactada, como consecuencia de lo cual se alega que esta resultó fallida. 4) Al respecto, debe tenerse en cuenta que las obligaciones pueden ser puras y simples cuando el deber de cumplirlas no depende de ninguna circunstancia futura, estar sometidas a plazo, cuando se pacta una época cierta para su cumplimiento o, por el contrario, pueden ser condicionadas, cuando su exigibilidad depende de la ocurrencia de un hecho necesariamente posterior e incierto. 5) Ahora bien, la condición puede ser (i) suspensiva, cuando de su acaecimiento depende el nacimiento del derecho o, (ii) resolutoria, cuando su ocurrencia lo extingue; en ese contexto, la primera es constitutiva de obligaciones, mientras que la segunda tiene efectos extintivos en los términos del artículo 1625 del Código Civil. 6) De conformidad con lo expuesto, se tiene que en este caso la compraventa celebrada entre el ica y Corveica se perfeccionó por lo cual los derechos y obligaciones convencionales no quedaron sujetos a plazo o condición; cosa diferente es que se acordó la extinción del negocio en caso de utilización del inmueble para una finalidad distinta a la autorizada, esto es, se sometieron a una condición resolutoria “en caso de materializarse el hecho positivo, futuro e incierto de la indebida destinación del predio”. 7) En ese contexto, la condición resolutoria pactada, como modo autónomo de extinción del negocio jurídico, no fue sometida por las partes a un límite temporal y, por el contrario, acordaron que esta podría verificarse en cualquier tiempo; aunque se indicó que la condición debía verificarse “dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones”, no existe norma en el Código Civil que limite temporalmente la aplicación de la condición resolutoria y tampoco puede entenderse que la referida expresión se refiere a los términos de prescripción ordinaria o extraordinaria previstos en el derecho privado, porque ello no se desprende del contenido del contrato ni de la naturaleza del mencionado fenómeno extintivo. 8) En consonancia con lo anterior, téngase en cuenta que el artículo 2535 del Código Civil dispone que la prescripción extintiva opera como consecuencia del no ejercicio de las acciones correspondientes y se contabiliza, por tanto, desde su exigibilidad: “artículo 2535. prescripción extintiva La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones.
Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible.”. El texto de la norma antes transcrita es específico y diáfano. 9) En el caso sub examine, la entidad vendedora no estaba materialmente habilitada para exigir la condición resolutoria sin la configuración del hecho futuro e incierto al cual se sujetó su ejercicio, esto es, mientras no ocurra el hecho de la indebida destinación del inmueble no hay lugar a reclamar judicialmente el derecho a resolver el contrato y, por ende, la prescripción no puede contabilizarse; en efecto, la condición resolutoria solo es exigible desde el momento en que se configure el supuesto de hecho acordado por las partes y no desde el perfeccionamiento del contrato como lo pretende la demandante. 10) En ese marco fáctico y normativo, si el ejercicio del pacto resolutorio no quedó sujeto a un plazo específico y determinado por las partes su exigibilidad solo se activa con la ocurrencia del hecho futuro e incierto que le sirve de fundamento y, por lo tanto, en ausencia de este no puede extinguirse por el paso del tiempo ni tampoco la posibilidad de ejercer los medios de control previstos para el efecto, lo cual descarta también la configuración de la caducidad del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda. 11) Aún de considerarse que la cláusula décimotercera del contrato es ambigua, la intención de las partes fue acatar lo previsto en el artículo 36 de la Ley 9 de 1989, norma jurídica que no previó la restricción del uso de los inmuebles producto de su forma de enajenación como un gravamen temporal o que dejaría de tener efectos por el simple paso del tiempo; por el contrario, el inmueble enajenado con esta restricción fue afectado a un determinado uso y, por consiguiente, la condición resolutoria expresa acordada no se torna fallida por el simple transcurso del tiempo. 12) En los precisos términos del artículo 1537 del Código Civil, la condición resolutoria solo se considera fallida cuando se torna imposible en razón de su naturaleza, es ininteligible o induce a un hecho ilegal o inmoral, lo cual no fue alegado en el presente caso como fundamento de la demanda […] 13) En consecuencia, la Sala no comparte la interpretación del apelante según la cual con la suscripción del contrato nació la obligación de destinar el inmueble al uso para el que fue adquirido la cual está sujeta a extinguirse por prescripción; ese entendimiento no corresponde a la literalidad ni tampoco al alcance jurídico de lo acordado entre las partes según lo cual el contrato se resolverá con el uso del predio para un fin diferente, hipótesis que solo se activa a partir del acaecimiento de dicha condición resolutoria. 14) La condición resolutoria pactada por las partes es un gravamen impuesto al inmueble objeto de compraventa el cual fue expresamente pactado y aceptado por Corveica, pero, además, tiene fundamento en la precitada ley y, por ende, excede el ámbito puramente contractual para convertirse en la materialización de un mandato imperativo de orden público vigente en la época de celebración del negocio y, por ende, no disponible por las partes ni sujeto a extinción por el simple paso del tiempo; en el entendimiento del apelante, el cual no se comparte por no tener respaldo jurídico válido, una vez pactada la condición resolutoria inició a contabilizarse un plazo extintivo para que esta cumpla y, pasados diez (10) años desparece el gravamen y el comprador queda en libertad de dar al bien, en contravía de las disposiciones legales de orden público y del contrato suscrito con sustento en estas, la destinación que considere, aún en contravía de los fines legales que permitieron la enajenación; por el contrario, la Sala estima que la condición resolutoria subsiste como carga para el comprador en relación con la destinación del predio y las acciones derivadas de esta solo se activan con el acaecimiento de la condición, lo cual no equivale a admitir la existencia de una obligación irredimible sino el acatamiento de normas de orden público sobre reforma urbana. 15) Sin perjuicio de lo anterior, ocurrida la condición resolutoria (destinación del inmueble para una finalidad diferente a la autorizada) inicia a contabilizarse la prescripción para exigir los derechos derivados de esta (resolución de la compraventa); aunque esta opera por ministerio de la ley y de la convención, las partes se ven compelidas a acudir al juez para que disponga las declaraciones correspondientes, por ejemplo, en el caso materia de la litis, si Corveica destina el inmueble a fin distinto al autorizado vgr a la construcción de un proyecto de vivienda, ese hecho es constitutivo de la condición resolutoria y permite entender resuelto el contrato, sin embargo, en el plano ontológico, el comprador continúa como propietario inscrito, por lo cual es precisa la intervención judicial, salvo que las partes de buena fe convengan en aceptar los efectos derivados de la acaecimiento de la condición; en ese contexto, a partir de la ocurrencia de la condición las partes están sometidas al límite temporal de la prescripción extintiva y el derecho a reclamar sus efectos es susceptible de extinguirse por el paso del tiempo, pero, en este caso, la condición resolutoria por sí misma no está sujeta a prescripción por el simple paso del tiempo a partir del momento en el cual se pacta. 16) Por razón de lo expuesto, no existe sustento válido para considerar que la condición resolutoria pactada en la compraventa del predio “Pueblo Quieto” sea fallida por prescripción extintiva ni que el comprador tiene derecho a su levantamiento, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada».
De los apartes transcritos, se aprecia que, el juez colegiado, luego de traer a colación el objeto del contrato de compraventa «impulsar proyectos productivos en centros recreacionales lo que constituye interés colectivo y de beneficio para sus afiliados», y la condición resolutoria pactada, esto es, cuando se diera «destinación diferente al inmueble, según lo prevé el artículo 36 de la Ley 9ª de 1989 y las normas del Código Civil sobre tal condición. […] verificable en cualquier tiempo dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones», dejó en claro que, el litigio en sede de apelación se circunscribía a determinar «si la condición resolutoria se extinguió por prescripción, […] contabilizada desde el mismo momento en el cual fue pactada», como consecuencia de lo cual Corveica solicitó que la condición resolutoria se declarara fallida.
Así, luego de analizar el caso, arribó a la conclusión que no existía sustento válido para considerar que la condición resolutoria pactada en la compraventa del predio fuera fallida por prescripción extintiva ni que el comprador tuviera derecho a su levantamiento, dado lo siguiente: (i) Que, en la compraventa celebrada entre el ica y Corveica se acordó una condición resolutoria, esto es, la extinción del negocio jurídico, en caso de utilización del inmueble para una finalidad distinta a la autorizada.
(ii) Que, la condición resolutoria pactada no fue sometida por las partes a un límite temporal, sino a una verificación en cualquier tiempo; ya que, aunque se indicó que la condición debía verificarse «dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones», en este estatuto no existe disposición que límite temporalmente la aplicación de la condición resolutoria.
(iii) Que, tampoco puede entenderse que la referida expresión se refiere a los términos de prescripción ordinaria o extraordinaria previstos en el derecho privado, porque ello no se desprende del contenido del contrato ni de la naturaleza del fenómeno extintivo. (iv) Que, el artículo 2535 del Código Civil dispone que, la prescripción extintiva opera como consecuencia del no ejercicio de las acciones correspondientes y se contabiliza, por tanto, desde su exigibilidad; y que, por tanto, en el caso, el ica no está materialmente habilitado para exigir la condición resolutoria, esto es, a reclamar judicialmente el derecho a resolver el contrato mientras no ocurra el hecho de la indebida destinación del inmueble y, siendo así, la prescripción no puede contabilizarse, puesto que la condición resolutoria solo es exigible desde el momento en que se configure el supuesto de hecho acordado por las partes y no desde el perfeccionamiento del contrato como lo pretende el demandante.
(v) Que, si el ejercicio del pacto resolutorio no quedó sujeto a un plazo específico y determinado por las partes, su exigibilidad solo se activa con la ocurrencia del hecho futuro e incierto que le sirve de fundamento y, por tanto, en ausencia de este, no puede extinguirse por el paso del tiempo, ni tampoco la posibilidad de ejercer los medios de control previstos para el efecto, lo cual descarta también la configuración de la caducidad del medio de control.
(vi) Que, aunque pueda considerarse ambigua la cláusula decimotercera del contrato, la intención de las partes fue acatar lo previsto en el artículo 36 de la Ley 9 de 1989, que no previó la restricción del uso de los inmuebles producto de su forma de enajenación como un gravamen temporal o que dejaría de tener efectos por el simple paso del tiempo; por el contrario, el inmueble enajenado con esta restricción fue afectado a un determinado uso y, por consiguiente, la condición resolutoria expresa acordada no se torna fallida por el simple transcurso del tiempo.
(vii) Que, por tanto, la condición resolutoria pactada por las partes es un gravamen impuesto al inmueble objeto de compraventa, expresamente pactado y aceptado por Corveica y, además, fundamentado en el artículo 36 de la Ley 9 de 1989, vigente en la época de celebración del negocio y, por ende, no disponible por las partes ni sujeto a extinción por el simple paso del tiempo.
Ahora, si bien es cierto que, en términos de lo dispuesto en la sentencia C-1172 de 2004, reiterado las C–189 de 2006 y C–133 de 2009, la Corte Constitucional advirtió que aun cuando el Estado es quien define el interés general o público del derecho de propiedad, no puede llegarse al extremo de lesionar su núcleo esencial, esto es, limitar al propietario en el ejercicio de los atributos de goce y disposición, lo cierto es que, en el caso no se advierte desconocido dicho postulado por cuanto el juez colegiado de segunda instancia advirtió de manera diáfana que la condición resolutoria pactada no fue sometida por las partes a un límite temporal y, en tal sentido, no era del caso analizar la figura jurídica de la prescripción ordinaria o extraordinaria.
Aunque en entendimiento del accionante, el juzgador no realizó un juicio de razonabilidad y proporcionalidad en la interpretación de la norma aplicada, ni ponderó los posibles derechos o instituciones puestos en juego, sino que erigió la restricción, carga o gravamen como absoluto, inmodificable, imprescriptible, sin límite y de duración indefinida, lo cierto es que, no se trató de una interpretación que limitó o restringió el derecho de propiedad, sino del reconocimiento de que, en el texto del clausulado no se pactó que la condición resolutoria estuviera sujeta a algún término. Además, es de apreciar que, en el recurso de apelación la parte no sometió a juicio una interpretación del derecho de propiedad bajo lo dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional, por lo que, no puede ahora alegar tal omisión en la instancia de tutela.
De otro lado, se tiene que los jueces no desconocieron en el asunto el alcance de la expresión «la condición puede ser verificable en cualquier tiempo dentro del plazo máximo establecido por el Código Civil para estas obligaciones», contenido en la cláusula decimotercera del contrato de compraventa, ya que, fue con fundamento en dicho alegato que procedió a señalar que en el estatuto civil no existe disposición que limite temporalmente la aplicación de la condición resolutoria, siendo, por tanto, el alegato de que «se confundió la facultad de verificación con la ocurrencia misma de la condición» una apreciación subjetiva frente al cual no se presenta sustento.
A su turno, tampoco se aprecia que se haya desconocido el artículo 2535 del Código Civil, respecto de la prescripción extintiva, pues, según se verifica, procedió a explicar que esta figura opera como consecuencia del no ejercicio de las acciones correspondientes y que se contabiliza desde su exigibilidad. Así la cosas, explicó, de manera categórica, que la condición resolutoria solo es exigible desde el momento en que se configure el supuesto de hecho acordado por las partes y no desde el perfeccionamiento del contrato como lo pretende el demandante.
En tal sentido, se aprecia que, los alegatos presentados por el accionante, dentro de las que se cuenta que se impuso una restricción indefinida y desproporcionada al ejercicio del derecho de propiedad, se convierten en meras valoraciones con las que pretende zanjar una nueva discusión en el asunto. En ese orden de ideas, se tiene que la conclusión a la que arribó el juez de lo contencioso administrativo en segunda instancia no comporta una actuación que vulnere los derechos fundamentales invocados por el accionante.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto no se logró acreditar que, en la sentencia del 10 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, se hubiera incurrido en los defectos violación directa de la Constitución, fáctico y sustantivo y, por tal motivo, se confirmará la sentencia impugnada que negó el amparo invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo invocado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.