Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: CONSORCIO C&O Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.

Requisitos de procedencia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 30 de enero de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.» I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de diciembre de 2024, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.

(…) sírvase ordenar a las accionadas estudiar nuevamente el proceso ejecutivo con radicación 19001333300520230014300 y proceder a librar mandamiento ejecutivo bajo los parámetros solicitados en la demanda ejecutiva interpuesta por el CONSORCIO C&O.». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Consorcio C&O participó en la licitación pública nro. 2 de 2018, que adelantó la Empresa Caucana de Servicios Públicos S.A. E.S.P (en adelante Emcarservicios) con el objeto de «Realizar la optimización sistema de abastecimiento de agua y sistema de potabilización del corregimiento de Gabriel López – municipio de Totoro (…)».

Por medio de la Resolución 36 de 5 de abril de 2018, le fue adjudicado a la demandante el contrato, por ser la propuesta más favorable. El 16 de abril de 2018, el Consorcio C&O y Emcarservicios suscribieron contrato de obra nro. 110 en el que se pactó: (i) plazo de 4 meses, que fueron prorrogados; (ii) valor total de $ 752´278.420; (iii) que el pago se efectuaría por «medio de actas parciales y/o final de la obra», de conformidad con las cantidades ejecutadas.

Además, que el Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co último pago se efectuaría con «el acta de liquidación final del contrato y no podrá ser menor del diez por ciento (10%) del valor del contrato y debe ir acompañada del informe final de interventoría, en el cual se certifique el recibo a satisfacción de la obra (…)»;

(iv) que la liquidación del contrato debía realizarse dentro de los 4 meses siguientes, en los términos del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El 28 de mayo de 2018 se firmó el acta de inició del contrato de obra pública; se suscribieron cuatro actas y que se pagó valor parcial de $ 764´574.550, así: El 18 de diciembre de 2019 se suscribió el acta de terminación del contrato y recibo a satisfacción de la obra.

El 18 de mayo de 2022, el Consorcio C&O remitió a Emcarservicios cuenta de cobro nro. 5, junto con todos los documentos solicitados por la empresa de servicios públicos, por valor de $ 100´419.256 Por lo anterior, el Consorcio C&O presentó demanda ejecutiva contra Emcaservicios, en el que solicitó que se libre mandamiento de pago por $100.419.256, obligación contenida en título ejecutivo complejo1, y se condene al pago de intereses moratorios e indexación. El 11 de octubre de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán negó el mandamiento de pago con fundamento en que no se integró en debida forma el título ejecutivo complejo, porque no se aportó el acta de liquidación final del contrato.

Al respecto, explicó que, en la cláusula segunda del contrato, se pactó que el último pago debía adelantarse con el «acta de liquidación final del contrato». Sin embargo, dicho documento no fue aportado, pues el que se incluyó como anexo del título ejecutivo complejo fue el de «acta de terminación y recibo a satisfacción de la obra, de fecha de 18 de diciembre de 2019, suscrita por el ingeniero Pablo José Orozco, representante legal de Consorcio C&O y por la ingeniera Isabel Bechara quien actúa en calidad de interventora (…)».

Además, resaltó que en el documento mencionado se señaló que «la liquidación del contrato y cancelación del Acta Final se realizarán al comprobar el funcionamiento óptimo de la planta (…)». El accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación con fundamento en los siguientes argumentos: (i) El título ejecutivo estuvo debidamente conformado, porque en la cláusula tercera se estipuló que el precio del contrato se debía pagar por actas y/o al final de la obra, por lo que no era necesaria la liquidación del contrato.

Además, que, si bien, se hizo referencia a la liquidación, «el pago se encontraba condicionado a la liquidación del contrato mas no su reconocimiento 1 Conformado por: «1. contrato de obra 110 de 2018; 2. cuenta de cobro; 3. certificación de cuenta bancaria; 4. acta de modificación de cantidades; 5. pre acta con registro fotográfico; 6. acta de obra no. 5; 7. informe final de obra; 8. resultado de los ensayos de calidad; 9. informe final ambiental; 10. informe final social; 11. planillas de pago de seguridad social y parafiscales del periodo del acta no. 5; 12. póliza de estabilidad de obra, actualizadas con el acta de terminación y recibo a satisfacción.» Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque claramente dicho reconocimiento debía surtirse como se hizo EL ACTA FINAL DE OBRA No. 5».

Asimismo, resaltó que, entre los anexos aportó el Acta nro. 5 de 18 de diciembre de 2019, firmada por ambas partes y en la que se establecen sumas expresamente determinadas; el Contrato nro. 110 de 2018, en el que se pactó como cláusula tercera que el pago se realiza mediante actas parciales o final de obra, aprobadas por la interventoría y el balance financiero del contrato, donde constaba el saldo adeudado por Emcaservicios de $ 100´419.256 (ii) El auto recurrido presentó contradicciones, porque en folio 5 reconoce la existencia de la deuda de $ 100´419.256,00 según el Acta Parcial Final nro. 5, pero concluye que no existe título ejecutivo.

Además, advirtió que el juez de primera instancia confundió el Acta de Modificación nro. 5 (que documentaba las modificaciones del contrato) con el Acta Parcial Final nro. 5 (donde se reconoce la deuda pendiente), lo que derivó en interpretación errónea de la exigibilidad de la obligación. (iii) Citó jurisprudencia proferida por esta Corporación2 en la que se adelantó procesos ejecutivos sin que se aportara la liquidación del contrato, siempre que existan documentos firmados que evidencien una obligación clara, expresa y exigible, como lo son las actas de entrega y terminación y la entrega de la cuenta de cobro.

Afirmó que la liquidación del contrato no puede ser exigencia para la conformación del título ejecutivo, porque, aunque se haya pactado en el contrato, se trata de una cláusula abusiva. Asimismo, resaltó que el juzgado tomó como fundamento una sentencia de tutela (11001-03-15-000-2018-04299-00) que no aplicaba al caso, pues trata de contratos de prestación de servicios y no de obra pública.

(iv) La liquidación del contrato, si bien, se realizó, no fue suscrita por el representante de Emcaservicios, debido al cambio de gerente de la entidad. De modo que, cuando se posesionó el nuevo gerente el plazo para efectuar la liquidación se encontraba vencido. Para sustentar esa afirmación aportó copia del proyecto de liquidación. El 14 de marzo de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán no repuso la decisión inicial y concedió el recurso de apelación. El 7 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual expresó que el demandante presentó un título ejecutivo complejo, conformado por el Contrato de Obra nro. 110 de 2018, sus modificatorios, actas parciales, informes finales, cuentas de cobro, planillas de seguridad social y pólizas de estabilidad.

Sin embargo, no aportó el Acta de Liquidación del contrato, documento exigido expresamente en la cláusula tercera del contrato como requisito indispensable para el pago final. En consecuencia, la falta de dicho documento impedía considerar la obligación como exigible. Aunado a lo anterior, consideró que la obligación tampoco era clara, porque, aunque en el Acta Parcial nro. 05 y Final se señaló como valor a pagar $ 100´419.256, del 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: mauricio fajardo gómez, sentencia 30 de julio de 2008 radicación: 68001-23-15-000- 2002-01365-01(31280).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referido documento también se podía concluir que el valor del contrato fue modificado. Sin embargo, no se aportaron las modificaciones u otrosíes que acreditaban con certeza la suma definitiva a pagar.

Además, que el valor del contrato señalado en el «Acta de modificación No.5», «Acta Parcial No.05 y Final», «Acta de Terminación y Recibo a satisfacción» difería en cada uno de los documentos. Por otro lado, señaló que, si el demandante cuestionaba las razones por las que no se suscribió la liquidación o consideraba que la existencia de cláusulas abusivas, debió cuestionar esos argumentos por el medio de control de controversias contractuales y no en el proceso ejecutivo.

De modo que, al no haber sido declarada ilegal, la cláusula era válida y debía cumplirse con lo pactado. 3. Argumentos de la acción de tutela Alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto porque existió una exigencia desproporcionada al señalar que para que la obligación sea exigible debía aportarse el acta de liquidación. Señaló que el contrato establecía que Emcaservicios debía realizar pagos mediante actas parciales y/o finales de obra, aprobadas por la interventoría. Por ello, se aportó el Acta Parcial Final nro. 5, debidamente firmada por el representante legal del Consorcio C&O, la interventoría y la gerencia de Emcaservicios, que reconocía el valor adeudado de $ 100´419.256.

Consideró que el Acta Parcial Final nro. 5 cumple con los requisitos del artículo 488 del CGP, pues establece una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante. Además, advirtió que la liquidación no fue protocolizada por negligencia de Emcaservicios, debido al cambio de gerente de esa entidad, lo que dejó el documento sin firma final dentro del término previsto en la norma, por lo que el contratista no puede ser perjudicado por la ineficiencia de la entidad.

Anotó que el juzgado accionado citó un fallo de tutela (Rad. No. 11001-03-15-000- 2018-04299-00) como sustento para negar el mandamiento ejecutivo. Además, resaltó que ese caso era distinto, pues versaba sobre contratos de prestación de servicios y no de obra pública. Indicó que en el recurso de apelación citó precedentes del Consejo de Estado aplicables al caso, que avalaban la conformación del título ejecutivo sin necesidad de liquidación, pero fueron ignorados.

Por otro lado, expresó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico porque no valoraron las pruebas documentales que acreditaban la obligación, porque la suma adeudada estaba expresamente determinada en el Acta Parcial Final nro. 5, suscrita por las partes. Además, desconocieron la cuenta de cobro, la certificación de cuenta bancaria, el informe final de obra, los pagos de seguridad social y parafiscales, y otros documentos anexos que soportaban la obligación adeudada.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que tampoco se tuvo en cuenta que el proyecto de acta de liquidación, aunque no se protocolizó, contenía exactamente la misma información y valores que el acta final de obra. 4.

Trámite previo El 11 de diciembre de 2024, el despacho sustanciador del trámite de primera instancia admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales demandadas. Adicionalmente, a la sociedad Empresa Caucana de Servicios Públicos – Emcaservicios S.A. E.S.P., y a los señores José Guillermo Castro Gámez y Pablo José Orozco Estrada. 5.

Oposiciones El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán reiteró los argumentos expuestos en las decisiones cuestionadas y afirmó que se encuentran debidamente fundamentadas en la norma aplicable y en las pruebas aportadas al proceso, por lo que no existía vulneración de los derechos fundamentales invocados. El Tribunal Administrativo del Cauca no se pronunció. 6.

Intervención de los terceros con interés Emcaservicios S.A. E.S.P. solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo constitucional, porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues se trata de un «debate eminentemente contractual». Manifestó que la accionante considera que se configuró «defecto procedimental», sin embargo, lo expuesto no encaja en dicho requisito específico de tutela contra providencia judicial.

Finalmente, advirtió que, de conformidad con lo previsto en el artículo 141 del CPACA, el consorcio accionante puede presentar el medio de control de controversias contractuales y solicitar la liquidación judicial del contrato. 7. Sentencia de primera instancia El 30 de enero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que el debate no fue planteado desde una perspectiva constitucional, sino como un cuestionamiento de legalidad y además que el conflicto es de carácter económico, ya que se fundamenta en una interpretación del contrato y en la exigibilidad de los pagos que se encontraban pendientes.

Por otro lado, expresó que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca del 7 de junio de 2024, con fundamento en las pruebas aportadas en el proceso encontró que el título ejecutivo no reunía los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso, pues no se aportó el acta de liquidación exigida por la cláusula tercera del contrato de obra nro. 110 de 2018.

Además, que el contrato establecía que Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el último pago debía efectuarse con el acta de liquidación final, la cual no fue presentada. Por ello, concluyó que la valoración probatoria realizada por las autoridades judiciales demandadas se realizó bajo el principio de autonomía judicial y observancia de los principios de independencia judicial y sana crítica.

De modo que, la tutela no podía ser utilizada como un mecanismo de revisión de pruebas o como una tercera instancia. 8. Impugnación La accionante impugnó la decisión de primera instancia con fundamento en que la solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional porque las decisiones judiciales cuestionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso.

Asimismo, anotó que, si bien la controversia involucraba un derecho económico, la jurisprudencia permite debatir estos asuntos vía tutela cuando se afecta un derecho fundamental, como en este caso el debido proceso. Alegó que el juez de primera instancia no valoró todos los argumentos expuestos en la acción de tutela. Insistió en que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en falta de valoración de todas las pruebas aportadas en el proceso, que demuestran que el Acta Final Parcial nro. 5 sí reconoce una deuda exigible, máxime si se tenía en cuenta que dicho documento fue suscrito por el gerente de Emcaservicios y la interventoría del contrato.

Además, que existió una indebida exigencia del acta de liquidación del contrato, lo que constituía un exceso de ritual manifiesto. Advirtió que la negativa a valorar esos aspectos desdibujó la relevancia constitucional del caso, al no considerar la afectación patrimonial sufrida por el Consorcio C&O, cuyos integrantes financiaron la ejecución de la obra con recursos propios y créditos bancarios, sin que la entidad contratante cumpliera con el pago acordado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 4 y específicas 5 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Cauca vulneró los derechos fundamentales invocados. El accionante alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto fáctico, al exigir como requisito indispensable para la exigibilidad de la obligación la presentación del acta de liquidación del contrato, sin considerar que el Acta Parcial Final nro. 5 contenía el reconocimiento expreso de la deuda y cumplía con los requisitos del artículo 488 del Código General del Proceso.

Además, en el escrito inicial expresó que desconoció precedentes del Consejo de Estado que han permitido la procedencia de títulos ejecutivos en contratos estatales de obra pública sin la necesidad de un acta de liquidación, cuando existen documentos firmados que evidencien la obligación. Previo a ello, la Sala analizará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional1 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de 3 la sala plena de lo contencioso administrativo y las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente ac-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. de ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

(se destaca) 4 causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 5 la configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia adicional para reiterar los argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural, tal como se pasa a explicar.

Para empezar, se tiene que el Consorcio C&O presentó demanda ejecutiva contra Emcaservicios, en el que solicitó que se libre mandamiento de pago por $ 100´419.256, obligación contenida en título ejecutivo complejo conformado por: (i) contrato de obra 110 de 2018; (ii) cuenta de cobro presentada por el consorcio; (iii) 6 sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la sala plena del consejo de estado. radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (ij). actor: alpina productos alimenticios s.a. consejero ponente: jorge octavio ramírez ramírez. 7 ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co certificación de cuenta bancaria; (iv) acta de modificación de cantidades pactadas; (v) pre acta con registro fotográfico; (vi) acta de obra parcial final nro. 5;

(vii) informe final de obra; (viii) resultado de los ensayos de calidad; (ix) informe final ambiental; (x) informe final social; (xi) planillas de pago de seguridad social y parafiscales del periodo del acta no. 5; (xii) póliza de estabilidad de obra, actualizadas con el acta de terminación y recibo a satisfacción El 11 de octubre de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán negó el mandamiento de pago con fundamento en que la obligación no era clara, expresa y exigible, porque no se integró en debida forma el título ejecutivo complejo.

Al respecto, señaló que no se aportó el acta de liquidación final del contrato, documento que resultaba esencial para la exigibilidad del pago, pues en la cláusula segunda del contrato de obra se pactó que el último pago se realizaría en el «acta de liquidación final del contrato» y que, en todo caso, resultaba necesaria, porque constituía un corte de cuentas que permitía definir el estado del contrato; además, resaltó que la propia ejecutante relató que la liquidación del contrato no se pudo llevar a cabo por causas atribuibles a la entidad demandada.

El accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación con fundamento en los siguientes argumentos: (i) El título ejecutivo está debidamente conformado, porque en la cláusula tercera se estipuló que el precio del contrato se debía pagar por actas y/o al final de la obra, por lo que no era necesaria la liquidación del contrato.

Además, que, si bien se hizo referencia a la liquidación, «el pago se encontraba condicionado a la liquidación del contrato mas no su reconocimiento porque claramente dicho reconocimiento debía surtirse como se hizo EL ACTA FINAL DE OBRA No. 5». Asimismo, resaltó que entre los anexos aportó el Acta nro. 5 de 18 de diciembre de 2019, firmada por ambas partes y en la que se establecen sumas expresamente determinadas; el Contrato nro. 110 de 2018, en el que se pactó como cláusula tercera que el pago se realiza mediante actas parciales o final de obra, aprobadas por la interventoría, y; el balance financiero del contrato, donde consta el saldo adeudado por Emcaservicios de $ 100´419.256 (ii) El auto recurrido presenta contradicciones, porque en folio 5 reconoce la existencia de la deuda de $ 100´419.256,00 según el Acta Parcial Final nro. 5, pero concluye que no existe título ejecutivo.

Además, advirtió que el juez de primera instancia confundió el Acta de Modificación nro. 5 (que documentaba las modificaciones del contrato) con el Acta Parcial Final nro. 5 (donde se reconoce la deuda pendiente), lo que derivó en interpretación errónea de la exigibilidad de la obligación. (iii) Citó jurisprudencia proferida por esta Corporación8 en la que se adelantó procesos ejecutivos sin que se aportara la liquidación del contrato, siempre que existan documentos firmados que evidencien una obligación clara, expresa y exigible, como lo son las actas de entrega y terminación y la entrega de la cuenta de cobro. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia 30 de julio de 2008 radicación: 68001-23-15- 000-2002-01365-01(31280).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que la liquidación del contrato no puede ser exigencia para la conformación del título ejecutivo, puesto que, aunque se haya pactado en el contrato, se trata de una cláusula abusiva.

Asimismo, resaltó que el juzgado tomó como fundamento una sentencia de tutela (11001-03-15-000-2018-04299-00) que no aplica al caso, pues trata de contratos de prestación de servicios y no de obra pública. (iv) La liquidación del contrato, si bien se realizó, no fue suscrita por el representante de Emcaservicios debido al cambio de gerente de la entidad.

De modo que, cuando se posesionó el nuevo gerente el plazo para efectuar la liquidación se encontraba vencido. Para sustentar esa afirmación aportó copia del proyecto de liquidación. Por otro lado, en la presente acción de tutela, la parte accionante fundamentó la solicitud de amparo en lo siguiente: (i) Las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al considerar que era indispensable la liquidación del contrato para la exigibilidad del título, pues en la cláusula segunda se estipuló que el pago de la obra se efectuaría mediante «actas parciales y/o final de obra» aprobadas por el interventor.

De modo que solamente era necesario tener en cuenta el Acta Parcial Final de obra nro. 5, que fue aportada como anexo, que se encuentra suscrita por las partes, en la que se encuentra el balance y se estableció como valor adeudado $100.419.256. Además, se desconoció que el título ejecutivo complejo se encontraba conformado por: (i) el acta parcial final nro. 5;

(ii) la cuenta de cobro de 18 de mayo de 2022; (iii) el contrato de obra, y; (iv) los demás documentos anexos que fueron solicitados por la entidad ejecutada en una lista de chequeo. (ii) La liquidación del contrato no se llevó a cabo debido a la negligencia de la entidad demandada. Aunque se elaboró un proyecto de liquidación, este no fue firmado debido al cambio de gerente de la entidad.

(iii) Las autoridades judiciales accionadas confundieron el acta de modificación de cantidades y el acta de obra parcial Final nro. 5. (iv) La liquidación del contrato no puede ser exigencia para la conformación del título ejecutivo, máxime si se tenía en cuenta que se trataba de una cláusula abusiva que premia la ineficiencia de la entidad y configura un enriquecimiento sin justa causa.

Sobre el particular citó la sentencia de 30 de julio de 2008, en la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado adelantó un proceso ejecutivo a pesar de que los contratos no hubieran sido liquidados, pues los documentos presentados como título ejecutivo contenían una obligación clara, expresa y exigible. Asimismo, advirtió que la decisión cuestionada se fundamentó en un procedente de tutela que no era aplicable al caso (2018-04299-00).

Ahora bien, el 7 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca profirió auto que confirmó la decisión inicial. En lo que interesa, consideró: «(…)la Sala, se encuentra que el título ejecutivo que se pretende cobrar es compuesto, el cual está conformado por el contrato estatal de obra No. 110 de 2018, sus modificatorios, informes finales, Acta de modificación No. 05, Acta Parcial Final No.05, planillas de pago de seguridad social y parafiscales, y pólizas correspondientes.

Respecto del Contrato de Obra No.110 de 2018 se tiene que, fue suscrito por la EMPRESA CAUCANA DE SERVICIOS PÚBLICOS – EMCASERVICIOS S.A. E.S.P y el CONSORCIO C&O con el siguiente objeto: “EL CONTRATISTA SE OBLIGA PARA CON EMCASERVICIOS A REALIZAR LA OPTIMIZACIÓN SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SISTEMA DE POTABILIZACIÓN DEL CORREGIMIENTO DE GABRIEL LÓPEZ - MUNICIPIO DE TOTORÓ, por el sistema de precios unitarios sin formula de reajuste” Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del valor del contrato y forma de pago, el contrato estatal en mención señala lo siguiente: “CLAUSULA SEGUNDA.

(…) El último pago se efectuará con el Acta de Liquidación Final del contrato y no podrá ser por un valor menor del diez por ciento (10%) del valor del contrato y debe ir acompañado del informe final de Interventoría, en el cual se certifique el recibo a satisfacción de la obra, de acuerdo a los términos de la propuesta económica presentada por el CONTRATISTA.

(…) También se allega copia del “Acta de terminación y recibo a satisfacción” suscrita el 18 de diciembre de 2019 por la interventora del contrato de obra y el contratista. Asimismo, se aportó el oficio No. EMC-CO110-18-07-2022 suscrito por el CONSORCIO C&O y dirigido al supervisor del contrato, por medio del cual remite cuenta No.05 final y tramite de liquidación del contrato de obra No. 110-18 y copia de factura No. 05 dirigida a la entidad ejecutada por parte del ejecutante por valor de $100.419.256.

Se aportó copia del Acta de Modificación No.5 del 10 de diciembre de 2019 suscrita por el representante legal del contratista, interventor, supervisor y gerente de EMCASERVICIOS dentro del contrato de obra No. 110 de 2018, que señala como valor total del contrato en sus condiciones iniciales la suma de $725.278.420, modificaciones por valor de $112.466.690 y con las condiciones actualizadas por valor de $864.745.110.

Asimismo, se allega copia de la “Preacta de obra de cálculo de cantidades” del 18 de diciembre de 2019 y “Acta Parcial No 05 y Final” del 18 de diciembre de 2019 suscrita por el representante legal del contratista, interventor, supervisor y gerente técnico de EMCASERVICIOS dentro del contrato de obra No.110 de 2018, en la cual se señala entre otras cosas que, el valor del contrato es de $865.063.432,00 el valor ejecutado a la fecha es de $864.993.806,00, el saldo por ejecutar es de $69.626,00 y el porcentaje de obra ejecutado es de 99.99%.

Además, indica que el valor de la obra ejecutado con dicha acta es de $100.419.256,00 previniendo que el valor a pagar del acta corresponde a la suma de $100.419.256,00. (…) (…) También se aportó copia del “Informe Final Ejecutivo de Gestión PTAP GABRIEL LÓPEZ” suscrito por el representante legal del CONSORCIO C&O, Informes técnicos, oficios remisorios de informe final social e informe final ambiental del contrato de obra No. 110-18, constancia del pago de aportes parafiscales emitida por COMFACAUCA, copia de la póliza No. 40-44-101045878 del 14 de diciembre de 2020.

Visto lo anterior, encuentra la Sala que el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, pues se encuentra conformado no solo por los documentos contractuales en mención, sino también, por el contrato de obra No.110 de 2018, sus modificaciones y las correspondientes condiciones previstas para el cobro de las obligaciones pactadas. Es así, como al revisar la existencia del título se encuentra, que el mismo no contiene todas las condiciones para determinar que la obligación es clara, expresa y exigible, pues no solamente se debió aportar los documentos mencionados sino también, los documentos previstos en el contrato estatal No. 110 de 2018 necesarios para que la entidad contratante realizara el último pago de la obligación convenida, la cual se reputa insatisfecha por parte de la ejecutante.

(…) Así las cosas, se tiene que según el clausulado contractual resultaba necesario que el contratista cumpliera con las previsiones antes vistas para que la entidad contratante procediera a realizar el pago final, no obstante, según lo evidenció la A quo, dentro del proceso no se aportó el acta de liquidación del contrato de obra No.110 de 2018, con la cual se acreditara que se cumplió con lo establecido dentro de las cláusulas pactadas en el contrato estatal, las cuales son ley para las partes.

En consecuencia, en el presente asunto se pretende cobrar un título complejo que no reúne los requisitos establecidos en el artículo 422 del Código General del Proceso, pues no se aportaron los documentos necesarios para constituir el título, especialmente todos los documentos establecidos en la cláusula tercera del contrato de obra No. 110 de 2018, dentro de los que se encuentra el acta de liquidación del contrato, la cual, resulta indispensable para la exigencia de la obligación reclamada.

Ahora bien, frente a los argumentos expuestos por el apelante tendientes a señalar que no es posible exigir el acta de liquidación del contrato estatal, pues, aunque reconoce fue pactada en el clausulado contractual, esta constituye una cláusula abusiva. Al respecto se debe precisar que, en el evento en que el accionante considere que alguna de las cláusulas previstas en el contrato de obra No. 110 de 2018 fueron pactadas de manera abusiva, tal situación debió ser invocada a través del medio de control ordinario establecido para tal efecto, y no a través de un proceso ejecutivo, que tiene como finalidad la ejecución de obligaciones claras, expresas y exigibles.

Aunado lo anterior, se destaca que si bien, el “Acta Parcial No.05 y Final” dispone que el valor a pagar según dicha acta es de $100.419.256,00 y atendiendo que el valor total del contrato aparentemente fue modificado, según se extrae del mencionado documento, no se aportó al proceso copia de los Otrosíes y/o modificatorios del contrato estatal que así lo acreditaran.

Asimismo, se pone de presente que el valor del contrato señalado en el “Acta de modificación No.5”, “Acta Parcial No.05 y Final”, “Acta de Terminación y Recibo a satisfacción” no son iguales en los documentos en mención, los cuales hacen parte del título ejecutivo según fue mencionado por la parte actora.» (Subraya de la Sala) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo expuesto, se evidencia que los argumentos presentados en esta acción de tutela no difieren sustancialmente de los que fueron planteados en el proceso ejecutivo.

En el trámite, la parte actora insistió en que el título ejecutivo estaba debidamente conformado, dado que el Acta Parcial Final nro. 5 reconocía expresamente la deuda de $ 100´419.256 y cumplía con los requisitos de los artículos 422 y 488 del Código General del Proceso. Asimismo, argumentó que la exigencia del Acta de Liquidación Final del contrato constituía un exceso ritual manifiesto, pues desconocía la realidad probatoria y la existencia de documentos que acreditaban la exigibilidad de la obligación. No obstante, tanto el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán como el Tribunal Administrativo del Cauca concluyeron que el título ejecutivo no reunía los requisitos de que la obligación sea clara, expresa y exigible, pues constaba que estaba condicionada contractualmente a la presentación del Acta de Liquidación Final.

En consecuencia, el Tribunal confirmó la negativa del mandamiento de pago, con el argumento que la cláusula tercera del Contrato de Obra nro. 110 de 2018 exigía expresamente este documento como requisito indispensable para el pago final y que la parte actora debió cuestionar su validez por la vía del medio de control de controversias contractuales y no por conducto de un proceso ejecutivo.

Adicionalmente, resolvió la controversia en torno a la supuesta vulneración del debido proceso por desconocimiento del material probatorio, frente al cual indicó que, aunque el Acta Parcial Final nro. 5 establecía una suma adeudada, no existía plena certeza sobre la obligación, ya que los valores consignados en el Acta de Modificación nro. 5, el Acta Parcial Final nro. 5 y el Acta de Terminación y Recibo a Satisfacción diferían entre sí, sin que se hubieran aportado los documentos modificatorios que aclararan definitivamente el monto a pagar.

Por ello, la Sala concluye que la presente acción de tutela se está utilizando como una instancia adicional al proceso contencioso, sin que se evidencie un desconocimiento de los derechos fundamentales que justifique su procedencia excepcional. El Tribunal Administrativo del Cauca analizó detalladamente las disposiciones aplicables y las pruebas aportadas en el expediente, con fundamento en lo cual concluyó que la ausencia del acta de liquidación final impedía considerar la obligación como clara y exigible y que la parte actora tenía mecanismos ordinarios para discutir la validez de dicha exigencia. Mismas razones por las que en el presente caso tampoco resulta procedente emitir un pronunciamiento en relación con el desconocimiento de la sentencia de 30 de julio de 2008, en la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado adelantó un proceso ejecutivo a pesar de que los contratos no hubieran sido liquidados, porque los documentos presentados como título ejecutivo contenían una obligación clara, expresa y exigible y su descontento con la aplicación de un precedente de tutela, que aduce, no era aplicable al caso.

Lo anterior, en el entendido que dichos argumentos constituyen una reiteración del mismo debate resuelto por los jueces del proceso ejecutivo, solo que en esta oportunidad lo hace a partir de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues como se vio, las autoridades judiciales demandadas negaron librar el mandamiento ejecutivo de pago, no en desatención a un criterio jurisprudencial, sino en los estrictos términos en que se pactaron las condiciones contractuales entre las partes, que, en este caso, en la cláusula segunda del contrato, se pactó que el último Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago debía adelantarse con el «acta de liquidación final del contrato» y como no se aportó, concluyeron la ausencia de título ejecutivo complejo.

Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para insistir en los mismos argumentos expuestos en el trámite ejecutivo, los cuales, como se vio, ya fueron resueltos por los jueces que conocieron en ambas instancias.

Sumado a lo anterior, resulta evidente que las inconformidades del actor se limitan a una discusión que tiene contornos de estricta legalidad y de naturaleza económica, que en nada involucra una discusión constitucional que pueda habilitar el estudio de fondo de la solicitud, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU- 573 de 2019, en la que reiteró que «la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.

Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”».

Lo anterior conduce a señalar que concurren presupuestos para considerar que no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, porque, la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ejecutivo y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural y como plantea una discusión de carácter meramente legal y económica.

De ahí que, lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez del proceso ejecutivo. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por actora dado que la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional.

En esa medida, la Sala confirmará la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06755-01 Demandante: Consorcio C&O 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador