Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez Demandado: Nación, Ministerio De Trabajo Tema: Sanción moratoria por reliquidación de cesantías por inclusión de viáticos.

Sentencia de segunda instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Arauca mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Norma Cecilia Cabrera Pérez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del «2 punto inciso final, 3 y 4 punto» del 4200000- 08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016, por el cual se denegó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de sus cesantías definitivas. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago del «valor dejado de pagar de auxilio de cesantías correspondientes al año 2014 […] incluyendo los factores correspondientes a los viáticos pagados en las comisiones de servicios conferidas»; ii) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria correspondiente a «un día de remuneración por cada día de retardo en el pago […] completo del auxilio de cesantías correspondiente al año 2014» desde el 15 de febrero de 2015 «hasta el día en que se realice el pago o consignación completa del auxilio de cesantías»; iii) el pago de los perjuicios morales por la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; iv) la indexación de las sumas derivadas de la condena, de conformidad con el artículo 192 del CPACA; y v) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Norma Cecilia Cabrera Pérez fue designada en encargo directora territorial del Ministerio del Trabajo en el departamento de Arauca. 3.2. Como consecuencia de las amenazas de las que fue víctima y con ocasión del resultado del estudio de nivel de riesgo «el cual fue ponderado como extraordinario», fueron adoptadas como medidas de protección su reubicación laboral para lo cual le fueron concedidas las siguientes comisiones con las que se causaron 271 días de viáticos durante el año 2014: Resolución Inicio Finaliza Total días Total viáticos 854 del 4 de marzo 5 de marzo 4 de abril 30.5 $5.958.419 1366 del 3 de abril 4 de abril 3 de mayo 30 $5.860.740 1670 del 30 de abril 3 de mayo 2 de junio 30 $5.860.740 2157 del 30 de mayo 2 de junio 1 de julio 30 $5.860.740 2743 del 4 de julio 1 de julio 30 de julio 27 $5.274.666 3136 del 29 de julio 30 de julio 31 de agosto 30 $5.860.740 3737 del 29 de agosto 31 de agosto 30 de septiembre 30 $5.860.740 4296 del 29 de septiembre 30 de septiembre 29 de octubre 30 $5.860.740 4782 del 28 de octubre 29 de octubre 17 de octubre 19 $3.711.802 5735 del 17 de diciembre 17 de diciembre 31 de diciembre 14.5 $2.832.691 Total días 271 3.3.

A través de peticiones radicadas el 27 de enero, 4 de junio, 9 de julio, 5 de 3 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez agosto, 21 de septiembre y 26 de noviembre de 2015, solicitó la reliquidación de sus cesantías y «la comisión de servicios del mes de diciembre de 2014». 3.4.

El Ministerio del Trabajo dio respuesta a sus solicitudes mediante el Oficio 08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016, en el que señaló que: i) se procedió a pagar la comisión conferida con la Resolución 5735 del 14 de diciembre de 2014; ii) «como cuarto punto» se indicó que el «valor dejado de pagar por auxilio de cesantías, correspondiente al año 2014, la suma» de $4.102.518; iii) en el «punto tres» que se «debe realizar un ajuste por mayor valor pagado por viáticos correspondientes a la comisión establecida en la Resolución No. 1670 del 30 de abril de 2014, por lo cual la entidad descontará el mayor valor pagado por viáticos del valor de las cesantías reconocidas como mal liquidadas y pagadas». 3.5.

Durante el mes de mayo de 2014 le fue concedida incapacidad médica por el término de 19 días, situación que «no interrumpe el término concedido para comisión de servicios otorgada a través de la Resolución 1670 de 2014». 3.6. El 16 de febrero de 2015, la entidad demandada consignó en el Fondo Nacional del Ahorro2 de manera parcial el auxilio de cesantías en una cuantía de $4.849.430. 3.7.

El 22 de noviembre de 2016, el Ministerio del Trabajo reliquidó las cesantías correspondientes al año 2014, como consecuencia de lo cual le reconoció la suma de $4.102.000. De esta cuantía por un «presunto mayor valor pago de viáticos» le descontó $3.125.728. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales señaló el artículo 209 de la Constitución Política y las leyes 50 de 1990, 244 de 1995, 344 de 1996 y el Decreto 1045 de 1978. 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente: 5.1. De conformidad con el ordenamiento jurídico, el Ministerio del Trabajo tenía el deber de pagar «las cesantías con su correspondiente indemnización moratoria ante su pago extemporáneo», por lo que con la decisión adoptada a través del acto administrativo demandado se «desconoció el justo equilibrio previsto entre los derechos del funcionario y los intereses de la administración […] dejando de lado esta prerrogativa legal, y el órgano administrativo en su política equivocada de manejo de personal desatendió arbitrariamente los procedimientos legales estatuidos, como prestaciones para los empleados públicos». 2 En adelante FNA. 4 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 5.2.

La entidad empleadora liquidó el auxilio de cesantías de manera irregular, toda vez que para esos efectos omitió incluir los viáticos que percibió durante 271 días durante el año 2014, «término superior a los ciento ochenta días establecidos como factor para liquidación del auxilio de cesantías en el Decreto 1045 de 1978». Así las cosas, desconoció lo dispuesto en el artículo 45.j de esta última norma en mención. 1.2.

Contestación de la demanda 6. El Ministerio del Trabajo se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 7. Las peticiones presentadas por la demandante en relación con el «pago por cesantías y pago de la última comisión de servicios fueron cabal y totalmente atendidas». Asimismo, «recibió el pago de comisiones estando incapacitada y tal valor no fue deducido de lo a ella cancelado […] tal valor […] será cobrado por la jurisdicción competente en la debida oportunidad legal». 8.

En el presente asunto no fueron demandadas todos los actos administrativos «requeridos para enervar las pretensiones, por lo que las resoluciones que ordenaron los pagos de lo que ahora reclama la actora están en firme y debidamente ejecutoriadas y gozan de validez y la exigibilidad dentro del derecho objetivo. En efecto al no demandar la totalidad de las resoluciones podría presentarse un doble pago y con ello un enriquecimiento ilícito de la hoy demandante, amén de que la funcionaria percibió de manera concomitante y al mismo tiempo el pago por un traslado (encargo) y comisión de servicios esto es un doble pago por la prestación de sus servicios, pudiéndose afirmar que los pagos ilícitos no crean derecho». 9.

Con fundamento en lo expuesto, como excepciones formuló «presunción de legalidad de los actos administrativos», «inepta demanda por el acto demandado de trámite – no puso fin a la actuación», «inepta demanda por inexistencia de fundamentos fácticos y jurídicos. El ministerio canceló lo adeudado – hecho superado», «inexistencia de responsabilidad de mi poderdante», «la demandante no demandó los actos administrativos requeridos para enervar las pretensiones», «buena fe de mi poderdante – mala fe de la demandante», «abuso del derecho, fraude a la ley y mala fe», «cobro de lo no debido», «falta de título y causa para demandar», «inexistencia del presunto daño alegado por la demandante» y la innominada. 1.3.

La sentencia apelada 10. El Tribunal Administrativo de Arauca en sentencia del 16 de febrero de 2024, dispuso: 5 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez «PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad parcial del oficio No. 4200000 - 08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016, proferido por el Ministerio del Trabajo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: ADVIÉRTASE que sin embargo, no habrá lugar a ordenar restablecimiento alguno a favor de NORMA CECILIA CABRERA PÉREZ, atendiendo a las precisas consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.» 10.1. De acuerdo con el material probatorio se advierte que a través del Oficio 4200000-08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016, el Ministerio del Trabajo señaló que la demandante tenía derecho a que el «factor salarial de viáticos por comisión» fuera incluido para la liquidación del auxilio de cesantías correspondiente al año 2014.

Sin embargo, concluyó que, en tanto «en el período de mayo a junio a la beneficiaria se le había cancelado por ese concepto un mayor valor - interrupción del servicio por incapacidad médica-», resultaba necesario ajustar la suma reconocida con la Resolución 01670 del 30 de abril de 2014 «de $5.860.740 a $ 2.148.938», por lo que «la entidad realizó el cálculo de las cesantías arrojando un pago por $4.102.518, al cual ordenó se le aplicara el descuento del mayor valor pagado por viáticos». 10.2.

Lo anterior, permite concluir que «el Ministerio del Trabajo reconoció le asistía a la demandante el derecho a la reliquidación del auxilio de cesantías por la inclusión del factor salarial de viáticos por comisión, también lo es, que para calcular el valor a cancelar modificó la Resolución No. 01670 del 30 de abril de 2014 “Por la cual se prorroga una comisión de servicios”, omitiendo en ese sentido lo previsto en la Ley 1437 de 2011, que dispone que para revocar actos de carácter particular y concreto se requiere de manera obligatoria el consentimiento expreso del titular del derecho». 10.3.

Pese a lo anterior, con posterioridad la administración profirió la Resolución 1677 del 26 de abril de 2017, con la que reliquidó el auxilio de cesantías del año 2014 «y lo laborado del 2015 […] con la inclusión del factor salarial de viáticos por comisión, cálculo matemático que se realizó en estricto atacamiento de lo reconocido en las resoluciones que se expidieron para tal efecto», esto es, «sin modificación o alteración de ninguno de los valores establecidos mes a mes por dicho concepto». 10.4.

Así las cosas, «aun cuando en relación a este punto de discusión, es procedente declarar la nulidad parcial del acto administrativo demandado, para la Sala no hay lugar a ordenar restablecimiento alguno, por cuanto así se indicó, el Ministerio del Trabajo con la expedición de la Resolución No. 1677 del 26 de abril de 2017, dio cumplimiento a lo 6 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez pretendido por la demandante y los dineros se encuentran consignados a su favor en el fondo de cesantías al cual se encuentra afiliada». 10.5.

En cuanto a la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas, señaló que «en caso de incumplimiento en la obligación de las entidades pagadoras de transferir los valores correspondientes a la doceava parte de los salarios base para liquidar la cesantía, corresponde al Fondo Nacional del Ahorro “FNA” adelantar las acciones de cobro consistente en intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora.

Para ello, el artículo 7 de la Ley 432 de 1998 reguló que las liquidaciones mediante las cuales el fondo determine los valores adeudados tienen el carácter de títulos ejecutivos». 10.6. En ese orden, «de la interpretación sistemática de los artículos 99 de la Ley 50 de 1990, 1° del Decreto 1582 de 1998 y 6° de la Ley 432 de 1998, el Honorable Consejo de Estado considera que en el régimen de cesantías previsto para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro no es aplicable la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantía anualizada por parte del empleador al fondo». 10.7.

Finalmente, negó el reconocimiento y pago de los perjuicios morales pretendidos, porque al expediente no se aportó prueba alguna de la que se pudiera inferir que la demandante le asiste derecho a estos. 1.4. El recurso de apelación 11. La Norma Cecilia Cabrera Pérez solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia con sustento en los siguientes argumentos: 11.1.

El tribunal de instancia incurrió en una «imprecisión» «al referirse solamente a los actos administrativos de los cuales no conocía la Demandante, y darles valor probatorio dentro de la sentencia, y desconocer la afectación moral que sufrió la demandante, al haber sido funcionaria del Ministerio del Trabajo, en su nivel Profesional y Directivo, y haber tenido que acudir a estas instancias judiciales, para poder reclamar sus derechos laborales naturales y humanos, como lo son el pago correcto de sus cesantías […] y que solo con la Admisión de esta demanda le fueran reconocidas parcialmente y mal liquidadas sus cesantías, obrando de mala fe el Ministerio del Trabajo, produciendo actos administrativos ocultos y sin notificar que hizo exigibles a la Demandante, y que aun en esta instancia, presentó de mala fe excepciones que no prosperaron, y continuo sin reconocer el pago debido de las cesantías a que tiene derecho» [sic]. 11.2. «El Ministerio del Trabajo ha obrado de mala fe, en abuso del derecho, haciendo fraude a la ley, y pretendió inducir en error tanto a los Señores Magistrados como a la demandante, realizando además actitudes dilatorias y desgastantes la cuales se pueden 7 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez probar con las respuestas dadas por el Ministerio del Trabajo de manera extemporánea, primero cuando la demandante pretendió demandar el acto ficto y el Ministerio del Trabajo expidió el acto administrativo de fecha 26 de noviembre de 2016» [sic]. «Ante esta manifestación y afirmación por parte del Ministerio del Trabajo, se concluye de manera afirmativa que con el acto administrativo expedido en fecha 22 de noviembre de 2016, finalizaba la actuación administrativa por parte del Ministerio del Trabajo, ante la petición realizada por la demandante, por lo cual no era un acto de tramite el acto demandado en nulidad y restablecimiento del derecho» [sic]. 11.3. «[S]e puede probar que obró de mala fe el Ministerio del Trabajo, porque ante la solicitud de conciliación para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el oficio expedido el 22 de noviembre de 2016, el Ministerio del Trabajó expidió un nuevo acto administrativo que no fue notificado a la demandante, habiendo manifestando el Ministerio del Trabajo en la audiencia de conciliación celebrada 31 de enero de 2017, en la que se entendía solucionada la temática objeto de la petición» [sic]. 11.4. «Se reitera que se puede evidenciar la mala fe por parte del Ministerio del Trabajo, por cuanto el 18 de febrero de 2015 le fue informado por parte del subdirector de Talento Humano del Min Trabajo a través del oficio radicado 4200000 – 24904 de fecha 18 de febrero de 2015, anexado como prueba visible al folio 39 de la demanda: “que en el mes de diciembre de 2014 se efectuó el respectivo registro para el pago de los viáticos correspondientes a la comisión de servicios de dicho mes.

Sin embargo este registro se quedó en cuentas por pagar” lo cual no era cierto por cuanto el 4 de diciembre de 2015, como se evidenció, se informó por la coordinadora del grupo de tesorería, que a esa fecha 4 de diciembre de 2015, no se había realizado el registro ni construido la cuenta por pagar para amparar dicha obligación» [sic]. 11.5. «El día 22 de septiembre de 2017, La demandante fue notificada en el Ministerio del Trabajo Dirección Territorial de Arauca, de la Resolución No. 2155 del 23 de junio de 2017, la cual le fue comunicada para su notificación el día 14 de septiembre de 2017.

Este acto administrativo Resolución No. 1677 de 2017, a la fecha no le ha sido notificado a la demandante. Es imposible que la demandante pidiera la nulidad de actos administrativos que a la fecha de la demanda y hasta la semana anterior, no le habían sido notificados por parte del Ministerio del Trabajo» [sic]. 11.6. Finalmente, solicitó «tener en cuenta un enfoque diferencial y explicativo de género por la especial posición de debilidad manifiesta en que se encuentran las mujeres en el campo laboral». 1.5.

Pronunciamientos en segunda instancia 12. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el 8 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 13. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto3. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 14. Con fundamento en los argumentos expuestos en la apelación, en el presente caso se circunscriben a determinar: 14.1. ¿Si se desvirtuó la buena fe en la actuación adelantada por el Ministerio del Trabajo y, como consecuencia, hay lugar a condenar a la entidad a título de restablecimiento del derecho? 14.2.

¿Si en la reliquidación de las cesantías fueron incluidos la totalidad de los viáticos devengados por la demandante durante el año 2014? 14.3. Y si la respuesta al anterior interrogante es negativa, ¿si hay lugar a condenar a la entidad a reliquidar las cesantías correspondientes al año 2014? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.

Sobre el régimen de liquidación anualizado del auxilio de cesantías de los servidores públicos afiliados al Fondo Nacional del Ahorro 15. Con la expedición del Decreto 3118 de 1968 se creó el FNA como un establecimiento público al cual debían afiliarse de forma obligatoria los empleados públicos y trabajadores oficiales de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, así como de las empresas industriales y comerciales del estado del orden nacional.

La excepción a esta regla estaba constituida por los miembros de las cámaras legislativas, los miembros de la fuerza pública, así como el personal civil del ramo de la Defensa Nacional [artículos 3 y 4 del Decreto 3118 de 1968]. 3 De acuerdo con lo señalado en la constancia de la Secretaría de la Sección del 31 de enero de 2024, índice 23 de Samai 9 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 16.

Para los afiliados obligatorios del FNA, el Decreto 3118 de 1968 introdujo un sistema de liquidación anualizado del auxilio de cesantías. Sin embargo, la norma no impuso la misma condición para los trabajadores que se vincularan a dicha entidad de forma voluntaria. 17. Más adelante, la Ley 33 de 1985 dispuso que, quienes ingresaran a la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y las Notarías, a partir del 1° de enero de ese año, se regirían por el Decreto 3118 de 1968 y las normas que lo adicionaran y reglamentaran, en lo relacionado con la liquidación y pago de las cesantías. 18.

Dentro de este régimen anualizado, que en esencia se mantuvo a pesar de la transformación de naturaleza jurídica del FNA a la de empresa industrial y comercial del Estado ordenada por la Ley 432 de 19984, el señalado fondo tiene como objeto la administración de los recursos de las cesantías de determinados empleados públicos y trabajadores oficiales, así como su protección contra la depreciación monetaria y el reconocimiento de intereses.

Todo ello, en aras de contribuir a la solución del problema de vivienda de los servidores del Estado. La viabilidad de este último propósito se garantizó al otorgarle la posibilidad de conceder préstamos con garantía hipotecaria y educativos para los afiliados, su cónyuge, compañero(a) permanente e hijos mediante convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y de Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex)5. 19.

El artículo 5 ibidem modificó la regla general de afiliación al FNA, puesto que a partir de su vigencia, fue obligatoria, para «los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional»; exceptuada para el «personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, [y] los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989», y voluntaria para «los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». 20.

En el artículo 6 ibidem dispuso que las entidades públicas empleadoras debían transferir mensualmente «una doceava parte de los factores de salario que sean base para liquidar las cesantías». 4 «Por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.» 5 Según lo dispuesto en la Ley 432 de 1998, por la cual se transformó la naturaleza del FNA a Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. 10 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 21.

De acuerdo con lo anterior, el régimen anualizado de liquidación de cesantías del FNA tiene las siguientes características, las cuales pueden clasificarse según se trate de servidores públicos del orden nacional o territorial, como se expone a continuación: Ley 432 de 1998 Servidores públicos del orden nacional Servidores públicos del orden territorial y trabajadores particulares Entidad administradora de cesantías FNA (art. 5 de la Ley 432/98) FNA (arts. 5, 6 -parág. y 8 de la Ley 432 de/98) Cuantía para su liquidación Un mes de salario por cada año de servicio o proporcional (art. 29 Dec. 3118/68) Les aplica el régimen del art. 99 de la Ley 50/90, en lo relacionado con las fechas de transferencia de cesantías y demás normas reglamentarias, que modifiquen o sustituyan (Ley 432/98, art. 6 - parág.) Fecha de liquidación 31 de diciembre (art. 27 Dec. 3118/68) 31 de diciembre (Ley 50/90, art. 99-1) Traslado de los recursos al administrador Transferencias - mensuales del valor total de los factores salariales base para liquidar las cesantías; y - anual: del valor liquidado en febrero, de acuerdo con los dos últimos números de NIT para fijar fechas de pago (arts. 34, 49 del Dec. 3118/68 y 6 de la Ley 432/98) Los empleadores del sector privado deberán liquidar y consignar las cesantías de sus trabajadores afiliados al FNA, antes del 15 de febrero del año siguiente, de acuerdo con lo establecido en el art. 99 de la Ley 50 de 1990 (art. 9 Ley 432/98) Protección contra la pérdida del valor adquisitivo El FNA reconoce y abona en la cuenta del afiliado como mínimo un interés equivalente a la variación anual de la Unidad de Valor Real -UVR certificada por el Banco de la República, sobre su saldo acumulado de cesantías a 31 de diciembre inmediatamente anterior (art. 11 modif. por 224 de la Ley 1955/2019) El FNA reconoce y abona en cuenta el equivalente a la variación anual de la Unidad de Valor Real-UVR, certificada por el Banco de la República, sobre las cesantías liquidadas por el empleador correspondientes al año inmediatamente anterior.

Para su cálculo tendrá en cuenta las fechas en las que fue consignada cada fracción (art. 12 modif. por el 225 de la Ley 1955/2019) Intereses sobre cesantías El FNA reconoce y abona en cuenta como mínimo un interés equivalente a la variación anual de la Unidad de Valor Real -UVR certificada por el Banco de la República, sobre su saldo acumulado de cesantías a 31 de diciembre inmediatamente anterior (art. 11) El empleador paga 12% sobre el valor anual o proporcional liquidado (Ley 50/90, art. 99-2) Pago de los intereses sobre las cesantías Se abona en la cuenta de cesantías de cada afiliado En el mes de enero del año siguiente a aquel en que se causaron (Ley 52/75, art. 2) 11 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez Mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos Se genera en favor del FNA el derecho para exigir las sumas respectivas por la vía ejecutiva y para cobrar sobre ellas intereses 2% mensual por el tiempo de la mora (art. 51 del Decreto 3118/68) Le da derecho al FNA para cobrar a su favor los intereses moratorios (art. 9 Ley 432/98) 34.

A su vez, el Decreto reglamentario 1582 de 19986 fijó como regla general para los empleados públicos del nivel territorial la liquidación anual y la aplicación del régimen previsto en los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990 si se afiliaban a los fondos privados; o el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998, en caso de afiliación al FNA. 35.

Luego, el Decreto 1252 de 20007, expedido en desarrollo de los principios generales establecidos en la Ley 4 de 1992, previó que los empleados públicos, trabajadores oficiales y miembros de la fuerza pública que se vincularan al servicio del Estado a partir del 30 de junio de 20008 «tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso», incluso si en la entidad u organismo existía un régimen especial sobre tal prestación social, con excepción de quienes disfrutaban de la retroactividad de las cesantías antes del 25 de mayo de 2000. 36.

De acuerdo con lo expuesto, se establece que los afiliados al FNA se encuentran regulados por la Ley 432 de 1998 en el que se realizan transferencias mensuales, del valor total de los factores salariales base para liquidar las cesantías y anual, respecto del valor liquidado en febrero, de acuerdo con los dos últimos números de NIT para fijar fechas de pago. 37.

Asimismo, en caso de incumplimiento se genera en favor del FNA el derecho a exigir las sumas respectivas por la vía ejecutiva y para cobrar sobre ellas intereses 2% mensual por el tiempo de la mora. En efecto, en los términos del inciso 3 del artículo 6 de la Ley 432 de 1998, los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurren en las faltas disciplinarias de conformidad con el régimen disciplinario vigente. 6 «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia». 7 «Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública». 8 Fecha de entrada en vigor del Decreto 1252 del 2000. 12 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 38.

Así las cosas, tal como lo ha sostenido esta Corporación9 respecto de los servidores públicos afiliados al FNA los señalados decretos mantuvieron el sistema de liquidación establecido en la Ley 432 de 1998, disposición que no previó la sanción por la mora en las transferencias correspondientes a las cesantías, en atención a la naturaleza y objeto de esta empresa industrial y comercial del Estado, expuesto en precedencia. 39.

Sin embargo, ocurre una situación diferente con el pago de las cesantías, pues el legislador también previó el derecho al retiro parcial para vivienda y educación10, así como definitivo con ocasión del retiro del servicio11. Cuando se trate de solicitudes presentadas ante el FNA, se aplicarán los términos fijados en los artículos 4 y siguientes de la Ley 1071 de 2006, según lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Decreto 1562 de 201912.

Por consiguiente, a los servidores públicos afiliados al FNA también le es aplicable la sanción moratoria establecida en la citada ley. 40. El artículo 2 de la Ley 1071 de 2006 previó como destinatarios de sus disposiciones, con independencia del régimen por el que estén amparados a «los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de enero de 2023 dentro del expediente con radicación 08001-23-33-000-2021- 00400-01 (2907-2022); y de la Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2013, rad. 08001- 23-31-000-2011-01269-01 (0229-2013) 10 Según lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006 11 De acuerdo con los artículos 37 a 39 del Decreto 3118/68 12 « Por el cual se adicionan tres parágrafos al artículo 2.2.1.3.3. y se adicionan los artículos 2.2.1.3.15. a 2.2.1.3.26. al Decreto 1072 de 2015, referentes al retiro de cesantías.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia; en desarrollo de los numerales 4 y 6 del artículo 69 y los artículos 255 y 256 del Código Sustantivo del Trabajo; del artículo 166 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; del artículo 102 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 1809 de 2016; del artículo 3° de la Ley 1071 de 2006. […] Artículo 1°.

Adición al artículo 2.2.1.3.3. del Decreto 1072 de 2015. Adiciónense tres parágrafos al artículo 2.2.1.3.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, en los siguientes términos: […] Parágrafo 3°. Cuando se trate de retiros para financiación de vivienda por parte de los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, se seguirá el procedimiento establecido en los artículos 4° y siguientes de la Ley 1071 de 2006”.

Artículo 2°. Adición de los artículos 2.2.1.3.15. a 2.2.1.3.26. al Decreto 1072 de 2015. Adiciónense los artículos 2.2.1.3.15 a 2.2.1.3.26. al Capítulo 3 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, en los siguientes términos: […] Parágrafo. En el caso de los empleados públicos o trabajadores oficiales afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, se deberá dar aplicación a lo establecido en los artículos 37, 38 y 39 del Decreto Ley 3118 de 1968.» 13 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro». 41.

Igualmente el artículo 5 ibidem determinó que «[s]in perjuicio de»13 lo establecido para el FNA, la entidad pública tendrá un plazo máximo 45 días hábiles, a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social. 2.3.

Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 42. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 42.1. Norma Cecilia Cabrera Pérez fue designada a través de la Resolución 830 del 18 de mayo de 2012 en el empleo de director territorial, código 0042, grado 11, del cual tomó posesión el 22 de mayo de ese año. 42.2. Por medio del Decreto 000529 del 11 de febrero de 2014, se modificó la Resolución 431 del 4 febrero de 2014, en el sentido de «encargar a la funcionaria […] en el empleo de director territorial, código 0042, grado 12, ubicado en la Dirección Territorial de Arauca, hasta tanto la Unidad Nacional de Protección mediante estudio de nivel de riesgo determine que las condiciones que originaron las medidas de protección adoptadas, han desaparecido». 42.3.

Según consta en la licencia 7228820 del 12 de mayo de 2014, le fue otorgada una incapacidad médica por enfermedad general durante 20 días, entre el 6 y el 25 de mayo de esa anualidad. 42.4. La anterior situación administrativa fue igualmente «concedida» por la secretaria general del Ministerio del Trabajo a través de la Resolución 01947 del 16 de mayo de 2014, en el artículo tercero de este acto administrativo se precisó que «en el evento en que la licencia por enfermedad reconocida en la presente resolución corresponda a un periodo de nómina mensual ya liquidado y pagado, se procederá a efectuar la reliquidación correspondiente en la nómina periódica en la que se dé aplicación a la presente resolución». 13 Según el Diccionario de la Real Academia Española la locución adverbial sin perjuicio de significa «dejando a salvo» o «sin ir en detrimento o en contra de».

El Diccionario de uso del español dice que es una «expresión concesiva de sentido semejante a aunque», y el Gran diccionario de uso del español actual le asigna como sentido «sin ir en detrimento o en contra de». 14 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 42.5. A través del Oficio 4200000-24904 del 18 de febrero de 2015, con el asunto «correo electrónico del 27 de enero de 2015», el subdirector de gestión del talento humano del Ministerio del Trabajo le informó que «en el mes de diciembre de 2014 se efectuó el respectivo registro para el pago de los viáticos correspondientes a la comisión de servicios de dicho mes.

Sin embargo, este registro se quedó en cuentas por pagar». 42.6. Durante el año 2014 le fueron concedidas las siguientes comisiones de servicio con el fin de «desplazarse a la ciudad de Arauca (Arauca) […] para desarrollar actividades» del empleo del que fue encargada: No. Resoluciones año 2014 Desde Hasta Días Valor pagado por viáticos 1 000854 del 4 de marzo 5 de marzo 4 de abril 30 1/2 $5.958.419 2 01366 del 3 de abril Prorroga 3 de mayo 30 $5.860.740 3 01670 del 30 de abril Prorroga 2 de junio 30 $5.860.740 4 02157 del 30 de mayo Prorroga 1° de julio 30 $5.860.740 5 02743 del 4 de julio Prorroga 30 de julio 27 $5.274.866 6 03136 del 29 de julio Prorroga 31 de agosto 30 $5.860.740 7 03737 del 29 de agosto Prorroga 30 de septiembre 30 $5.860.740 8 04296 del 29 de septiembre Prorroga 39 de octubre 30 $5.860.740 9 04782 del 28 de octubre Prorroga 17 de noviembre 19 $3.711.802 10 05735 del 17 de diciembre 17 de diciembre 31 de diciembre 14.5 $2.832.691 42.6.1.

En los actos mediante los cuales fueron reconocidas las comisiones se estableció que «[d]entro de los cinco (5) días siguientes deberá legalizar ante la Subdirección Administrativa y Financiera presentando lo siguiente: pasabordos y/o comprobantes de gastos de viaje, según sea el caso». 42.7. Mediante correos electrónicos del 27 de enero, 9 de julio, 4 de junio, 5 de agosto, 20 de octubre, 26 de noviembre de 2015 reiteró la solicitud del pago de viáticos del mes de diciembre. 42.8.

El 3 de marzo de 2016 solicitó la reliquidación de las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2014, con el fin de que fuera incluido como factor de salario los viáticos que percibió por más de 180 días, de conformidad con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. En este, además de la reliquidación pretendió el «pago de la indemnización moratoria por la incorrecta liquidación de mis cesantías» del año 2014. 42.9.

Mediante Oficio 08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016, el Ministerio del Trabajo dio respuesta al «derecho de petición correo electrónico de 15 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez fecha marzo 3 de 2016», en los siguientes términos: «1. Se cancele la comisión de servicios dejada de pagar, otorgada mediante Resolución No. 5735 del 17 de diciembre de 2014 por la suma de […] ($2.832.691).

En relación con esta solicitud, revisados los registros documentales del Ministerio se encontró la siguiente información. Que durante la vigencia fiscal 2014 se adquirió la obligación del pago del valor correspondiente a los viáticos mediante Resolución No. 5735 del 17 de diciembre de 2014, por la cual se confirió una comisión de servicios a la exservidora pública […] por un valor total de […] ($2.832.691).

Que para garantizar el reconocimiento de dicha obligación, la cual se encontraba amparada con el registro presupuestal del compromiso No. 506914 de fecha diciembre 17 de 2014, se requirió realizar traslado en el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio del Trabajo, al rubro pagos pasivos exigibles vigencias expiradas. […] Que en la fecha el Grupo de Tesorería del Ministerio del Trabajo informó a esta Subdirección que se realizó el trámite de pago por bono en cuenta bancaria, por valor de […] ($2.832.691). […] De acuerdo con lo enunciado la entidad realizó los trámites pertinentes para el reconocimiento y pago de la comisión de servicios otorgada mediante Resolución No. 5735 del 17 de diciembre de 2014, por un valor total de […] ($2.832.691). 2.

Pago del valor dejado de pagar de auxilio de cesantías correspondientes al año 2014. En relación con esta solicitud, revisados los registros documentales del Ministerio se encontró la siguiente información: La consolidación del valor a reconocer por cesantías, se realiza teniendo en cuenta que hasta la fecha de hoy se reconocieron y pagaron todos los conceptos relacionados con viáticos, específicamente el faltante de la comisión otorgada mediante Resolución No. 5735 del 17 de diciembre de 2014.

Mediante Resolución No. 1284 del 14 de abril de 2015, se le aceptó la renuncia a la exservidora pública Norma Cecilia Cabrera Pérez, a partir del 27 de abril de 2015. Mediante Resolución No. 1677 del 11 de mayo de 2015, se le reconocieron y pagaron prestaciones sociales a la exservidora pública Norma Cecilia Cabrera Pérez. De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 3118 de 1968, la entidad encargada de la administración de las cesantías de los servidores del nivel nacional – Ministerios es el Fondo Nacional del Ahorro, mediante el sistema de liquidación anual o proporcionalmente por fracción, el Ministerio del Trabajo consolidó y canceló al fondo Nacional del Ahorro, Fondos de Cesantías de la exservidora pública […], el valor de 16 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez cuatro millones ochocientos sesenta mil setecientos cuarenta mil pesos m/cte ($4.889.430 [sic], correspondiente a las cesantías de la vigencia 2014.

De conformidad con certificación del Grupo de Tesorería de fecha 12 de mayo de 2016, y de los registros documentales que reposan en la historia laboral de la exservidora pública se revisaron las comisiones que se registran en la solicitud de conciliación encontrando que aparecen soportadas, como se relacionan a continuación: […] Revisados los registros documentales que reposan en la historia laboral reposa el siguiente acto administrativo que interrumpen la prestación del servicio y que afectan el valor pagado por viáticos durante el periodo en revisión: No Registros de situaciones administrativas de Norma Cecilia Cabrera año 2014 Resoluciones año 2014 Desde Hasta Días Valor pagado por viáticos 1 Res 1947 del 16-05- 2014 Incapacidad médica 6 de mayo de 2014 25 de mayo de 2014 19 $3.125.728 3.

De acuerdo con esta información se debe ajustar el valor pagado por viáticos correspondiente a la comisión de servicios establecida mediante la Resolución No. 1670 del 30 de abril de 2014, de la siguiente manera: No Registros de situaciones administrativas de Norma Cecilia Cabrera año 2014 Resoluciones año 2014 Desde Hasta Días Valor pagado por viáticos 3 Res 1670 del 30/04/2014 4 de mayo de 2014 2 de junio de 2014 11 $2.148.938 4.

Una vez consolidada la información de los viáticos, es pertinente el cálculo de las cesantías a reconocer valores que se registran a continuación: No Cálculo de cesantías por viáticos de Norma Cecilia Cabrera año 2014 Resoluciones de comisiones año 2014 Valor pagado por viáticos Doceava de cesantías 1 Res 854 del 4/03/2014 $ 5.958.419 $ 496.535 2 Res 1366 del 03/04/2014 $ 5.860.740 $ 488.395 3 Res 1670 del 30/04/2014 $2.148.938 $ 179.078 4 Res 2157 del 30/05/2014 $ 5.860.740 $ 488.395 6 Res 2743 del 04/07/2014 $ 5.274.666 $ 439.556 7 Res 3136 del 29/07/2014 $ 5.860.740 $ 438.556 8 Res 3737 del 29/08/2014 $ 5.860.740 $ 438.556 9 Res 4296 del 28/09/2014 $ 5.860.740 $ 438.556 10 Res 4782 del 28/10/2014 $ 3.711.802 $ 309.317 11 Res 5735 del 17/12/2014 $ 2.832.691 $ 236.057 Total cesantías $ 4.102.518 No es procedente pago de indemnización moratoria teniendo en cuenta que la entidad 17 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez no contaba con la información consolidada de las comisiones otorgadas y pagadas, trámite que surtió a través del traslado dentro del presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio del trabajo, para el reconocimiento y pago de la comisión de servicios otorgada mediante Resolución No. 5735 del 17 de diciembre de 2014, la cual fue cancelada el día de hoy.

De acuerdo con la información registrada es procedente el trámite del acto administrativo que haga el reconocimiento de las cesantías y del descuento del mayor valor pagado por viáticos, según la siguiente liquidación: Cesantías: ($ 4.102.518.00) Valor a reintegrar: ($ 3.125.728.00) En los anteriores términos, se deja para su conocimiento y consideración lo registrado, para que adelante el análisis correspondiente, que permita la expedición del acto administrativo que concluya la actuación». 42.10.

Mediante la Resolución 2155 de 23 de junio de 2017, el subdirector de gestión del talento humano del Ministerio del Trabajo resolvió: «Artículo primero: Modificar parcialmente el artículo 1° de la Resolución No 01670 de abril 30 de 2014, en el sentido que la prórroga de la doctora Norma Cecilia Cabrera Pérez […] corresponde a los periodos comprendidos del 3 al 5 de mayo y del 26 de mayo al 2 de junio del año 2014, para un total de diez (10) días, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. Artículo segundo: Ordenar a la doctora Norma Cecilia Cabrera Pérez […] el reintegro por la suma de […] ($3.907.160) correspondientes a viáticos recibidos sin la prestación efectiva de servicio a la Entidad en la vigencia 2014, los cuales deberá consignar […] de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución, en un plazo de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de este acto administrativo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. […] Parágrafo.- Si la obligada no realiza el pago en el término indicado, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo adelantará las acciones que correspondan mediante el cobro por jurisdicción coactiva.» 42.10.1.

La anterior modificación se dio con ocasión de la licencia por enfermedad otorgada a la demandante «por el término de veinte (20) [días], comprendidos del 6 al 25 de mayo de 2014». 42.11. A través de la Resolución 1677 del 26 de abril de 2017, le fue reconocida la suma de $5.223.409 por concepto de «cesantías interés y protección por los viáticos recibidos en las vigencias 2014 y 2015».

En las consideraciones de este acto se indicó: 18 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez «Que la exservidora pública Norma Cecilia Cabrera Pérez […] prestó sus servicios en el Ministerio de la Protección Social del 14 de octubre de 2010 al 15 de noviembre de 2011 y a partir del 16 de noviembre de 2011 fue incorporada en la planta de personal del Ministerio del Trabajo, hasta el 26 de abril de 2015, cuando mediante Resolución No. 1284 del 14 de abril de 2015, se le aceptó la renuncia. Que mediante Resolución No. 1677 del 11 de mayo de 2015, se le reconocieron y pagaron prestaciones sociales a la exservidora […] Que el Ministerio del Trabajo consolidó y canceló al Fondo Nacional de Ahorro las cesantías de la exservidora pública […] por valor de […] ($4.889.430.00), correspondiente a la vigencia del año 2014 y […] ($1.442.191.00), correspondiente a la vigencia 2015. […] Que de conformidad con certificación del Grupo de Tesorería de fecha 12 de mayo de 2016, y de los registros documentales que reposan en la historia laboral de la exservidora pública […] se le cancelaron las siguientes comisiones de servicio durante las vigencias 2014 y 2015: No. Resolución No. De obligación No. Orden de pago Valor viáticos 1912 Res. 0854/14 374514 48851814 $5.958.419 2224 Res. 1366/14 590014 77454814 $5.860.740 2411 Res. 1670/14 783614 100345014 $5.860.740 2885 Res. 2157/14 1017914 130783614 $5.860.740 3244 Res.2657/14 1233514 157223014 $586.074 3302 Res. 2743/14 1381014 185629614 5.274.668 3608 Res. 3136/14 1599114 192573314 50860.740 3776 Res. 3737/14 1792914 214337514 5.860.740 4074 Res.4296/14 2018914 251445214 5.860.740 4122 Res. 4413/14 593114 254424614 195.358 4531 Res. 4782/14 2248214 280853514 3.711.802 Res. 5562/14 2658814 322606714 293.037 Res. 0061/15 1715 3918115 293.037 Que el Grupo de Tesorería del Ministerio de Trabajo mediante comunicación de fecha 21 de noviembre de 2016, informó a la Subdirección de Gestión del Trabajo Humano que se realizó el pago por abono en cuenta bancaria, a la exservidora pública […] por valor de […] ($2.832.691.00), con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 75416 del 11 de noviembre de 2016, para el reconocimiento y pago de la comisión de servicios otorgada mediante Resolución No. 5735 del 17 de diciembre de 2014.

No Registro comisiones de servicio de Norma Cecilia Cabrera año 2014 Resoluciones de comisiones año 2014 Desde Hasta Días Valor pagado por viáticos 1 Res 5735 del 17/12/2014 17 de diciembre 31 de diciembre 14 $2.832.691 19 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez Que de acuerdo con lo consignado, el valor total consolidado recibido por viáticos, por la exservidora […] durante las vigencias 214 y 2015, correspondió a la suma de […] $54.309.524).

Que una vez consolidad en el mes de noviembre de 2016, por el Grupo de Tesorería de este ministerio, la información del valor recibido por viáticos a favor de la exservidora […] durante las vigencias 2014 y 2015, de acuerdo con la relación que se detalla a continuación, se observa que los mismos fuero recibidos por un término superior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio, por lo tanto es procedente hacer el reconocimiento de cesantías, correspondientes a los viáticos recibidos por la exservidora pública, en los términos del Decreto 1045 de 1978: No. Resolución Días 1 Res. 854 del 04/03/2014 30.5 2 Res. 366 del 03/04/2014 30 3 Res. 1670 del 30/04/2014 30 4 Res. 2157 del 30/05/2014 30 5 Res.2657 del 30/05/2014 3 6 Res. 2743 del 04/07/2014 27 7 Res. 3136 del 29/07/2017 30 8 Res. 3737 del 29/08/2014 30 9 Res.4296 del 28/09/2014 30 10 Res. 4413 del 28/09/2014 3 11 Res. 4782 del 28/10/2014 19 12 Res. 5562 del 05/12/2014 2 13 Res. 5735 del 17/12/2014 14.5 14 Res. 0561 del 15/01/2015 2 Total días 281 Que de acuerdo con la información del Grupo de Tesorería de este Ministerio, de los viáticos recibidos en las vigencias 2014 y 2015, por la exservidora pública Norma Cecilia Cabrera Pérez, a la suma de […] ($54.309.524.00), le corresponden por concepto de cesantías por viáticos, intereses a las cesantías y factor de protección la suma de […] (5.223.409.00), calculados con el aplicativo del Fondo Nacional del Ahorro, según la siguiente discriminación: Fondo Nacional del Ahorro División de Cesantías Proyección intereses cesantías, protección e intereses moratorios Entidad Ministerio de Trabajo Código 445772 Afiliado Norma Cecilia Cabrera Cédula Año V/R Cesantías V/R. INT.

Cesantías V/R Protección Subtotal Valor mora Total año 2014 4.525.794 89.905 607.710 5.223.409 0 5.223.409 Total 4.525.794 89.905 607.710 5.223.409 0 5.223.409 Valor total a pagar $5.223.409 20 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez Que con el reconocimiento mencionado se consolidan las cesantías de las vigencias 2014 y 20015, de la exservidora […] por valor de […] ($4.889.430.00), correspondientes a la vigencia del año 2014 y […] ($1.442.191.00), correspondiente a la vigencia 2015, ya depositados en el Fondo Nacional del Ahorro a órdenes de la exfuncionaria y la suma de […] ($5.223.409.00), por concepto de liquidación de cesantías, interés y protección por los viáticos recibidos en las vigencias 2014 y 2015.» 42.12.

La Resolución 2155 del 23 de junio de 2017 fue notificada personalmente a la demandante el 22 de septiembre de 2017. 42.13. De acuerdo con el extracto individual de cesantías expedida por el FNA, a la demandante le fue efectuado un «traslado de vigencias anteriores (agosto)» el 25 de agosto de 2017 por la suma de $5.223.409. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto 43. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Arauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto declaró la nulidad parcial del oficio 4200000-08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016; sin embargo, negó la pretensión de restablecimiento del derecho, al considerar que el Ministerio del Trabajo, al reliquidar las cesantías, «para calcular el valor a cancelar modificó la Resolución No. 01670 del 30 de abril de 2014 “Por la cual se prorroga una comisión de servicios”, omitiendo en ese sentido lo previsto en la Ley 1437 de 2011, que dispone que para revocar actos de carácter particular y concreto se requiere de manera obligatoria el consentimiento expreso del titular del derecho». 44.

Pese a que este aspecto de la decisión del tribunal no fue objeto de apelación, por lo que no puede ser modificada, esta Subsección encuentra pertinente precisar que no se encuentra configurada la referida revocatoria directa por las razones que se explican a continuación: 45. De acuerdo con el material probatorio aportado, se advierte que en la Resolución 000854 del 4 de marzo de 2014 le fue concedida a la demandante comisión de servicios con el fin de «desplazarse a la ciudad de Arauca (Arauca) […] para desarrollar actividades» del empleo del que fue encargada, en esta se reconoció y ordenó el pago de viáticos y se precisó que «[d]entro de los cinco (5) días siguientes deberá legalizar ante la Subdirección Administrativa y Financiera presentando lo siguiente: pasabordos y/o comprobantes de gastos de viaje, según sea el caso».

Asimismo, en la Resolución 01670 del 30 de abril de 201414 [acto que a juicio del tribunal fue revocado de manera irregular] se indicó que «[l]as demás estipulaciones de la 14 »Por la cual se prorroga una comisión de servicios». 21 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez Resolución No 000854 de marzo 4 de 2014, continúan vigentes en cuanto no se opongan a la presente resolución». 46.

Así las cosas, el pago de los viáticos autorizados en los actos con los que le fue concedida y prorrogada la comisión de servicios a Norma Cecilia Cabrera Pérez se encontraban sujetos a una condición, esta era, la legalización a través de los comprobantes de los gastos asumidos por la servidora para el cumplimiento de la comisión. Aunado a lo anterior, y en consideración a la naturaleza de la comisión de servicios, se encuentra implícito que para el referido pago se debía acreditar la prestación del servicio y como consecuencia el cumplimiento del objeto de la comisión. 47.

Ahora bien, la licencia por enfermedad como situación administrativa conlleva a una separación temporal de las funciones del empleado, esto por cuanto, de conformidad con el criterio del profesional de la salud respectivo, por razones de salud el trabajador no puede cumplir con estas. Incluso, durante el periodo que perdure dicha situación, el trabajador no tiene derecho a recibir una remuneración entendida como una retribución a su trabajo sino a una prestación social que tiene por objeto cubrir la contingencia causada por la enfermedad que puede ser de origen común o profesional, la cual estará a cargo del empleador, la entidad promotora de salud o la aseguradora de riesgos laborales, según sea el caso. 48.

Aunado a lo anterior, en el expediente obra la Resolución 01947 del 16 de mayo de 2014 con la cual se concedió una licencia por enfermedad a la demandante, de conformidad con el certificado de incapacidad expedido por la Clínica del Cesar. En el artículo tercero de ese acto administrativo, se precisó que «en el evento en que la licencia por enfermedad reconocida […] corresponda a un periodo de nómina mensual ya liquidado y pagado, se procederá a efectuar la reliquidación correspondiente en la nómina periódica en la que se dé aplicación a la presente resolución». 49.

En consonancia con lo expuesto, para esta Sala, frente a la Resolución 01670 del 30 de abril de 2014, no se configuró la revocatoria directa, sino que, no se acreditó la condición requerida para el pago de la totalidad de los viáticos, puesto que la demandante no prestó sus servicios durante todo el periodo para el cual le fue concedida la comisión de servicio a través del acto en mención, comoquiera que fue separada temporalmente del servicio con ocasión de la incapacidad médica por enfermedad general.

Adicionalmente, la entidad pública empleadora tenía la obligación de efectuar esa verificación porque, entre otras razones, de conformidad con el Decreto 1647 de 1967, el pago de «sueldos o cualquiera otra forma de remuneración a los empleados públicos […] serán por servicios rendidos, los cuales deben comprobarse debidamente». 22 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 50.

De otra parte, Norma Cecilia Cabrera Pérez sustentó su pretensión de revocatoria de la sentencia de primera instancia, en la supuesta imprecisión en la que incurrió el tribunal «al referirse solamente a los actos administrativos de los cuales no conocía la Demandante, y darles valor probatorio dentro de la sentencia, y desconocer la afectación moral que sufrió la demandante, al haber sido funcionaria del Ministerio del Trabajo, en su nivel Profesional y Directivo, y haber tenido que acudir a estas instancias judiciales, para poder reclamar sus derechos laborales naturales y humanos, como lo son el pago correcto de sus cesantías […] y que solo con la Admisión de esta demanda le fueran reconocidas parcialmente y mal liquidadas sus cesantías, obrando de mala fe el Ministerio del Trabajo, produciendo actos administrativos ocultos y sin notificar que hizo exigibles a la Demandante, y que aun en esta instancia, presentó de mala fe excepciones que no prosperaron, y continuo sin reconocer el pago debido de las cesantías a que tiene derecho». 51.

En relación con el anterior reparo, se encuentra que el juicio de legalidad que adelantó el a quo no se soportó en los actos administrativos expedidos con posterioridad, sino que, contrario a lo afirmado por la apelante, declaró su nulidad al considerar que este había desconocido y como consecuencia revocado situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad sin adelantar el procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico para esos efectos. 52.

En línea con lo señalado por la recurrente, se advierte que para efectos de determinar si había lugar a ordenar un restablecimiento del derecho, el tribunal tuvo en cuenta los actos contenidos en las resoluciones 1677 del 26 de abril y 2155 del 23 de junio de 2017, sin embargo, esto no es un argumento suficiente para revocar la sentencia objeto del presente recurso, puesto que fueron documentos aportados por la entidad en la etapa procesal correspondiente, por lo que el juez tenía el deber de valorarlos para efectos de adoptar la decisión que se encontrara acorde con el ordenamiento jurídico.

Adicionalmente, no es cierto que el a quo hubiese desconocido «la afectación moral que sufrió la demandante», porque lo que conllevó a que fueran negados los perjuicios pretendidos, fue justamente la falta de elementos probatorios que permitieran comprobar la existencia del daño o afectación aducida por la demandante. 53. Adicionalmente, el recurso de apelación lo fundamentó en la supuesta mala fe con la que actuó el Ministerio del Trabajo, que sustentó en la realización de «actitudes dilatorias y desgastantes […] cuando la demandante pretendió demandar el acto ficto y el Ministerio del Trabajo expidió el acto administrativo de fecha 26 de noviembre de 2016» y la omisión en la notificación de estas decisiones.

Al respecto, para la Sala este argumento no tiene asidero, porque no se encuentra que las conductas reprochadas permitiera acreditar la mala fe en el actuar de la administración, sino 23 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez que, al contrario, se trató del ejercicio de la competencia asignada por el ordenamiento jurídico, la cual mantenía pese al tiempo transcurrido con posterioridad a la fecha de la reclamación, toda vez que, de conformidad con el artículo 83 del CPACA la autoridad mantenía la obligación de decidir la petición inicial «salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda». 54.

En suma, aunque la mala fe en el actuar del Ministerio del Trabajo no fue acreditada en el sub judice se advierte que, esta no es suficiente para sustentar la pretensión de nulidad del acto administrativo, en tanto no se configura en una de las causales de nulidad del acto administrativo, las cuales se dirigen a los presuntos vicios de conformación de la decisión de la administración. De otra parte y, en gracia de discusión, si la intención de la demandante era acudir a la causal de desviación de poder, en el asunto en estudio no se evidenció que la decisión objeto de revisión fuera contraria a los fines estatales ni a aquellos autorizados por el legislador. 55.

Finalmente, de una lectura integral de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se concluye que la demandante cuestionó la decisión del tribunal de negar la pretensión de restablecimiento del derecho con sustento en la valoración de los actos notificados con posterioridad a la presentación de la demanda. En relación con este, se precisa que, como se dijo antes, estos actos fueron aportados dentro de la oportunidad procesal pertinente, por lo que el juez tenía el deber de considerarlos para efectos de adoptar una decisión de fondo; sin embargo, la valoración de estas no puede caer en un control de legalidad, por cuanto se trata de actos administrativos que no fueron demandados y que gozan de presunción de legalidad. 56.

Con el fin de dar respuesta al anterior reproche, se encuentra pertinente precisar que en la sentencia de primera instancia se estableció el problema jurídico así: «La controversia consiste en dilucidar si hay lugar a declarar la nulidad parcial de la decisión contenida en el oficio No. 4200000 - 08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016, acto administrativo a través del cual se reliquidó el auxilio de cesantías del año 2014 a favor de NORMA CECILIA CABRERA PEREZ, con la inclusión del factor salarial de viáticos por comisión y que así mismo, negó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria.

Para ello, lo primero que deberá estudiarse, es si la entidad demandada cuando reliquidó el auxilio de cesantías correspondientes a la anualidad 2014, por la inclusión del factor salarial de viáticos por comisión de conformidad con lo previsto en el artículo 24 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 45 del Decreto 1045 de 1978, lo hizo en estricto cumplimiento de los valores fijados en los respectivos actos administrativos que mes a mes profirió el Ministerio del Trabajo reconociendo dicho concepto o si, por el contrario, en algún período lo determinó en menor cantidad.

En caso de probarse que en algún período se reconoció por concepto de viáticos por comisión una suma distinta a la así establecida en el acto administrativo, la Sala deberá determinar si el Ministerio del Trabajo adelantó el procedimiento previsto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de un acto de carácter particular y concreto, toda vez que modificó un extremo del acto demandado en detrimento de los intereses del actor.

Así mismo, será necesario determinar si como consecuencia de la reliquidación de las cesantías por la inclusión del factor salarial de viáticos por comisión, a NORMA CECILIA CABRERA PEREZ le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía, aun cuando la actora se encontraba afiliada al Fondo Nacional del Ahorro “FNA”.» 57.

En respuesta a los problemas jurídicos planteados, el tribunal consideró que el Ministerio del Trabajo al reliquidar las cesantías de la demandante modificó los valores de los viáticos concedidos a través de un acto que definió la situación jurídica de la beneficiaria, lo que conllevó a una revocatoria sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el CPACA, como consecuencia de lo cual concluyó que el acto demandado se encontraba incurso en causal de nulidad. 58.

Frente al problema jurídico planteado en el último párrafo en cita manifestó que, pese a que «es procedente declarar la nulidad parcial del acto administrativo demandado, para la Sala no hay lugar a ordenar restablecimiento alguno, por cuanto así se indicó, el Ministerio del Trabajo con la expedición de la Resolución No. 1677 del 26 de abril de 2017, dio cumplimiento a lo pretendido por la demandante y los dineros se encuentran consignados a su favor en el fondo de cesantías al cual se encuentra afiliada». 59.

En orden con lo expuesto y teniendo en cuenta que el pronunciamiento que emita esta Sala no puede afectar a la demandante quien actúa como apelante único, solo se emitirá un pronunciamiento en relación con la decisión del a quo de negar el restablecimiento del derecho. Así las cosas, se verificará si en la reliquidación de las cesantías correspondientes al año 2014 fueron incluidos la totalidad de los valores reconocidos con ocasión de las comisiones de servicios concedidas durante ese periodo y si se acreditó la consignación de estas sumas en el FNA. 25 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 60.

Con el fin de adelantar el estudio anunciado se efectuará una comparación entre las comisiones y los viáticos reconocidos durante el año 2014 y los valores que por ese concepto fueron tenidos en cuenta para la reliquidación De acuerdo con los documentos aportados por la demandante con los que sustentó sus pretensiones Los valores tenidos en cuenta en la Resolución 1677 del 26 de abril de 201715 No. Resoluciones año 201416 Valor pagado por viáticos Días Resolución 201417 Valor Días 1 000854 del 4 de marzo $5.958.419 30 1/2 Res. 0854/14 $5.958.419 30.5 2 01366 del 3 de abril $5.860.740 30 Res. 1366/14 $5.860.740 30 3 01670 del 30 de abril $5.860.740 30 Res. 1670/14 $5.860.740 30 4 02157 del 30 de mayo $5.860.740 30 Res. 2157/14 $5.860.740 30 5 Res.2657/14 $586.074 3 6 02743 del 4 de julio $5.274.868 27 Res. 2743/14 $5.274.668 27 7 03136 del 29 de julio $5.860.740 30 Res. 3136/14 $5.860.740 30 8 03737 del 29 de agosto $5.860.740 30 Res. 3737/14 5.860.740 30 9 04296 del 29 de septiembre $5.860.740 30 Res.4296/14 5.860.740 30 10 Res. 4413/14 195.358 3 11 04782 del 28 de octubre $3.711.802 19 Res. 4782/14 3.711.802 19 12 Res. 5562/14 293.037 2 13 05735 del 17 de diciembre $2.832.691 14.5 Res 5735/14 - 14.5 14 Res. 0061/15 293.037 2 Total días 271 Total días 281 61.

El anterior comparativo permite evidenciar que para la reliquidación de las cesantías del año 2014: i) le fue incluido el factor por viáticos percibidos durante 27918 días, 8 días adicionales a los pretendidos en sede administrativa y en la demanda del sub judice; y ii) le fueron incluidos los 30 días de la comisión de servicios concedida con la Resolución 01670 del 30 de abril de 2014. 15 Con las que le fue reconocida la suma de $5.223409 por concepto de «cesantías interés y protección por los viáticos recibidos en las vigencias 2014 y 2015». 16 De acuerdo con los actos aportados por la demandante con los que sustentó sus pretensiones. 17 Actos administrativos tenidos en cuenta por la entidad para reliquidar las cesantías. 18 Se descuentan los 2 días incluidos del año 2015, correspondientes a la Resolución 0061/15. 26 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez 62.

Así las cosas, pese a que en el Oficio 08SE2016420100000004577 del 22 de noviembre de 2016 [acto demandado] la entidad consideró que se debía ajustar el valor de los viáticos reconocidos y pagados con ocasión de la Resolución 1670 del 30 de abril de 2014, lo que inicialmente modificaba «el cálculo de las cesantías a reconocer»; ciertamente encuentra la sala que, como lo concluyó el tribunal, no hay lugar a ordenar un restablecimiento del derecho, porque esta decisión fue modificada con la Resolución 1677 del 26 de abril de 2017 que reliquidó las cesantías con la inclusión de los viáticos devengados durante esa anualidad, incluso con un número mayor de los pretendidos en la demanda. 63.

En ese orden, aunque el acto demandado estuvo vigente durante un periodo, se encuentra que este fue modificado por el Ministerio del Trabajo a través de la Resolución 1677 del 26 de abril de 2017, con la que reliquidó las cesantías correspondientes al año 2014, para incluir el factor correspondiente a los viáticos percibidos por la servidora con ocasión de las comisiones de servicio que le fueron otorgadas.

En esa línea, se precisa que la valoración que se hace de esta resolución es solo con el fin de verificar si hay lugar o no a ordenar un restablecimiento del derecho, sin que implique un juicio de legalidad de la referida resolución, por cuanto, no hizo parte del objeto litigio. 64. Finalmente, Norma Cecilia Cabrera Pérez solicitó «tener en cuenta un enfoque diferencial y explicativo de género por la especial posición de debilidad manifiesta en que se encuentran las mujeres en el campo laboral». 65.

En relación con lo anterior, esta Subsección no desconoce que es un mandato constitucional abordar los diferentes asuntos con una perspectiva o enfoque de género, la cual «debe activarse cuando está en riesgo el derecho al trabajo de grupos sometidos a una situación de discriminación estructural, como es el caso de las mujeres19»; sin embargo, revisada la situación fáctica y las pruebas aportadas, no se advierten elementos que evidencien que en el sub judice, con la decisión de la administración se haya materializado alguna forma de discriminación social, económica, familiar o institucional. 66.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el 16 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Arauca. 2.4. Costas 67. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 19 Corte Constitucional, sentencia T-104 de 2025. 27 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 68.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 69. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma20. 70.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 71. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 4.

Conclusión 72. Con fundamento en lo expuesto, encuentra la sala que, como lo concluyó el tribunal, no hay lugar a ordenar un restablecimiento del derecho, por cuanto, esta decisión fue modificada con la Resolución 1677 del 26 de abril de 2017 que reliquidó las cesantías con la inclusión de los viáticos devengados durante esa anualidad, incluso con un número mayor de días a los pretendidos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 20 En el igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 28 Radicado: 81001-23-33-000-2017-90019-02 (3146-2024) Demandante: Norma Cecilia Cabrera Pérez F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 16 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC