CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001 23 33 000 2017 00669 02 (2424-2022) Demandante: Teodomiro Flórez Demandado: Municipio de Bucaramanga Tema: Reconocimiento del retroactivo por homologación y nivelación salarial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia expedida el 23 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que la referida providencia será confirmada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Bucaramanga, con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo SEB JUR 923, mediante el cual se negó el retroactivo salarial solicitado1. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar el retroactivo salarial debidamente indexado, desde el 18 de diciembre de 2002, que se falle extra y ultra petita en aquello que se encuentre probado y que se condene en costas a la entidad demandada. 3. Argumentó que mediante la Resolución 2987 de 2002 el Ministerio de Educación Nacional certificó el servicio educativo del municipio de Bucaramanga, que a través del Decreto 0269 de 2007 el alcalde ordenó la homologación y nivelación de los cargos administrativos y de los funcionarios de la Secretaría de Educación y por virtud del Acuerdo 021 de 2012 se modificó la asignación básica mensual de los empleados de la administración central de ese ente territorial.

En consecuencia, se le reconoció un retroactivo salarial desde el año 2012, pero se desconoció lo relativo a vigencias anteriores, pues este procedía desde el año 2002, cuando se certificó al municipio, ya que desde esa fecha se debió hacer el ajuste salarial. Agregó que a través de la 1 Según el hecho décimo tercero. 2 Radicación: 68001 23 33 000 2017 00669 02 (2424-2022) Demandante: Teodomiro Flórez Resolución 1102 de 2016 se reconocieron los saldos del retroactivo pero ese acto administrativo es nulo porque desconoció derechos laborales del actor, debido a que no los liquidó en forma completa.

Contestación de la demanda. 4. El municipio de Bucaramanga se opuso a la prosperidad de las pretensiones2. Alegó que el acto administrativo demandado no es enjuiciable ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues no constituye un acto definitivo que decida directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación. Así mismo, señaló que la incorporación a la planta de personal a causa de la homologación se produjo en el empleo de celador mediante la Resolución 069 del 14 de febrero de 2003; además, los pagos correspondientes a la nivelación salarial ajustes en la seguridad social, cesantías e intereses «se efectuaron mediante Decreto Municipal No 269 de 2007, Resolución No 0250 de 2009 y Resolución No 3556 de 2013». 5.

Afirmó que la homologación del sector educativo del municipio no está relacionada con el incremento ordenado por el Acuerdo 021 de 2012, pues la modificación de la asignación salarial contenida en él rigió a partir del 31 de julio de 2012, mientras que la homologación y nivelación se produjo por virtud de la resolución de 2003 citada en el párrafo anterior y en todo caso al actor no se le adeuda ningún valor producto de aquella.

Finalmente propuso las excepciones de «inepta demanda» e inexistencia de obligación a cargo del municipio. II. SENTENCIA APELADA. 6. El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, por cuanto el acto administrativo censurado fue expedido con base en el Acuerdo 021 de 2012 que a su vez se relaciona con la modificación de la asignación básica mensual de todas las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del municipio de Bucaramanga y no con el proceso de homologación, incorporación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de las instituciones educativas del municipio, que fue en lo que se sustentó la pretensión y reproche del demandante, quien busca obtener el retroactivo del incremento salarial desde el 18 de diciembre de 2002, conforme con lo estipulado en la Resolución 2987 de 2002, por medio de la cual el municipio asumió la dirección, planificación y prestación del servicio educativo.

III. RECURSO DE APELACIÓN. 7. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3, señalando que no está de acuerdo con los argumentos del juez de primera instancia, por cuanto la demanda pretendía el reconocimiento de derechos laborales y no «de una discusión sobre un problema de carácter administrativo de índole general»; por tal razón 2 Índice 2 de Samai, expediente digital. 3 índice 2 de Samai, expediente digital 3 Radicación: 68001 23 33 000 2017 00669 02 (2424-2022) Demandante: Teodomiro Flórez como el a quo observó que se pudieron violar algunas normas, en atención a las facultades oficiosas y extra petita que amparan las decisiones de los jueces, pudo reconocer los derechos pretendidos, pues aunque es cierto que su ingreso salarial fue nivelado como consecuencia del «acuerdo 021» también lo es que dicha nivelación procedía de manera retroactiva desde el momento en que el municipio asumió la administración del servicio educativo, pues lo contrario podría conculcar el derecho a la remuneración justa y restringiría la posibilidad de acceder a un derecho pensional adecuado; por lo tanto, solicitó que «se revise el presente fallo y se acondicione al cumplimiento de los derechos mínimos que le asisten».

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 8. Mediante auto proferido el 22 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación y se notificó por estado el 7 de octubre del mismo año4. Las partes no se pronunciaron en esta etapa y el procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto5 en el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues el demandante confundió dos procedimientos administrativos de modificación salarial completamente distintos y el análisis del a quo se concentró en la integridad del contenido del acto invocado como base de la controversia de cara al acto acusado que negó los derecho que reclamó el demandante y se concluyó que no existía un vínculo claro con la norma que se invocó en la demanda como infringida.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 9. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 10. Según los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si en el examen de la controversia se debía acudir a las facultades oficiosas y extra petita para reconocer los derechos pretendidos, bajo el entendido de que el a quo consideró que sí se habría incurrido en violación de normas y ante esa circunstancia debía reconocer los derechos mínimos que le corresponden al actor, concretamente la nivelación salarial retroactiva desde el momento en que el municipio asumió la administración de la educación. Caso concreto. 4 Índice 8 de Samai. 5 Índice 9 de Samai. 4 Radicación: 68001 23 33 000 2017 00669 02 (2424-2022) Demandante: Teodomiro Flórez 11.

A efecto de resolver el problema jurídico, la Sala debe señalar que el recurso parte de una afirmación equivocada sobre lo resuelto en primera instancia, pues sostiene que el Tribunal consideró que sí se incurrió en la violación de alguna normativa6, y por esa razón, lo que debió hacer fue acceder al derecho pretendido. Pues bien, al revisar la sentencia apelada no se advierte un análisis en tal sentido, lo que se indicó en dicha providencia fue que «es a la parte demandante a quien le incumbe señalar las normas que considera infringidas, así como los vicios atribuidos al acto administrativo, sin que le corresponda al Juez efectuar un control integral de legalidad de los actos acusados, y asumir roles y obligaciones que el ordenamiento jurídico le impone a las partes» y dentro de ese marco, examinó el contenido del Acuerdo 021 de 2012, para concluir que de su texto no se observa que lo decidido en él estuviere cumpliendo el proceso de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos del servicio educativo del municipio de Bucaramanga. 12.

Adicionalmente, en la sentencia se indicó que si el actor estaba inconforme con la suma reconocida por virtud del aludido proceso de homologación y nivelación salarial «debió acudir en forma oportuna a la administración y a la jurisdicción, para cuestionar la legalidad de ese acto7 y solicitar la correspondiente reliquidación de la deuda».

Con fundamento en lo anterior, concluyó que no prosperaba la petición de nulidad del acto SEB JUR 923 para obtener el retroactivo salarial ni las diferencias por prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y cesantías, pues dicho acto se expidió con base en el Acuerdo 021 de 2012 y este no se relaciona con el mencionado proceso de homologación. 13.

En el anterior escenario, no es cierto que el Tribunal hubiera concluido que la actuación administrativa incurrió en transgresión normativa, pues su análisis estuvo dirigida a señalar que si el actor advirtió irregularidades en las decisiones que se emitieron como consecuencia del proceso de homologación y nivelación salarial, debió exponerlas en su momento cuestionando los actos expedidos para ese efecto, lo que de ninguna manera puede entenderse como una consideración que haya reflejado que, en realidad, se configuró algún tipo de irregularidad o un reconocimiento ilegal o deficitario en tal actuación. 14.

Así las cosas, no era viable que el Tribunal se pronunciara en los términos pedidos en el recurso; adicionalmente, en lo que respecta a las decisiones extra petita, esta Corporación8 ha considerado lo siguiente: 6 Textualmente se indicó: «[…]si bien el despacho observa que se pudieron haber violado una serie de normas y acusa una inadecuada invocación, también es cierto que dentro de las facultades oficiosas del juez se podía haber realizado el reconocimiento solicitado bajo el alcance de las prerrogativas extrapetita que le concede la ley.» 7 Refiriéndose a la Resolución 3556 del 5 de diciembre de 2013. 8 Sentencia del 14 de noviembre de 2019, radicación: 44001-23-31-000-2011-00073-01(21084), consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. 5 Radicación: 68001 23 33 000 2017 00669 02 (2424-2022) Demandante: Teodomiro Flórez En efecto, a la luz del artículo 305 del CPC9, en concordancia con el artículo 170 del CCA10, vigentes para cuando se profirió el fallo apelado, las partes motiva y resolutiva de la sentencia deben tener plena armonía (congruencia interna), y el marco de referencia de la decisión que adoptan debe ser lo pedido en la demanda y su contestación (congruencia externa), de modo que los fallos ultra petita, que van más allá de lo pedido en la demanda, y extrapetita, que reconocen algo no solicitado en aquélla, distan de las formas de congruencia enunciadas y se encuentran proscritos para la autoridad judicial, salvo en especialísimos casos que resulten imprescindibles para proteger algún derecho fundamental que se advierta vulnerado. 15.

En el anterior contexto, se descarta el planteamiento formulado por el recurrente, según el cual el Tribunal debía analizar la controversia más allá de lo pedido en la demanda, pues ello tan solo hubiera sido procedente con el objeto de proteger un derecho fundamental que se advirtiera como vulnerado y ello no ocurrió en el sub lite.11 16.

Lo anterior conlleva confirmar la decisión de primera instancia pues no prosperan los planteamientos formulados en el recurso de apelación. Condena en costas. 17. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)12 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 18.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento jurídico por lo que resulta improcedente la condena en costas en segunda instancia. 19. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 9 Cita propia del texto transcrito: «CPC, arts. 305.

“La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la Ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.”» 10 Cita propia del texto transcrito «“La sentencia tiene que ser motivada.

Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones…”». 11 Este último escenario no se advirtió, según el análisis del a quo, en el que, a manera ilustrativa se refirió todo el trámite administrativo realizado por la administración dentro del proceso de homologación y nivelación salarial, para concluir que el actor contó con la posibilidad de cuestionar en vía administrativa o administrativa las decisiones adoptadas durante dicha gestión, en el evento de que hubiera considerado que esta no cumplía con el marco legal del reconocimiento pretendido. 12 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] 6 Radicación: 68001 23 33 000 2017 00669 02 (2424-2022) Demandante: Teodomiro Flórez

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 23 de noviembre de 2021, expedida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.