REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: ANGÉLICA FORERO DE ANAYA Demandado: SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
Síntesis del caso: la demandante consideró que la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales porque se declaró extemporáneo su recurso extraordinario de revisión y se le excluyó de los efectos de la decisión que infirmó la sentencia recurrida por los demás miembros del extremo activo, en virtud de la expiración del término de caducidad de ese medio de control para la fecha en que ella fue vinculada y presentó, por su propia cuenta, el respectivo recurso.
La Sala negará el amparo toda vez que la decisión objeto de recurso estuvo acorde con la jurisprudencia aplicable al caso, según la cual tanto la presentación a iniciativa propia como la vinculación por parte del juez de la causa deben observar el término de caducidad del correspondiente medio de control. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderado judicial, por la señora Angélica Forero de Anaya en contra de la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y trabajo consagrados en los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 20 de septiembre de 2024 proferida por dicha autoridad judicial.
I.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Silvia Marlén Cruz Uribe, Angélica Forero Anaya y Mónica Mantilla Plata presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los los Oficios O.J. 0872, O.J. 0873, 1 Mediante escrito radicado el 18 de febrero de 2025. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela.
O.J. 0874, O.J. 0875, O.J. 0876, O.J. 0877, O.J. 0878, O.J. 0879, O.J. 0880, O.J. 0881, O.J. 0882 y O.J. 0883 del 13 de julio de 2005, expedidos por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del departamento de Santander, a través de los cuales se les negó la reincorporación a los empleos que desempeñaron en la Escuela de Formación Administrativa y en Salud de Santander - EFASS, el reconocimiento de la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y el pago de los salarios y demás prestaciones periódicas dejadas de recibir desde su retiro. 2) En sentencia de 12 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo tras considerar que la decisión administrativa que definió la situación particular de los peticionarios no fue la respuesta contenida en los referidos oficios, sino, por el contrario, los actos contenidos en los oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre de 2004, 1660 del 10 de septiembre de 2004 y O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004, los cuales fueron los que negaron las peticiones de los actores tendientes a obtener el pago de sus derechos laborales y su reubicación laboral en la planta de personal del ente territorial, pero estos no fueron demandados. 3) Los demandantes interpusieron recurso de apelación en el que solicitaron la revocatoria de la sentencia aludida por estimar que los actos administrativos demandados del 13 de julio de 2005 fueron los que resolvieron la petición de reincorporación, indemnización, reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones periódicas causadas, de manera que no era cierto que fueron los oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre, 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004, los que decidieron de manera definitiva sus peticiones, razón por la que no se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda. 4) Mediante sentencia de 30 de mayo de 20192, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia previa consideración que ya se habían presentado múltiples solicitudes sobre el mismo asunto, respecto de las cuales la Gobernación de Santander ya había emitido respuesta previamente, mediante actos administrativos definitivos que no fueron demandados, por lo cual estos conformaban una unidad jurídica que no se podía excluir de ninguna manera de la controversia. 5) El 8 de julio de 2020, algunos de los integrantes del extremo activo de ese proceso, específicamente los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, 2 Notificada por edicto que permaneció fijado en la secretaría de la corporación los días viernes 2, lunes 5 y martes 6 de agosto de 2019 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela.
Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe presentaron recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del CPACA pues, la sentencia se dictó con base en unos documentos que se allegaron como consecuencia del decreto de una prueba de oficio y respecto de los cuales no se garantizó el derecho de contradicción y defensa. 6) En auto de 25 de febrero de 2021, la Sala 10 Especial de Decisión del Consejo de Estado admitió el recurso extraordinario de revisión, no obstante, fue hasta el auto de 20 de junio de 2024, notificado el 27 de junio del mismo año, que el consejero ponente ordenó la notificación del auto que admitió la demanda contentiva del recurso a quienes no lo presentaron junto con los demás demandantes, esto es, a las señoras Angélica Forero de Anaya -aquí accionante- y Mónica Mantilla Plata, a quienes las requirió para que, si a bien lo consideraban, se vincularan y en el término de 10 días se pronunciaran sobre el recurso extraordinario de revisión que se encontraba en trámite. 7) El 4 de julio de 2024, las señoras Angélica Forero de Anaya y Mónica Mantilla Plata se pronunciaron, solicitaron ser tenidas como demandantes dentro de ese recurso que ya se encontraba en curso interpuesto por los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe, y se acogieron a los argumentos de la demanda inicialmente presentada por ellos. 8) En sentencia del 20 de septiembre de 2024, la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado declaró extemporáneo el recurso extraordinario de revisión formulado por la aquí actora y por la señora Mónica Mantilla Plata3, al propio tiempo que declaró fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez y Silvia Marlén Cruz Uribe contra la sentencia del 30 de mayo de 2019, tras considerar que los oficios O.J. 1642 del 7 de septiembre, 1660 del 10 de septiembre y O.J. 1617 del 6 de septiembre de 2004 no podían 3 Se precisó que i) dichos recursos fueron presentados con posterioridad al termino previsto en el artículo 251 del CPACA, ii) su vinculación el 20 de junio de 2024 no las eximia del requisito de oportunidad del recurso extraordinario de revisión y iii) el objeto del debate recae en situaciones jurídicas individuales por lo que los efectos de la sentencia son particulares y cada uno de los demandantes deben cumplir con las cargas y presupuestos del medio de control, razón por la cual los efectos de la sentencia no podría surtir efectos respecto de ellas. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. ser considerados como actos administrativos definitivos que debían ser demandados, tampoco eran oponibles a los demandantes porque no existía prueba de que les hubieran sido notificados y porque las peticiones que les dieron origen no fueron suscritas por todos ellos.
Fundamentos de la vulneración La demandante alegó que la providencia de 20 de septiembre de 2024 proferida por la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y trabajo, toda vez que al ser infirmada la sentencia de 30 de mayo de 2019 lógicamente se debe beneficiar de la misma forma que el resto de los demandantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el mismo sentido, precisó que se incurrió en una vía de hecho y se desconoció el principio de favorabilidad y de primacía del derecho sustancial sobre el procesal pues, ella únicamente fue notificada de la existencia del recurso extraordinario de revisión con ocasión del auto de 20 de junio de 2024, oportunidad en la que coadyuvó la demanda y, por lo tanto los efectos favorables de la sentencia deben también abarcar y amparar sus derechos laborales adquiridos en igualdad de condiciones a las de sus compañeros recurrentes.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “Con base en los hechos, argumentos y apruebas allegadas respetuosamente solicito: 1. CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad de mi poderdante ANGÉLICA FORERO DE ANAYA contenidos en los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política, vulnerados por el despacho judicial aquí accionado SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISION DE LA SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO en la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2024 proferida en el trámite del recurso de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2020- 03053-00 al declarar extemporáneo tal recurso para la señora ANGÉLICA FORERO DE ANAYA.
2. DEJAR SIN EFECTO el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2024 proferida por la SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISION DE LA SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, en el trámite del recurso de revisión radicado con el número 11001- 03-15-0002020-03053-00 en cuanto declaró extemporáneo el recurso de revisión de ANGÉLICA FORERO DE ANAYA. 3.
ORDENA R que en el término improrrogable de 48 horas siguientes a la notificación del fallo que conceda la tutela solicitada, el despacho judicial aquí 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. accionado SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISION DE LA SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, en el trámite del recurso de revisión radicado con el número 11001-03-15- 0002020-03053-00 MODIFIQUE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2024 DECLARANDO PRESENTADO EN TIEMPO y FUNDADO EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION de mi representada ANGÉLICA FORERO DE ANAYA. 4.
Las demás medidas que la SECCION SEGUNDA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO determine y considere necesarias para lograr la tutela efectiva de mis derechos fundamentales violados.” (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). Actuación procesal Mediante auto de 18 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, en el mismo sentido se vinculó como terceros con interés al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al gobernador o quien haga sus veces del departamento de Santander, al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander, así como a los señores Nubia María Reyes Solano, Miguel Ángel Avendaño Ascanio, Édgar Augusto Hernández Prada, Blanca Cecilia Ortiz, Jairo Eduardo García Silva, Gladys Alfonso Romero, Gloria Maritza Ayala Rosas, Idalid Palomino Barbosa, Yaneth Arciniegas Suárez, Silvia Marlén Cruz Uribe y Mónica Mantilla Plata, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas y vinculadas El consejero ponente de la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, a modo de aclaración previa, indicó que la señora Mónica Mantilla Plata ya presentó una acción de tutela idéntica a la que ahora presenta la señora Angélica Forero de Anaya, la cual fue declarada improcedente en sentencia de 20 de marzo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado4.
De igual forma, precisó que la accionante no explicó en cuáles de las causales de procedencia adjetiva de la acción de tutela incurrió la sentencia proferida, por cuanto a pesar de que afirmó que existió un vicio en la interpretación de los artículos 1, 13, 25,29,53 y 228 de la Carta Política, omitió precisar de qué manera la interpretación que llevó a declarar extemporáneo el recurso extraordinario de revisión fue irrazonable. 4 Proceso con radicación no. 11001-03-15-000-2025-00838-00. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela.
El departamento de Santander precisó que ratificaba la decisión proferida respecto de la declaratoria de extemporaneidad de los recursos extraordinarios de revisión de las señoras Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero de Anaya, porque estas tenían únicamente hasta el 12 de agosto de 2020 para interponerlo, pero lo hicieron únicamente hasta el 4 de julio de 2024, es decir, después 4 años de ejecutoriada la sentencia objeto de recurso, en virtud de lo cual solicitó negar las pretensiones de la demanda.
Pese a haber sido vinculados y notificados, los demás vinculados guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 20 de septiembre de 2024.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala negará las súplicas, por las razones que procederán a exponerse: 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. 2.1 Requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada5; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(iv) la parte demandante identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto se alegó la supuesta vulneración de derechos constitucionales fundamentales con ocasión de la providencia que dispuso que el recurso presentado por la actora fue extemporáneo.
Además, los argumentos que trae a colación la demandante no constituyen una reiteración de lo debatido en el proceso y contra la sentencia enjuiciada no procedía ningún recurso, motivo por el cual no pudo debatir lo que por esta vía pretende. 1) En el presente asunto, la actora alegó que la providencia de 20 de septiembre de 2024 proferida por la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y trabajo toda vez que al ser infirmada la sentencia de 30 de mayo de 2019 lógicamente se debe beneficiar de la misma forma que el resto de demandantes. 2) En el mismo sentido precisó que se incurrió en una vía de hecho y se desconoció el principio de favorabilidad y de primacía del derecho sustancial sobre el procesal. 3) Así las cosas, la Sala procederá a realizar un estudio de la providencia atacada con el fin de verificar si la autoridad judicial demandada incurrió en un error por declarar extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Angélica Forero de Anaya. 4) En esos términos, se tiene que la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado en sentencia de 20 de septiembre de 2024 declaró extemporáneo el recurso extraordinario 5 La sentencia fue notificada el 21 de noviembre de 2024 y la demanda fue presentada el 18 de febrero de 2025. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. de revisión promovido por la aquí actora, tras evidenciar que su presentación fue solo hasta el 4 de julio de 2024, con lo cual se superó con creces el término legal de 1 año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, de conformidad lo previsto en el artículo 251 del CPACA, además, indicó que la vinculación efectuada en el auto del 20 de junio de 2024 no la eximía de cumplir con el presupuesto de la caducidad, de la siguiente manera: 14.
Se aclara que, aunque el recurso no fue presentado inicialmente por Angélica Forero Anaya y Mónica Mantilla Plata, el despacho ponente mediante auto del 20 de junio de 2024 ordenó la notificación del auto que admitió el recurso. La decisión se fundamentó en las implicaciones directas que sobre sus derechos pudiera tener la decisión que se adopte, comoquiera que la sentencia recurrida también resolvió sobre sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 15.
Las mencionadas personas se pronunciaron dentro del término otorgado, solicitaron ser tenidas como demandantes dentro del presente trámite y se acogieron a los argumentos de la demanda inicialmente presentada. Mónica Mantilla Plata no hizo solicitud de pruebas diferentes de las ya recaudadas y Angélica Forero Anaya pidió que se tuviera en cuenta el expediente del proceso ordinario, que ya había sido recaudado y conocido por la parte demandada. 16.
En relación con esta última pretensión, se advierte que no presentaron la demanda de revisión dentro del término previsto en el artículo 251 del CPACA, por lo tanto, se deduce que el ejercicio del medio de control de Mónica Mantilla Plata y de Angélica Forero Anaya resulta extemporáneo. En este sentido, la vinculación dispuesta por el auto del 20 de junio de 2024 no las eximía del requisito de oportunidad del recurso extraordinario de revisión. 17.
Si bien en el proceso originario se presentó una acumulación subjetiva de pretensiones de conformidad con el artículo 145 del CCA, lo cierto es que el objeto del debate recae en situaciones jurídicas individuales, lo que implica que los efectos de la sentencia recurrida son particulares para cada uno de los demandantes y, por lo tanto, cada uno debe cumplir con las cargas y presupuestos del medio de control, a través del cual buscan invalidar una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada. 18.
En consecuencia, se tiene que frente a Mónica Mantilla Plata y Angélica Forero Anaya operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, de manera que la eventual decisión de infirmar la sentencia recurrida no podrá surtir efectos respecto de ellas.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI – negrillas de la Sala). 4) Para resolver el asunto puesto a consideración, la Sala considera preciso destacar que en el auto de unificación del 25 de mayo de 2016 proferido en el proceso con radicación no. 66001-23-31-000-2009-00056-016, en un caso similar y cuyo criterios son aplicables mutatis mutandi al medio de control extraordinario en el que se expidió la providencia que se cuestiona, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación unificó su criterio y 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 25 de mayo de 2016, expediente 40.077, MP Danilo Rojas Betancourth 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. señaló que lo siguiente7: “Ahora bien, con observancia de lo señalado, especialmente de que las pretensiones provenientes de un interés particular se formulan en ejercicio del derecho de acción mediante el cual se posibilita el acceso a la administración de justicia para hacer efectivo el derecho conculcado u obtener la declaración judicial correspondiente -ver párrafos 12.1 a 12.5-, el legislador, en uso de su libertad configurativa, con el objeto de garantizar la seguridad jurídica y la no paralización del tráfico que se traba entre los administrados, instituyó la caducidad de la acción como un instituto en virtud del cual ese derecho de acceder a la jurisdicción se encuentra limitado en el tiempo, por lo que se pierde cuando no se utiliza en el período objetivo determinado por la ley para ello.
Ciertamente, dado que a todos los derechos y libertades reconocidos en la Carta Política también le son inherentes varias responsabilidades, entre los que evidentemente se encuentran los derechos de desarrollo legal al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales tienen como deber correlativo de los particulares el colaborar con los órganos judiciales de conformidad con el artículo 95 de la Constitución Política, a nivel legal se creó la señalada caducidad de la acción como carga para el ejercicio de dichas prerrogativas, fenómeno que como se advirtió, consiste en un plazo preclusivo dentro del cual resulta posible accionar ante la jurisdicción y que una vez finalizado, hace que dicha facultad se extinga.
El aludido límite temporal objetivo opera ipso iure o de pleno derecho, en cuanto no admite renuncia alguna, y por consiguiente, su vencimiento debe ser declarado de oficio por el juez en caso de que verifique la conducta inactiva del sujeto llamado a accionar8. Al respecto, la Corte Constitucional ha destacado: (…). Por su parte, el Código Contencioso Administrativo ha establecido los diferentes tiempos en los cuales es posible acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante los medios de control -erróneamente llamados acciones; ver párrafo 12.14 y 12.15- previstos para elevar las pretensiones o peticiones correspondientes que se deriven del interés particular respectivo y de la situación concreta que lo genere, lapsos de los cuales cabe resaltar los siguientes: (…).
Además de que la norma en cita estableció los distintos lapsos para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dependiendo del medio de control que se deba usar para elevar las pretensiones correspondientes, para lo que se debe recordar que no son de libre escogencia del demandante -ver párrafos 12.14 a 12.17-, igualmente se debe destacar que el legislador determinó que dichos plazos se computan a partir de la misma situación que origina el interés del actor, por lo que por regla general, es a partir del conocimiento del acto administrativo, de la ocurrencia del hecho de la administración o de la ejecución, terminación o liquidación del contrato, que inician los plazos para elevar las pretensiones respectivas que se desprenden de esas situaciones.
Teniendo en cuenta que el derecho de acceso a la administración de justicia para elevar cierto tipo pretensiones sólo puede ser utilizado dentro de un tiempo objetivo 7 Se aclara que, aunque el ponente ha tenido reservas frente a la oportunidad de la vinculación de nuevos sujetos, ya sea en la parte activa o pasiva, en todo caso se acoge la posición mayoritaria al tratarse de un auto de unificación de jurisprudencia. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. establecido por el instituto de la caducidad de la acción, se advierte que no es posible que se presenten puntos o aspectos de contienda que no hubiesen sido formulados en ese lapso, puesto que su finalización inhabilita la posibilidad de utilizar aquél derecho y por ende, impide ejercerlo para elevar cualquier solicitud.
En efecto, si la configuración de la caducidad de la acción equivale al fenecimiento del tiempo objetivo que tienen los administrados para accionar y por consiguiente, para elevar todas las pretensiones que deseen respecto del suceso o de la situación de la que se derivaría su interés para acceder a la administración de justicia, lapso que es determinado por el medio de control que deban usar, es evidente que cuando ese plazo objetivamente establecido se encuentra culminado, ninguno de ellos puede manifestar peticiones toda vez que se encontraría vencida la oportunidad que tenían para hacerlo.
(…). Teniendo en cuenta que el derecho de acción no puede ser utilizado de manera permanente frente a una circunstancia particular, comoquiera que su uso se encuentra únicamente habilitado durante el interregno determinado por el instituto de la caducidad de la acción, de tal forma que después de que transcurre ese plazo no es viable que nadie eleve pretensiones, es evidente que una vez vencido el mismo no es plausible que una persona que nunca ejercitó su derecho de acceso a la administración de justicia proceda a hacerlo, así como tampoco puede obrar de esa manera quien lo hubiese utilizado en tiempo pero sólo para elevar algunas de las peticiones que podía manifestar, en tanto respecto de esos dos sujetos se configura la misma situación, esto es, el intentar utilizar el derecho de acción por fuera del período en que ello les estaba permitido.
(…) Debido a lo anterior, y dado que la caducidad de la acción marca la finalización del plazo en que los administrados pueden accionar para elevar las solicitudes que quieran propias del medio de control que corresponda, se debe advertir que una vez configurado dicho instituto no es posible que a través de ningún mecanismo, sea mediante la presentación de una demanda o de su reforma en el tiempo establecido para ello, se expongan nuevas pretensiones a la jurisdicción, por lo que en ese escenario realmente no hay una diferencia entre el individuo que no demandó en ningún momento y el sujeto que sí lo hizo, pero que sólo expuso parcialmente las peticiones que estaba legitimado para elevar, puesto que a los dos les habría fenecido la oportunidad objetiva que tenían para accionar y por consiguiente, para formular ante la justicia las solicitudes que desearan en ejercicio de ese derecho.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI –negrillas de la Sala). 5) Precisamente con base en ese pronunciamiento de unificación la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que es necesario que la vinculación de un litisconsorte, bien sea por pasiva o por activa -como ocurrió en este caso-, observe el término de caducidad, bajo el argumento de que “la oportunidad para vincular a un nuevo sujeto no se puede computar de manera disímil para las partes y de otra manera para el juez, [porque] decir lo contrario lleva a que se encuentre en juego la seguridad jurídica9”. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de enero de 2023, exp. 57.612. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. 6) En efecto, en dicha providencia se reiteró el criterio según el cual, con base en la referida decisión de unificación “cuando la parte actora modifica la demanda y presenta nuevos demandantes o adiciona accionadas respecto de estos todavía no debe haber ocurrido el fenómeno de la caducidad de la acción y, si bien la sentencia no se refirió a la vinculación oficiosa por parte del juez, para esta Sala es claro que debe aplicarse la misma regla por cuanto, en una y otra de esas situaciones, lo que se pretende es endilgar y hacer efectiva la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado, lo cual exige, para su viabilidad, indiscutiblemente, que para el momento en que se ejerce el medio de control jurisdiccional a través del cual se busca ese propósito, ya sea por iniciativa propia de la parta actora o por activación oficiosa o extensiva del juez del proceso en uso de los poderes legales que le asisten, que no haya operado el fenómeno de la caducidad de la acción, por estar comprometidos en ello de manera directa y esencial el derecho constitucional y fundamental del debido proceso y los principio de legalidad y seguridad jurídica”. 7) Así las cosas, la Sala considera que la decisión cuestionada, en cuanto estableció que el recurso extraordinario de revisión presentado por las actoras fue extemporáneo resulta razonable, porque, tanto si se entiende que aquellas fueron vinculadas oficiosamente por el juez extraordinario ora si se considera que presentaron un nuevo recurso con el propósito de adherirse al que se encontraba en trámite, en ambos casos la decisión es idéntica: la demanda fue extemporánea. 8) Lo anterior, debido a que, tal como se explicó en el pronunciamiento jurisprudencial en cita, para la viabilidad del medio de control, el ejercicio de la acción -ya sea por iniciativa de la parte o por activación oficiosa del juez- debe realizarse dentro de los términos legales, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica. 9) En esa medida, para la Sala es claro que la decisión de la autoridad judicial accionada es razonable y se ajustó a la jurisprudencia en la materia, por lo tanto no resulta viable que una persona que no ejerció la acción en término proceda a hacerlo en cualquier tiempo con la excusa de que quienes integraron el extremo activo sí acudieron a la jurisdicción oportunamente, máxime si como en este caso, tal como lo puso de presente la demandada, la situación jurídica para cada uno de los demandantes era particular y disímil. 10) En ese orden de ideas, tal como lo indicó la Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, la vinculación de la actora realizada el 20 de junio de 2024 no afecta el término de caducidad, porque esta tenía un (1) año a partir de la ejecutoria de la sentencia para recurrir, situación que solo ocurrió hasta el 4 de julio de 2024, razón por la cual el recurso 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01497-00 Demandante: Angélica Forero de Anaya Acción de tutela. por ella promovido fue a todas luces extemporáneo. 11) En ese horizonte de comprensión, esta Sala negará las pretensiones de la acción de tutela porque no se demostró que la decisión cuestionada sea irrazonable o mucho menos que haya vulnerados los derechos fundamentales invocados, pues, por el contrario, se ciñó a la jurisprudencia de esta Corporación en la materia.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Niégase el amparo invocado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.