Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020220023500 Demandante: Felipe García Cock Demandado: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el demandante contra el auto de 5 de agosto de 2022 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante el cual rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Felipe García Cock, presentó demanda1, en ejercicio del medio de control de nulidad2, para que se declare la nulidad de “[…] los actos administrativos titulados como: i) COMUNICADO GENERAL No. 400-1491-13 DEL 18 DE JUNIO DE 2013 (en adelante el “Comunicado”); y, ii) CIRCULAR No. 400-1378-15 DE MAYO DE 2015 (en adelante la “Circular” y junto con el Comunicado los “Actos Administrativos”) […]”. 1 En nombre propio Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto objeto de recurso de reposición y en subsidio súplica y sus fundamentos 2.

El Despacho Sustanciador, mediante auto de 5 de agosto de 20223, resolvió: “[…] RECHAZAR la demanda presentada por la parte actora. […]”. 2.1 Para fundamentar su decisión consideró que se configuró la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437, por cuanto los actos acusados no son susceptibles de control de legalidad, en la medida que “[…] no son demandables las instrucciones o circulares administrativas que se limiten a reproducir el contenido de otras normas o a brindar orientaciones o instrucciones a sus destinatarios, como sucede en el caso sub lite […]”.

Recurso de reposición y en subsidio de súplica y sus fundamentos 3. El demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, súplica4 contra el auto indicado supra, manifestando que los actos acusados son susceptibles de control judicial, con fundamento en los siguientes argumentos: 3.1 Señaló que los actos acusados son actos administrativos materiales, en la medida que producen efectos jurídicos frente a los administrados, “[…] fijan y extienden la interpretación de normas legales, tienen carácter vinculante respecto de sus destinatarios, crean y modifican situaciones jurídicas […]”. 3.2 Indicó que los actos acusados crearon una situación jurídica diferente para los importadores de trigo, comoquiera que “[…] la entidad demandada extendió el campo de aplicación del Decreto 1944 de 1996 a los productos importados, creando así, sin tener competencia para hacerlo, una nueva situación jurídica para los importadores de productos elaborados a base de harina de trigo, a quienes, en virtud de lo dispuesto en los Actos Administrativos, se les obliga a importar productos elaborados con harina de trigo fortificada […]”. 3 Cfr. Índice núm. 4 SAMAI. 4 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI. 3 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Traslado del recurso de reposición y, en subsidio, súplica 4.

La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió traslado del recurso de reposición y en subsidio súplica el 24 de agosto de 20225 y no hubo manifestación en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 5. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre comunicaciones y circulares; y vii) el análisis del caso concreto; y viii) conclusión. Competencia 6.

Vistos los artículos i) 1256 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias; y ii) 2467 ibidem, sobre súplica, esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 5 de agosto de 2022, con exclusión del Despacho que profirió el auto objeto del recurso. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica 7.

Vistos los artículos 2438 numeral 1.º y 2469 numeral 2.º de la Ley 1437, sobre apelación y súplica. 8. Atendiendo a que: i) el presente asunto se trata de un proceso que se tramita en única instancia; ii) por medio de auto de 5 de agosto de 2022, se rechazó la demanda; iii) el auto suplicado se notificó por estado el 17 de agosto de 202210; y iv) el demandante interpuso recurso de súplica el 17 de agosto de 202211. 5 Cfr. Índice núm. 11 SAMAI. 6 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 7 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 8 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 9 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 10 Cfr. Índice núm. 7 SAMAI. 11 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI. 4 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de súplica es procedente toda vez que se interpuso contra el auto que rechazó la demanda; y, en segundo lugar, se presentó dentro de la oportunidad prevista en la ley. Problema jurídico 10. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3°. del artículo 169 de la Ley 1437, por tratarse de un asunto no susceptible de control judicial y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de súplica.

Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 11. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, el cual prevé que durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto; y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 12. Visto el artículo 43 de la Ley 1437, que establece que los actos administrativos definitivos son los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. 13. Esta Sección12 ha considerado que los actos que no definen una situación jurídica no son susceptibles de control judicial, a excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

Auto de 28 de octubre de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 110010324000202100101 00. 5 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre comunicaciones y circulares 14.

Visto el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. 15. Por un lado, esta Corporación13, ha sostenido sobre las comunicaciones que: “[…] una comunicación no puede tenerse como un acto susceptible de ser demandado, ya que […] no contiene, en sí mismo, una decisión que defina la situación jurídica particular, toda vez que comunicar es “[…] simplemente informar por cualquier medio sobre la existencia y objeto de la actuación administrativa (T- 215 de 2006) […]”.

(Resalta la Sala). 16. Por otro lado, esta Sección14 ha considerado sobre las circulares que: “[…] Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados […]” (Resalta la Sala).

Análisis del caso concreto 17. En el caso sub examine: i) se rechazó la demanda, al considerar que los documentos controvertidos por el demandante no son demandables ante la jurisdicción, de conformidad el numeral 3.º del artículo 169 de la Ley 1437; y ii) el demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, con fundamento en los argumentos indicados en el numeral 3 supra. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta;

Auto de 1 de octubre de 2014; C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; número único de radicación: 11001-03-27-000-2014-00041-00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de julio de 2021, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001032400020110014200. 6 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

La Sala advierte que, el demandante solicitó la nulidad de unos actos acusados que contienen lo siguiente: 19. El documento denominado por el demandante “Comunicado núm. 400-1491- 13 de 2013”, expedido por el Director de Alimentos y Bebidas del INVIMA, indica lo siguiente: “[…] 400-1491-13 PARA: IMPORTADORES Y TITULARES DE REGISTROS SANITARIOS DE PASATAS, TORTAS, PRODUCTOS DE PANADERÍA Y DEMÁS PRODUCTOS IMPORTADOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO.

AUTORIDADES SANITARIAS DE PUERTOS, AEROPUERTOS Y PASOS FRONTERISOS. DE: HARRY ALBERTO SILVA LLINÁS, DIRECTOR DE ALIMENTOS Y BEBIDAS ASUNTO: PROCEDIMIENTO PARA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO Fecha: Junio 18 de 2013 El Decreto 1944 de 1996 “Por el cual se reglamenta la fortificación de la harina de trigo y se establecen las condiciones de comercialización, rotulado, vigilancia y control” establece en el artículo 1o. campo de aplicación lo siguiente: las disposiciones del presente reglamento se aplican a la harina de trigo que se comercialice en el territorio nacional para la venta directa al consumidor, como para la fabricación de productos de panadería, pastelería, galletería, pastas alimenticias entre otros.

A través del Oficio No. 201221402444791 del 22 de noviembre de 2012, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Salud y de la Protección Social emitió un comunicado a través del cual se dio alcance al Concepto Jurídico No. 66833 de 2012, emitido por ese Ministerio. En el citado documento ese Ministerio concluyó que: “( ) teniendo clara la obligación consistente en que la harina de trigo colombiana e importada debe estar fortificada, se da alcance a nuestro concepto No. 66833 de 2012, para concluir que no se hace necesario expedir el decreto que en forma taxativa contemple una fortificación a la harina de trigo importada, toda vez que debe entenderse que desde el año 1996, con la expedición del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAM) mediante documento Conpes 2847 y el Decreto 1994 de 1996, toda la harina de trigo y los productos que se elaboren a partir de la misma, sin distinción de su origen, deben contar con la respectiva fortificación”.

Mediante oficio No. 201321400637661 de 15 de mayo de 2013, el ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Promoción y Prevención hizo algunas precisiones respecto al alcance y contenido del citado concepto jurídico, a través del cual señala que: “( ) Sobre el particular se anota que el concepto se refirió a la aplicabilidad de la reglamentación en mención a la harina de trigo utilizada como materia prima en la 7 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elaboración de productos de panadería, galletería, pastas alimenticias, entre otros.

Vale la pena precisar que la comercialización en el país de estos alimentos, incluyen necesariamente los productos importados por cuanto son dirigidos al consumo por parte de la población colombiana. Por lo anterior, el titular del Registro Sanitario de estos productos debe garantizar el cumplimiento de la fortificación de la harina de trigo que emplea la elaboración de los mismos, se trate de alimentos elaborados en el país o importados”.

Asiá las cosas, se hace un llamado a todos los importadores y titulares de registros sanitarios productos importados cuyo ingrediente principal es la harina de trigo tales como productos de panadería, pastelería, galletería, pastas alimenticias, tortas, entre otros, para que garanticen el cumplimiento de lo establecido en Decreto 1944 de 1996 en cuanto a que los productos arriba mencionados sean elaborados con harina de trigo fortificada, en los niveles establecidos en la citada disposición [ ]”. 20.

El documento denominado por el demandante “Circular núm. 400-1378-15 de mayo de 2015”, expedida por el Director de Alimentos y Bebidas del INVIMA, indica lo siguiente: “[…] 400-1378-15 PARA: IMPORTADORES Y TITULARES DE REGISTROS SANITARIOS DE PASTAS, TORTAS, PRODUCTOS DE PANADERÍA Y DEMÁS PRODUCTOS IMPORTADOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO.

DE: DIRECCIÓN DE ALIMENTOS Y BEBIDAS-INVIMA ASUNTO: Solicitud Información de productos importados que contengan como ingrediente principal harina de trigo. Fecha: Mayo de 2015 En el marco de la aplicación del Decreto 1944 de 1996 “Por el cual se reglamenta la fortificación de la harina de trigo y se establecen las condiciones de comercialización, rotulado, vigilancia y control”, se solicita a los titulares de los registros sanitarios de productos panadería, pastelería, galletería y pastas alimenticias y demás productos importados al país, cuyo ingrediente principal es la harina de trigo, para que alleguen prontamente mediante anexo al expediente la ficha técnica del producto en la que se evidencia en su composición que el mismo ha sido elaborado a partir de HARINA DE TRIGO FORTIFICADA [ ]”. 21.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que los actos acusados no son susceptibles de control judicial, porque no ponen fin ni hacen imposible continuar una actuación administrativa, no deciden de fondo un asunto y tampoco crean, modifican o extinguen una situación jurídica. 22.

En efecto, la Sala le asiste razón al Despacho Sustanciador que rechazó la demanda, comoquiera que considera que los actos acusados simplemente rinden orientaciones e información sobre el cumplimiento del Decreto núm. 1944 de 28 de 8 Número único de radicación: 11001032400020220023500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 1996, “Por el cual se reglamenta la fortificación de la harina de trigo y se establecen las condiciones de comercialización, rotulado, vigilancia y control”, sin que se extienda el campo de aplicación del Decreto a los productos importados.

Conclusión 23. Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará el auto de 5 de agosto de 2022 proferido por el Despacho Sustanciador, mediante el cual rechazó la demanda, de conformidad con lo previsto en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437, que establece que se deberá rechazar la demanda “[…] [c]uando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 5 de agosto de 2022, por medio del cual el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, ORDENAR por Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, DEVOLVER el expediente del proceso de la referencia al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.