73001233300020150004602 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 25 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sección Segunda, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES El medio de control. La señora Amparo Emilia Peña Mejía, mediante apoderado, concurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que se precisan a continuación. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio DSAJ – 000463 del 7 de julio de 2014 mediante el cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Tolima negó el reconocimiento de la reliquidación de las prestaciones de la demandante con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, es decir, sin incluir la prima especial de servicios del 30%.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, (i) se ordene a la demandada a reconocer, liquidar y pagar a la demandante desde el 11 de enero de 2002 hasta el 30 de septiembre del mismo año y desde el 1º de junio de 2004 hasta la fecha de la demanda y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, teniendo como base para su liquidación el 30% de la asignación básica mensual que no se ha tenido en cuenta por cuanto ha sido computada por la administración como prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992;

(ii) pagar la diferencia salariales y prestacionales entre el valor a reliquidar y lo pagado por concepto de salario básico mensual que se efectuó durante los mismos extremos laborales señalados, así como las cotizaciones correspondientes a la seguridad social en salud y pensiones que se puedan ver incididos y que en el futuro se causen; (iii) Que así mismo se condene a la Nación a reconocer y pagar a la demandante desde el 11 de enero de 2002 hasta el 30 de septiembre del mismo año y desde el 1º de junio de 2004 hasta la fecha de la demanda y en adelante la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% del salario básico como agregación, adición o incremento o sobresueldo a la remuneración mensual;

(iv) que así mismo se condene a La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura a pagar a la demandante durante el período 11 de enero de 2002 hasta el 30 de septiembre del mismo año y desde el 1º de junio de 2004 hasta la fecha de la demanda y en adelante la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración básica que no se le ha reconocido ni cancelado; así como (v) Se condene a la demandada a pagar el salario básico en la misma proporción el cual no se ha reconocido ni pagado;

(vi) condenar en costas y perjuicios indemnizatorios a la demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA; (viii) Que se actualicen los valores conforme al IPC con el reconocimiento de los intereses respectivos; ix) se de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 196 del CPACA; x) se inapliquen la normas expedidas por el Gobierno Nacional en relación con la regulación de la prima especial entre los años 2009 a 2014. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata que la demandante viene prestando sus servicios a la Rama Judicial del Poder Público, primero por un período muy corto como Juez Laboral del Circuito, luego como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, desde el 1º de junio de 2004, a la fecha de presentación de la demanda. Afirma que desde su vinculación la actora recibió como remuneración mensual un “sueldo básico”, el cual sirve de base para la liquidación de sus prestaciones sociales que por Ley devenga como empleada de la Rama Judicial, además, mensual y habitualmente recibe una prima especial correspondiente al 30% de ese “sueldo básico”.

Sin embargo, para la liquidación de las prestaciones sociales sólo se tuvo en cuenta el llamado “sueldo básico” a pesar de que devengó en forma frecuente la prima especial del 30% y la bonificación por compensación descritas, lo cual realmente constituye salario para el caso de los Magistrados auxiliares de las Altas Corres. Teniendo en cuenta lo anterior, la actora solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales teniendo en cuenta la totalidad de los ingresos mensuales que devengó la demandante durante el tiempo trabajado en la alta corporación lo cual constituyó su salario mensual, ya que sólo se tuvo en cuenta el salario básico.

Mediante Oficio número DESAJ No. 000463 de fecha siete (7) de julio de dos mil catorce (2014) la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Tolima, negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones sociales de la actora incluyendo la prima especial equivalente a 30% del sueldo básico, argumentado que a pesar de devengarla mes a mes y haberse establecido la Ley 4ª de 1992 y estar consagrada en los Decretos anuales de salarios que ha expedido el Ejecutivo, constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocerse que esas mismas disposiciones son las que limitan el carácter salarial por dicho concepto.

Cita varios pronunciamientos que sobre el tema ha expedido esta Corporación, incluida la sentencia de nulidad objetiva proferida por esta Sala de Conjueces, mediante la cual se declaró la nulidad de las normas relativas a la regulación de la prima especial realizada por el Gobierno Nacional y contenida en los decretos dictados por éste durante los años 1993 hasta el 2007 Por último menciona que la conducta desplegada por la demandada viola el artículo 53 de la Constitución Política y los derechos adquiridos. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y concepto de violación. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 53, 55 y 58 de la Constitución Política de Colombia, así como los artículos 2. 14 y 15 de la ley 4ª de 1992; artículo 152 numeral 7 y Decreto10 de 1993.

Que «[a] la luz de tales disposiciones de rango superior, [su] salario y […] prestaciones sociales no tenían por qué ser disminuidos, al contrario, debian ir paulatinamente en aumento, y con mayor razón ello era irremediable cuando de una nueva prima se trataba, prima que además se concibió precisamente para ajustar el nivel salarial a rangos superiores de los servidores públicos del sector judicial.

De manera que al crearse una nueva prima para aumentar el salario, y no incrementarse este, sino por el contrario, disminuirse, se vulnero el cuadro normativo al que acá se hace mención, lo que de contera lleva a concluir que al negarse la administración judicial a remediar tan grave anomalía, también incurre en la violación de los preceptos previamente señalados.

En cuanto a la Ley 4ª de 1992, señala que su artículo 2º previó que en ningún caso se podrían desmejorar los salarios y prestaciones a sus destinatarios. Reitera que durante todo el tiempo de vinculación de la demandante a la Rama Judicial siempre le han liquidado sus prestaciones sociales, sin incluir como factor salarial el 30% del salario que correspondía a la prima especial.

Señala así mismo el acto demandado como violatorio del bloque de constitucionalidad convenios 95, 100 y 111 de la OIT, Convención Americana de Derechos Humanos, capítulo III, Derechos Económicos, Sociales y Culturales artículo 26 y la Ley 270 en artículo 152, numeral 7. 1.6 Contestación de la demanda. La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sobre los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Expresa que «[…] por mandato legal expreso del Artículo 14 de la Ley 4° de mayo 18 de 1992, la prima especial, no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la sentencia C-279 de 1996 la cual declaró exequible la frase “sin carácter salarial” del citado Artículo lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, se reitera ya fue objeto de análisis y decisión de fondo por la Corte Constitucional por ende se constituye como COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL».

Por último, propuso como excepción la de prescripción trienal y la innominada 1.7 Sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Tolima en providencia de 21 de julio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar probado que la denominada “Prima Especial” se viene pagado a la demandante como una sustracción de su salario, lo que equivale a que el mismo disminuyó en un 30% al igual que la liquidación de sus prestaciones sociales; refiriendo: «[…] A primera vista se observa, que es bien distinto el contenido y alcance del grupo de decretos que desarrollan la prima previendo que los servidores judiciales ´”tendrán derecho a percibir una prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% del salario básico” al contenido de aquellos decretos que preceptúan “que se considerará como prima sin carácter salarial. el 30% del salario básico…”,(sic) el primer contenido instituye una prestación como valor adicional al salario, mientras que el segundo, considera una parte del salario como prima especial.

Con este último texto, el Gobierno no está creando nada adicional al salario, no instituye prima alguna, como quiera que a un porcentaje de la remuneración básica se le dé la connotación de prima, se incorpora ésta dentro del salario vasco y este porcentaje de prima que es parte del sueldo, se le resta a éste su carácter salarial (sic)». Considera el a quo que los decretos crean una antinomia jurídica ya que no está creando un valor agregado al salario, sino que a éste como remuneración básica se le está reduciendo en un 30% su carácter prestacional.

Luego de la sustentación general y particular del caso, trae y acoge varias sentencias dictadas por esta Corporación en el caso de la prima especial, para, concluir como ya lo había anunciado en sus consideraciones, accediendo a las pretensiones de la demanda, realizando por tanto declaraciones y condenas en el siguiente orden: Declarativas: (i) no probada la excepción de prescripción; ii) La inaplicación de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 2008 y 2011 regulando la Prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y, iii) La nulidad del acto demandado.

Como consecuencia, produjo las siguientes condenas: «[…] a reconocer y pagar a la demandante AMPARO EMILIA PEÑA MEJÍA desde el 11 de enero de 2002 hasta el 30 de septiembre de 2002 y desde el 01 de junio de 2004 hasta la fecha y en adelante, mientras permanezca vinculada como servidor judicial, la prima mensual sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 100% del salario básico legalmente previsto en los decretos anuales del Gbierno Nacional>>.

Igualmente ordena pagar el equivalente 30% del salario como prima especial, como una adición al mismo durante los mismos extremos laborales, así como la reliquidación de las prestaciones sociales en la misma proporción; a la actualización de los valores que resulten de la liquidación y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de Ley. 1.8 Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la parte accionada, interpuso recurso de apelación, al considerar que la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, definió la constitucionalidad de la prima especial, sin carácter salarial.

TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 15 de febrero de 2018 y admitido por esta Corporación a través de proveído del 5 de marzo de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem la demandada allegó alegatos de conclusión, así mismo la parte demandante presentó escrito de alegatos el Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 1. Problema jurídico Se contrae a establecer: i) Si existe coexistencia entre la Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la Bonificación por Compensación establecida en el Decreto 610 de 1998; y, ii) si las prestaciones contenidas tanto en una como en otra disposición constituyen factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de la demandante.

Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituiría un “precedente con carácter vinculante” si fuere el caso, a examinar si está precedido de la misma situación fáctica y jurídica. 2.

Posición del Consejo de Estado, en relación con la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente manera: «1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás».

(subraya la Sala) De otro lado, la misma sentencia abordó el estudio del tope de la Bonificación por Compensación, determinando que en ningún caso podrá superar el 80% de lo que devengan los Magistrados de superior jerarquía, sobre este aspecto señaló: “II. DE LA PRIMA ESPECIALY LA BOFICIACIÓN POR COMPENSACIÓN Y LIMITES. Debe aclararse que si bien, el análisis efectuado en este acápite no resuelve el caso concreto, su desarrollo es necesario a la luz de las reglas jurisprudenciales que se adoptarán con esta decisión, para el entendimiento general del tema que se aborda.

El Legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad. Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los reajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 mediante el cual se creó la bonificación por compensación. Este Decreto dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no puede ser inferior a un porcentaje de ingreso de los de primer nivel.

Dicha compensación se efectuó por medio de un sistema de anclaje, que se aplicó de manera escalonada a tres años, consistente en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70 % y para el 2001 en adelante al 80 %.

Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, «La prima especial de la Ley 4a pasó a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 10 del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones, tal como y se había afirmado en la Ley 332 de 1996». Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4a de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de Tribunales y similares.

Expresado en otras palabras: el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral”. De las expresiones contenidas en la sentencia de unificación se infiere con claridad meridiana la imposibilidad jurídica de pagar a un mismo funcionario la prima especial y adicionalmente, la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 sin que supere el Salario de sus superiores funcionales que son los Magistrados de las Altas Cortes.

Téngase en cuenta que el Decreto 610 de 1998 estableció para sus destinatarios un tope del 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes; y, si a ese 80% se le suma el 30% superaría por contera en el 100% el salario de estos últimos, lo que traería como consecuencia el desequilibrio laboral entre los funcionarios ubicados en la cúspide o de primer nivel con relación a los del segundo nivel y ahí si se rompería el principio de igualdad teniendo en cuenta la diferencia de jerarquía, de requisitos y de funciones entre unos y otros, así como el principio de que a trabajo igual corresponde un salario igual, contemplado por el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo, que busca evitar tratamientos desiguales; principio desarrollado por nuestra Corte Constitucional a través de la Sentencia T-018-1999 a través de la cual expresó que “señalado que el derecho a la igualdad, no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones”, principio y jurisprudencia aplicable al sub lite, teniendo en cuenta que se trata de diferentes funcionarios, en diferentes niveles, con responsabilidades diferentes, requisitos diferentes para el desempeño del cargo, etc. 3.

Posición del Consejo de Estado, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal. En la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: «Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969».

De acuerdo con esa jurisprudencia -se insiste de carácter obligatorio- la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se estableció como un incremento sobre el salario básico y no como un porcentaje de este. En la medida entonces en que se hizo una interpretación que no se corresponde con la finalidad de la norma, se desconocieron derechos laborales de los servidores judiciales al disminuirse su asignación básica mensual en un treinta por ciento (30 %). 4.

Análisis de los presupuestos jurídicos y jurisprudenciales aplicables al caso concreto. En relación con lo manifestado en el recurso de Apelación interpuesto por el apoderado de la demandante en el sentido que “le corresponde al Consejo de Estado demostrar que, tanto la Prima Especial como la Bonificación por Compensación no son una contraprestación directa del servicio … para concluir que no es salario o factor salarial de acuerdo con el precedente” de la Corporación, se permito la Sala hacer claridad a dicha afirmación fundamentada en la evolución legal y jurisprudencial de las prestaciones en comento y el contexto en que éstas se venían pagando por parte de las Entidades Públicas, ante de que se expidieran la aludida sentencia de nulidad así: 4.1 En cuanto a la Prima Especial, como primera medida debe tenerse en cuenta que las sentencias que cita el apelante corresponden a los años anteriores a que se declara la nulidad de los Decretos que regulaban año por año esta prestación, cuales fueron: Artículo 9 del Decreto 51 de 1993 Artículos 9 y 10 del Decreto 54 de 1993 Artículo 6 del Decreto 57 de 1993 Artículo 9 del Decreto 104 de 1994 Artículo 6 del Decreto 106 de 1994 Artículos 9 y 10 del Decreto 107 de 1994 Artículos 10 y 11 del Decreto 26 de 1995 Artículo 7 del Decreto 43 de 1995 Artículo 9 del Decreto 47 de 1995 Artículo 9 del Decreto 34 de 1996 Artículos 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996 Artículo 6 del Decreto 36 de 1996 Artículo 9 del Decreto 47 de 1997 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997 Artículo 6 del Decreto 76 de 1997 Artículo 6 del Decreto 64 de 1998 Artículo 9 del Decreto 65 de 1998 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999 Artículo 9 del Decreto 43 de 1999 Artículo 6 del Decreto 44 de 1999 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000 Artículo 9 del Decreto 2739 de 2000 Artículo 7 del Decreto 2740 de 2000 Artículo 9 del Decreto 1474 de 2001 Artículo 7º del Decreto 1475 de 2001 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001 Artículo 7 del Decreto 2720 de 2001 Artículo 9 del Decreto 2724 de 2001 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001 Artículo 6 del Decreto 673 de 2002 Artículo 9 del Decreto 682 de 2002 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003 Artículo 9 del Decreto 3568 de 2003 Artículo 6 del Decreto 3569 de 2003 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004 Artículo 9 del Decreto 4171 de 2004 Artículo 6 del Decreto 4172 de 2004 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005 Artículo 9 del Decreto 935 de 2005 Artículo 6 del Decreto 936 de 2005 Artículo 9 del Decreto 388 de 2006 Artículo 6 del Decreto 389 de 2006 Artículo 9 del Decreto 617 de 2007 Artículo 6 del Decreto 618 de 2007 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007 Artículos 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007 La ratio decidendi de esta sentencia, así como las enunciadas por el demandante fue: si el 30% de prima especial que tomaba la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del 100% de la conformación del salario de los funcionarios que tenían derecho a ella constituía o no factor salarial.

Esto se demuestra en el texto de la aludida sentencia, veamos: “El actor le endilga al Gobierno la interpretación errónea de la norma pues al restar el 30% del salario de los empleados de que trata la Ley 4ª de 1995, se modifica la remuneración en su integridad con menoscabo de los derechos de los trabajadores, alejándose de la definición de salario que trae el Código Sustantivo del Trabajo, que le asigna la atribución de influir en las prestaciones sociales, pues se calculan a partir del salario básico” Seguidamente, el demandante describe las siguientes características de la prima creada por la Ley 4ª de 1992: 1ª) "Es un componente de la remuneración o ingreso de los funcionarios que es renta de trabajo aunque no tiene el carácter de salario"[1], es decir que no puede ser tenida en cuenta para el cálculo de las prestaciones sociales de los trabajadores, dado que así lo determinó la mencionada Ley 4ª. 2ª) "Es un aumento que debe decretarse entre el 30% y el 60% del salario básico"[2], no una disminución del mismo, como erróneamente los decretos demandados lo hicieron.

En efecto, pretendiendo cumplir lo ordenado en la Ley, dicen que la prima que se establece en el 30% "hace parte del salario básico"[3], es decir, incluyeron tal prima dentro de la cuantía del salario básico, disminuyéndolo al 70%, con menoscabo de los derechos de los trabajadores. Concluye que violaron, entonces, la Ley 4ª de 1992 y el Código Sustantivo del Trabajo. 3ª) "La prima como derecho laboral no es una sanción ni un gravamen al salario", sino obviamente un aumento, pues la ley la ordenó como tal, de conformidad con "(…) las normas constitucionales que no admiten enmiendas legislativas por medio de actos administrativos ni desmejorar derechos adquiridos de los trabajadores"[4].

La prima es, entonces, "(…) un beneficio, una especie de sobresueldo o de aumento que han de recibir los funcionarios listados en la Ley 4ª"[5], tal y como lo entendió el Consejo de Estado en sentencia del 15 de abril de 2004[6]”. En sus argumentaciones expresa la referida sentencia: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.

Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico.

La diferencia se evidencia en el siguiente ejemplo, para el cual hemos tomado un salario básico de $10.000.000:. Corolario tenemos que en esta sentencia se estudió, conforme a las pretensiones de la demanda Si el 30% que tomaba la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como prima especial, constituía o no parte del salario de los funcionarios que la percibían y, De ser ello así si debían reliquidarse las prestaciones sociales con esa porción de salario.

La conclusión fue que el Gobierno Nacional en la interpretación realizada al artículo 14 de la Ley 4a 1992, tomó una porción del salario de los funcionarios para darle la denominación de “Prima Especial”, siendo errónea esta interpretación por cuanto que trata la prima de un plus o sea adicional al salario y por ello, debían reliquidarse las prestaciones sociales de los funcionarios que la percibían en la misma proporción. Por eso se reitera las consideraciones de esta decisión cuanto expone: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.

De ahí que la misma Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, profirió el 2 de septiembre de 2019 sentencia, para unificar el criterio jurisprudencial en relación con la aplicación de la Prima Especial referida, realizando, además, el ejercicio de ponderación entre los derechos constitucionales de los trabajadores con enfoque en los tratados internacionales suscritos por Colombia, los reconocidos en normas legales y los establecidos en Decretos del Gobierno Nacional, llegando al siguiente razonamiento con relación a dicha prestación y su carácter salarial: “I. PRIMA ESPECIAL, CONSAGRACIÓN Y FORMA DE LIQUIDACIÓN. En primer lugar, el artículo 150 de la Constitución Política atribuye al Congreso de la República la función, entre otras, de expedir leyes y, mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Con ocasión de dicha atribución constitucional, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual estableció «(…) las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones (…)».

En general, se advierte de la exposición de motivos de la mencionada norma que el propósito del legislador, entre otros, fue el de: (i) establecer parámetros generales fundados en la protección y progresividad de los derechos laborales de los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros; (ii) reconocer a los servidores de la Rama Judicial un salario adecuado a la importancia de sus funciones y así «fortalecer la rama judicial» y;

(iii) «elimin[ar] las descompensaciones en la escala de remuneración» de esta. En el artículo 14 de la mencionada ley, el Congreso de la República creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

“Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. “PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad».

(Destaca la Sala). En efecto, la norma previó que dicha prima, no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996, en la que se adujo: «el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.» A partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996, el carácter no salarial de la mencionada prestación, fue modificado en el sentido de que esta debía tenerse en cuenta para efectos de conformar la base de liquidación respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que, a la fecha de su entrada en vigencia, se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.

El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para determinar el porcentaje de la prima especial que, según el legislador, debía oscilar entre el 30 y el 60 % del salario básico, aspecto que ha sido regulado por el ejecutivo anualmente a partir de 1993, al expedir los decretos salariales de los servidores públicos”. Así mismo siguiendo el orden analítico de dicha sentencia, en segundo lugar, se dijo que el ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos, así como el previsto en el Decreto 57 de 1993, aplicable a los funcionarios que renunciaron al régimen ordinario y optaron por este y, a quienes se vincularon a partir de su vigencia. Frente al régimen de acogidos al Decreto 57 de 1993, determinó que «el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial», situación necesaria de corregir.

Ahora, frente al régimen salarial de los no acogidos, se estableció que «los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992».

En tercer lugar, es importante destacar que el entendimiento del concepto de prima ha sido abordado por el Consejo de Estado al señalar que el título de «primas» significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.

De manera, que si se examinan las diferentes sentencias dictadas por esta Corporación a través de sus Salas, podremos llegar a la conclusión que si bien se ha declarado la nulidad de los Decretos del Gobierno Nacional que regulan la prestación establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, demandados unos en acción de nulidad objetiva y otros en nulidad y restablecimiento del derecho y se ha ordenado la reliquidación de las prestaciones sociales, lo ha sido bajo el entendimiento que esta prestación no forma parte del salario, contrario a como venía pagándola la Dirección Ejecutiva ya que la DEAJ que extraía del salario dicha prima especial, veamos el texto de una de las sentencias citadas por el demandante: “Dirá la Sala que conforme a los antecedentes jurisprudenciales que demostraron el carácter salarial del 30% de la asignación básica mensual estipulada como prima, es del caso revocar la sentencia impugnada y en consecuencia en aplicación del artículo 4º de la Constitución Nacional ordenar la inaplicación por inconstitucional de los artículos 7 de los Decretos Nos. 2740 de 2000, 2720 de 2001 y 6º de los Decretos números 673 de 2002 y 3569 de 2003, en cuanto previeron como prima sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penas del Circuito Especializados, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar y la nulidad parcial de los Actos acusados habida cuenta que desmejoraron laboralmente los derechos prestacionales de la actora; ordenado a título de restablecimiento del derecho la reliquidación del 30% con incidencia en las prestaciones legales ….

Excepto el auxilio de cesantías como quedó expuesto”. (subraya y resalta la Sala) Así mismo, al referirse esta Corporación al resolver demandas instauradas contra los Decretos que desarrollan en diferentes Instituciones la Prima Especial a través de las acciones de nulidad encaminadas a determinar la ilegalidad de las mismas por cuanto dispusieron expresamente que el 30% del salario básico mensual de los servidores allí enunciados se consideraba como “prima especial” y por cuanto según voces del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dicha prima no constituye factor salarial, a estos funcionarios se les liquidaban sus prestaciones sociales sobre el 70% del salario básico, circunstancias abiertamente inconstitucional e ilegal, razón de prosperidad de dichas demandas, pues según la misma Corporación, al imputar como prima especial de servicio una parte del salario de algunos de aquellos funcionarios, se desconocieron los principios, las reglas generales, objetivos y criterios que gobiernan la fijación del régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, Fiscalía General y otros, circunstancias que, en sentir del demandante, generan la configuración de la causal de nulidad denominada desviación de poder; en palabras precisas se indicó que el 30% previsto en las normas anuladas realmente es parte del salario.

Ahora bien, Como la aquí demandante, viene fungiendo como Magistrada de Tribunal desde el año 2004 y por ende, es beneficiaria de la Bonificación por Compensación, necesario resulta en esta decisión referirnos a ella, por la necesaria relación de la prima especial que se reclama y la Bonificación por Compensación, así: Bonificación por Compensación. Cosa diferente sucede con la bonificación por compensación, en razón a que como quedó antes visto, la misma fue creada por el Decreto 610 de 1998, dictado en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992 y en palabras de la H. Corte Constitucional: «La prima especial de la Ley 4a pasó a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 10 del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones, tal como y se había afirmado en la Ley 332 de 1996».

En este orden de ideas, se saldría de su contexto que además de pagarse la Bonificación por Compensación a la demandante, adicionalmente se pagara la Prima Especial, en proporción que supere el 80% del salario de los funcionarios del primer nivel; y, como si fuera poco agregara al salario para la liquidación de las prestaciones sociales por cuanto que existiendo la compensación de los salarios de los funcionarios destinatarios del Decreto 610 de 1998, en un 80% de lo percibido por todo concepto por lo Magistrados de las Altas Cortes y no siendo constitutivo todos los componentes del salario de éstos, de factor salarial, al hacerse constituir la bonificación por compensación en carácter salarial, superaría lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, lo que traería como consecuencia desequilibrio entre lo percibido por uno y otro, si además de ello, se reitera, se adicionan estas sumas para la liquidación de las prestaciones sociales superarían descomunalmente los funcionarios del segundo nivel a los del primer nivel, apartándose de lo que quiso i) el Constituyente de 1991 y, ii) el Legislador al expedir la Ley 4ª de 1992, cuyo espíritu fue nivelar los salarios con sentido de equidad.

Así pues, considera la Sala que no hay lugar a que se reliquiden las prestaciones sociales de la demandante con la inclusión de la Prima Especial ni pagar ésta adicionalmente. haciendo claridad así mismo en relación a los siguientes aspectos: Hace claridad esta Sala que esta bonificación no constituye factor salarial, teniendo en cuenta: Que así lo dispuso el párrafo 2º del referido Decreto 610 de 1994, que en su tenor literal expresa: “La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes”, norma sobre la cual se peticionó su inaplicación y, Porque de dársele alcance de factor salarial a la Bonificación por Compensación, superaría el 80% de lo percibido por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes, ya que los componentes de la prima especial de éstos últimos no son constitutivos de factor salarial.

Con relación a este tema, ha sido también reiterada la jurisprudencia de esta Corporación proferida a través de su Sala de Conjueces, como se observa entre otras, en la siguiente: “No constitución de la Bonificación por Compensación como factor salarial En lo pertinente a la solicitud de la demandante para que la bonificación por compensación que hace parte de la remuneración mensual que percibe sea considerada como factor salarial para efectos prestacionales y frente a la cual la Administración Judicial sostienen que dicha bonificación sólo constituye factor salarial para efectos pensionales y no prestacionales tenemos: Sobre este aspecto, precisa recordar que esta Sección de manera reiterada ha reafirmado que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no son factores salariales para la liquidación de las prestaciones sociales, pero si es factor salarial para la liquidación de las pensiones de vejez e invalidez total o parcial.

En ese sentido le asiste razón a la demandada al oponerse a la pretensión de que la bonificación por compensación sea considerada factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de la demandada y no le asiste razón al Agente del Ministerio Público y parte demandante en razón a que como se ha manifestado tanto por la Corte Constitucional y por esta misma Sala, con la bonificación por compensación se nivela el salario de los Magistrados de Tribunales y homólogos entre ellos los Procuradores Judiciales II al 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, incluida la Prima Especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 dentro de la cual va incluida las cesantías de los Congresistas.

Luego, al establecer el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que “Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere …” indica esto que si la prima especial percibida por los Magistrados de las Altas Cortes es sin carácter salarial y la Bonificación por Compensación de los Magistrados de Tribunales Superiores, Procuradores Judiciales II y homólogos es del 80% de lo que por todo concepto perciben los primeros, incluida la prima especial, de asignarle a dicha bonificación el carácter salarial, superaría el 80% de lo que perciben los Magistrados de Altas Cortes, ya que se denota claramente la relación directa entre bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.

Por ello el Decreto 610 señaló taxativamente que dicha bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza. Ahora, la norma que instituyó la denominada bonificación por compensación no ha sido controvertida en momento alguno ante la jurisdicción de lo contenciosa administrativa en procura de su nulidad, ni en la demanda que se falla se propuso excepción alguna, hay que atender su plena vigencia, lo que de suyo supone encontrarse ajustada a la Constitución y a la Ley, por lo que se impone su aplicación por esta Sala, no habiéndose propuesto además solicitud de inaplicación o excepción alguna en su contra.

Lo anterior teniendo en cuenta además el mandato contenido del artículo 230 de la Constitución Política, según el cual los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la Ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho o la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial, así como en sujeción a lo previsto en la Ley 270 de 1996, razón por lo que le asiste la razón a la recurrente en su condición de demandada y no al Ministerio Público sobre el punto aquí tratado”. 5.

Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: Que la demandante fue vinculada desde el año 2004 como Magistrada de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué. El régimen salarial aplicable al presente caso es el previsto por el Gobierno Nacional para la Rama Judicial. Así mismo observa la Sala que la demandante es destinataria de la Bonificación por Compensación creada a través del Decreto 610 de 1998, norma ésta dictada en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, cumpliéndose así con la nivelación del segundo nivel de funcionarios de la Rama Judicial elevando el monto de sus salarios al 80% de lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes, equiparación que equivale a la prima especial.

La demandante presentó a través de apoderado, derecho de petición con el fin de que se reliquiden sus prestaciones sociales con la inclusión de la Prima Especial, además que se le pagara el 30% adicional al salario. En esas condiciones, teniendo en cuenta que la demandante es destinataria de la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, que elevó los salarios de los Magistrados de Tribunal, entre otros, al 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes y que de adicionarle el 30% a esa cifra superaría el salario que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, lo cual rompería con los principios de proporcionalidad, igualdad y el referido en el Pacto de San José de Costa Rica que señala: “a trabajo igual – salario igual” principio éste que de accederse a las pretensiones se vería comprometido como quiera que hablamos de diferentes rangos en la escala laboral entre el demandante y los Magistrados de Altas Cortes, entendido éstos como niveles jerárquicos; los cuales comportan diferentes funciones, diferentes grados de responsabilidad, diferentes requisitos y calidades para desempeñar uno y otra dignidad, así como que incluirles estos conceptos en la liquidación de sus prestaciones sociales resulta además desproporcionado; razón por lo que la Sala mantendrá la legalidad de del acto demandado, en cuanto se refiere a la no reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la Bonificación por Compensación y la Prima Especial, ni pagarse ésta como un agregado a lo que ya devenga, razón por la que se revocará la sentencia recurrida.

Haciendo, por último, la siguiente apreciación: en ningún caso el salario de los Magistrados de Tribunal y homólogos puede ser superior al 80% de lo que devengan por todo concepto los Magistrados de las Altas Cortes que lleva dentro de su componente las cesantías de los Congresistas, pero tampoco inferior a dicho porcentaje, de tal forma que si por alguna circunstancia el salario de aquéllos resulta inferior a ese 80% debe ser homologado hasta alcanzarlo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVÓCASE la sentencia recurrida proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima de fecha 25 de julio de 2017, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.

SEGUNDO. Como consecuencia, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.