1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Carga argumentativa.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Oscar Mauricio Ossa Vargas contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.
El 2 de julio de 2024, el señor Oscar Mauricio Ossa Vargas presentó demanda de tutela 2 contra el Tribunal Administrativo del Caquetá y la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que se dejen sin efectos las sentencias del 28 de abril de 2021 y 21 de marzo de 20243 proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4 que promovió contra la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos disciplinarios de primera y segunda instancia, a través de los cuales se le sancionó con destitución e inhabilidad por 10 años. 2.
Mediante fallo de 21 de marzo de 2024, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B confirmó la decisión de primera instancia. Consideró que, en tanto la falta cometida por el señor Ossa Vargas era de carácter continuado no existió 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Invocó sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y reparación integral. 3 Notificada el 25 de junio de 2024. 4 Radicado número 18001-23-33-000-2018-00067-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 prescripción de la acción disciplinaria, debido a que el término de 5 años empezó a correr desde el 13 de diciembre de 2010 y, como el fallo fue notificado personalmente al sancionado y a su apoderado en el mes de octubre de 2015, era claro que estuvo dentro del término legal.
Finalmente, adujo que no existió incongruencia en las decisiones reprochadas, pues los argumentos con los que se desató el recurso de apelación guardaron relación con los que se analizaron en la imputación. 3. En su demanda de tutela la parte accionante indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una violación directa de la Constitución Política, en tanto se abstuvieron de declarar nulos los actos demandados, cuando evidentemente dichas decisiones sancionatorias desconocieron el principio de congruencia y la prescripción de la acción disciplinaria. 4.
Explicó que no hubo correspondencia entre el acto de formulación de cargos y las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia, toda vez que, tanto en el auto que formuló cargos como en la providencia que materializó el reproche disciplinario en primera instancia, se le recriminó al señor Ossa Vargas el hecho de haber elaborado y suscrito los estudios previos y el concepto técnico ST-096-2010, que sirvieron de fundamentó para la celebración del contrato 126 del 13 de diciembre de 2010, sin embargo en el fallo de segunda instancia se adicionó un aspecto fáctico del cargo, cuando se le censuró su participación en la audiencia pública de revisión y asignación de riesgo dentro de la licitación pública LIC-IMOC-004-2010, así como que hizo parte del acta de audiencia pública de adjudicación de la licitación pública, circunstancias que no fueron enrostradas en el auto de cargos, ni en el fallo de primera instancia. 5.
Fundó su pretensión en una sentencia del 30 de junio de 2016 del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A (no indicó el radicado), que estudió un caso similar, y concluyó que: (i) se desconoció su derecho fundamental a la defensa, al haberse variado el cargo, sin que se le hubiese dado la oportunidad de defenderse de dicha imputación, pues con la decisión de segunda instancia se concluyó la actuación administrativa sancionatoria; y (ii) no se reconoció el fenómeno prescriptivo, sobre el cual explicó que, en la medida en que se le imputó el cargo único de participar en la etapa precontractual, su actividad culminó cuando se realizaron los estudios previos y el concepto técnico, esto es el 4 de octubre de 2010, por lo que la notificación del fallo de primera instancia realizada el 10 de noviembre de 2015, determinó la prescripción de la acción disciplinaria, pues transcurrieron más de 5 años entre los hechos por los cuales se le investigó y este último acto procesal. 6.
Añadió que la decisión disciplinaria de segunda instancia incurrió en una flagrante vulneración al debido proceso, pues dio una interpretación extensiva y desbordada de los límites del tipo disciplinario, con el mero objetivo de enervar el fenómeno de la prescripción. A su entender, no era jurídicamente aceptable que el fallador de instancia negara la configuración de la prescripción bajo el argumento de ampliar la Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 participación del actor en la etapa precontractual, la cual había sido limitada a dos actuaciones.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7. Por auto de 15 de julio de 20245, se admitió la presente acción y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas. También se vinculó a la Procuraduría General de la Nación, en calidad de tercero interesada y se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B6 8. Solicitó negar el amparo, argumentando que con la decisión adoptada no se vulneró derecho fundamental alguno. 9. Resumió la decisión cuestionada para explicar que en el fallo disciplinario de segunda instancia se mantuvo incólume tanto la imputación fáctica como la jurídica.
En el mismo se insistió en que el disciplinado incumplió sus deberes funcionales y dio lugar al detrimento patrimonial de la entidad municipal, al sobreestimar las cantidades de obra proyectadas y consignar sobrecostos en algunos materiales, en el marco de la etapa precontractual. Para arribar a la anterior conclusión, se tuvo en cuenta que el disciplinado firmó, en su orden, los estudios previos y el concepto técnico que derivaron en la celebración del contrato, lo que tuvo como consecuencia un pago indebido en detrimento del presupuesto del municipio. 10.
Sostuvo que no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria, debido a que el fallo sancionatorio de primera instancia fue notificado personalmente al señor Oscar Mauricio Ossa Vargas el 2 de octubre de 2015 y a su apoderado el 7 de octubre de 2015, esto es, dentro del término legal. (ii)Tribunal Administrativo del Caquetá7 11.
Manifestó que la acción de tutela no puede ser utilizada para reabrir debates propios de las instancias ordinarias de los procesos judiciales, lo cual se observa en el presente caso. El actor se limitó a repetir los argumentos con los que sustentó sus pretensiones en sede ordinaria, los cuales fueron atendidos en la sentencia objeto de tutela, con estricto apego a la legislación y la jurisprudencia. (iii) Procuraduría General de la Nación8 12.
Indicó que no se vislumbraba que dentro de sus consideraciones las autoridades judiciales accionadas hayan incurrido en algún tipo de vulneración a las garantías 5 Notificado el 17 de julio de 2024. 6 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 9 folios. 7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 4 folios. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 10 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 fundamentales invocadas. Sostuvo que la presente acción resulta a todas luces improcedente, como quiera que la pretensión se encuentra única y exclusivamente dirigida a generar una tercera instancia judicial dentro de la problemática tratada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos fallos se emitieron en forma correcta y con apego de las normas que regulan la materia.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 13. La Sala no encuentra que los argumentos que presenta el accionante se proyecten como trasgresión de los derechos fundamentales que invoca. Por el contrario, la revisión de los mismos permite advertir que el asunto carece de relevancia constitucional ante la falta de carga argumentativa. 14.
La parte actora indica que la autoridad judicial accionada9 incurrió en una violación directa a la Constitución, por no acceder a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, cuando evidentemente los mismos desconocieron el principio de congruencia y la prescripción de la acción disciplinaria. Lo anterior evidencia que ninguno de los reparos se orienta a censurar yerros predicables de la providencia adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sino que se dirigen contra las decisiones disciplinarias. 15.
En ese sentido, se tiene que el actor no expuso el motivo por el cual las tesis y explicaciones consignadas por el Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección B en el fallo acusado son contrarias a derecho, o si con ellas la autoridad incurrió en algún tipo de defecto, que posibilite al juez constitucional su intervención, así sea de forma transitoria, para proteger un derecho fundamental. 16.
El defecto por violación directa a la Constitución se configura cuando: (a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; (c) los jueces con sus fallos vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución y;
(d) el juez omite aplicar la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de que la norma a la que se sujeta el caso es incompatible con la Constitución, incluso si las partes no solicitaron tal aplicación10. 17. Ninguno de los reparos formulados en la acción de tutela tiene relación con la anterior caracterización. Tampoco se pueden encuadrar en alguna otra causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Lo anterior, debido a que el señor Ossa Vargas se dedicó a cuestionar de forma extensa 9 Solo se hará el análisis respecto del fallo de 21 de marzo de 2024 proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, en la medida en que fue el que resolvió la litis del asunto, de manera definitiva. 10 SU-388 de 2021 Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 las decisiones del proceso disciplinario, a través del cual la Procuraduría General de la Nación lo destituyó e inhabilitó por 10 años.
Asunto que, valga recalcar, ya fue objeto de debate por los jueces ordinarios de la causa, dentro de un proceso en el cual se garantizaron los derechos de defensa y contradicción de todas las partes, por lo que no habría lugar a realizar ningún tipo de análisis adicional. 18. En ese contexto, no basta con que la parte accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho. 19.
Esa ausencia de argumentos respecto a la presunta configuración de un yerro de raigambre constitucional que habilite la intervención del juez constitucional, pone en evidencia la clara intención de prolongar el debate sobre la legalidad de la sanción disciplinaria. 20. Para esta Sala resulta evidente que la parte actora pretende convertir esta acción constitucional en una tercera instancia. La revisión del expediente permite evidenciar que en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 21 de marzo de 2023, el demandante también alegó que en el proceso disciplinario adelantado en su contra, la Procuraduría General de la Nación en segunda instancia modificó el núcleo fáctico del cargo endilgado lo que le vulneró su derecho al debido proceso.
Además, desconoció que el fallo de primera instancia fue notificado solo el 10 de octubre de 2015, fecha en la cual ya había operado el fenómeno de la prescripción. 21. Ambos asuntos fueron analizados de forma razonable por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B en el fallo acusado. Respecto a lo primero, la autoridad judicial accionada explicó que, en lo relacionado con los elementos de tipicidad de la conducta, ilicitud sustancial y culpabilidad, aparecía con meridiana claridad la invariabilidad de la conducta reprochada al disciplinado desde el pliego de cargos hasta que se desató el recurso de apelación. En ese sentido, coligió que la Procuraduría General de la Nación no desconoció el principio de congruencia, pues en el fallo no se cambiaron los elementos esenciales de la imputación realizada, previamente conocida por el actor y hacia la cual dirigió sus argumentos defensivos. 22.
Por otra parte, en lo concerniente con la prescripción de la acción disciplinaria, empezó por estudiar si la falta endilgada al señor Ossa Vargas era de carácter continuado o permanente. Explicó que todas las decisiones fueron claras en precisar, de un lado, que la conducta del encartado se presentó a lo largo de la etapa precontractual, en atención a los estudios previos del 24 de septiembre de 2010 y del concepto técnico ST-096-2010 del 4 de octubre de 2010 que fueron suscritos por él, en su calidad de Subdirector Técnico del IMOC y, del otro, que la comisión de la Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 falta culminó con la suscripción del contrato 126 del 13 de diciembre de 2010, cuyo sobrecosto causó un perjuicio económico al municipio. 23.
Con base en lo anterior, adujo que el hecho de que en la actuación administrativa disciplinaria se haya precisado que la conducta se dio con ocasión de la suscripción de los aludidos documentos, ello no implicaba que inmediatamente se hubiera concretado la conducta. Por lo tanto, estableció que se trató de una falta continuada, en tanto el daño al bien jurídico protegido se presentó o materializó con la suscripción del contrato el 13 de diciembre de 2010, por lo que desde esa fecha debía contarse la prescripción. 24.
En razón a ello, concluyó que no hubo prescripción de la acción disciplinaria, toda vez que el término de 5 años establecido en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 finalizó el 13 de diciembre de 2015 y, como el fallo fue notificado personalmente al sancionado y a su apoderado en el mes de octubre de ese mismo año, era claro que estaba dentro del término legalmente establecido. 25.
Bajo el anterior escenario, la parte actora esgrimió los mismos argumentos que expuso en el recurso de apelación que promovió contra la decisión de primera instancia y, que a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y completa en el proveído ahora cuestionado. 26. En esa medida, esta Sala de Subsección no identifica algún motivo por cual deba intervenir en el caso bajo estudio, pues del contenido de la decisión acusada se observa que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el juez ordinario valoró de forma razonable el acervo probatorio obrante en el expediente de cara a los reproches puestos a su consideración, confrontándolo con el marco legal aplicable.
Lo que descarta un ejercicio arbitrario de la jurisdicción, que merezca un reproche constitucional. 27. De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo. 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03379-00 Accionante: Oscar Mauricio Ossa Vargas Accionado:Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF