CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02752-01 Demandante: Ramiro José García Ayala y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Defecto sustantivo y fáctico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud Ramiro José García Ayala, Yaremis, Yamile y Giovani García Ayala, Olga de Jesús Ayala Castillo, Ramiro José García Aljure, Andrés Felipe y Greis Kely García Carrascal promovieron solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de los autos proferidos el 6 de diciembre de 2023 y el 24 de abril de 2024 por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 11001-33-36-037-2023-00141-01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expusieron lo siguiente: i) Ramiro José García Ayala se desempeñó como técnico investigador II desde el 2008 en la Fiscalía General de la Nación. ii) En 2010 fue diagnosticado con distintos trastornos que afectaban su salud mental y el 26 de abril de 2021 fue desvinculado de la entidad. Se vinculó a un nuevo empleo, pero renunció debido a sus múltiples padecimientos de salud. iii) Presentó demanda de reparación directa en contra la Nación, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, por los perjuicios derivados del retiro de su cargo, pese a que se trataba de un empleado con distintos diagnósticos médicos. iv) El Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante auto del 6 de diciembre de 2023 declaró la prosperidad de la excepción de indebida escogencia del medio de control judicial.
En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. v) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C con auto del 24 de abril de 2024 confirmó la providencia del a quo, al considerar que el medio de control de reparación directa es improcedente, comoquiera que el daño alegado se deriva de un acto administrativo de cuyo análisis de ilegalidad se persigue una indemnización administrativa, por lo que se debió acudir al mecanismo de la nulidad y restablecimiento del derecho. vi) Las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales, al incurrir en un defecto fáctico, por valorar indebidamente el acervo probatorio allegado al proceso ordinario, especialmente, el contrato laboral suscrito por Ramiro José Ayala, así como el memorial a través del cual expresaba su renuncia por su enfermedad, cuyos documentos se dirigían a demostrar los perjuicios causados por la pérdida de ingresos al resultar desvinculado. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron lo siguiente: «[…] 1.- Que se amparen los derechos fundamentales vulnerados por la actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, contraria al orden jurídico preestablecido y violatorio de las garantías Constitucionales y legales que integran los derechos fundamentales al debido proceso y a la correcta administración de justicia para el accionante. 2.- Como consecuencia del punto anterior que realicen los siguientes o similares pronunciamientos. a.-) Que se declare la nulidad de la providencia judicial de FECHA SEIS (6) DE DICIEMBRE DE DOS MIL VEINTITRÉS (2023), QUE TIENE POR REALIZADO EL CONTROL DE LEGALIDAD, Y DECLARA QUE PROSPERA LA EXCEPCIÓN INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION, PROFERIDA POR EL JUZGADO TREINTA Y SIETE (37) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD CIRCUITO JUDICIAL BOGOTÁ -SECCIÓN TERCERA, DENTRO DE LA DEMANDA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA DE RADICADO: 1100133360372023 0014100, DEMANDANTE: RAMIRO JOSÉ GARCÍA AYALA Y OTROS, DEMANDADO: NACIÓN –FISCALIA GENERAL DE LA NACION. b.-) Que se declare la nulidad de la providencia judicial de 24 DE ABRIL DE (2024), PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C, MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA, QUE CONFIRMA el auto proferido por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 6 de diciembre de 2023, DENTRO DE LA DEMANDA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA DE RADICADO: 11001333603720230014101, DEMANDANTE: RAMIRO JOSÉ GARCÍA AYALA Y OTROS, DEMANDADO: NACIÓN –FISCALIA GENERAL DE LA NACION. c.-) Que se ordene proferir nueva providencia judicial, DENTRO DE LA DEMANDA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA DE RADICADO: 1100133360372023 0014100, DEMANDANTE: RAMIRO JOSÉ GARCÍA AYALA Y OTROS, DEMANDADO: NACIÓN –FISCALIA GENERAL DE LA NACION, teniendo en cuenta la observancia de las reglas propias del medio de control reparación directa. d.-) Que se ordene proferir nueva providencia judicial, DENTRO DE LA DEMANDA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA DE RADICADO: 1100133360372023 0014100, DEMANDANTE: RAMIRO JOSÉ GARCÍA AYALA Y OTROS, DEMANDADO: NACIÓN –FISCALIA GENERAL DE LA NACION, teniendo en cuenta la observancia del debido proceso, esto es, que lo que se persigue es la reparación del daño de perdida de Emolumentos del contrato, y no el reintegro del señor RAMIRO GARCIA AYALA. […]».
(sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque consideró que la tutela carece de relevancia constitucional. Explicó que los argumentos que utilizaron los tutelantes fueron los mismos planteados en el recurso de apelación que interpuso contra el auto del 6 de diciembre de 2023.
Agregó que la cuestión ya fue resuelta en la providencia objeto de controversia, en la que se concluyó que el medio de control de reparación directa es improcedente para cuestionar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se le retiró del cargo que ejercía en la Fiscalía. 1.2.2. La Fiscalía General de la Nación solicitó que se declare la improcedencia del amparo, en tanto no vulneró los derechos fundamentales de los demandantes.
Precisó que no es la llamada a responder por los requerimientos de los tutelantes en tanto no profirió la decisión cuestionada, lo cual recae sobre el tribunal. 1.2.3 Las demás partes no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la demanda. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en sentencia del 31 de julio de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que no superó el requisito de relevancia constitucional.
Señaló que lo propuesto por la parte demandante se circunscribe a meras inconformidades frente al análisis efectuado por los jueces del proceso ordinario, sin exponer argumento concreto alguno del cual se pueda extraerse algún tipo de vulneración con ocasión de las providencias recurridas. En síntesis, se limitó a afirmar que se desconocieron sus derechos, sin ningún tipo de carga argumentativa. 1.4.
Escrito de impugnación La parte tutelante impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Insistió en que el defecto fáctico se deriva de la inobservancia del material probatorio allegado dentro del proceso ordinario, especialmente, el diagnóstico médico en el que consta las condiciones psiquiátricas que padece, también el contrato laboral y la renuncia, con los que pretendía demostrar que existe un daño que debe ser reparado.
Consideró que el sustento de la providencia impugnada fue subjetivo desconociendo que el objeto del proceso de reparación directa es la indemnización por los daños causados derivados de la pérdida de ingresos. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1832 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la impugnación contra el fallo de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2. Cuestión previa Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestionan decisiones proferidas por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y la otra.
Por lo anterior y en atención a que la providencia del 15 de junio de 2023 fue recurrida y el tribunal desató lo pertinente a través del auto del 24 de abril de 2024, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto fue la que puso fin al asunto. 2.3 Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de Ramiro José García Ayala y otros con ocasión de la providencia del 24 de abril de 2024, a través de la cual confirmó la decisión del a quo que declaró la prosperidad de la excepción de indebida escogencia del medio de control, lo cual incurrió, presuntamente, en defecto fáctico? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. 2.5.2.
Defecto fáctico El defecto fáctico que se le atribuye a la sentencia objeto de análisis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional19 tiene una dimensión negativa y otra positiva. La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,20 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».21 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».22 Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.5.2.
Caso concreto Ramiro José García Ayala acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos el auto proferido el 24 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, a través del cual confirmó la decisión del a quo que declaró la prosperidad de la excepción de indebida escogencia del medio de control, al considerar que lo solicitado debía estudiarse y valorarse a través del mecanismo de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto fáctico por interpretar indebidamente el acervo probatorio allegado al proceso ordinario, concretamente, el contrato laboral suscrito por Ramiro José Ayala, el memorial a través del cual expresaba su renuncia por su enfermedad, así como el diagnóstico médico en el que consta las condiciones psiquiátricas que padece, cuyos documentos se dirigían a demostrar los perjuicios causados por la pérdida de ingresos al resultar desvinculado.
Para mayor claridad del asunto, la Sala pone de presente el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C para examinar la naturaleza del medio de control invocado por los demandantes y concluir que existió indebida escogencia del medio de control, así: «[…] Descendiendo al estudio del caso en concreto, es claro que a la Sala le corresponde establecer cuál es el medio de control que procede, considerando el objeto de la demanda.
Así pues, conviene precisar que la parte actora pretende lo siguiente: […] De lo expuesto, evidencia la Sala que la parte actora plantea una controversia en torno a la legalidad del retiro del señor García Ayala como empleado de la FGN, pues se reprocha que a éste se lo haya desvinculado pese a tratarse de una persona con múltiples trastornos de salud.
Así, aunque el apoderado recurrente aseguró que no se pretende controvertir la Resolución nro. 2-0398 del 26 de abril de 2021, por medio de la cual se declaró vacante el empleo de técnico investigador II por abandono del cargo por parte del señor García Ayala, una interpretación integral de la demanda lleva a concluir que se acusa dicho acto administrativo de ser contrario al ordenamiento jurídico por desvincular a un empleado con diferentes condiciones médicas.
Adicionalmente, es claro que lo que se pretende es la reparación del daño presuntamente causado al señor García Ayala y al resto de los demandantes con la expedición del acto administrativo en comento, pues, tal y como se indica en las pretensiones, se persigue la indemnización por el retiro del accionante de la FGN. Es decir, la causa del daño antijurídico que se plantea en la demanda es una decisión administrativa que se encuentra en firme.
Advertido lo anterior, la Subsección concluye que el medio de control que procede para resolver la controversia planteada en la demanda es el de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que no sólo se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, sino que éste sería la causa del daño por el que ahora se persigue la consecuente indemnización administrativa.
Siendo así, es evidente que el medio de control de reparación directa es improcedente, considerando que el retiro del demandante corresponde a una decisión administrativa adoptada por la FGN y, en ese sentido, la causa del daño antijurídico no es un hecho, una omisión, ni una operación administrativa, tal y como lo exige el artículo 140 del CPACA.
Ahora, teniendo en cuenta que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un término de caducidad de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo, le asiste razón al a quo al señalar que, en el caso en concreto, también operó dicho fenómeno jurídico, teniendo en cuenta que la resolución antes mencionada se expidió el 26 de abril de 2021; que, para el 8 de junio de 2021, el demandante ya conocía la decisión, pues había suscrito un contrato de trabajo; y que la demanda fue presentada hasta el 10 de mayo de 2023. […] En todo caso, la parte actora tampoco explica de qué forma se relaciona la terminación unilateral del mencionado contrato de trabajo con el acto administrativo de retiro del demandante de la FGN, teniendo en cuenta que se trata de una relación laboral entablada entre particulares y que concluyó por la decisión voluntaria del demandante, sin que se haya justificado por qué esta última sería atribuible a la parte demandada. […] Entonces, la Sala confirmará la decisión adoptada en primera instancia, pues está probada la indebida escogencia de la acción, con lo cual el proceso de referencia debe darse por concluido, conforme a lo expuesto anteriormente. […]» (sic) A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó una valoración probatoria acorde con la evidencia allegada al proceso ordinario, lo que le permitió concluir que la controversia planteada en la demanda se dirigía a cuestionar una actuación administrativa de la Fiscalía General de la Nación, a través de la cual desvinculó de la institución. Precisó que la interpretación integral de la demanda permitía inferir que la parte demandante pretendía acusar la Resolución 2-0398 del 26 de abril de 2021, mediante la cual la fiscalía declaró vacante el empleo de técnico investigador II por abandono del cargo por parte de Ramiro José García. De manera que, en observancia de la norma contenida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, determinó que lo solicitado en el libelo inicial era improcedente para tramitarse bajo el medio de control de reparación directa, porque el retiro del demandante deviene de una decisión administrativa adoptada por la entidad demanda, cuyos efectos lesivos no pueden catalogarse como un daño antijurídico derivado de un hecho, omisión u operación administrativa.
Explicó que el asunto objeto de estudio, implicaba para el juez adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 ibidem, sin embargo, al examinar los instrumentos obrantes en el expediente, se evidenció que la demanda se presentó por fuera del término de caducidad de los 4 meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo; en el entendido que la resolución cuestionada se expidió el 26 de abril de 2021 y, para el 8 de junio de 2021 el demandante ya conocía la decisión, pues había suscrito un contrato de trabajo, y la demanda fue presentada hasta el 10 de mayo de 2023.
Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en un defecto fáctico, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al proceso ordinario, del cual fue posible concluir la indebida escogencia del medio de control. Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión de declarar improcedente la solicitud de tutela para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Ramiro José García Ayala y otros.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la Ramiro José García Ayala y otros en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica meRamiro José García Ayalate el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador