Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 16 de agosto de 2022 Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431 01 (54676) Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: Municipio de Medellín y otros Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – muerte de trabajador en obra pública.

Síntesis del caso: un trabajador de una obra pública murió cuando realizaba una excavación. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 13 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró inhibido y ordenó la remisión a los juzgados civiles.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 19 de febrero de 20101, Luz Estalla Blandón Córdoba y otros2 presentaron demanda3, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Medellín (el Municipio), la sociedad Alberto Gómez Montoya y 1 La acción se interpuso oportunamente, pues los hechos ocurrieron el 6 de diciembre de 2007, el 8 de septiembre de 2009 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial que se declaró fallida el 23 de noviembre de 2009 (folio 376 del cuaderno principal), y la demanda se presentó el 19 de febrero de 2010, esto es, antes del vencimiento del término de dos años previsto en el artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo. 2 La demanda fue presentada por Luz Estella Blandón Córdoba, en nombre propio y en representación de sus hijos menores Yeni, Yira, Yulisa y Janier Blandón Blandón. 3 Folios 1-16 del cuaderno principal.

Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431-01 Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: municipio de Medellín y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca – niega las pretensiones 2 de 7 Cía. Ltda. (AGM), y Félix y Julián Mena Gamboa con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “PRIMERA: Declarar administrativa y contractualmente responsables [a los demandados] por los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros causados a mis poderdantes por la GRAVÍSIMA OMISIÓN, DESCUIDO, NEGLIGENCIA tanto del contratista como por parte del Municipio de Medellín por medio de su interventor, dentro de la ejecución de la obra civil ‘CONSTRUCCIÓN DEL PARQUE DE LOS NIÑOS (…) mediante la contratación Directa Nro. 67 de 2007, adjudicada por la Empresa de Desarrollo Urbano ‘EDU’”. 2.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Daño emergente $2.550.000 por concepto de gastos funerarios. Lucro cesante consolidado y futuro $215.826.468 de acuerdo con el salario mínimo y la esperanza de vida de la víctima directa. Morales 100 salarios mínimos para cada uno de los demandantes. A la vida de relación 200 salarios mínimos para Luz Estella Blandón (cónyuge) y 100 salarios mínimos para cada uno de los hijos. 3.

La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 4. La Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), propiedad del Municipio, contrató con AGM la construcción del Parque de los Niños en Medellín. A su vez, AGM contrató a Félix Mena Gamboa para ejecutar la obra; sin embargo, “las órdenes al personal laboral eran impartidas por el señor Julián Mena Gamboa”. 5.

El 6 de diciembre de 2007, cuando Ebert Blandón Mena (Ebert o la víctima directa) realizaba un hoyo de 3 metros de profundidad “se le vino encima una barranca de arena, alud que se desprendió desde la entrada de la excavación”. Según las versiones “del empresario y testigos” en la investigación adelantada por el Seguro Social, mientras el trabajador cavaba “se realizaban trabajos de entibado junto a la pila”, lo que produjo el desprendimiento de tierra y le causó la muerte por asfixia. 6.

La obra era propiedad del Municipio y el daño fue causado “por el gravísimo descuido y negligencia tanto del contratista como del interventor” al no tomar medidas preventivas para evitar el resultado. De un lado, porque se permitió que alguien estuviera dentro de una excavación aun cuando “por estudios previos se había decidido entibar el terreno”, lo que demostraba que se conocía la posibilidad de deslizamientos.

De otro, porque la muerte se dio por asfixia “debido a las dificultades y el tiempo para sacarlo”, es decir, no contaban en la obra con un mecanismo de seguridad oportuno. Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431-01 Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: municipio de Medellín y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca – niega las pretensiones 3 de 7 1.2.

Posición de la parte demandada 7. Julián y Félix Mena Gamboa contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones. Sostuvieron que el primero, encargado de dar las órdenes a los trabajadores, le había manifestado al interventor del EDU, “quien trabajaba con el Municipio”, que el lugar donde se hicieron las excavaciones era muy peligroso y debía informarse al ingeniero residente “para que recintara ese barranco, para que no se viniera abajo, pero este hizo caso omiso”4. 8.

Indicaron que el “desprendimiento del barranco” ocurrió sin ninguna responsabilidad de su parte y que las afirmaciones hechas en la demanda debían ser probadas. 9. El Municipio5 y AGM6 contestaron la demanda de forma extemporánea. 1.3. Sentencia recurrida 10. El 13 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió7 (se trascribe): “PRIMERO. DECLÁRASE DE OFICIO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, MATERIAL, respecto del MUNICIPIO DE MEDELLÍN y la firma INGOMON S.A.S., ANTES ‘AGM Y CIA LTDA.’, conforme a la argumentación vertida en el cuerpo de este proveído.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRESE INHIBIDA LA SALA, para emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones dirigidas en contra del MUNICIPIO DE MEDELLÍN y la firma INGOMON S.A.S., ANTES ‘AGM Y CIA LTDA.’, acorde con los argumentos que quedaron vertidos en la motivación precedente.

TERCERO. DECLÁRESE PROBADA LA PRESENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE ‘FALTA DE JURISDICCIÓN’ frente a la pretensión que se instaló en contra de los particulares FÉLIX MENA GAMBOA y JULIÁN MENA PALACIOS, con fundamento en las razones expuestas con antelación.

CUARTO. En consecuencia, DECLÁRESE INHIBIDA LA SALA, para emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones que estuvieron dirigidas en contra de los señores FÉLIX MENA GAMBOA y JULIÁN MENA PALACIOS, acorde con las razones expuestas en la motivación precedente, por lo que se dispone la REMISIÓN del expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Medellín, para que asuman el conocimiento del presente asunto (…)”. 11.

Afirmó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, era posible demandar mediante reparación directa por los daños sufridos por empleados de obras públicas, entre otros, cuando la obra es propiedad de la entidad, el pago se realiza con cargo al patrimonio estatal o la construcción se hace por razones de servicio público o interés general.

En 4 Folios 62-64 del cuaderno principal. 5 Folios 66-69 del cuaderno principal. 6 Folios 215-224 del cuaderno principal. 7 Folios 193-221 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431-01 Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: municipio de Medellín y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca – niega las pretensiones 4 de 7 estos eventos, el régimen de responsabilidad aplicable era el de falla del servicio y “la cadena de contratación deb[ía] quedar plenamente acreditada para efectos de establecer la conexión que existe entre la entidad pública contratante, el contratista y el subcontratista” con la finalidad “de definir la jurisdicción competente”. 12.

Indicó también que se acreditó el contrato suscrito entre la Empresa de Desarrollo Urbano y AGM, pero no la subcontratación que esta hiciera de Félix y Julián Mena Gamboa. En consecuencia, “la vinculación del Municipio de Medellín y del contratista de la EDU, [AGM], resultó artificiosa” y se trataba de un “asunto de tipo contractual privado” que no cumplía con los requisitos del fuero de atracción. 13.

Por lo anterior, el Municipio y AGM no tenían legitimación pasiva en la causa, lo que, al no “enervar” el contenido de la pretensión, imponía proferir una decisión inhibitoria. Respecto de Félix y Julián Mena Gamboa indicó que, al no haber demostrado la “inescindible conexión entre la imputación que se hace en contra de la Nación y del particular”, la Sala carecía de jurisdicción y como consecuencia también debía inhibirse. 1.4.

Recurso de apelación 14. La parte demandante interpuso recurso de apelación8. Sostuvo que en la contestación de la demanda, Félix y Julián Mena Gamboa reconocieron haberle advertido al interventor del EDU sobre el peligro del lugar donde se realizaban las excavaciones. Sumado a esto, los documentos relativos al accidente de trabajo, los testimonios e interrogatorios de parte demostraban el vínculo contractual de la víctima directa y que el daño fue sufrido cuando ejecutaba una obra “en beneficio de la administración pública”. 15.

Agregó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando por acción u omisión de un tercero contratista en desarrollo de una obra pública se causa un daño antijurídico, la administración está obligada a responder. Por tanto, resultaba irrelevante que la obra fuera realizada por contratistas o subcontratistas y no por el Municipio.

Por lo anterior solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Fuero de atracción – 2.3. Incumplimiento de la carga de la prueba – 2.4. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 8 Folios 405-414 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431-01 Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: municipio de Medellín y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca – niega las pretensiones 5 de 7 16. La decisión de primera instancia será revocada porque está acreditado que la víctima directa murió cuando trabajaba en una obra pública y se demandaron varias entidades vinculadas a esta, lo que permite que la controversia sea dirimida por esta jurisdicción. Sin embargo, se negarán las pretensiones de la demanda porque la parte demandante no demostró la falla del servicio y/o la culpa que le atribuye a los demandados. 2.2.

Fuero de atracción 17. En la demanda se reclaman los perjuicios derivados de la muerte de Ebert Blandón Mena en la construcción de una obra pública. Está acreditado que, el 27 de junio de 2007, el Municipio y la Empresa de Desarrollo Urbano celebraron un convenio interadministrativo de administración delegada de recursos para la ejecución de obras del “proyecto urbano integral para la comuna 13 y las áreas de influencia de las estaciones de metrocable nuevo occidente”9.

Con base en este convenio, la Empresa de Desarrollo Urbano celebró con AGM el contrato de obra 442 de 22 de octubre de 2007 para “la construcción del parque de los niños”10. 18. En la demanda se afirmó que el accidente se produjo cuando la víctima directa realizaba una excavación en la obra bajo las órdenes de Julián Mena Gamboa. Como lo ha manifestado esta Subsección11, para que haya fuero de atracción las pretensiones deben formularse “de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares”.

Además, que “una vez atraída la competencia para decidir la responsabilidad de la persona privada, aquella ‘se adquiere de forma definitiva y no provisional ni condicionada’”. En los términos descritos, en el caso concreto se cumplen los requisitos para decidir de manera conjunta la responsabilidad que les pueda corresponder a las entidades públicas y particulares demandados. 19.

Finalmente, respecto de lo concluido por el Tribunal conviene hacer la siguiente precisión: no es lo mismo (1) la falta de legitimación pasiva en la causa, esto es, el evento en que se evidencia que indiscutiblemente el demandado no tiene relación alguna con los hechos planteados en la demanda12, y (2) la imposibilidad de imputar o atribuir responsabilidad a sujeto de derecho público que puede ocurrir, entre muchos otros, por la inexistencia del daño o del nexo de causalidad, por el incumplimiento de la carga de la prueba, por el hecho de un tercero o el hecho de la víctima. 9 Folios 70-77 del cuaderno principal. 10 Folios 334-350 del cuaderno principal. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 44428. 12 Aunque la demanda se presentó en vigencia del CCA, en concordancia con lo descrito, a partir de la Ley 1437 de 2011 la falta de legitimación pasiva en la causa puede declararse en la audiencia inicial (artículo 180.6 del CPACA).

En la misma dirección, la Ley 2080 de 2021 incluyó la “falta manifiesta de legitimación en la causa” como uno de los eventos para proferir sentencia anticipada (artículo 175 del CPACA). Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431-01 Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: municipio de Medellín y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca – niega las pretensiones 6 de 7 20.

La confusión de las dos situaciones condujo al Tribunal a omitir una decisión de fondo aun cuando se cumplían los requisitos del fuero de atracción. De ahí que su rigurosa diferenciación resulte fundamental en la garantía del acceso a la administración de justicia. 2.3. Incumplimiento de la carga de la prueba 21. El daño, consistente en la muerte de Ebert Blandón Mena, está acreditado con el registro civil de defunción13.

Sin embargo, no están suficientemente acreditadas las circunstancias de modo, tiempo y lugar que permitirían su atribución a los demandados. 22. Respecto de las circunstancias en que ocurrieron los hechos, en el documento “informe para presunto accidente de trabajo del empleador o contratante”14 se anotó que la víctima directa estaba a tres metros de profundidad cavando una pila y le “cayó una barranca”.

En similares términos, en el documento “Investigación de accidentes e incidente de trabajo” del Seguro Social se anotó (se trascribe): “El trabajador realizaba la excavación de la pila #1. Al mismo tiempo se realizaban trabajos de entibado junto a la pila. De repente se desprendió un barranco intervenido por el entibado, tapando la pila con el trabajador a 3m de profundidad, ocasionando su muerte por asfixia, debido a las dificultades y el tiempo para sacarlo”. 23.

Si bien los anteriores documentos demuestran que la muerte de Ebert fue causada por un deslizamiento de tierra cuando realizaba una excavación, los mismos no dan cuenta de cuál fue la acción u omisión de la administración o de los otros sujetos demandados y cómo esta causó el daño. Con la demanda se aportó una certificación de la investigación que por los hechos adelantó la Fiscalía General de la Nación15, pero no se solicitó la remisión de ese expediente y se desconoce su resultado. 24.

En el proceso declaró Luis Felipe Blandón Mena16, compañero de trabajo de la víctima directa. Sin embargo, reconoció que el día del accidente no estaba con Ebert y que salía del trabajo cuando le avisaron. Afirmó que “le dijeron” que la causa del deslizamiento fue una llave de agua que estaba en la obra. 25. Así, la Sala carece de elementos de juicio que le permitan atribuir responsabilidad a los demandados.

Se desconoce si el deslizamiento ocurrió por la realización de actividades incompatibles −como lo sugirió la 13 Folio 17 del cuaderno principal. 14 Folio 33 del cuaderno principal. 15 Folio 18 del cuaderno principal. 16 Folios 240-242 del cuaderno principal. Radicación: 05001-23-31-000-2010-00431-01 Actor: Luz Estella Blandón Córdoba y otros Demandado: municipio de Medellín y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca – niega las pretensiones 7 de 7 demanda al mencionar el entibado−, por la presencia de una llave de agua en la obra, o por la inestabilidad propia del terreno, entre otros.

Tampoco se realizó una prueba técnica que hubiera permitido conocer las condiciones geológicas de la zona. 26. En conclusión, la parte actora no demostró cuál fue la omisión en términos de seguridad de la administración y por qué debía conocer de la posibilidad de deslizamiento. En estos términos, la parte demandante incumplió con su carga de la prueba lo que conduce a negar las pretensiones de la demanda. 2.4.

Condena en costas 27. Sin condena en costas de acuerdo con lo estipulado por el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 13 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente