Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: tutela por vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana.
Subtema 1: mora judicial. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por el señor Orlando Maya Correa en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Orlando Maya Correa presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión de la mora judicial dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02779- 00.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
Los señores Orlando Maya Correa, Martha Lucía Maya Ramos, Ricardo Antonio Maya Ramos, Isabel Cristina Maya Ramos y Jhoanna Maya Ramos presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Ministerio de Defensa, Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, el municipio de Nechí (Antioquia) y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el objeto de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios derivados de la Resolución núm. 0084 del 8 de enero de 2009, mediante la cual se dio inicio al trámite de extinción de dominio respecto de un inmueble de propiedad de la parte accionante. 3.
El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia que, por auto del 18 de febrero de 2020, la admitió. 4. El actor afirmó que presentó alegatos de conclusión el 18 de junio de 2024 y que, desde esa fecha, el despacho judicial no ha proferido pronunciamiento alguno. 2.2. Pretensión y argumentos de la tutela 5.
El señor Orlando Maya Correa solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: 1. Que se amparen mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia y dignidad humana. 2. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar sentencia en el proceso de reparación directa radicado No. 05-001-23-33-000-2019-02779-00 en un término perentorio. 3.
Que, en ejercicio del poder preferente de vigilancia judicial, se remita copia de esta tutela al Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia.1. 6. Como fundamento de sus pretensiones, el actor alegó que la inactividad de la autoridad judicial accionada ha conducido a una prolongación del daño cuya reparación pretende en el proceso ordinario. 7.
A juicio del actor, la mora en emitir decisión de fondo vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana. 2.3. Trámite procesal 8. El despacho ponente, mediante auto del 19 de agosto de 20252, admitió la solicitud de amparo; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de accionado; vinculó, como terceros con interés, a los señores Martha Lucía, Ricardo Antonio, Isabel Cristina y Johanna Maya Ramos; al Ministerio de 1 Se transcribe incluso con errores de texto. 2 Samai, índice 4, certificado 6E9D6F5059130E31 65CD75BAF44DE3F2 6CC03B6B36673D58 C4F556AEB29970B3.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Defensa Nacional, a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación, así como a los demás demandantes y demandados e intervinientes que llegaren a existir en el proceso de reparación directa con radicado núm. 05001-23-33-000- 2019-02779-00; requirió, en medio digital, el expediente ordinario, y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.
Intervenciones 9. El Tribunal Administrativo de Antioquia3 rindió informe en el que expuso que la demanda de reparación directa radicada el 22 de octubre de 2019 por el señor Orlando Maya Correa y otros, fue repartida al actual despacho ponente, en virtud de los Acuerdos CSJANTA21-24 del 1 de marzo de 2021 y CJANTA21-32 del 7 de abril de 2021, que ordenaron la redistribución de expedientes. 10.
Adujo que, en virtud del proceso de redistribución, ese despacho judicial recibió expedientes extensos y complejos y, varios procesos presentaban «actuaciones represadas y aplazadas debido a los cierres judiciales por la emergencia de 2020, por lo que el Despacho debió dedicar arduas jornadas a la realización de audiencias y práctica de pruebas». 11.
Sumado a lo anterior, informó que, en marzo de 2022, la sede del tribunal sufrió inundaciones y graves afectaciones en la infraestructura lo cual impidió el acceso a los expedientes, las óptimas condiciones de trabajo y de la gestión de los procesos. 12. Indicó que el impulso y decisión de los procesos se adelanta respetando los turnos. Que en el caso del proceso de radicado 2019-02779, el 16 de noviembre de 2023 se celebró la audiencia inicial y, entre el 30 de mayo de 2024 y el 18 de junio de 2024, ingresó al despacho para sentencia. 13.
A partir de lo expuesto, concluyó que, si bien el proceso estaba pendiente de sentencia, tal situación no obedecía a circunstancias caprichosas o dilatorias, sino a circunstancias especialísimas que confluyeron y que dificultaron un trámite más ágil. No obstante, manifestó que el despacho continuaría realizando los esfuerzos necesarios para proferir la decisión de fondo en el último trimestre del presente año. 14.
La Fiscalía General de la Nación4 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por cuanto no estaba probada la mora judicial. Además, pidió la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no era la entidad respecto de la que se predicaba la presunta vulneración de derechos fundamentales. 3 Samai, exp. índice 10, certificado B348D63211A5F832 C2006B9B9C2908EB 86D5B86E4CAD6E28 6E01C39F3F9A4C3B. 4 Samai, exp. índice 8, certificado 4C15FAC17B1912E4 7D480CA478852311 2867E54F847B4C95 162FE1991B2B7878 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 15.
El Ministerio de Defensa Nacional5 solicitó la desvinculación por falta de legitimación en la causa por activa, al considerar que la tutela se dirigía contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y que era esta autoridad la encargada de dictar la sentencia en el proceso de reparación directa. 16. Los demás vinculados como terceros con interés guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia. 3.2. Legitimación en la causa 18.
La legitimación en la causa por activa del señor Orlando Maya Correa se encuentra acreditada, por cuanto integra la parte demandante en el proceso de reparación directa con radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02779-00, en el que aduce que se produjo la mora que vulnera sus derechos fundamentales. 19. Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia, porque es la autoridad que tramita el proceso de reparación directa con radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02779-00. 20.
Ahora bien, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional solicitaron su desvinculación, al estimar que no están llamados a responder por la vulneración de los derechos fundamentales alegada por el accionante. 21. Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda que integran la parte demandada en el proceso ordinario que dio lugar a la actuación objeto de la presente acción de tutela.
En consecuencia, la decisión que resuelva la tutela podría afectar sus intereses. Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 5 Samai, exp. índice 13, certificado 26068208E54A8E24 650420E38FE56340 AFC28909199CB9DB 15DCF18F59A58B0C. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 22. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley.
Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez6. 23. El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable7; y el segundo consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»8. 3.4.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 24. En el presente asunto, el presupuesto de subsidiariedad se encuentra satisfecho, dado que la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para discutir la vulneración del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia ante la inactividad por parte de la autoridad accionada. 25.
Ahora bien, la Sala tendrá por cumplido el requisito de inmediatez, en la medida en que la parte accionada no ha proferido la sentencia de fondo dentro del proceso con radicado núm. el proceso de reparación directa con radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02779-00 y la mora judicial alegada es una vulneración que continúa en el tiempo9. 3.5.
Problema jurídico 26. La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana del señor Orlando Maya Correa; en particular, si incurrió en mora judicial injustificada al no haber resuelto de manera definitiva la controversia propuesta por el aquí tutelante. 6 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. 7 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 8 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, reiterada en sentencia SU-084 de 2019. 9 Corte Constitucional, sentencia T-032 de 2023. «La Corte Constitucional ha señalado que en aquellos casos en los que se demuestre que la vulneración del derecho es permanente en el tiempo y el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, pero la situación es continua y actual, el principio de inmediatez en la interposición de la tutela no es exigible de manera estricta».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.5.1. La acción de tutela en casos de mora judicial 27. La Corte Constitucional ha dispuesto en su jurisprudencia que el debido proceso es una garantía para obtener una decisión de fondo, sin dilaciones injustificadas y dentro de plazos razonables, esto conforme con lo dispuesto en la Ley 1957 de 2019 que estableció la eficacia, eficiencia, celeridad y economía procesal en las actuaciones de la jurisdicción. La mora judicial se configura en los siguientes escenarios: 4.9.
A partir de la lectura del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 29 constitucional, puntualmente del enunciado que señala que toda persona tiene derecho “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas” la Corte ha reconocido que la mora judicial se debe a dos motivos: (i) por un lado el capricho, arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales encargados de adoptar las providencias, o (ii) por la sobrecarga de trabajo que afrontan los jueces de la República, la que a la postre produce un represamiento de procesos que impide que los mismos se fallen conforme a los códigos adjetivos.
A partir de la anterior consideración, este Tribunal ha distinguido entre la mora judicial justificada (producida por sobrecarga y congestión judicial) y la injustificada (causada por la arbitrariedad)10. 28. De acuerdo con lo anterior, para que se configure la mora judicial y pueda estudiarse en las acciones de tutela, es prerrequisito haber sido diligente dentro del proceso ordinario y demostrar que existe arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales.
En ese orden, la Corte Constitucional indicó que no todo incumplimiento de los términos procesales vulnera derechos fundamentales, por cuanto dicha vulneración solo es el resultado de la inexistencia de un motivo válido que justifique la mora. 29. Por último, el alto tribunal expuso que la mora judicial que no es imputable a la autoridad judicial accionada es aquella que está justificada en las siguientes razones: [C]uando “(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley”11. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-333 de 2020, reiterada en sentencia T-183 de 2024. 11 Corte Constitucional, sentencia T-183 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.6. Caso concreto 30. En el asunto bajo estudio, el accionante manifestó que, desde el 18 de junio de 2024, fecha en que radicó los alegatos de conclusión, el Tribunal Administrativo de Antioquia no ha emitido pronunciamiento alguno en el proceso de reparación directa con radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02779-00. 31.
Revisados los documentos aportados al expediente de tutela, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del referido proceso de reparación directa, realizó las siguientes actuaciones: • Mediante auto del 3 de diciembre de 2019, inadmitió la demanda y, por auto del 18 de febrero de 2020, la admitió. • El 30 de noviembre de 2023 celebró la audiencia inicial y citó para audiencia de pruebas el 30 de mayo de 2024. • El 30 de mayo de 2024 se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se corrió traslado a las partes para que, dentro de los 10 días siguientes, presentaran alegatos de conclusión. 32.
También, se encuentra acreditado que el 18 de junio de 2024, la parte demandante presentó alegatos de conclusión. En esa misma fecha, el expediente ingresó al despacho para fallo. Además, la parte actora radicó solicitud de impulso procesal el 29 de julio de 2025. 33. Así pues, al tener en cuenta que el expediente de reparación directa ingresó para fallo desde el 18 de junio de 2024 y que, en adelante, el despacho del Tribunal Administrativo de Antioquia no ha realizado actuación alguna, incluso, pese a la solicitud de impulso procesal, la Sala encuentra probada la mora judicial. 34.
Ahora, para establecer si dicha mora es injustificada y, por tanto, vulnera los derechos fundamentales del accionante, es preciso tener en cuenta las siguientes circunstancias que puso en conocimiento de esta Sala constitucional el Tribunal accionado: • El 10 de junio de 2021, la demanda fue remitida a ese despacho judicial, en virtud de la redistribución de procesos realizada por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA2011686 del 10 de diciembre de 2020 y por el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, mediante Acuerdos CSJANTA21-24 del 1 de marzo de 2021, CSJANTA21-32 del 7 de abril de 2021 y CSJANTA21-34 del 8 de abril de 2021. • Los expedientes que recibió en redistribución eran especialmente extensos y complejos, sin guardar proporcionalidad con la distribución por clase de proceso del total que conocía ese tribunal, «a modo de ilustración: mientras Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co el tribunal tenía un 51% de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, un 21% de reparación directa y un 2,6% de controversias contractuales; este despacho recibió en redistribución un 11%, 45% y 17.8%».
Lo anterior, a su juicio, impuso una carga de trabajo inequitativa que ha afectado el trámite de los procesos. • Los procesos se recibieron con actuaciones represadas y aplazadas debido a los cierres judiciales por la emergencia de 2020, por lo cual el despacho debió dedicar arduas jornadas a la realización de audiencias y práctica de pruebas. • Ese despacho ha debido adoptar estrategias de organización para el impulso de los procesos, al tiempo que recibía reparto en proporción 2 a 1 frente a los demás despachos, lo cual contribuyó a una carga elevada para el trámite y decisión de estos.
Sumado a ello, indicó que semanalmente recibe un alto número de acciones de tutela y demás procesos con prelación por disposición constitucional. • Entre finales de 2021 y comienzos de 2022, el despacho se sometió a un proceso de digitalización, que obligó al personal a escanear, organizar archivos y realizar cargas parciales de la información. • En marzo de 2022, la sede del tribunal sufrió inundaciones y graves afectaciones en su infraestructura por la ejecución de unas obras, situación que, según dijo, impidió el acceso a los expedientes y afectó las condiciones de trabajo y la gestión óptima de los procesos, al punto que fueron evacuados y debieron trabajar sin sede durante varios meses. • Solo entre el 8 de julio de 2024 y el 6 de febrero de 2025, el despacho contó con una medida de descongestión, consistente en la creación de un cargo de oficial mayor que ha ayudado con la decisión de asuntos de baja y mediana complejidad. • Señaló que el impulso y decisión de procesos se adelantaba respetando los turnos. • Que, para el proceso de reparación directa en cuestión, el despacho adelantó cada una de las etapas con apego a la norma y que, actualmente había 75 expedientes que ingresaron para fallo antes de ese, por lo que tenía previsto contar con un proyecto de decisión en el último trimestre del presente año. 35.
Verificado lo anterior, es claro entonces que, aunque existe mora judicial en el trámite que inició el aquí tutelante, lo cierto es que, en el caso particular, existen circunstancias que la justifican. En ese orden, es preciso destacar que, en sí mismo, la redistribución de los expedientes en la corporación judicial tuvo como objetivo descongestionar el alto nivel de trabajo en la entidad y la necesidad del fortalecimiento de la oferta judicial. 36.
Además, circunstancias de fallas estructurales en el lugar en el que funciona el despacho judicial, así como el trabajo de escaneo y digitalización de los Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co expedientes asignados al despacho 16 del Tribunal Administrativo de Antioquia, realizado directamente por sus servidores, fue una situación que influyó en la producción judicial. 37.
Esto, sin contar con las acciones constitucionales de tutela que exigen ser gestionadas de manera prioritaria, lo que implica un trabajo constante en relación con el flujo permanente de ingresos y egresos por parte del despacho accionado. 38. Por último, es preciso destacar que, según informó la autoridad judicial accionada, el proyecto para fallo puede dictarse en el último trimestre de este año, de manera que, una vez llegue su estricto turno, el respectivo despacho deberá proceder como corresponda. 39.
En los términos expuestos, no se advierten dilaciones injustificadas en el trámite del proceso de reparación directa con radicado núm. 05001-23-33-000- 2019-02779-00 de parte del despacho 16 del Tribunal Administrativo de Antioquia. IV. CONCLUSIONES En consecuencia, en la medida en que el despacho 16 del Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en una mora judicial injustificada, y, por lo tanto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante, la Sala negará la solicitud de amparo.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Orlando Maya Correa en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05051-00 Accionante: Orlando Maya Correa Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.
EPG/SEJV